ACCIÓN DE REVISIÓN CUANDO LA CUANTÍA RECONOCIDA EXCEDE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY – Infundada [E]s incorrecto afirmar que el Tribunal Administrativo de Santander haya ordenado la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el IBL del demandado y que, por tal razón, haya incurrido en un reconocimiento en exceso del derecho pensional en disputa.

Como puede verse en el resumen de la decisión objeto de revisión, los razonamientos del fallador se centraron en determinar si la entidad de pensiones cumplió o no con el trámite legal establecido para la revocatoria de actos administrativos de contenido particular y concreto. De ese modo, al establecer que la modificación de la situación jurídica del señor Jiménez Omaña no cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido, se declaró la nulidad del acto demandado, pero no se emitió consideración alguna frente a la conformación del ingreso base de liquidación o el monto de la pensión, razón por la que no se encuentra configurada la causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003.

(…) También conviene precisar que la Sala considera incorrecto el argumento de la entidad demandante, según el cual la decisión del Tribunal Administrativo de Santander avaló la liquidación pensional efectuada en la Resolución UGM 15747 del 31 de octubre del 2011, pues, tal como se indicó, la autoridad judicial no estudió la legalidad de la citada liquidación, sino que solo analizó el trámite impartido para modificar la liquidación pensional, el cual resultó ser irregular.

En ese sentido, esta Subsección estima que no se encuentra demostrada la causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003, pues la demandante no logró demostrar que la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el IBL del señor Hender José Jiménez Omaña haya tenido origen en las sentencias cuestionadas de tal forma que se haya configurado un reconocimiento en exceso del derecho pensional del demandado, razón por la que se declarará infundada la presente acción. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN PARA RECLAMAR CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA - Improcedente [L]a procedencia del recurso de revisión está sometida al cumplimiento de una serie de requisitos procesales definidos en la norma, que pretenden impedir revivir el debate legal y probatorio surtido en el proceso ordinario para, de esa forma, concentrar el nuevo análisis en la supuesta configuración de una ilicitud sustancial en la sentencia objeto de reproche.

(…) [C]orresponde indicar que respecto de los argumentos de la parte demandada en relación con el incumplimiento de la sentencia de segunda instancia del 30 de marzo del 2017, por parte de la UGPP, esta instancia no es la llamada a adoptar medidas en relación con la ejecución de los fallos judiciales, pues este mecanismo tiene por objeto establecer la configuración o no de alguna de las causales de revisión fijadas en la norma, pero no es posible, en esta oportunidad, tomar decisiones tendientes a la verificación del cumplimiento de las órdenes judiciales, toda vez que la legislación ha establecido para ello otra serie de mecanismos como, por ejemplo, el proceso ejecutivo.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a providencias ejecutoriadas, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 21 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo; objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.Conforme a las anteriores reglas, en el caso concreto, aunque la acción de revisión se declarará infundada, no se condenará en costas en atención al interés público ventilado en el presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00045-00(0141-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: HENDER JOSÉ JIMÉNEZ OMAÑA Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003. Bonificación por actividad judicial.

Régimen de Transición de la Ley 100 de 1993. Revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto. Declara infundado SENTENCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 30 de marzo del 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó el fallo del 29 de septiembre del 2015 del Juzgado 751 de Descongestión Oral del Circuito de San Gil, en las que se accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68679 33 33 001 2014 00362 01. 1.

Antecedentes 1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de revisión del art. 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se infirmen las sentencias del 29 de septiembre del 2015 y 30 de marzo del 2017, proferidas por el Juzgado Administrativo 751 de Descongestión Oral del Circuito de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, que accedieron a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01 interpuesta por el señor Hender José Jiménez Omaña. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declare que al señor Hender José Jiménez Omaña no le asiste el derecho a que su pensión de jubilación se liquide con la inclusión de la bonificación por actividad judicial, debido a que para la época el periodo de liquidación dicho concepto no era factor salarial. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor Hender José Jiménez Omaña solicitó a la entonces Cajanal el reconocimiento de una pensión mensual vitalicia de vejez, por haber servido por más de 20 años a la Rama Judicial, en donde desempeñó como último cargo el de juez promiscuo municipal de la Belleza, Santander, la cual fue reconocida por medio de Resolución número 32556 del 21 de julio del 2008, en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo que arrojó una mensualidad en cuantía de $ 2.012.292, efectiva a partir del 1 de marzo del 2006. ii) A través de Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, Cajanal reliquidó la asignación mensual del señor Jiménez Omaña, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por actividad judicial, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y especial de servicios, lo que dio como resultado una mensualidad de $ 6.661.213. iii) Por medio de Resolución ugm 57299 del 16 de octubre del 2012, Cajanal modificó la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, en el sentido de excluir del ingreso base de liquidación la bonificación por actividad judicial, debido a que para el año 2005 no constituía factor salarial.

