ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / LIQUIDACIÓN CON EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS – Cosa juzgada anterior al cambio jurisprudencial que definió la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia Se advierte que la liquidación de la pensión del demandado, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, ni desconoció precedente alguno, específicamente el contenido en las sentencias SU – 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU – 427 de 2016, SU – 210 de 2017, SU – 395 de 2017 y SU - 631 de 2017, y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017; pues aquellas fueron proferidas con posterioridad a la sentencia que se revisa que es del 12 de noviembre de 2013.
Lo anterior, toda vez que con fundamento en los antecedentes administrativos que obraban en el expediente, encontró i) que el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 19 de septiembre de 1953, por lo que tenía más de 40 años de edad al 1.º de abril de 1994; y ii) que durante el último año de servicios percibió los siguientes factores que a la postre reconoció; por lo cual, y con fundamento en la pluricitada sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 –vigente para la fecha en que se profirió– concluyó que el reconocimiento de la pensión debía hacerse en forma integral –en aplicación de los principios de inescindibilidad del régimen y de favorabilidad– y, en consecuencia, debía otorgarse la pensión «en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de todos los salarios devengados durante el último año de servicios».
Finalmente, en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se advierte que lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los núcleos fundamentales que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tal y como ya lo resolvió la Sala.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01681-00(5733-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ÁLVARO COCA CADENA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Álvaro Coca Cadena. 1.
Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), mediante apoderado, solicitó la revisión de la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000 23 42 000 2013 02268 00 que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Álvaro Coca Cadena contra la ugpp y, en consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones rdp 001201 del 14 de enero de 2013 y rdp 012194 del 13 de marzo de 2013, a través de las cuales se negó la solicitud de reliquidación de la pensión reconocida al señor Coca Cadena en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) declarar que el señor Álvaro Coca Cadena no es acreedor de un derecho adquirido; y ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo establecida en la Ley 33 de 1985, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, y los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El señor Álvaro Coca Cadena, nació el 19 de septiembre de 1953 y es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1.º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad. El señor Coca Cadena adquirió el estatus pensional el 19 de septiembre de 2008. ii) Mediante Resolución 12187 del 24 de marzo de 2009, la Caja Nacional de Previsión Social eice, reconoció una pensión de vejez al señor Coca Cadena, efectiva a partir del 7 de octubre de 2008 y con el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en cuantía de $ 2.439.699,23.
Pensión que fue reliquidada mediante la Resolución rdp 010070 del 26 de septiembre de 2012, en cuantía de $ 2.772.869,00, con efectividad a partir del 1.º de agosto de 2011. iii) El señor Álvaro Coca Cadena solicitó la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en aplicación de la Ley 33 de 1985. iv) La ugpp expidió las Resoluciones rdp 001201 del 14 de enero de 2013 y rdp 012194 del 13 de marzo de 2013 por medio de las cuales negó la solicitud anterior. v) El señor Coca Cadena presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se reliquidara su pensión en cuantía equivalente al 75 % del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación de la Ley 33 de 1985. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013 en audiencia inicial, accedió a las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en consecuencia, i) declaró la nulidad de las Resoluciones rdp 001201 del 14 de enero de 2013 y rdp 012194 del 13 de marzo de 2013; y ii) condenó a la ugpp a reliquidar la pensión de jubilación del señor Álvaro Coca Cadena de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de todos los salarios devengados durante el último año de servicios.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos:[1] i) Al analizar las pruebas se pudo establecer que el señor Álvaro Coca Cadena es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, puede beneficiarse de la Ley 33 de 1985 que dispuso como requisitos para acceder al derecho que el cotizante tuviera 20 años de servicio y 55 años.
En virtud de los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma, debe aplicarse el régimen anterior en su integridad, por lo tanto, la pensión de jubilación corresponde al 75 % del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio. ii) Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente aquella proferida el 4 de agosto de 2010,[2] la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional sino que estos están simplemente enunciados, lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, de modo que la liquidación del monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. iii) La Sentencia C - 258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional no es aplicable al caso por cuanto en ella se abordó el análisis de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, cuyo análisis sólo es aplicable a los congresistas, magistrados de altas cortes, procurador y fiscal general de la Nación, registrador Nacional del estado civil, contralor general de la República, defensor del pueblo y delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, por lo cual, el razonamiento expuesto en esa decisión no se extiende a otros regímenes pensionales especiales o exceptuados creados y regulados en otras normas ni al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por lo tanto descartó cualquier integración normativa con otras disposiciones legales. iv) Las anteriores consideraciones permiten concluir que debe reliquidarse la pensión del señor Coca Cadena con el 75 % del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, del 1.º de agosto de 2010 al 1.º de agosto de 2011, con inclusión de los siguientes factores: a. promedio del sueldo del cargo titular y el sueldo por encargo; b. incremento por antigüedad; c. 1/12 de la bonificación por servicios prestados; d. 1/12 de la prima de vacaciones; e. 1/12 de la prima semestral; f. 1/12 de la prima de navidad; y g. 1/12 del quinquenio, a partir del 1.º de agosto de 2011. 1.2.
Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,[3] para lo cual expuso los siguientes argumentos:[4] i) La orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación del causante en los términos ordenados no le corresponde, puesto que lo correcto era que se tuviera en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al ingreso base de liquidación (ibl) y los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación. Tal decisión atenta contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos; además, compromete recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados.
Por lo anterior, se vulnera el debido proceso por cuanto uno de los pilares de este derecho es la observancia a plenitud de las formas propias de cada juicio, lo que se desconoció con la sentencia recurrida. ii) Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El señor Coca Cadena es beneficiario del régimen de transición y, en consecuencia, le asiste el derecho a que se le aplique la normatividad anterior a la cual se encontraba afiliado, esto es la Ley 33 de 1985, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del ingreso base de liquidación, el aplicable es el 75 % del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, razón por la cual la extinta Cajanal había reconocido la pensión con dichas condiciones.
Además, los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, toda vez que el causante adquirió su estatus pensional en vigencia de esta norma. iii) Los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se complementan, en tanto que el inciso 3.º aclara y adiciona el concepto del ingreso base de liquidación como un factor diferente del concepto monto pensional establecido en el inciso 2.º puesto que este solo queda asimilado a la tasa de reemplazo que debe continuar rigiendo y que debe tomarse del régimen anterior; no así el ingreso base de liquidación que es asignado con alcance de efecto útil por las reglas de la Ley 100 y no por el régimen anterior.
El propósito del Sistema General de Pensiones era la unificación de los regímenes pensionales y la sostenibilidad del sistema a fin de no cometer los errores que llevaron a la desfinanciación de las pensiones, razón por la cual la transición no conservó en su integridad las normas que regulaban el derecho pensional; de manera que extraer el ibl de la norma anterior implica revivir una norma derogada en forma caprichosa. iv) La interpretación expuesta en la sentencia recurrida contraviene postulados de rango constitucional y conduce a resultados desproporcionados porque vulnera los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Al respecto la Corte Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en que se deben liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición e indicó que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior.
El referido precedente constitucional se expuso en las Sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU – 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU – 427 de 2016, SU – 210 de 2017, SU – 395 de 2017 y SU - 631 de 2017, y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión El señor Álvaro Coca Cadena, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:[5] i) El recurrente formula sus pretensiones con fundamento en normas y decisiones judiciales posteriores a la adquisición del derecho y en ninguna de las sentencias se dispuso su aplicación retrospectiva.
No existe vulneración al debido proceso porque la sentencia objeto del recurso se profirió con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigentes, específicamente la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 4 de agosto de 2010. ii) El señor Coca Cadena tenía un derecho cierto a la pensión, por tener 20 años de servicio acreditados antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional alegadas por el recurrente y antes del 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. iii) No es cierto que con la decisión cuestionada se afecte la sostenibilidad financiera porque la sentencia ordenó descontar los aportes que no habían sido pagados con el fin de que no se afecte este principio.
Propuso la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 4, 29, 48, 53, 93 y 230, de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo, 36, inciso 1.º de la Ley 100 de 1993. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.[6] Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.[7] 2.2.
Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 26 de noviembre de 2013[8] y el recurso de revisión se interpuso el 9 de noviembre de 2018,[9] es decir, transcurridos 4 años, 11 meses y 18 días entre una actuación y la otra, por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. 2.3.
El problema jurídico Se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 12 de noviembre de 2013, está inmersa en la causal de revisión establecida en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y si, como consecuencia de ello, la sentencia debe infirmarse y, en su lugar, proferir una en la que se denieguen las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que la pensión reconocida al señor Álvaro Coca Cadena debía reconocerse con el 75 % del promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio tal y como se dispuso en los actos demandados. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: artículo 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 2.4.2.
Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del cpaca, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003:[10] artículo 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [Negrillas fuera del texto].
Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Asimismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[11] Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».[12] Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[13] Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en aquellas taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En relación con la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.[14] Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.3.
Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 En sentencia del 28 de agosto de 2018,[15] la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en relación con el ingreso base de liquidación (ibl) aplicable a aquellas personas cuyo derecho pensional se encuentra regido por la Ley 33 de 1985, por ser beneficiarias del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; asimismo, sobre los factores computables para la liquidación de la pensión. En efecto, aunque la sentencia de unificación constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente similares, la corporación precisó que las reglas allí decantadas se aplicarían con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial fijada en la referida sentencia de unificación, sobre el ibl en el régimen de transición: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el ibl que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. […] el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el ibl, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el ibl previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al período para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el dane. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el dane.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el ibl para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por esta corporación, las cuales constituyen precedente obligatorio, el ibl para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso 3.° del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 2.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 12 de noviembre de 2013, habría incurrido en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Álvaro Coca Cadena, teniendo en cuenta el 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, con lo cual desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuya virtud, para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable sería el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.
Establecido lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con sustento en la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado,[16] entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».
Es decir, la sentencia del 12 de noviembre de 2013 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (ibl) aplicable al señor Álvaro Coca Cadena, como beneficiario del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En efecto, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del ibl aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto. Sobre el particular, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, realizó el siguiente recuento: 68.
La redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha dado lugar a diversas interpretaciones sobre cuál es el ingreso base de liquidación que se debe tomar en cuenta para liquidar las pensiones en el régimen de transición, pues el concepto “monto” señalado en el inciso 2 de esa disposición daría lugar a entender, como lo ha considerado la Sección Segunda del Consejo de Estado, que la mesada pensional o monto incluye el IBL y la tasa de reemplazo previstos en los regímenes anteriores.
Sin embargo, otra interpretación es que, en virtud de lo previsto en el inciso 3 ibídem, para establecer el monto de la pensión, solo se tomaría la tasa de reemplazo del régimen anterior, teniendo en cuenta que el IBL fue expresamente definido por este inciso para el régimen de transición. La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia son de esta tesis. 69.
La tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado de aplicación inescindible del elemento “monto” para las pensiones reconocidas bajo los regímenes anteriores, tiene como explicación que la acepción de la palabra “monto” debe entenderse como la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores a la ley 100 de 1993[17].
Ello en virtud del efecto útil de la última regla del inciso 2º, en la medida en que no existen condiciones y requisitos distintos para acceder al derecho a los ya señalados en la norma. El inciso 3º del artículo 36 prevé un ingreso base y una liquidación aritmética diferente a la que se deduce de la interpretación del inciso 2º, en la que del “monto” se infiere un ingreso base que se rige también conforme al ordenamiento jurídico anterior.
A juicio de la Sección Segunda de la Corporación, la redacción contradictoria del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la Constitución Política se debe tener en cuenta la regla más favorable, o sea la prevista en el inciso 2º. 70. En otra oportunidad, la Sección Segunda consideró que “Si se liquida la pensión como lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se afecta el monto de la pensión y de paso también se afecta el beneficio que constituye la esencia del régimen de transición, pues una es la forma de liquidar la pensión prevista en la normatividad anterior y otra como lo prevé la nueva ley […] Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada ley, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, […] se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la ley en los términos ya indicados”[18]. 71.
Estos argumentos han consolidado la postura de la Sección Segunda de la Corporación, según la cual la expresión “monto”, incluida por el legislador en el inciso segundo del citado artículo 36, necesariamente comprende el ingreso base de liquidación como uno de los elementos protegidos por el régimen de transición y, de esta manera, lo ha reiterado en varios pronunciamientos[19]. 72.
Así mismo, la tesis de la aplicación del IBL del régimen general anterior de pensiones a los beneficiarios del régimen de transición fue sostenida por la Corte Constitucional en sede de tutela, como lo resumió la misma Corporación en sentencia SU-230 de 2015, al señalar: “Es posible afirmar que existe una línea jurisprudencial consolidada de las Salas de Revisión de Tutela (T-472 de 2000, T-1122 de 2000, T-235 de 2002, T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-625 de 2004, T-651 de 2004, C- 754 de 2004, T-830 de 2004, C-177 de 2005, T-386 de 2005, T-1160 de 2005, T-147 de 2006, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-910 de 2006, T-1087 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-1001 de 2008, T-143 de 2008, T-180 de 2008, T-248 de 2008, T-019 de 2009, T-610 de 2009) cuya ratio decidendi precisa que se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y en los eventos en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible, y por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. 73.
Ahora bien, la otra tesis consistente en que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe aplicarse para establecer el monto pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 que estudió la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, aplicable a congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios[20]. 74.
En efecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013, declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto” y “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Y declaró exequibles, bajo condicionamiento, las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. […] 77. En conclusión, la Corte retiró del ordenamiento jurídico el IBL del régimen especial de congresistas y demás servidores públicos a los que le era aplicable el mencionado artículo 17 de la Ley 4 de 1992, porque violaba los artículos 13 y 48 de la Carta.
Ello conllevó a que se creara un vacío respecto de la regla del Ingreso Base de Liquidación que debía aplicarse para la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen especial del citado artículo 17. Para llenar este vacío, la Corte Constitucional consideró compatible la aplicación de la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pues de lo contrario, se conduciría a “una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio”.[21] [Negritas propias del original].
Bajo ese entendido, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, del 12 de noviembre de 2013, lejos de ser caprichosa, respetó los derroteros jurisprudenciales que, para la época, había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, toda vez que, para concluir que el ibl también hacía parte del régimen de transición, se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de esta corporación que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación. En segundo lugar, en relación con los factores salariales que habrían de tenerse en cuenta para el cálculo de la pensión de vejez reconocida al señor Coca Cadena, el Tribunal igualmente siguió la línea jurisprudencial fijada en la sentencia del 4 de agosto de 2010, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, de la cual vale la pena traer a colación los siguientes apartes: De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. [Negrillas del original]. Adicionalmente, como bien lo expuso el tribunal en su providencia al citar el fallo de esta corporación del 4 de agosto de 2010,[22] el criterio contenido en la anterior sentencia se mantuvo inalterado hasta la expedición de la ya mencionada sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que en ella plasmó la posición que había definido la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época, según la cual las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.
En tercer lugar, es importante precisar que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la aludida sentencia del 28 de agosto de 2018,[23] concluyó que «[e]l Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias de él que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985»; asimismo, sostuvo que «[l]os factores salariales que se deben incluir en el ibl para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».
No obstante, en la citada sentencia se precisó que las referidas reglas de unificación son obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica. Adicionalmente, en punto de la procedencia de recursos extraordinarios, como el que ahora ocupa a la Sala, la Sala de lo Contencioso Administrativo aclaró lo siguiente: 117.
No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
En cuarto lugar, la Sala debe recordar que si bien la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el ibl no hace parte del régimen de transición, postura que –como ya se dijo– ha sido recientemente aceptada por la Sala Plena de esta Corporación; lo que implica que las pensiones de las personas beneficiarias de aquel deben ser liquidadas con base en el ingreso promedio de los últimos 10 años; lo cierto es que dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la Sentencia C – 258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y y altos dignatarios del Estado.
Valga precisar que si bien la entidad recurrente afirma que la tesis fue adoptada desde la sentencia C - 168 de 1995, lo cierto es que en esa oportunidad, la Corte sólo abordó el análisis frente a la diferenciación que hacía el artículo 260 del cst, entre trabajadores del sector público y del sector privado y concluyó que el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sí establecía un factor de discriminación irrazonable e injustificado «para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado, y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año»; sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del ibl en dicho régimen de transición. Bajo tal panorama, la Sala advierte que las providencias referidas por el recurrente como fundamento de su solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C son posteriores al pronunciamiento atacado por la ugpp y, en consecuencia, para la época en que se produjo la decisión revisada, no se había planteado una tesis como la que sustenta en el recurso.
En todo caso, la Sala considera que la sentencia del 12 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no está inmersa en las causales de revisión que contemplan los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, comoquiera que en ella se siguió el criterio jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época, la cual sólo se modificó, al interior de esta Corporación, con la decisión proferida por la Sala Plena el 28 de agosto de 2018, tesis de unificación que resulta inaplicable al caso concreto, puesto que la sentencia recurrida, que es anterior a este pronunciamiento, hizo tránsito a la cosa juzgada, razón por la cual la decisión resulta inmodificable, en garantía del principio de la seguridad jurídica.
En definitiva, la Sala concluye que la reliquidación pensional ordenada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no se obtuvo con violación al debido proceso; ni puede afirmarse que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el monto fue calculado de conformidad con las reglas jurisprudenciales definidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su momento.
Esta Sala no comparte el argumento de la ugpp relativo a que la sentencia objeto de revisión vulnera los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que, a fin de evitar una afectación a este principio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013 dispuso lo siguiente: «se deberá descontar los correspondientes aportes al sistema de seguridad pensional, si no se hubiera hecho, en la proporción que corresponda al demandante».
