PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación Luego de examinar la decisión de primera instancia se observa que el a quo analizó los derroteros jurisprudenciales trazados, lo que le permitió llegar a la conclusión de que en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de la demandante se aplicó de manera correcta el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues resultó fiel a la interpretación fijada en el precedente tantas veces mencionado, ya que se acudió a la Ley 33 de 1985 únicamente en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios y monto o tasa de reemplazo y respecto de la liquidación del IBL, aplicó las disposiciones de la referida ley 100.

De suerte que, se insiste, al tener la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 carácter vinculante y obligatorio, el Tribunal tenía el deber de aplicar las reglas de unificación sentadas en ella, las cuales se estudiaron con suficiencia en el marco normativo de esta providencia, tal como en efecto ocurrió. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicación: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio jurisprudencial Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, teniendo en consideración que la decisión es el resultado de un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-04492-01(5833-19) Actor: ROSA CRISTINA SIABATO PINTO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), la señora Rosa Cristina Siabato Pinto, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la siguientes Resoluciones: i) 22758 del 9 de octubre de 2000, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez que devenga; ii) RDP 09334 del 9 de marzo de 2017, expedida por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante ugpp, que negó la solicitud de reliquidación de la pensión; iii) RDP 17608 del 27 de abril de 2017, por la cual se resolvió el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión; y iv) RDP 21597 del 25 de mayo de 2017, a través del cual se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución RDP 09334 de 2017.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la ugpp al reconocimiento y pago de la reliquidación de su pensión, tomando como ingreso base de liquidación el 75% del promedio mensual de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 13 de septiembre de 1999; ii) pagar en forma anualizada, junto con la correspondiente indexación, las sumas de dinero adeudadas de acuerdo con la variación del IPC; iii) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y iv) condenar en costas a la entidad. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló lo siguiente: i) La señora Rosa Cristina Siabato Pinto nació el 13 de septiembre de 1944, por lo que cumplió 55 años de edad en el año 1999. ii) A lo largo de su vida laboral logró acreditar más de 20 años cotizados al sector público y su último empleador fue el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane. iii) El 9 de octubre de 2000, mediante la Resolución 22758, Cajanal le reconoció una pensión de vejez en los términos del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1999. iv) No obstante, para la determinación del ingreso base de liquidación la entidad tan solo incluyó los factores salariales denominados asignación básica y bonificación por servicios, cuando debió tener en cuenta todos los que percibió en el último año de servicios. v) Teniendo en cuenta ello, el 27 de octubre de 2016 solicitó la reliquidación a la ugpp, quien atendió desfavorablemente su petición con la Resolución RDP 09334 del 9 de marzo de 2017. vi) El 3 de abril de 2017, interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión. La sede de reposición fue resuelta con la Resolución RDP 017608 del 27 de abril de 2017, en el sentido de confirmar el acto administrativo cuestionado.

La apelación se desató con la Resolución RDP02159 del 25 de mayo de 2017 y confirmó en todas sus partes la Resolución RDP 09334 de 2017. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 1 de la Ley 33 de 1985, 1 de la Ley 62 de 1985, y 36 y 288 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, invocó como violado el Decreto 1848 de 1969. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) La ilegalidad de los actos demandados deviene de la incorrecta liquidación de la mesada pensional, pues pese a reconocer que la demandante es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al efectuar el reconocimiento de la pensión se calculó el IBL con fundamento en dicha norma, cuando lo que correspondía era aplicar lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. ii) En ese orden, el proceder de la ugpp vulnera los principios constitucionales y la posición jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, rad. 2006-07509-01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, ya que la pensión de jubilación que devenga la demandante no fue liquidada en debida forma. 1.2.

Contestación de la demanda La ugpp El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda[1] y expuso las siguientes razones de defensa: i) La ugpp liquidó la pensión en atención a los valores que según la ley deben ser tenidos en cuenta y ha reajustado el valor de la mesada año tras año. ii) Para resolver el asunto debe acudirse al precedente jurisprudencial emitido por la Corte Constitucional, según el cual el IBL no fue un tema sometido a régimen de transición, en consecuencia, este debe calcularse con fundamento en los artículos 21 y 26 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando hubiera realizado aportes sobre estos.