Por la anterior determinación, el señor Hender José Jiménez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la que pretendió la declaratoria de nulidad de la Resolución ugm 57299 del 16 de octubre del 2012. iv) La demanda fue fallada en primera instancia el 29 de septiembre del 2015 por el Juzgado 751 Administrativo de Descongestión Oral del Circuito de San Gil el 29 de septiembre del 2015, que accedió a las pretensiones, pues declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a la ugpp, sucesora de Cajanal, pagar la pensión de vejez en los términos de la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011. v) La autoridad pensional interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 30 de marzo del 2017, en la que confirmó el fallo recurrido. 1.1.3.

La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como causal de procedencia del presente recurso de revisión la consagrada en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se refiere a «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Los argumentos propuestos son fundamentalmente los siguientes: i) Las sentencias objeto de cuestionamiento avalaron una liquidación pensional desacertada, pues se permitió la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el ingreso base de liquidación del señor Hender José Jiménez Omaña, a pesar de que dicha asignación no tenía el carácter de factor salarial, lo que quiere decir que el acto administrativo en donde se ordenó su inclusión es abiertamente ilegal. ii) De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 3131 del 2005, la bonificación por actividad judicial no tenía el carácter de factor salarial ni podía ser incluida en la liquidación de prestaciones sociales para la fecha en que se profirió el reconocimiento de la pensión del demandado, pues dicho emolumento solo adquirió el carácter de factor salarial a partir del 1 de enero del 2009, con la expedición del Decreto 3900 del 7 de octubre del 2008. iii) De acuerdo con lo anterior, las pensiones liquidadas con fundamento en periodos previos al 1 de enero del 2009 no pueden incluir la bonificación por actividad judicial, tal como sucedió en el presente asunto, pues el periodo utilizado para calcular la pensión del demandado correspondió a los 9 años anteriores al reconocimiento, el cual tuvo lugar en el año 2008, es decir antes de que la aludida bonificación tuviera el carácter de factor salarial. iv) Es incorrecto darle efectos retroactivos al Decreto 3900 del 2008 y otorgar el carácter de factor salarial a una bonificación que legalmente no gozaba de dicha condición hasta antes del 1 de enero del 2009, lo que quiere decir que las sentencias debieron proferirse en atención a lo previsto en el numeral 2 del artículo 91 del Código Contencioso Administrativo [sic] que reza que los actos administrativos pierden ejecutoriedad cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho. 1.2.

Contestación de la acción de revisión La parte demandante se opuso a la prosperidad de la presente acción de revisión, de acuerdo con las siguientes consideraciones[1]: i) El Tribunal Administrativo de Santander no creó una situación jurídica en favor del señor Hender José Jiménez Omaña y en detrimento del erario, tampoco impuso una carga prestacional en cabeza de la ugpp, pues nunca señaló cuáles factores salariales debían ser incluidos en el ingreso base de liquidación, sino que solo confirmó una decisión judicial en la que se puso de presente la ilegalidad del acto administrativo demandado. ii) Las autoridades judiciales que profirieron las decisiones que hoy son objeto de cuestionamiento alegaron, acertadamente, que la ugpp no tenía la facultad de modificar, sin el consentimiento del beneficiario, una situación jurídica fijada a través de un acto administrativo de contenido particular y concreto. iii) En caso de que la entidad pensional hubiera encontrado irregularidades en la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, solo podía actuar de dos formas a saber: (i) iniciar el proceso de revocatoria directa del acto con la anuencia del beneficiario o (ii) acudir en acción de lesividad ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en cumplimiento del trámite que impone el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011. iv) La ugpp actuó ilegalmente en el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pues ordenó la suspensión del pago del retroactivo pensional, hasta que se resuelva la acción de lesividad, hecho que no fue ordenado por la autoridad judicial; también ordenó descontar del retroactivo la suma de $ 267.445.397 por concepto de aportes a pensión y ordenó a la Dirección Administrativa de la Rama Judicial [sic] el pago de $ 1.162.495 por concepto de aportes patronales. v) Según el demandante, los dineros cobrados por la ugpp son absurdamente elevados y superan, incluso, lo devengado durante toda la vida laboral, cuando lo no aportado solo corresponde a $ 387.294.

