08001-23-33-000-2021-00058-01 — Consejo de Estado

08001-23-33-000-2021-00058-01Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-07-29

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Roberto Tapia Ahumada Y Otro·Demandado: Ministerio De Transporte Y Otros

De qué trata

Síntesis: En el presente asunto la parte actora pretende que se ordene a las autoridades demandadas dar cumplimiento al artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, se retiren las placas instaladas i) en el Puente Pumarejo, ii) en el Parque Tivoli de Barranquilla, departamento del Atlántico y iii) en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997. Como se señaló en los antecedentes de esta providencia y el INVIAS refirió en el escrito radicado el 9 de junio de 2021, esta Sección ha concluido que las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como la acción de simple nulidad, para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas. En este sentido, la Sección Quinta, en sentencia de 29 de abril de 2021, cuya posición mayoritaria contiene, revocó la orden de cumplimiento de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, en que se fundamentó el Tribunal Administrativo del Atlántico para este caso (…) En el presente caso, el INVIAS autorizó y permitió la instalación de la placa conmemorativa en el Puente Pumarejo con el nombre de varios funcionarios públicos bajo la solicitud de la veeduría ciudadana “VEECIRECAR” , sin la existencia de oficio, acta u otra manifestación que constara por escrito, construida por el señor Jaime Aranjuez y donada por el Consorcio SES Puente Magdalena y la Interventoría. (…) En efecto, debe precisarse que de acuerdo con el criterio clásico sobre el concepto de "acto administrativo" es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma. Respecto a la forma en que esa decisión se debe adoptar, a pesar de que no existe una norma que de manera expresa y general exija que todo acto administrativo conste por escrito. No obstante, el hecho de que por regla general los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que permite el INVÍAS a instancia de las peticiones que presentan las diferentes veedurías en las que permite y autoriza la instalación de estas, en los términos del artículo 43 del CPACA. (…) en cuanto a la placa instalada en el Parque Tivoli, que se endilga al Ministerio de Deporte y al Distrito de Barranquilla, la Sala también considera que los accionantes tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, el Ministerio del Deporte aludió que el referido distintivo tiene su origen en las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cláusula 5ª, numeral 36, con la finalidad de informar a la comunidad la inversión realizada por la Nación en la infraestructura deportiva y recreativa en virtud de los principios de transparencia y publicidad (…) De acuerdo con lo anterior, el contrato solo pactó una placa que informara a la comunidad los recursos de la Nación, no ordenó la inclusión de nombres de funcionarios, desbordamiento que debe entonces imputarse a una orden con naturaleza de acto administrativo producto del diseño suministrado, autorizado y dispuesto por el Ministerio del Deporte (antes Coldeportes). Por tanto, los accionantes sí tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial que es la simple nulidad contra el acto administrativo del Ministerio del Deporte que permitió, autorizó y ordenó incluir en la placa prevista en el contrato los nombres de los funcionarios que contiene, discusión que no le corresponde dirimir y escapa a la competencia del juez de cumplimiento. En ese sentido, debe entenderse que las placas del Puente Pumarejo y del Parque Tivoli son casos que deben seguir la misma conclusión adoptada en sentencia de 29 de abril de 2021 y que en el presente asunto también se configura la improcedencia por subsidiariedad toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las actuaciones administrativas y los actos que permitieron la instalación de las referidas placas conmemorativas por parte del Director del INVIAS (Puente Pumarejo) y el Ministerio del Deporte (Parque Tivoli), respectivamente, cuya presunción de legalidad no puede ser desvirtuada por el juez constitucional por cuanto el ordenamiento jurídico prevé un juez natural y otros medios de control diferentes al de cumplimiento.RETIRO DE PLACAS CONMEMORATIVAS EN TODO LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA - Pretensión es incierta, indeterminada y carente de prueba / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL - Para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de estos distintivos / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE[E]n cuanto a la pretensión de los accionantes atinente a que se ordene el retiro de las placas en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997, la Sala considera que es incierta, indeterminada y carente de prueba, y en todo caso, se reitera, como ha sido la posición mayoritaria de la Sala, el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de ese tipo de distintivos. Ahora bien, la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, opera siempre y cuando no estemos ante el escenario de un perjuicio irremediable, sin embargo, no debe obviarse que el mismo tiene que ser aducido y demostrado por la parte actora desde la propia demanda, el cual no se alegó ni se observa su ocurrencia.ACLARACIÓN DE VOTO / DECISIÓN POR MEDIO DE LA CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA DEL PARQUE TIVOLI - Tiene su origen en obligación pactada en el convenio interadministrativo / CLÁUSULA CONTRACTUAL - Se desbordó su contenido al incluir en la placa nombres de funcionarios que participaron en la consecución de la obra / MANIFESTACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN - Susceptible de ser demandadaMi aclaración radica, puntualmente frente a la conclusión de improcedencia por subsidiariedad respecto de la placa del Parque Tivoli por cuanto el supuesto fáctico y jurídico en el que se sustenta el origen del referido distintivo, como lo señaló el Ministerio del Deporte, son las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cuya cláusula 5ª, numeral 36 estableció la instalación de la placa según el diseño suministrado por la entidad, circunstancia que, en principio, era suficiente para concluir que la voluntad de la administración se consignó en el convenio interadministrativo respecto del cual la ley exige legitimación en la parte actora para ser controvertido. Sin embargo, en este caso, acompañé la postura mayoritaria de la Sala en el sentido que en la placa del Parque Tivoli además se incluyeron nombres de funcionarios que participaron en la consecución de la obra, lo que permitía inferir que se desbordó el contenido de la referida cláusula contractual por lo que comparto la tesis consistente en que el Ministerio del Deporte autorizó dicha inclusión, lo que supone una manifestación unilateral de voluntad que es susceptible de ser demandada en simple nulidad, conclusión que resulta plenamente aplicable, necesaria y acorde con el antecedente contenido en la sentencia de 29 de abril de 2021 , para garantizar no solo la coherencia en las decisiones judiciales sino la igualdad y seguridad jurídica.SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DE CERTEZA SOBRE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA - Por lo que no puede concluirse que se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial / EXISTENCIA DE UN MANDATO EXPRESO Y EXIGIBLE / PROHIBICIÓN DE LA COLOCACIÓN DE PLACAS O LEYENDAS O LA ERECCIÓN DE MONUMENTOS DESTINADOS A RECORDAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN EJERCICIO EN LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICASFrente al caso del Puente Pumarejo, no es claro en qué consistió y cómo se produjo el acto administrativo verbal por parte del Instituto Nacional de Vías que, según la decisión, autorizó y permitió la instalación de la placa en dicha obra pública. Por el contrario, al contestar la demanda el organismo fue preciso al señalar que frente a la solicitud hecha en este sentido por la veeduría ciudadana, “[…] no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […]”. Incluso, en el memorando DO-GPE 38387 de junio 1º del presente año, al cual hizo referencia la contestación, el coordinador del grupo de gerencia de proyectos estratégicos del INVÍAS informó a la oficina asesora jurídica que “[…] en esta dependencia no reposa ningún acto administrativo, resolución, acta, oficio o instrumento contentivo de la manifestación de voluntad, en los que se autorizó y ordenó la instalación de la placa conmemorativa ubicada en el Nuevo Puente Pumarejo”. En lo que corresponde al distintivo ubicado en el Parque Tivoli de Barranquilla, la sentencia tampoco es clara al determinar el posible acto que pueda ser demandado en acción de nulidad para hacer efectiva la norma que prohíbe la instalación con los nombres de funcionarios. No está concretada en la decisión la supuesta orden mediante la cual haya sido autorizada la instalación de dicha placa, ni obra en el expediente prueba que lo acredite, por lo cual la expedición del acto administrativo no puede presumirse a partir del simple diseño que debía elaborar el entonces Instituto Colombiano de Deporte. Así, no puede concluirse que los actores cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para hacer efectivo el cumplimiento del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, cuando no hay certeza sobre la existencia de los posibles actos administrativos que hayan autorizado la colocación de las placas. Al margen del aspecto procesal relacionado con el requisito de subsidiariedad de la acción, es incuestionable que el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 contiene la prohibición de colocar placas y leyendas y erigir monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio en la construcción de las obras públicas. Este mandato es claro y expreso en la medida en que está dirigido a evitar que en las obras públicas, mediante mecanismos como placas, leyendas y monumentos, sea incluida la mención de funcionarios en ejercicio que hayan participado en la ejecución. (…) Considero que la colocación de este tipo de elementos con los nombres de los funcionarios respectivos implica necesariamente el desconocimiento de dicha regulación, ya que validaría una actuación contraria a la proscripción de esa práctica en el ámbito público. Aunque la disposición no contiene expresamente un deber específico de retiro de las placas, leyendas y monumentos, lo cierto es que un entendimiento diferente de su mandato haría nugatorio el alcance normativo de la prohibición, que opera como obligación para sus destinatarios. Las placas instaladas en el Puente Pumarejo y el Parque Tivoli encuadran en el supuesto de hecho establecido en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, dado que contienen los nombres de los funcionarios en ejercicio vinculados a la última etapa de la obra, concretadas posteriormente en los actos de inauguración y puesta al servicio al público. Al estar clara la inobservancia de la prohibición, lo procedente era confirmar las órdenes de cumplimiento dictadas en la sentencia impugnada