Propuso las excepciones de prescripción, presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad, pago, compensación y la innominada o genérica. 1.3. La audiencia inicial El 16 de mayo de 2019, la magistrada instructora del proceso llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA[2] y fijó el litigio como a continuación se transcribe: En este proceso se debe determinar si los actos demandados […] están o no viciados de nulidad por los cargos expuestos en la demanda, o por los que encontrare este tribunal demostrados.

En especial se debe precisar si en el caso de autos resulta aplicable la Ley 33 de 1985 y si se debe reliquidar la pensión de la demandante, señora Rosa Cristina Siabato Pinto con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y con una tasa de remplazo del 75%. En caso de prosperar la pretensión de nulidad, se deberá establecer si la demandante tiene o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda, teniendo en cuenta que dichas pretensiones son consecuenciales a la de nulidad. 1.4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia escrita proferida el 14 de agosto de 2019,[3] negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El régimen aplicable a la señora Siabato Pinto es el contenido en la Ley 33 de 1985, en consecuencia, para resolver su caso se deben utilizar las reglas de orientación expedidas por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018; por tanto, para calcular el IBL se debe acudir a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, aplicar la segunda subregla prevista en la mencionada providencia. ii) Dicho de otra forma, los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de los beneficiarios del régimen de transición son únicamente aquellos que taxativamente se enlistan en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, que para el caso bajo estudio no son otros que los que la uggp tomó para calcular la pensión de vejez, como se desprende del estudio de los actos acusados. 1.5.

El recurso de apelación La señora Rosa Cristina Siabato Pinto, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación[4] en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) En este caso se debió aplicar el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado vigente al momento de la consolidación del derecho pensional de la demandante, aquel en el que se sostenía, de manera pacífica y reiterada, que las pensiones legales reconocidas con base en regímenes anteriores, en virtud de la conservación de los derechos por aplicación del régimen de transición, debían liquidarse conforme la integralidad de la norma que cobijaba cada asunto. ii) El máximo tribunal de lo contencioso-administrativo en su último pronunciamiento de unificación, de manera abrupta y en retroceso de las garantías laborales adquiridas, desconoció el derecho a la igualdad de los ciudadanos y decidió acoger las posturas vertidas por la Corte Constitucional años atrás. iii) Así las cosas, al aplicarse en la sentencia de primera instancia el actual precedente del Consejo de Estado se desconoció y pasó por alto el hecho de que al momento de causarse el derecho a la pensión (13 de septiembre de 1999), regía otra postura jurisprudencial, por lo que la situación de la accionante debía ser resuelta conforme aquella. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1. La demandante La señora Rosa Cristina Siabiato Pinto, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia.[5] 1.6.2. La demandada La ugpp, en el escrito de alegatos, solicitó que de conformidad con lo probado y a las nuevas pautas jurisprudenciales sobre el tema desarrolladas en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, se confirme la sentencia proferida en primera instancia.[6] 1.7.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.[7] La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la demandante tiene o no derecho a la reliquidación de la pensión que percibe, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación del precedente jurisprudencial vigente al momento de la consolidación del derecho pensional. 2.2.

Marco jurídico 2.2.1. Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[8], que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 13 de septiembre de 1944, nació la señora Rosa Cristina Siabato Pinto.[9] ii) El 9 de octubre de 2000, por medio de la Resolución 22758, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez, efectiva a partir del 13 de febrero de 1999.

El contenido del acto es del siguiente tenor:[10] […] Que laboró un total de: 7232 días. Que nació el 13 de septiembre de 1994 y cuenta con más de 55 años de edad. Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de DIRECTOR TECNICO. Que adquirió el status (sic) jurídico el 13 de septiembre de 1999. Que el peticionario fue retirado del servicio mediante RESOLUCION No. 1178 de 1994 a partir del 01 de septiembre de 1994.