Actualmente se están efectuando descuentos de la mesada pensional por concepto de «reintegro nación descuento» que superan los cinco millones de pesos. La Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011 ya se encuentra sometida a control de legalidad ante el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso con radicado 68001 23 33 000 2018 00304 00, lo que hace absurda la interposición de la presente acción de revisión. 1.3 La sentencia objeto de revisión Por medio de sentencia del 30 de marzo del 2017, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia de primera instancia del 29 de septiembre del 2015, dictada por el Juzgado 751 de Descongestión Oral del Circuito de San Gil que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01 iniciado por el señor Hender José Jiménez Omaña en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, con base en las siguientes razones: i) En el proceso se probó que la ugpp profirió la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, en la que reliquidó la pensión de vejez del señor Hender José Jiménez Omaña e incluyó como factores salariales la asignación básica, bonificación por actividad judicial en un 100 %, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y especial de servicios, lo que arrojó una asignación mensual de $ 6.661.213. ii) Posteriormente, bajo el pretexto de corregir un error de la Resolución ugm 15747, se emitió la Resolución ugm 57299 [del 16 de octubre] del 2012 en la que se procedió, de oficio, a reliquidar la pensión reconocida, en el sentido de excluir de la mentada liquidación la bonificación por actividad judicial, razón por la que se estableció una nueva asignación en cuantía de $ 2.701.214. iii) Al reconocer la pensión del señor Hender José Jiménez, la ugpp creó una situación jurídica en favor del pensionado que no podía ser modificada oficiosamente sin que se hubiera cumplido el procedimiento que la norma establece para ello,[2] es decir a partir de la revocatoria directa del acto, para cuyo proceder se exige el consentimiento previo y por escrito del titular del derecho. iv) No es procedente que la ugpp modifique oficiosamente las condiciones del reconocimiento de la pensión, pues no se alegó ni demostró que la aludida pensión fuera obtenida por medios fraudulentos o ilegales, sino que es la misma entidad la que aduce haber incurrido en un error en la interpretación del Decreto 3900 del 2008, en materia de bonificación por actividad judicial. v) Para corregir el presunto yerro, no podía la entidad acudir al artículo 45 de la Ley 1437 del 2011, pues este se refiere a la corrección de errores aritméticos o de digitación, pero no para cambiar el sentido material de la decisión. Así, la modificación de la situación pensional del señor Jimenes Omaña fue ostentosa y no se debió a un error aritmético o de digitación, sino a una modificación sustantiva, en torno a la exclusión de un factor salarial que implicó la ostensible disminución de la mesada que ya le había sido reconocida. vi) A partir de la situación fáctica explicada, la ugpp solo podía proceder de dos formas, la primera a partir de la revocatoria directa del acto, para lo cual requiere el consentimiento del titular del derecho y, la segunda, acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para discutir la legalidad de la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, pero, de ningún modo, se encontraba facultada para modificar unilateralmente una situación jurídica ya definida.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda en ejercicio del recurso de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta el 13 de diciembre de 2017,[3] es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca),[4] normativa que rige el trámite procesal. Adicionalmente, esta corporación se encuentra legalmente habilitada para adoptar la decisión correspondiente, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem[5].

Ahora bien, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer la acción de revisión, al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 55 de 2003.[6] 2.2.