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL / DECISIÓN POR MEDIO DE LA CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA – Constituye un acto administrativo / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / RETIRO DE PLACA CONMEMORATIVA UBICADA EN EL PUENTE PUMAREJO / RETIRO DE PLACA CONMEMORATIVA UBICADA PARQUE TIVOLI DE BARRANQUILLA – Pretensión implica un juicio de legalidad de un acto administrativo que corresponde resolver al juez natural En el presente asunto la parte actora pretende que se ordene a las autoridades demandadas dar cumplimiento al artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, se retiren las placas instaladas i) en el Puente Pumarejo, ii) en el Parque Tivoli de Barranquilla, departamento del Atlántico y iii) en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997.

Como se señaló en los antecedentes de esta providencia y el INVIAS refirió en el escrito radicado el 9 de junio de 2021, esta Sección ha concluido que las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como la acción de simple nulidad, para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas.

En este sentido, la Sección Quinta, en sentencia de 29 de abril de 2021, cuya posición mayoritaria contiene, revocó la orden de cumplimiento de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, en que se fundamentó el Tribunal Administrativo del Atlántico para este caso (…) En el presente caso, el INVIAS autorizó y permitió la instalación de la placa conmemorativa en el Puente Pumarejo con el nombre de varios funcionarios públicos bajo la solicitud de la veeduría ciudadana “VEECIRECAR”, sin la existencia de oficio, acta u otra manifestación que constara por escrito, construida por el señor Jaime Aranjuez y donada por el Consorcio SES Puente Magdalena y la Interventoría. (…) En efecto, debe precisarse que de acuerdo con el criterio clásico sobre el concepto de "acto administrativo" es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma.

Respecto a la forma en que esa decisión se debe adoptar, a pesar de que no existe una norma que de manera expresa y general exija que todo acto administrativo conste por escrito. No obstante, el hecho de que por regla general los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que permite el INVÍAS a instancia de las peticiones que presentan las diferentes veedurías en las que permite y autoriza la instalación de estas, en los términos del artículo 43 del CPACA.

(…) en cuanto a la placa instalada en el Parque Tivoli, que se endilga al Ministerio de Deporte y al Distrito de Barranquilla, la Sala también considera que los accionantes tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, el Ministerio del Deporte aludió que el referido distintivo tiene su origen en las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cláusula 5ª, numeral 36, con la finalidad de informar a la comunidad la inversión realizada por la Nación en la infraestructura deportiva y recreativa en virtud de los principios de transparencia y publicidad (…) De acuerdo con lo anterior, el contrato solo pactó una placa que informara a la comunidad los recursos de la Nación, no ordenó la inclusión de nombres de funcionarios, desbordamiento que debe entonces imputarse a una orden con naturaleza de acto administrativo producto del diseño suministrado, autorizado y dispuesto por el Ministerio del Deporte (antes Coldeportes).

Por tanto, los accionantes sí tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial que es la simple nulidad contra el acto administrativo del Ministerio del Deporte que permitió, autorizó y ordenó incluir en la placa prevista en el contrato los nombres de los funcionarios que contiene, discusión que no le corresponde dirimir y escapa a la competencia del juez de cumplimiento.

