RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / CADUCIDAD – Inoperancia Esta Sala precisa respecto de la excepción de caducidad que, en atención a que las pretensiones objeto de discusión en el presente asunto recaen sobre una pensión y dada la connotación de periódica de esta prestación, no es posible aplicar término de caducidad al medio de control, pues los actos administrativos demandados se enmarcan dentro de los presupuestos del literal d) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda podía presentarse en cualquier tiempo y así lo ha sostenido pacíficamente esta Corporación, por lo que no hay lugar a un pronunciamiento adicional, tal como lo sugiere el apelante.
EXCEPCIÓN DE PLEITO PENDIENTE – Improcedencia En el sub examine, las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 7424 del 16 de febrero de 2009, PAP 002304 del 12 de enero de 2010, PAP 024164 del 29 de octubre de 2010, UGM 003444 del 5 de agosto de 2011 y UGM 053845 del 3 de agosto de 2012, por medio de las cuales reliquidó la prestación de la demandante y a título de restablecimiento se ordene la reliquidación y pago de esa mesada pensional, conforme las reglas establecidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y la devolución de los dineros pagados con ocasión de esa reliquidación. En contraste, en el proceso con radicación 25000234200020140114400, de conocimiento del Magistrado José María Armenta Fuentes, se alega que la pensión de la actora fue reconocida mediante la Resolución No. 002454 del 9 de febrero de 2004, teniendo en cuenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que establece la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez años; no obstante, como consecuencia de una acción de tutela instaurada por ella, la prestación le fue reliquidada aplicando el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971; sin embargo, de manera posterior le fue disminuida la pensión en aplicación del Decreto 510 de 2003.
Por tal motivo, en dicho proceso las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones 7424 de 16 de febrero de 2009, PAP 02304 del 12 de enero de 2010 y PAP 024164 del 19 de octubre de 2010; y como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reliquidar la pensión con base en el Decreto 546 de 1941, sin tener en cuenta el tope máximo de pensión establecido en el Decreto 510 de 2003.
Así las cosas, no existe pleito pendiente; toda vez que, las pretensiones difieren en ambos procesos, pues en éste, la UGPP procura la reliquidación de la pensión con base en las disposiciones de la Ley 100 de 1993 en cuanto a su ingreso base de liquidación; mientras que en el proceso con radicación No. 25000234200020140114400, lo pretendido por la actora es que su pensión sea reliquidada sin tener en cuenta el tope establecido en el Decreto 510 de 2003.
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Improcedencia No existe una indebida acumulación de pretensiones; toda vez que la UGPP hizo uso del medio de control adecuado para atacar la legalidad de sus propios actos por medio de los cuales aumentó la mesada pensional de la accionada; debido a que, lo pretendido no es sólo su nulidad, sino el reintegro de las sumas pagas, debiendo confirmarse la negativa de esta excepción. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Providencias enjuiciables / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO – Improcedencia Sobre el antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada, el apelante asegura que debieron atacarse los actos a través del recurso extraordinario de revisión. Sobre ello, esta Sala puntualiza que el recurso invocado es un mecanismo extraordinario de impugnación que procede contra sentencias ejecutoriadas por las causales taxativamente definidas en la ley; es decir, procede contra aquellas providencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, con el objetivo de invalidar o sustituir la decisión del operador judicial.
Por tal motivo, este mecanismo es una excepción a la intangibilidad e inmutabilidad de las sentencias judiciales. Por su parte, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está instituido para someter a control de legalidad un acto administrativo que le ha lesionado un derecho y procura, además, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. Así las cosas, como el control que ejerce esta jurisdicción en el sub examine recae sobre actos administrativos y no sobre sentencias ejecutoriadas, se concluye que el proceso está siendo tramitado por la vía judicial correcta, debiendo confirmarse el auto apelado.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03002-02(0552-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: PETRONA PERAFÁN ORDÓÑEZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 13 de noviembre de 2018, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de caducidad, pleito pendiente, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada.
I.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la señora Petrona Perafán Ordoñez, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones 59441 de 4 de diciembre de 2008, 7424 de 16 de febrero de 2009, PAP002304 de 12 de enero de 2010, PAP 024164 de 29 de octubre de 2010, UGM 003444 de 5 de agosto de 2011, UGM 053845 de 3 de agosto de 2012, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó una pensión de vejez a favor de la accionada.
Así mismo, reclama que la mesada pensional de la señora Perafán sea reliquidada conforme a las reglas previstas en la sentencia SU-230 de 2015, esto es, adoptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994 y se disponga la restitución de las sumas pagadas a la accionada, con ocasión de la reliquidación pensional.