Oportunidad de la acción En cuanto a la oportunidad de la interposición de la acción de revisión, el inciso 4.° del artículo 251 del cpaca dispone un plazo de 5 años contados a partir de la ejecutoria de la providencia objeto de revisión; por consiguiente, la presentación de la demanda de la referencia fue oportuna, en tanto la última sentencia cuestionada fue proferida el 30 de marzo del 2017 y cobró ejecutoria el día 7 de abril del 2017,[7] mientras que la presente acción de revisión se radicó el 13 de diciembre de ese mismo año, es decir dentro del plazo concedido por la norma. 2.3.

Legitimación de la ugpp para interponer la presente acción de revisión En este punto vale la pena aclarar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la presente acción, sino que dicha facultad se limitó solo a algunas entidades, entre ellas: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 6[8] del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009[9], amparado por la jurisprudencia[10], atribuyó a la ugpp la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza. 2.4.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la sentencia proferida el 30 de marzo del 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso 68679 33 33 001 2014 00362 01 está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003, específicamente en relación con la bonificación por actividad judicial incluida en el ingreso base de liquidación para calcular la pensión del señor Hender José Jiménez Omaña. 2.5.

Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento en exceso o con vulneración del derecho al debido proceso. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Ahora, el Consejo de Estado ha admitido que el recurso extraordinario de revisión es más que un recurso, se trata de una verdadera acción cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». En esos términos lo planteó la Corte Constitucional en sentencia C-450 de 2015[11], en la que hizo un detallado análisis jurisprudencial, en el que están incluidas providencias emitidas por esta Corporación, Sobre este punto la autoridad constitucional dijo lo siguiente: (…) sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente[12] ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, "y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico".[13] Por lo tanto, resulta claro que, a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas[14] que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta[15].

Tal como se explicó en la anterior transcripción, la procedencia del recurso de revisión está sometida al cumplimiento de una serie de requisitos procesales definidos en la norma, que pretenden impedir revivir el debate legal y probatorio surtido en el proceso ordinario para, de esa forma, concentrar el nuevo análisis en la supuesta configuración de una ilicitud sustancial en la sentencia objeto de reproche. 2.5.2.

Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del cpaca, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003:[16] artículo 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[17] Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».[18] Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[19] Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.

En relación con la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.[20] Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.5.3.

La causal de revisión invocada La entidad accionante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[21] que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. 2.6.

El caso concreto. Análisis de la Sala Por medio de apoderado judicial, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, interpone acción de revisión en contra de la sentencia del 30 de marzo del 2017, por considerar que se cumple el presupuesto consagrado en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

El sustento de la presente acción se centra en un aparente reconocimiento en exceso del derecho pensional del señor Hender José Jiménez Omaña, a partir de la inclusión en su ingreso base de liquidación de la bonificación por actividad judicial, la cual no era considerada factor salarial durante el periodo utilizado para calcular la pensión del demandado, razón por la que nunca debió ser tenida en cuenta para efectos de reconocer la asignación mensual del demandado, por lo que considera que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en la causal de revisión invocada.

Pues bien, una vez revisado el expediente de la presente acción de revisión y del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01, la Sala advierte lo siguiente: La entonces denominada Cajanal le reconoció una pensión de vejez al demandado por medio de Resolución número 32556 del 21 de julio del 2008,[22] efectiva a partir del 1 de marzo del 2006, como beneficiario del Decreto 546 de 1971, lo que lo hizo acreedor de una pensión en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante 9 años, 11 meses y 9 días anteriores al reconocimiento del derecho, con inclusión de los factores de que trata el Decreto 1158 de 1994, lo que arrojó una mensualidad en cuantía de $ 2.012.292.

El pensionado interpuso una serie de solicitudes de reliquidación pensional que fueron atendidas por medio de Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011,[23] en la que se accedió a lo requerido y se ordenó el reajuste de la mesada pensional del señor Hender José Jiménez, en el sentido de incluir en el ingreso base de liquidación la bonificación por actividad judicial, y las primas de navidad, servicios, vacaciones y especial de servicios, para un total de $ 6.661.213.

A través de Resolución ugm 57299 del 16 de octubre del 2012,[24] Cajanal advirtió que incurrió en un error en la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, al incluir en el ibl la bonificación por actividad judicial, la cual, según su consideración, no debía ser tenida en cuenta para efectos de calcular la mensualidad del señor Jiménez Omaña, razón por la que modificó el acto administrativo del 2011, reliquidó la asignación mensual y la fijó en $ 2.701.214.