En ese sentido, debe entenderse que las placas del Puente Pumarejo y del Parque Tivoli son casos que deben seguir la misma conclusión adoptada en sentencia de 29 de abril de 2021 y que en el presente asunto también se configura la improcedencia por subsidiariedad toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las actuaciones administrativas y los actos que permitieron la instalación de las referidas placas conmemorativas por parte del Director del INVIAS (Puente Pumarejo) y el Ministerio del Deporte (Parque Tivoli), respectivamente, cuya presunción de legalidad no puede ser desvirtuada por el juez constitucional por cuanto el ordenamiento jurídico prevé un juez natural y otros medios de control diferentes al de cumplimiento.

RETIRO DE PLACAS CONMEMORATIVAS EN TODO LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA – Pretensión es incierta, indeterminada y carente de prueba / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL - Para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de estos distintivos / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE [E]n cuanto a la pretensión de los accionantes atinente a que se ordene el retiro de las placas en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997, la Sala considera que es incierta, indeterminada y carente de prueba, y en todo caso, se reitera, como ha sido la posición mayoritaria de la Sala, el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de ese tipo de distintivos.

Ahora bien, la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, opera siempre y cuando no estemos ante el escenario de un perjuicio irremediable, sin embargo, no debe obviarse que el mismo tiene que ser aducido y demostrado por la parte actora desde la propia demanda, el cual no se alegó ni se observa su ocurrencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2759 DE 1997 - ARTÍCULO 1 ACLARACIÓN DE VOTO / DECISIÓN POR MEDIO DE LA CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA DEL PARQUE TIVOLI – Tiene su origen en obligación pactada en el convenio interadministrativo / CLÁUSULA CONTRACTUAL – Se desbordó su contenido al incluir en la placa nombres de funcionarios que participaron en la consecución de la obra / MANIFESTACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN - Susceptible de ser demandada Mi aclaración radica, puntualmente frente a la conclusión de improcedencia por subsidiariedad respecto de la placa del Parque Tivoli por cuanto el supuesto fáctico y jurídico en el que se sustenta el origen del referido distintivo, como lo señaló el Ministerio del Deporte, son las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cuya cláusula 5ª, numeral 36 estableció la instalación de la placa según el diseño suministrado por la entidad, circunstancia que, en principio, era suficiente para concluir que la voluntad de la administración se consignó en el convenio interadministrativo respecto del cual la ley exige legitimación en la parte actora para ser controvertido.

Sin embargo, en este caso, acompañé la postura mayoritaria de la Sala en el sentido que en la placa del Parque Tivoli además se incluyeron nombres de funcionarios que participaron en la consecución de la obra, lo que permitía inferir que se desbordó el contenido de la referida cláusula contractual por lo que comparto la tesis consistente en que el Ministerio del Deporte autorizó dicha inclusión, lo que supone una manifestación unilateral de voluntad que es susceptible de ser demandada en simple nulidad, conclusión que resulta plenamente aplicable, necesaria y acorde con el antecedente contenido en la sentencia de 29 de abril de 2021, para garantizar no solo la coherencia en las decisiones judiciales sino la igualdad y seguridad jurídica.

SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DE CERTEZA SOBRE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA – Por lo que no puede concluirse que se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial / EXISTENCIA DE UN MANDATO EXPRESO Y EXIGIBLE / PROHIBICIÓN DE LA COLOCACIÓN DE PLACAS O LEYENDAS O LA ERECCIÓN DE MONUMENTOS DESTINADOS A RECORDAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN EJERCICIO EN LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS Frente al caso del Puente Pumarejo, no es claro en qué consistió y cómo se produjo el acto administrativo verbal por parte del Instituto Nacional de Vías que, según la decisión, autorizó y permitió la instalación de la placa en dicha obra pública.

Por el contrario, al contestar la demanda el organismo fue preciso al señalar que frente a la solicitud hecha en este sentido por la veeduría ciudadana, “[…] no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […]”. Incluso, en el memorando DO-GPE 38387 de junio 1º del presente año, al cual hizo referencia la contestación, el coordinador del grupo de gerencia de proyectos estratégicos del INVÍAS informó a la oficina asesora jurídica que “[…] en esta dependencia no reposa ningún acto administrativo, resolución, acta, oficio o instrumento contentivo de la manifestación de voluntad, en los que se autorizó y ordenó la instalación de la placa conmemorativa ubicada en el Nuevo Puente Pumarejo”.

En lo que corresponde al distintivo ubicado en el Parque Tivoli de Barranquilla, la sentencia tampoco es clara al determinar el posible acto que pueda ser demandado en acción de nulidad para hacer efectiva la norma que prohíbe la instalación con los nombres de funcionarios. No está concretada en la decisión la supuesta orden mediante la cual haya sido autorizada la instalación de dicha placa, ni obra en el expediente prueba que lo acredite, por lo cual la expedición del acto administrativo no puede presumirse a partir del simple diseño que debía elaborar el entonces Instituto Colombiano de Deporte.

Así, no puede concluirse que los actores cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para hacer efectivo el cumplimiento del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, cuando no hay certeza sobre la existencia de los posibles actos administrativos que hayan autorizado la colocación de las placas. Al margen del aspecto procesal relacionado con el requisito de subsidiariedad de la acción, es incuestionable que el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 contiene la prohibición de colocar placas y leyendas y erigir monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio en la construcción de las obras públicas.

Este mandato es claro y expreso en la medida en que está dirigido a evitar que en las obras públicas, mediante mecanismos como placas, leyendas y monumentos, sea incluida la mención de funcionarios en ejercicio que hayan participado en la ejecución. (…) Considero que la colocación de este tipo de elementos con los nombres de los funcionarios respectivos implica necesariamente el desconocimiento de dicha regulación, ya que validaría una actuación contraria a la proscripción de esa práctica en el ámbito público.

Aunque la disposición no contiene expresamente un deber específico de retiro de las placas, leyendas y monumentos, lo cierto es que un entendimiento diferente de su mandato haría nugatorio el alcance normativo de la prohibición, que opera como obligación para sus destinatarios. Las placas instaladas en el Puente Pumarejo y el Parque Tivoli encuadran en el supuesto de hecho establecido en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, dado que contienen los nombres de los funcionarios en ejercicio vinculados a la última etapa de la obra, concretadas posteriormente en los actos de inauguración y puesta al servicio al público.