Como pretensiones subsidiarias, solicita que se ordene a la UGPP reliquidar la mesada pensional de la señora Petrona, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, excluyendo los “incrementos significativos”, cuya proyección actuarial permita tanto el cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2005, como la continuidad de las condiciones de la liquidación del derecho a cargo de la demandada. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 13 de noviembre de 2018[1], declaró no probadas las excepciones de caducidad, pleito pendiente, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada, en los siguientes términos: “(…) (i) Caducidad El fenómeno jurídico de la caducidad no opera en el presente caso en virtud a que la demanda va dirigida a obtener la nulidad de actos administrativos por medio de los cuales se reconoció, modificó o adicionó a la demandada el pago de una pensión vitalicia de jubilación, es decir, se refiere a una prestación periódica no sometida al término de caducidad.
(…) Así las cosas, se declarará no probada la excepción propuesta. (ii) Pleito pendiente Así las cosas, a pesar de ser las mismas partes y los mismos hechos, las pretensiones difieren en el sentido que la demandante en este asunto lo que pretende es que la señora Perafan Ordoñez se le haga la reliquidación de la pensión con base en las disposiciones de la Ley 100 de 1993 en cuanto a su ingreso base de liquidación, mientras que en el proceso con radicación No. 25000234200020140114400 lo que pretende la demandante es que su pensión sea reliquidada sin tener en cuenta el tope establecido en el Decreto 510 de 2003, por lo anterior se declarará no probada la excepción propuesta.
(iii) ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones (…) la entidad demandante señala en su concepto de violación que los actos administrativos acusados están en contravía de la ley y la jurisprudencia, por tanto, otorgan un aumento en la mesada pensional sin asistirle derecho a la demandada (fl.255), en consecuencia lo que se busca no es sólo la nulidad de los actos administrativos demandados sino además el reintegro de las sumas pagadas sin que hubiere lugar al pago de las mismas a la demandada.
De lo anterior se desprende que no hubo una indebida acumulación de pretensiones, puesto que la parte demandante hizo uso del medio de control adecuado para atacar la legalidad de sus propios actos a través de la nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en la modalidad de lesividad. En consecuencia, no se declarará probada la excepción propuesta.
(iv) Antiprocesalismo o tramite del proceso por la vía judicial equivocada. (…) es claro que el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias o reconocimientos o conciliaciones extrajudiciales y no contra actos administrativos, que para el caso que nos ocupa se están atacando las Resoluciones Nos. 59441 del 4 de diciembre de 2008, 7424 del 16 de febrero de 2009, PAP 002304 del 12 de enero de 2010, PAP 024164 del 29 de octubre de 2010, y a pesar de que la Resolución No. 59441 del 4 de diciembre de 2008, esté dando cumplimiento a un fallo de tutela, ello tampoco reúne los presupuestos de la norma para que proceda el recurso extraordinario de revisión. Por tal razón, lo que aquí se pretende fue direccionado por la vía procesal adecuada de conformidad con el artículo 138 del CPACA, es decir, que debía demandarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se declarará como no probada la excepción propuesta.” 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la demandada interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, argumentando respecto a la excepción de caducidad, que fue interpuesta con la intención de dar alcance a los artículo 137 y 138 del CPACA, pues los actos que reconocen y niegan prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo; no obstante, esos artículos requieren un alcance jurisprudencial para armonizar conceptos contradictorios y es un asunto que requiere de atención por el Consejo de Estado.
Respecto al pleito pendiente y luego de revisar el proceso remitido del despacho del Magistrado Armenta, asegura que hay 2 actos administrativos diferentes acusados y que pueden generarse decisiones contradictorias. Sobre la indebida acumulación de pretensiones, se remite a lo planteado en la contestación de la demanda, esto es, que es diferente acudir en pretensión de nulidad simple a cuando se utiliza el medio de control para obtener el restablecimiento para la reparación del daño, por tanto, está “totalmente prohibido acumular pretensiones de restablecimiento conforme lo ideó el libelista que dio origen a la presente causa.
(…)”. Finalmente, frente al antiprocesalismo, argumenta que cuando la liquidación pensional se otorga por un fallo de tutela, lo que hace la administración es cumplir un fallo del juez y con eso, la jurisdicción contenciosa “se encuentra en un callejón sin salida, en cuanto debe remitirse a la motivación del acto administrativo, que no es más que el cumplimiento de una orden judicial”.
En consecuencia, ese fallo de tutela que reconoció la pensión no tiene posibilidad de ser controlado por el orden jurídico. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada. 2.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 13 de noviembre de 2018, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de caducidad, pleito pendiente, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada. 3.
Caso concreto Para resolver, esta Sala precisa respecto de la excepción de caducidad que, en atención a que las pretensiones objeto de discusión en el presente asunto recaen sobre una pensión y dada la connotación de periódica de esta prestación, no es posible aplicar término de caducidad al medio de control, pues los actos administrativos demandados se enmarcan dentro de los presupuestos del literal d) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda podía presentarse en cualquier tiempo y así lo ha sostenido pacíficamente esta Corporación, por lo que no hay lugar a un pronunciamiento adicional, tal como lo sugiere el apelante.
Sobre el pleito pendiente, y al analizar los escritos de demanda de este proceso y el tramitado por el Magistrado José María Armenta Fuentes radicado bajo el número 25000234200020140114400, se observa que existe identidad de partes; toda vez que, la litis se entabla entre la señora Petrona Perafán Ordoñez y la UGPP, pese a que se encuentran en los extremos opuestos en los procesos.