Debido a la anterior decisión, el señor Hender José Jiménez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la autoridad pensional, en la que se discutió exclusivamente la legalidad de la Resolución ugm 57299 del 16 de octubre del 2012. El proceso fue fallado en primera instancia por el Juzgado 751 en Descongestión Oral del Circuito de San Gil en cuya sentencia se accedió a las pretensiones del medio de control.

Por ello, la ugpp interpuso recurso de apelación en el que argumentó que el señor Jiménez Omaña es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que lo hace acreedor del derecho a que su pensión sea calculada con base en la edad, tiempo de servicio y monto del Decreto 546 de 1971, pero el ingreso base de liquidación debe ser el dispuesto en el régimen general de pensiones, motivo por el que no había lugar a incluir en su liquidación el factor de bonificación por actividad judicial ni existía fundamento alguno para continuar con los pagos de una asignación que no se ajusta a los parámetros legales que rigen el sistema pensional.

El Tribunal Administrativo de Santander falló el aludido proceso en sentencia del 30 de marzo del 2017, cuyas consideraciones se centraron, no en el régimen pensional aplicable al señor Jiménez Omaña o los factores que debían integrar su ingreso base de liquidación, sino en el incumplimiento, por parte de Cajanal, ahora ugpp, del procedimiento establecido para la modificación de actos administrativos de contenido particular y concreto.

En ese sentido, ambas autoridades judiciales coincidieron en que la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011 es un acto administrativo de contenido particular y concreto, lo que quiere decir que su revocatoria se encuentra sujeta al trámite que ha fijado el legislador en el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011. En ese sentido, en los fallos sometidos a revisión se consideró que la revocatoria de la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011 debía estar precedida por el consentimiento previo, expreso y por escrito del titular del derecho, es decir del señor Hender José Jiménez, hecho que no se encontró probado dentro del proceso.

En caso de no contar con la mencionada autorización, la única posibilidad legal era la interposición de una demanda en ejercicio de la acción de lesividad en contra de su propio acto administrativo. Así, el Tribunal señaló que la única posibilidad de que se permita que las autoridades administrativas revoquen oficiosamente actos administrativos de contenido particular y concreto es que se logre probar que existió ilegalidad o fraude en la expedición de dicho acto, circunstancia no probada dentro del proceso; por tales razones, se consideró que la autoridad pensional no se encontraba facultada para modificar la situación pensional del señor Hender José Jiménez Omaña del modo en que lo hizo.

Entonces, en caso de advertir cualquier tipo de error o irregularidad en las condiciones del reconocimiento de la pensión, debió acudir a los mecanismos legales establecidos, en lugar de proceder de forma ilegítima, pues dicho actuar vicia de nulidad el acto administrativo demandado e impone el deber de declarar su ilegalidad y restablecer el estatus jurídico previo.

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala estima que las decisiones sometidas a revisión a través de la presente acción no se refirieron, en modo alguno, a los factores salariales que debían o no integrar el ingreso base de liquidación del demandado, sino que se limitaron a estudiar el proceder de Cajanal, hoy ugpp, en la modificación de las condiciones pensionales del señor Jiménez Omaña. Así las cosas, es incorrecto afirmar que el Tribunal Administrativo de Santander haya ordenado la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el ibl del demandado y que, por tal razón, haya incurrido en un reconocimiento en exceso del derecho pensional en disputa.

Como puede verse en el resumen de la decisión objeto de revisión, los razonamientos del fallador se centraron en determinar si la entidad de pensiones cumplió o no con el trámite legal establecido para la revocatoria de actos administrativos de contenido particular y concreto. De ese modo, al establecer que la modificación de la situación jurídica del señor Jiménez Omaña no cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido, se declaró la nulidad del acto demandado, pero no se emitió consideración alguna frente a la conformación del ingreso base de liquidación o el monto de la pensión, razón por la que no se encuentra configurada la causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003.