Al estar clara la inobservancia de la prohibición, lo procedente era confirmar las órdenes de cumplimiento dictadas en la sentencia impugnada CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-33-000-2021-00058-01(ACU) Actor: ROBERTO TAPIA AHUMADA Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Tema: Revoca parcialmente la sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver las impugnaciones interpuestas por las autoridades accionadas y vinculadas contra la sentencia de 19 de marzo de 2021[1], mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud Los señores Roberto Tapia Ahumada y Fernando Borda Castilla demandaron, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, al Ministerio de Transporte y al Ministerio del Deporte, con la finalidad de obtener el cumplimiento del artículo 5º del Decreto 1678 de 1958, modificado por el Decreto 2759 de 1997. 1.2.

Hechos Los accionantes sustentaron su solicitud en los siguientes presupuestos fácticos que se resumen a continuación: 1.2.1. Los actores indicaron que, en los ámbitos nacional y local, los funcionarios en ejercicio como presidentes de la República, gobernadores, alcaldes y secretarios de despacho vienen construyendo obras, en desarrollo de sus funciones, con dineros oficiales y en obras públicas. 1.2.2.

Aludieron que ha sido práctica reiterada de los mencionados servidores públicos erigir o permitir la instalación de placas y/o monumentos, para recordar la participación de los funcionarios en ejercicio en la ejecución de las obras públicas. 1.2.3. Advirtieron que desde la expedición del Decreto 1678 de 1959 quedó establecido, en el artículo 5º, la prohibición de colocar placas y leyendas y la erección de monumentos destinados a rememorar la intervención de los servidores en la construcción de las obras.

Explicaron que posteriormente, mediante el Decreto 2759 de 1997, fue modificado el artículo 5º ya citado, cuyo artículo 1º, inciso segundo, reiteró la misma prohibición, salvo en los eventos en que exista una ley expedida por el Congreso de la República que lo permita. 1.2.4. El 26 de noviembre de 2020, los accionantes presentaron petición con el fin de agotar el requisito de constitución en renuencia, dirigido a la Presidencia de la República, en el que solicitaron el cumplimiento del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, el retiro de las placas instaladas: i) en el Parque Tivoli, ubicado en las carreras 64 C y 65 con calle 94 de Barranquilla, ii) el Puente Pumarejo que une a dicha ciudad con el departamento del Magdalena y iii) en todos aquellos municipios del territorio nacional donde aparezcan nombres de los presidentes en cuyos periodos se llevaron a cabo las obras, desde el año 1997 y hasta la fecha. 1.2.5.

Manifestaron que, a través de oficio de 4 de diciembre de 2020, el requerimiento fue remitido a los ministerios de Transporte y del Deporte, según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, sin que hayan obtenido respuesta. 1.3. Razones del posible incumplimiento Los accionantes señalaron que las normas vigentes en nuestro ordenamiento, específicamente el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, que modificó el artículo 5º del Decreto 1678 de 1958, prohíben la instalación de placas, leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley, lo cual consideran que está siendo desconocido en el caso concreto. 1.4.

Pretensiones: Los demandantes formularon la siguiente: “[…] que los accionados den cumplimiento al artículo 1º del decreto 2759 de 1997, que modificó el artículo 5º del decreto 1678 de 1958, y retiren las placas solicitadas en el derecho de petición […]”[2]. 1.5. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de 16 de febrero de 2021, el ponente del proceso en el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, admitió la demanda, ordenó las notificaciones a la ministra de Transporte y al ministro del Deporte y las comunicaciones al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Posteriormente, en providencia de 11 de marzo de 2021 dispuso la vinculación de la Presidencia de la República, el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), la Gobernación del Atlántico y la Alcaldía Distrital de Barranquilla, a quienes ordenó notificar dada la implicación y el interés que les asiste en el resultado del proceso. 1.6. Contestación de la demanda 1.6.1.

El Ministerio de Transporte, por conducto del jefe de la oficina asesora jurídica, afirmó que no están reunidos los requisitos mínimos para la procedencia de la acción, pues esta cartera no ha incumplido con lo establecido en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997. Destacó que la infraestructura vial no concesionada a cargo de la Nación se encuentra en cabeza del Instituto Nacional de Vías, entre las cuales figura la correspondiente al Puente Pumarejo ubicado en el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla.

Agregó que las obras realizadas en el Parque Tivoli de dicha ciudad están a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio del Deporte, todo lo cual evidencia la ausencia de mandato imperativo e inobjetable radicado en el Ministerio de Transporte al no ser competente para cumplir la pretensión. Explicó que mediante oficio de 4 de diciembre de 2020, la petición hecha por los actores fue remitida por la Presidencia de la República a esa cartera, que a su vez corrió traslado del asunto a la Agencia Nacional de Infraestructura como fue informado a los demandantes.

Añadió que dicho organismo envió el requerimiento por competencia al Instituto Nacional de Vías, dado que las obras no corresponden a infraestructura concesionada por la ANI, el cual brindó respuesta a través de oficio de 8 de febrero de 2021. Subrayó que la colocación de la placa en el Puente Pumarejo fue solicitada por la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe, lo que en su criterio configura la excepción establecida en el parágrafo único del artículo 5º del Decreto 1678 de 1958.

Resaltó que el Ministerio de Transporte no adelantó actuación administrativa para la instalación de ese distintivo, no llevó a cabo ninguna etapa en el nivel técnico y jurídico en materia contractual en la obra y tampoco realizó de manera directa la supervisión de los trabajos. Aseguró que la instalación de la placa en el Puente Pumarejo fue materializada por el Instituto Nacional de Vías como responsable de la infraestructura vial no concesionada a cargo de la Nación y por petición expresa de la veeduría ciudadana.

Hizo énfasis en que la ubicación de aquel distintivo por petición de la comunidad, a través de la veeduría, constituye la materialización del ejercicio de la participación ciudadana y la concretización del principio de la democracia contenido en la Carta Política. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por no ser la autoridad responsable de la instalación de las placas en el puente Pumarejo y en el Parque Tivoli, como también la inexistencia de obligación en cabeza de la cartera de Transporte. 1.6.2.