No obstante, en el presente proceso y conforme a los hechos del libelo[3], se evidencia que la UGPP realizó el estudio de la pensión de la accionada y dispuso su reconocimiento teniendo en cuenta el Decreto 546 de 1971, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 8 años y 9 meses. Posteriormente, en cumplimiento de una acción de tutela proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Popayán, la entidad mediante Resolución No. 15228 del 24 de abril de 2007, procedió a reconocer la pensión con el promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios.
Adicionalmente, en el sub examine, las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 7424 del 16 de febrero de 2009, PAP 002304 del 12 de enero de 2010, PAP 024164 del 29 de octubre de 2010, UGM 003444 del 5 de agosto de 2011 y UGM 053845 del 3 de agosto de 2012, por medio de las cuales reliquidó la prestación de la señora Petrona y a título de restablecimiento se ordene la reliquidación y pago de esa mesada pensional, conforme las reglas establecidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y la devolución de los dineros pagados con ocasión de esa reliquidación. En contraste, en el proceso con radicación 25000234200020140114400, de conocimiento del Magistrado José María Armenta Fuentes, se alega que la pensión de la señora Perafan fue reconocida mediante la Resolución No. 002454 del 9 de febrero de 2004, teniendo en cuenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que establece la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez años; no obstante, como consecuencia de una acción de tutela instaurada por ella, la prestación le fue reliquidada aplicando el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971; sin embargo, de manera posterior le fue disminuida la pensión en aplicación del Decreto 510 de 2003.
Por tal motivo, en dicho proceso las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones 7424 de 16 de febrero de 2009, PAP 02304 del 12 de enero de 2010 y PAP 024164 del 19 de octubre de 2010; y como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reliquidar la pensión con base en el Decreto 546 de 1941, sin tener en cuenta el tope máximo de pensión establecido en el Decreto 510 de 2003.
Así las cosas, no existe pleito pendiente; toda vez que, las pretensiones difieren en ambos procesos, pues en éste, la UGPP procura la reliquidación de la pensión con base en las disposiciones de la Ley 100 de 1993 en cuanto a su ingreso base de liquidación; mientras que en el proceso con radicación No. 25000234200020140114400, lo pretendido por la señora Petrona Perafan es que su pensión sea reliquidada sin tener en cuenta el tope establecido en el Decreto 510 de 2003.
Sobre la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, se precisa que los medios de control previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA tienen finalidades diferentes según lo ha precisado la Corte Constitucional[4], así: “(…) la finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de aquel quede sin efecto por contrariar las normas superiores del derecho.
Esta acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por cualquier persona. Dentro de las características más sobresalientes de esta acción, se encuentran, entre otras, que es pública, no tiene término de caducidad, se ejerce en defensa e interés de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos, y procede contra actos de contenido general y abstracto.
(…) Nulidad y restablecimiento del derecho. La persona ha sido lesionada por un acto de la administración, puede solicitar en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel.
Por consiguiente, la referida acción sólo puede ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o vulnerado en virtud del acto administrativo (…) Por el contrario, la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se ejerce no sólo para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo.
Esta acción sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante la misma administración (Decreto 2304 de 1989). Por regla general, tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto definitivo.
Cabe agregar que si la parte demandante es una entidad pública, la caducidad es de 2 años”. En consecuencia, no existe una indebida acumulación de pretensiones; toda vez que la UGPP hizo uso del medio de control adecuado para atacar la legalidad de sus propios actos por medio de los cuales aumentó la mesada pensional de la accionada; debido a que, lo pretendido no es sólo su nulidad, sino el reintegro de las sumas pagas, debiendo confirmarse la negativa de esta excepción. Finalmente, sobre el antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada, el apelante asegura que debieron atacarse los actos a través del recurso extraordinario de revisión. Sobre ello, esta Sala puntualiza que el recurso invocado es un mecanismo extraordinario de impugnación que procede contra sentencias ejecutoriadas por las causales taxativamente definidas en la ley; es decir, procede contra aquellas providencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, con el objetivo de invalidar o sustituir la decisión del operador judicial.
Por tal motivo, este mecanismo es una excepción a la intangibilidad e inmutabilidad de las sentencias judiciales. Por su parte, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está instituido para someter a control de legalidad un acto administrativo que le ha lesionado un derecho y procura además, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. Así las cosas, como el control que ejerce esta jurisdicción en el sub examine recae sobre actos administrativos y no sobre sentencias ejecutoriadas, se concluye que el proceso está siendo tramitado por la vía judicial correcta, debiendo confirmarse el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 13 de noviembre de 2018, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de caducidad, pleito pendiente, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y antiprocesalismo o trámite del proceso por la vía judicial equivocada, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 546-554 Cuaderno 1 [2] CD Folio 554, minuto 19:35 [3] Folios 251-252 [4] Sentencia C-199/97