Además, debe decirse que el fallo del 30 de marzo del 2017 no reconoció, propiamente dicho, un derecho pensional en cabeza del señor Hender José Jiménez, sino que simplemente se limitó a estudiar un procedimiento netamente administrativo e irregular, lo que arrojó, como consecuencia, la reviviscencia del acto administrativo anterior, hecho del que no puede deprecarse un reconocimiento en exceso por parte del Tribunal Administrativo de Santander, pues, como se explicó, ni las condiciones de la pensión ni el régimen pensional fueron objeto de debate ni se emitió pronunciamiento alguno frente al particular.

También conviene precisar que la Sala considera incorrecto el argumento de la entidad demandante, según el cual la decisión del Tribunal Administrativo de Santander avaló la liquidación pensional efectuada en la Resolución ugm 15747 del 31 de octubre del 2011, pues, tal como se indicó, la autoridad judicial no estudió la legalidad de la citada liquidación, sino que solo analizó el trámite impartido para modificar la liquidación pensional, el cual resultó ser irregular.

En ese sentido, esta Subsección estima que no se encuentra demostrada la causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003, pues la demandante no logró demostrar que la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el ibl del señor Hender José Jiménez Omaña haya tenido origen en las sentencias cuestionadas de tal forma que se haya configurado un reconocimiento en exceso del derecho pensional del demandado, razón por la que se declarará infundada la presente acción. Finalmente, corresponde indicar que respecto de los argumentos de la parte demandada en relación con el incumplimiento de la sentencia de segunda instancia del 30 de marzo del 2017, por parte de la ugpp, esta instancia no es la llamada a adoptar medidas en relación con la ejecución de los fallos judiciales, pues este mecanismo tiene por objeto establecer la configuración o no de alguna de las causales de revisión fijadas en la norma, pero no es posible, en esta oportunidad, tomar decisiones tendientes a la verificación del cumplimiento de las órdenes judiciales, toda vez que la legislación ha establecido para ello otra serie de mecanismos como, por ejemplo, el proceso ejecutivo. 2.7.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[25] respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo; objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, en el caso concreto, aunque la acción de revisión se declarará infundada, no se condenará en costas en atención al interés público ventilado en el presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del cpaca. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, la Sala considera que la acción de revisión iniciada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social debe declararse infundada, debido a que en el plenario no está demostrada la configuración de la causal b del artículo 20 de la Ley 797 del 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra las sentencias del 30 de marzo del 2017 y 29 de septiembre del 2015, dictadas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 751 de Descongestión Oral del Circuito de San Gil, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva que antecede.

Segundo. No condenar en costas a la parte recurrente. Tercero. En firme esta decisión, previas las anotaciones en el portal Samái, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01 al juzgado de origen y archivar el recurso extraordinario de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente[26] LBC ----------------------- [1] Folios 261 a 268 [2] Artículo 97 de la Ley 1437 del 2011 [3] Folio 233 [4] El cpaca entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [5] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [6] «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: […] 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». Valga aclarar, en todo caso, que, en la actualidad, tal previsión también está contemplada en el artículo 13, Sección Segunda, numeral 5, del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado. [7] Según constancia de notificación visible en el folio 292 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 68679 33 33 001 2014 00362 01 [8] «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [9] «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- y las funciones de sus dependencias». [10] Corte Constitucional.

Sentencia su-114 del 8 de noviembre de 2018. M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos [11] Corte Constitucional, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] Cita propia del texto transcrito: «Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998, MP: Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz;

SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto; C-520- 09, MP: María Victoria Calle Correa». [13] Cita propia del texto transcrito: «C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa». [14] Cita propia del texto transcrito: «Así se indica en sentencia C-520- 09, que: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo 250 del cpaca». [15] Cita propia del texto transcrito: «Ibíd». [16] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [17] Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [18] Ibídem. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [20] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [21] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#A rt%C3%ADculos%2020%20y%2021 [22] Folios 93 Kcdefghg g?‚f ! " # $ þ [23] [24]ÜÝëXYZ[³´µ¶·¸çççÕÕÕÕÀÀÀÕÀÀÕÕÕÕÀÀÀÀÀÕ¨“ÕÕ~~ffÕÕÕ/hD&Lh¢"²5?B*[pic]OJrever so al 97 [25] Folios 152 reverso al 155 [26] Folios 16 al 19 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. [28] constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.