El Ministerio del Deporte, por medio de apoderado, explicó que la petición formulada por los actores fue trasladada por la Presidencia de la República a esta cartera hasta el 23 de diciembre de 2020 y fue resuelta mediante oficio 2021EE0002410 de 22 febrero de 2021. Advirtió que si bien es cierto que la norma invocada en la demanda impide la instalación de placas destinadas a recordar la participación de los funcionarios en la construcción de obras públicas, debe tenerse en cuenta que el distintivo objeto de controversia no fue colocado con los fines que prohíbe el Decreto 2759 de 1997.

Precisó que la instalación de la placa en el parque Tivoli tuvo como origen las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cuya cláusula 5ª, numeral 36, estableció la colocación de la placa según el diseño suministrado por la entidad. Señaló que “[…] la motivación para la construcción de esta placa obedece al cumplimiento del principio de publicidad de los contratos estatales el cual es uno de los pilares fundamentales en la contratación estatal”, como lo tiene reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Reveló que desde la dirección de recursos y herramientas del Sistema Nacional del Deporte se dispuso la ubicación de placas para informar a la comunidad la inversión realizada por la Nación en la infraestructura deportiva y recreativa en virtud de los principios de transparencia y publicidad. Finalmente, propuso la excepción de indebida constitución de la renuencia por cuanto la petición inicialmente fue presentada ante la Presidencia de la República pero no se dirigió frente al Ministerio del Deporte sino a cualquier organismo del orden nacional, sin que los actores hayan explicado el fundamento del presunto incumplimiento de la norma, por lo cual solicitó desestimar las pretensiones. 1.6.3 La Presidencia de la República, a través de apoderada, señaló que el requisito de constitución de la renuencia a que hace referencia el artículo 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe verificarse frente a la autoridad competente sobre la materia de litigio.

Explicó que por esta razón, la secretaría jurídica de la Presidencia trasladó la solicitud formulada por los demandantes a los Ministerios de Transporte y del Deporte por ser las autoridades competentes para resolver de fondo la referida petición. Consideró que no puede hablarse de la constitución de la renuencia del primer mandatario en los términos del artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual no era procedente la vinculación hecha mediante auto de 11 de marzo de 2021 y debe ser desvinculado de la acción. Insistió que, aunque los actores presentaron la petición con el fin de agotar renuencia, el presidente de la República no es sujeto obligado ni responsable del cumplimiento del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997.

Manifestó que los destinatarios de la citada disposición cuyo acatamiento fue reclamado por los demandantes están definidos en su propio texto, sin que el primer mandatario haga parte de ellos, ni pueda ser responsable sobre el particular. Reiteró que no fueron reunidos los requisitos de constitución de la renuencia e incumplimiento por el presidente, ya que la petición fue contestada, no hubo ratificación de la presunta omisión y fue remitida a los ministerios competentes, lo que hace que deba rechazarse la demanda, desvincular al primer mandatario o negar las pretensiones. 1.6.4.

El Instituto Nacional de Vías, a través de apoderado, se opuso a la solicitud de cumplimiento, en cuanto a la placa instalada en el Puente Pumarejo, por cuanto su origen fue la solicitud de la Veeduría Ciudadana de La Región Caribe -VEECIRECAR-, como representante de la comunidad, construida por un tercero y donada por el consorcio SES Puente Magdalena y la interventoría del proyecto de infraestructura del contrato de obra 642 de 2015[3].

Destacó la importancia que tiene en este asunto el oficio remitido por la veeduría el 5 de diciembre de 2019, que no puede ser visto de otra forma sino como una expresa manifestación ciudadana, amparado en el artículo 100 de la Ley 134 de 1994. Consideró que “[…] puede advertirse con total lucidez que la legalidad de la construcción de dicha placa se debe a la existencia del precitado oficio, el cual permite colegir claramente que el supuesto de que trata el parágrafo único del artículo primero Decreto 2759 de 1997 se encuentra configurado, de allí que no existe una norma incumplida que sustente la prosperidad de la pretensión […]”.

Indicó que el grupo de gerencia de proyectos estratégicos de la dirección operativa del INVÍAS comunicó a la oficina asesora jurídica que el distintivo pedido por la veeduría ciudadana fue construido por el señor Jaime Aranjuez y donada por el consorcio SES Puente Magdalena y la interventoría del proyecto. Estimó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva “[…] habida consideración de que no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […], ni mucho menos la destinación de recursos del erario cuyo propósito fuera la construcción del elemento reprochado por el extremo actor; por tanto, si no medió instrucción, ni recurso público, no pudiera ser la Entidad […] la destinataria de las pretensiones de la demanda […]”.

Propuso la excepción de ausencia de vulneración del precepto debido a que la petición de los actores fue contestada mediante oficio DO-GPE 1409 de 18 de enero de 2021, no hubo ratificación de incumplimiento por parte del organismo, por cuanto su instalación se configura en el supuesto de la excepción del parágrafo único del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, ya que fue una decisión libre y espontánea de la comunidad de reconocimiento a los funcionarios. 1.6.5.

La Gobernación del Atlántico, mediante apoderada, sostuvo que los actores solicitaron al departamento el cumplimiento del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, respecto de las placas en donde aparecen funcionarios de la gobernación haciendo alusión a las obras construidas durante sus administraciones, específicamente en el Puente Pumarejo.

Afirmó que la petición fue resuelta en oficio 202030000015111 de 10 de diciembre de 2020 en el cual les informó que frente al retiro de la placa en dicha obra la petición fue remitida al Instituto Nacional de Vías, por ser la entidad encargada de la construcción y administración de la vía de carácter nacional y competente para esa eventual actuación. Estimó que el departamento del Atlántico no se encuentra en renuencia y además propuso las excepciones de improcedencia de la acción porque la entidad territorial no ha incumplido la norma, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones y hechos no guardan relación con el departamento al tratarse de un asunto del orden nacional. 1.6.6.

El Distrito de Barranquilla, por conducto de apoderado, señaló que la acción de cumplimiento es improcedente en la medida en que la disposición invocada como desatendida no contiene un mandato perentorio sino una prohibición que no ha sido desconocida por el distrito. Advirtió que existe imposibilidad material de cumplimiento de la norma porque los hechos señalados como violatorios del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997 ya se consolidaron, y la actual administración de Barranquilla no tuvo ninguna injerencia. Insistió en que por parte del alcalde distrital no puede verificarse acción u omisión que lleve al incumplimiento del precepto, dado que las placas a las cuales hace mención la demanda fueron colocadas entre octubre y diciembre de 2019 antes de la elección del mandatario.