Que la liquidación se efectúa con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 5 meses, 1 día conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93, y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 01 de abril de 1994 y el 01 de septiembre de 1994, así: 1994 ASIGNACIÓN BÁSICA 22.59 $1.203.509.21 BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS $ 83.687.78 Promedio mensual de 151 días $1.287.196.99 TOTAL $3.148.739.93 Pensión: ($3.148.739.93 x 75%) = $ 2.361.554.95 efectiva a partir del 13 de septiembre de 1999.

Son disposiciones aplicables: Ley 33/85, Ley 100/93, Decreto 1158/94, sentencia 168 de la Corte Constitucional del 20 de abril de 1995. iii) El 26 de septiembre de 2016, el tesorero del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane certificó que la accionante recibió, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1993 y el 31 de agosto de 1994, pagos por los siguientes conceptos: salarios; bonificación por servicios; y primas de servicios, navidad, vacaciones y técnica. realizó aportes del 5 % a Cajanal únicamente respecto de los factores denominados salario y bonificación por servicios.[11] iv) El 27 de octubre de 2016, la demandante solicitó ante la ugpp la reliquidación de la pensión de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, es decir, con el 75% del salario promedio de todos y cada uno de los emolumentos devengados de forma permanente y habitual durante el último año de servicio.[12] v) El 9 de marzo de 2017, la ugpp mediante la Resolución 09334 resolvió negativamente la solicitud de reliquidación. Los argumentos de dicha determinación fueron los siguientes:[13] Que respecto al ser el régimen aplicable de conformidad con la ley 100 de 1993 se deben tener en cuenta los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 para determinar la base de liquidación, el cual en su artículo primero establece: […] Es más, cualquier descuento que se hubiera podido efectuar sobre estos factores se considera ilegal, pues la norma en mención señala taxativamente sobre qué factores deben hacerse las correspondientes cotizaciones al sistema, no permitiendo salirse del marco establecido en la misma.

Que por lo anteriormente expuesto es preciso indicar que la liquidación se efectúa con el tiempo que le hiciere falta de conformidad con lo señalado en el articulo 21 de la Ley 100 de 1993. En consideración a la normatividad transcrita no se puede acceder a reliquidar la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales, toda vez que el status jurídico de pensionado lo adquirió el 13 de septiembre de 1999, en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo tanto se le respeta el tiempo de servicio, edad y monto que estableció el Articulo 1 de la Ley 33 de 1985, y la liquidación se debe efectuar con los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994. vi) El 3 de abril de 2017, la señora Siabato Pinto interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior decisión.[14] vii) El 27 de abril de 2017, a través de la Resolución RDP 017608 la ugpp resolvió el recurso de reposición y, el 25 de mayo de 2017, por medio de la Resolución RDP 021597, el de apelación, confirmando en todas sus partes la decisión impugnada.[15] 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala La señora Rosa Cristina Siabato Pinto interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la ugpp para discutir la legalidad de las Resoluciones 22758 del 9 de octubre de 2000, por medio de la cual se le otorgó una pensión de vejez y RDP 09334 del 9 de marzo de 2017; RDP17608 del 27 de abril de 2017 y RDP 021597 del 25 de mayo de 2017, que resolvieron de forma negativa la solicitud de reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios y los recursos de reposición en subsidio de apelación interpuestos, respectivamente.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el 14 de agosto de 2019, en la que, con fundamento en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 en materia de IBL, negó las pretensiones del medio de control, toda vez que la liquidación efectuada por la ugpp en el acto de reconocimiento de la prestación se acompasa con la postura asumida por esta Corporación respecto de la correcta interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

La demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por encontrarse en desacuerdo con la aplicación de las reglas de unificación establecidas en la referida sentencia del 28 de agosto de 2018, pues, a su juicio, en este caso se debía aplicar el precedente jurisprudencial que existía al momento de la consolidación de su derecho pensional, que establecía que para reconocer pensiones con base en regímenes anteriores, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debían aplicar en su totalidad aquellos y no solo una parte de estos.