Por otro lado, en relación con los factores salariales reconocidos, la Sala encuentra que en el expediente administrativo obra una constancia expedida el 24 de julio de 2012, por el Instituto Colombiano Agropecuario (ica)[24] mediante el cual se certificó que el señor Álvaro Coca Cadena ingresó a la entidad el 16 de marzo de 1973 y se retiró el 30 de julio de 2011, que el último cargo ocupado era el de profesional especializado 2028-22E y que, en el último año de servicios –esto es, entre agosto de 2010 y julio de 2011– percibió los siguientes factores salariales: i) sueldo básico; ii) sueldo por encargo; iii) incremento por antigüedad; iv) bonificación por servicios prestados; v) prima de vacaciones; vi) prima semestral; vii) prima de navidad; y viii) quinquenio.
En relación con este último factor, debe precisarse que la sentencia revisada se profirió en audiencia inicial celebrada el 12 de noviembre de 2013 a la que no asistió la ugpp. En dicha audiencia, el Tribunal inicialmente reconoció «la proporción mensual del quinquenio», aparte sobre el cual, el apoderado del señor Coca Cadena solicitó aclaración sobre «la forma de tener en cuenta el quinquenio» con fundamento en que «se ha presentado confusión respecto al cumplimiento de los fallos por parte de la ugpp»; a continuación, el Tribunal accedió a la solicitud de aclaración al señalar que «le asiste razón al apoderado de la parte actora cuando señala que por la simple referencia a haber dicho ‘el quinquenio en su proporción mensual’ puede dar lugar a una interpretación distinta, dado el análisis que del quinquenio se ha hecho en otros regímenes, por parte del Consejo de Estado», por lo cual, dispuso reconocerlo en una doceava.
En consecuencia, se advierte que la liquidación de la pensión del señor Coca Cadena, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, ni desconoció precedente alguno, específicamente el contenido en las sentencias SU – 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU – 427 de 2016, SU – 210 de 2017, SU – 395 de 2017 y SU - 631 de 2017, y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017; pues aquellas fueron proferidas con posterioridad a la sentencia que se revisa que es del 12 de noviembre de 2013.
Lo anterior, toda vez que con fundamento en los antecedentes administrativos que obraban en el expediente, encontró i) que el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 19 de septiembre de 1953, por lo que tenía más de 40 años de edad al 1.º de abril de 1994; y ii) que durante el último año de servicios percibió los siguientes factores que a la postre reconoció; por lo cual, y con fundamento en la pluricitada sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 –vigente para la fecha en que se profirió– concluyó que el reconocimiento de la pensión debía hacerse en forma integral –en aplicación de los principios de inescindibilidad del régimen y de favorabilidad– y, en consecuencia, debía otorgarse la pensión «en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de todos los salarios devengados durante el último año de servicios».
Finalmente, en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión[25] precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se advierte que lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el porcentaje del ibl reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los núcleos fundamentales que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tal y como ya lo resolvió la Sala.
Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la ugpp, al no haberse configurado ninguna de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.6. De la condena en costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión, que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, el 12 de noviembre de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000 23 42 000 2013 02268 00 y archivar la acción de revisión, previas las anotaciones en el programa samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (slva) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 81 a 87 del expediente allegado en calidad de préstamo contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000 23 42 000 2013 02268 00. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01. [3] «artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» [4] Folios 276 a 290. [5] Folios 304 a 309. [6] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» [Resalta la Sala]. [7] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [8] Folio 116 del expediente allegado en calidad de préstamo contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000 23 42 000 2013 02268 00. [9] Folio 290. [10] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [11] Así, en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV). [12] Ibídem. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), entre otras. [14] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2000, expediente 470-99. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.
Radicación 2004-2000. [19] El mismo criterio ha sido reiterado por la Sección Segunda en numerosas providencias, dentro de las cuales se destacan las siguientes: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 23 de noviembre de 2000, radicación 2936-1999; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 16 de febrero de 2006, radicación 76001 23 31 000 2002 04076 01(4076-04);
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicación 15001 23 31 000 2003 02794 01(1564-06); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 22 de noviembre de 2007, radicación 19001 23 31 000 2000 03034 01(2502-05); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación 25000 23 25 000 2003 04619 01(4799-05);
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de agosto de 2011, radicación 25000 23 25 000 2003 08611 01(0447-09); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de abril de 2013, radicación 25000 23 25 000 2010 00898 01(0112-12). [20] “Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.” [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, -+47=H^_`~Š‹ŒŽ’¢¼Èíðýzôõö Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). [24] Folio 41 del expediente administrativo. [25] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00.