Expresó que la simple existencia de esos distintivos no es suficiente para demostrar que el Distrito de Barranquilla permitió su colocación, máxime cuando en ambas es reconocida principalmente la gestión de funcionarios del gobierno nacional en el desarrollo de las obras. 1.7. Sentencia de primera instancia En sentencia de 19 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, explicó que el artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 estableció que los Ministerios del despacho, los gobernadores y alcaldes quedan encargados de darle estricto cumplimiento a la norma, lo que hace que las carteras de Transporte y del Deporte respecto de las placas ubicadas en el Puente Pumarejo y en el Parque Tivoli sean competentes para velar por la eficacia de esa disposición, lo mismo que el departamento del Atlántico, así como también que la ejecución de los proyectos de infraestructura no concesionada de la red vial nacional, como es aquel correspondiente al Puente Pumarejo, está a cargo del Instituto Nacional de Vías, lo cual significa que las entidades accionadas no carezcan de legitimación en la causa por pasiva.

Agregó que no puede pasarse por alto que los nombres de los titulares de las citadas dependencias están incluidos en los distintivos objeto de controversia en la acción y por esta razón tienen la obligación de comparecer a fin de integrar debidamente el contradictorio. Precisó que el decreto no endilgó obligación al presidente de la República, pero como suprema autoridad administrativa y como jefe del gobierno le asiste interés en el resultado del proceso porque ejerce como superior de los ministros de Transporte y del Deporte, quienes tienen deber directo asignado por dicho acto y además sus nombres, junto con los del director del INVÍAS, el gobernador del Atlántico y del alcalde de Barranquilla, están incluidos en las placas conmemorativas, por lo que descartó la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva.

Reiteró el criterio adoptado en sentencia de 11 de noviembre de 2020 que resolvió un caso similar, según el cual del Decreto 2759 de 1997 surgen dos reglas: la prohibición de designar con el nombre de personas vivas las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios y obras pertenecientes a la Nación, los departamentos, distritos, municipios y entidades oficiales o semioficiales y de colocar placas, leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios en ejercicio en la construcción de obras públicas.

Insistió en que la disposición no permite aplicar las excepciones establecidas en su texto de manera indiscriminada a cualquiera de los dos mandatos, pues cada una está diseñada en forma independiente para los respectivos supuestos fácticos de la norma. Resaltó que el precepto contiene un mandato imperativo e inobjetable, puesto que clara, perentoria y directamente estableció una obligación a cargo de las autoridades mencionadas, esto es una prohibición que en el evento de desatenderse acarrearían su desconocimiento.

Destacó que de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente está acreditado que en el Puente Pumarejo fue instalada la placa que contiene los nombres del presidente de la República, la vicepresidenta, la ministra de Transporte, el director general del Instituto Nacional de Vías, el gobernador del Atlántico, la gobernadora del Magdalena y los alcaldes de Barranquilla y Sitio Nuevo.

Igualmente, que en el Parque Tivoli de la capital del Atlántico fue ubicado otro distintivo en el que aparecen los nombres del presidente de la República, el ministro del Deporte, el alcalde de Barranquilla y del gerente de la Agenda Distrital de Infraestructura. Estimó que los argumentos expuestos por las carteras de Transporte, del Deporte y el INVÍAS no tienen vocación de prosperidad, ya que cada excepción contemplada en el Decreto 2759 de 1997 está dirigida exclusivamente para las respectivas prohibiciones.

Agregó que este acto no autoriza la aplicación de esas excepciones de manera indiscriminada a cualquiera de las dos prohibiciones, dado que cada una está dispuesta en forma independiente para los supuestos fácticos descritos en la disposición. En cuanto al cumplimiento del principio de publicidad de los contratos estatales alegado por el Ministerio del Deporte, afirmó que “[…] nada tiene que ver la exigencia de la divulgación pública, la imparcialidad y la transparencia de la que gozan los contratos estatales […], pues la norma ha sido clara en establecer una prohibición taxativa frente a la instalación de placas conmemorativas […]”.

Al igual que en el caso ya citado, explicó que mal puede aceptarse el argumento según el cual el distintivo tiene como sustento la petición de la Veeduría Ciudadana, ya que dicha excepción está dirigida exclusivamente a la prohibición de designar con el nombre de personas vivas las divisiones del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios y obras pertenecientes a la Nación, los departamentos, distritos, municipios y entidades oficiales y semioficiales.

Expresó que por esta razón, el hecho de permitir la instalación de las referidas placas requería una ley expedida por el Congreso de la República que así lo dispusiera, lo cual no fue alegado por las entidades accionadas, ni probado en este proceso. Concluyó que las autoridades demandadas[4] incumplieron lo establecido en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, por lo cual ordenó lo siguiente: “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades accionadas, de conformidad a las razones expuestas en esa providencia. SEGUNDO.- Ordenar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al Ministerio del Deporte y al Gobernador Departamental del Atlántico, al Alcalde de Barranquilla, teniendo en cuenta las competencias que la Constitución y la Ley prevé para cada una de esas entidades, cumplir y hacer cumplir lo establecido en el inciso segundo del artículo primero (1) del Decreto Nacional N° 2759 de 1997, el cual modificó el artículo (5º) del Decreto 1678 de 1958, de conformidad con la parte motiva de la providencia. TERCERO.- Ordenar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al Gobernador Departamental del Atlántico, al Alcalde de Barranquilla, teniendo en cuenta las competencias que la Constitución y la Ley prevé para cada una de esas entidades, cumplir y hacer cumplir el retiro de la placa conmemorativa ubicada en el Puente de Pumarejo del Departamento del Atlántico, para lo cual se otorga un plazo de 30 días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. CUARTO.- Ordenar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Deporte, al Gobernador Departamental del Atlántico, al Alcalde de Barranquilla, teniendo en cuenta las competencias que la Constitución y la Ley prevé para cada una de esas entidades, cumplir y hacer cumplir el retiro de la placa conmemorativa ubicada en Parque Tivoli ubicado Cra 64c y 65- calle 94 de la ciudad de Barranquilla, para lo cual se otorga un plazo de 30 días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. […]”.