Sin embargo, no señaló expresamente a qué pronunciamiento de unificación se refería. Teniendo en cuenta el motivo de inconformidad expuesto la Sala debe precisar que el juez de lo contencioso-administrativo dentro de sus deberes tiene el de velar por que se garantice la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los administrados puedan recibir el mismo trato jurídico.

En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. De allí que se predique, entre otras, la fuerza vinculante de las providencias emitidas con propósito de unificación, pues las Altas Cortes, además de administrar justicia en casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás operadores jurídicos que tengan a su cargo resolver casos similares.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:[16] Así las cosas, la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley. Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, «[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos.

De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares».

En ese orden, se tiene que la obligatoriedad de aplicar la jurisprudencia de las altas cortes permite que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas, por lo que se puede afirmar, además, que dicha exigencia orienta las decisiones judiciales, las cuales estarán guiadas por un parámetro de igualdad que otorga seguridad jurídica.

Lo anterior sin perjuicio de que puedan presentarse cambios jurisprudenciales al interior de la corporación, pues la labor interpretativa del derecho encargada a los órganos de cierre es diaria y se acompasa con las realidades sociales. Cambios que están debidamente justificados y sobre los cuales, por regla general, se determinan los parámetros de aplicación en el tiempo.

Es por ello que la Sala Plena de esta corporación indicó en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 que los efectos de la decisión de unificación se aplicarían de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de resolver, en atención al carácter vinculante que ostentan ese tipo de providencias para los demás operadores judiciales.

En síntesis, sostuvo lo siguiente: 113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.

La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[17].

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Así las cosas, la sentencia de unificación fue clara al indicar el carácter vinculante de las reglas de unificación sentadas y el parámetro de aplicación retrospectivo. Luego de examinar la decisión de primera instancia se observa que el a quo analizó los derroteros jurisprudenciales trazados, lo que le permitió llegar a la conclusión de que en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de la señora Siabato Pinto se aplicó de manera correcta el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues resultó fiel a la interpretación fijada en el precedente tantas veces mencionado, ya que se acudió a la Ley 33 de 1985 únicamente en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios y monto o tasa de reemplazo y respecto de la liquidación del IBL, aplicó las disposiciones de la referida ley 100.

De suerte que, se insiste, al tener la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 carácter vinculante y obligatorio, el Tribunal tenía el deber de aplicar las reglas de unificación sentadas en ella, las cuales se estudiaron con suficiencia en el marco normativo de esta providencia, tal como en efecto ocurrió. En suma, por los anteriores motivos, se confirmará la sentencia de primera instancia, pues los actos administrativos demandados no adolecen de los vicios que se les endilgan. 5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[18] respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[19] la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, teniendo en consideración que la decisión es el resultado de un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso. 2.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no le asiste derecho a la señora Rosa Cristina Siabato Pinto a la reliquidación de su pensión en los términos en que fue solicitado tanto en sede administrativa como judicial.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segundo, Subsección C, dentro del proceso instaurado por la señora Rosa Cristina Siabato Pinto en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. Tercero.- En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 60 al 77. [2] Folios 185 a 191. [3] Folios 208 a 214. Con ponencia de la magistrada Amparo Oviedo Pinto. [4] Folio 218. [5] Memorial allegado en medio magnético, índice 14 de la plataforma SAMAI. [6] Memorial allegado en medio magnético, índice 16 de la plataforma SAMAI. [7] Folio 240. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [9] Folio 13. [10] Folios 15 a 19. [11] Folio 14 [12] Folios 20 a 24. [13] Folios 27 a 30. [14] Folios 31 a 34. [15] Folios 35 a 39 y 41 a 43. [16] Corte Constitucional, Sentencia SU-611 de 2017. [17] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.

Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. [19] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».