La sentencia fue objeto de solicitud de adición por parte de los accionantes, con la finalidad de que el Tribunal se pronunciara frente a una de las pretensiones de la demanda por considerar haberse omitido. Expusieron que mediante petición radicada en la Presidencia de la República el 26 de noviembre de 2020, solicitaron a la misma el cumplimiento de lo establecido en el decreto 2759 de 1997, frente a las obras construidas en sus administraciones en los sitios ubicados en Parque Tivoli en la carrera 65C y 65 con calle 94 en Barranquilla y el Puente Pumarejo en la ciudad Barranquilla.

Así mismo, solicitaron el desmonte y retiro de las placas en donde aparecen presidentes y funcionarios de la República de Colombia en todos aquellos municipios del territorio Nacional en cuyos periodos se llevaron a cabo dichas obras, desde el año 1997 hasta la fecha. El Tribunal, mediante providencia de 5 de mayo de 2021, adicionó la sentencia de primera instancia en el sentido de negar la pretensión mencionada, por cuanto es incierta, indeterminada y carente de prueba, pues según el a quo cada placa debe ser sometida a un análisis particular. 1.8.

Impugnaciones 1.8.1. El Ministerio de Transporte aludió que el cumplimiento del deber no está a cargo de la entidad, toda vez que no adelantó ninguna de las etapas a nivel técnico y jurídico en materia contractual en el Puente Pumarejo, ni tuvo bajo su responsabilidad la supervisión directa de la obra. Reiteró que la instalación de la placa fue materializada por el Instituto Nacional de Vías con motivo de la solicitud de la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe, como ejercicio de la participación ciudadana y la concretización del principio de la democracia previsto en la Constitución. Aseguró que el requerimiento hecho por dicho estamento configuró la excepción contenida en el parágrafo único del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, el cual permite que las autoridades pueden designar bienes de uso público con el nombre de personas vivas a petición de la comunidad.

Insistió que no están reunidos los requisitos mínimos para la procedencia de la acción, ya que la infraestructura no concesionada está a cargo del INVÍAS y por lo mismo no hay mandato imperativo e inobjetable radicado en el Ministerio de Transporte. Resaltó que el distintivo objeto de controversia en el Puente Pumarejo no fue responsabilidad de esta cartera, por lo cual recalcó la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de renuencia porque los hechos están ajustados a la excepción fijada en el parágrafo del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997.

Indicó que el agotamiento del requisito de procedibilidad debe verificarse respecto de la autoridad competente en la materia del litigio, lo que hizo que la petición de los actores, proveniente de la Presidencia de la República, fuera remitida al INVÍAS. 1.8.2. El Ministerio del Deporte insistió en que debe revisarse la motivación que llevó a la ubicación del distintivo en el Parque Tivoli de Barranquilla, por cuanto el Tribunal Administrativo del Atlántico desatendió la existencia del convenio interadministrativo 001361 de 2017 celebrado entre Coldeportes -hoy Ministerio del Deporte- y el Distrito de Barranquilla, ya que la colocación de la placa tuvo lugar con ocasión de las obligaciones generales del organismo ejecutor, como fue la Alcaldía de Barranquilla, a partir de lo establecido en el numeral 36 de la cláusula 5ª del citado contrato que desde la dirección de recursos y herramientas del Sistema Nacional Deporte estableció la instalación de placas informativas para que la comunidad identifique la inversión realizada por la Nación en los escenarios de infraestructura deportiva y recreativa, según los principios de transparencia y publicidad.

Resaltó que en el evento de considerar que “[…] existía un incumplimiento a lo establecido en el Inciso Segundo del Artículo 1 del Decreto Nacional N° 2759 de 1997, el cual modificó el artículo (5º) del Decreto 1678 de 1958, la orden del retiro de la placa debió haber recaído en cabeza del ente ejecutor de este convenio, quien dadas sus obligaciones contractuales realizó la instalación de la placa, por ende, el retiro de esta, más no el Ministerio del Deporte”. 1.8.3.

El Instituto Nacional de Vías estimó que el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en valoración errónea de la solicitud hecha por la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe, al restarle el valor probatorio como verdadera manifestación de voluntad de una organización que representa a la comunidad. Explicó que por esto, el a quo no encontró que la situación encaja en la excepción del parágrafo único del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 y, además, no permite predicar que los argumentos de la sentencia están fundados en las pruebas oportunamente allegadas al proceso.

Subrayó los alcances que tiene el artículo 100 de la Ley 134 de 1994 frente a la constitución de la veeduría, la vigilancia que ejerce sobre la gestión pública y el carácter democrático asignado como mecanismo efectivo para participar en los proyectos en los cuales el Estado destine recursos públicos. Enfatizó en que la petición formulada por la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe para la ubicación de la placa en el Puente Pumarejo y señaló que el Tribunal Administrativo inobservó la citada norma y los artículos 1º de la Ley 850 de 2003 y 230 de la Constitución. Aseguró que no hubo ratificación en el incumplimiento de la norma, ya que con el oficio de respuesta a los peticionarios “[…] el INVÍAS encontró ajustada a derecho la construcción de la placa, fundamentado en el comunicado del 5 de diciembre de 2019 expedido por la VEEDURÍA CIUDADANA DE LA REGIÓN CARIBE […]”, lo que llevó a que permitiera su instalación al estar adecuada a la excepción contenida en el parágrafo único del Decreto 2759 de 1997. 1.8.4.

La Presidencia de la República aseguró que la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia impartió órdenes a varias entidades, entre las cuales figura la Presidencia de la República que no está vinculada al proceso y por tanto no puede ser sujeto de esas decisiones. Precisó que en el mismo aparte de la providencia no hubo pronunciamiento sobre la situación del presidente, por lo cual debe revocarse en estos aspectos para que sean resueltos de fondo los argumentos de defensa y las pruebas aportadas con la contestación. 1.8.5.

La Gobernación del Atlántico aludió que la norma invocada en este proceso no contiene ni ordena el cumplimiento de un deber inobjetable, dado que solo establece una prohibición y en este sentido la inexistencia de mandato imperativo hace improcedente la acción de cumplimiento. Añadió que la entidad no tiene a cargo obligación que cumplir en este asunto porque el deber legal consagrado recaería en el INVIAS, como organismo responsable de la construcción del Puente Pumarejo catalogado de carácter nacional.

Precisó que en la actuación el Instituto Nacional de Vías confirmó que el distintivo fue colocado a solicitud de la veeduría y quienes aparecen en su texto representaban a la ciudadanía nacional y territorial, lo que encuadra en las excepciones contempladas en el Decreto 2759 de 1997. Afirmó que las placas fueron ubicadas en 2019 antes de la elección de la actual gobernadora del Atlántico y adujo que su simple existencia no es elemento de juicio suficiente para endilgar responsabilidad al departamento, dado que la obra del Puente Pumarejo fue contratada por el gobierno nacional a través del INVIAS, sin injerencia ni participación de la administración seccional. 1.8.6.

El Distrito de Barranquilla manifestó que la norma invocada en este proceso no contiene ni ordena el cumplimiento de un deber inobjetable, dado que está limitada a establecer una prohibición, por lo que aludió a la inexistencia de mandato imperativo que haga procedente la acción de cumplimiento. Añadió que la entidad no tiene a cargo obligación alguna en este asunto porque el deber legal consagrado recaería en el INVIAS, como organismo responsable del Puente Pumarejo catalogado de carácter nacional.

Insistió en que no están reunidos los presupuestos para la procedencia de la acción, pues por parte del alcalde de Barranquilla no se verifica acción ni omisión que lleve al incumplimiento, toda vez que las placas fueron colocadas en octubre y diciembre de 2019 antes que el mandatario resultara elegido. Expresó que la existencia de esos distintivos no es suficiente para demostrar que haya sido el Distrito el que permitió su colocación, especialmente cuando en ambos es reconocida la gestión de funcionarios del gobierno nacional.

Manifestó que el Puente Pumarejo fue obra contratada por el gobierno nacional por medio del Instituto Nacional de Vías, sin participación de la entidad ni intervención en el levantamiento de la placa, como sucede también en el caso del Parque Tivoli debido a que los trabajos fueron realizados con recursos del orden nacional, lo que hace que el alcalde de Barranquilla no pueda ser condenado a llevar a cabo el desmonte. 1.9.

Actuaciones en segunda instancia Estando el expediente al despacho del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio para resolver las impugnaciones, mediante auto de 27 de mayo de 2021, ordenó la notificación al representante legal de la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe para el conocimiento de la existencia del proceso, dado el interés que le asiste, a quien se advirtió la posible configuración de la causal de nulidad prevista en el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso para los efectos previstos en el artículo 137 ibidem.

Transcurrido el término de tres días concedido en la citada providencia, no hubo pronunciamiento del representante del estamento vinculado al proceso, por lo cual la nulidad que haya podido producirse quedó saneada en virtud de lo dispuesto en el artículo 137 del CGP. En memorial radicado el 9 de junio de 2021, el apoderado del Instituto Nacional de Vías solicitó la aplicación uniforme de la jurisprudencia dado que en sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Quinta el 29 de abril de 2021, dentro del expediente 08001-23-33-000-2020-00638-01, fue revocada la decisión con la cual el Tribunal fundamentó su postura en este caso, y que contiene el mismo supuesto fáctico y jurídico del cual trata este proceso en cuanto a la placa del Puente Pumarejo y por lo tanto debe ser tenida en cuenta al resolver este asunto.

Precisó que en este caso también la “(…) placa conmemorativa con nombre de varios funcionarios públicos bajo la solicitud de una veeduría ciudadana y con el permiso del Instituto a quien represento sin la existencia de acto administrativo, oficio, acta u otra manifestación que constara por escrito. (…)”. 9.2. Cambio de ponente El magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, el 17 de junio de 2021, presentó proyecto de fallo que no alcanzó la mayoría requerida para su aprobación por la Sala[5], razón por la cual, por medio de auto del mismo día, dispuso que el expediente pasara al magistrado que sigue en turno para lo de su cargo[6]. 9.3.

Sorteo de conjueces El 18 de junio de 2021, el expediente pasó al despacho del actual ponente[7] y la Sala de la Sección Quinta fue convocada para el 1 de julio de 2021, con el fin de estudiar el nuevo proyecto de fallo presentado. La ponencia no obtuvo el voto favorable de la mayoría de la Sección Quinta, teniendo en cuenta la integración actual de la Sala[8], razón por la cual en auto de esa misma fecha[9] se ordenó designar (2) dos conjueces con la finalidad de lograr el quórum requerido para la deliberación y la decisión por mayoría absoluta, precisando que el primero de los sorteados actuará como conjuez principal para adoptar la decisión y el otro como suplente, para que únicamente integre la Sala en el evento de presentarse empate o que no se obtenga la mayoría absoluta en la decisión que se somete a consideración. La diligencia de sorteo se realizó a las 10:00 a.m. del 13 de julio de 2021 y resultaron elegidos: i) el doctor Jesús Vall de Rutén Ruiz como Conjuez principal y ii) el doctor Pedro Luis Blanco Jiménez como Conjuez suplente, una vez enviadas las comunicaciones correspondientes, el expediente ingresó al despacho el 14 de julio de 2021[10].

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 19 de marzo de 2021 del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[11], 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 2011[12], así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”.

Ahora bien, como se señaló en los antecedentes de esta providencia, en auto de 1 de julio de 2021 se ordenó designar (2) dos conjueces con la finalidad de lograr el quórum requerido para la deliberación y la decisión por mayoría absoluta[13], diligencia en la que resultaron elegidos: i) el doctor Jesús Vall de Rutén Ruiz como Conjuez principal y ii) el doctor Pedro Luis Blanco Jiménez como Conjuez suplente.

Debe precisarse que con la participación del doctor Jesús Vall de Rutén Ruiz en la presente decisión, se obtuvo la mayoría requerida para definir el presente asunto como se desarrollará más adelante, razón por la cual no fue necesaria la participación del doctor Pedro Luis Blanco Jiménez como Conjuez suplente. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento[14] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”[15]. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[16]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1.

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política[17].

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”[18].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado[19].

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”[20].

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[21] a menos que estén apropiados;[22] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior[23]. 2.2.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este[24] y que esta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.[25] Sobre el tema, esta Sección[26] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […][27]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano[28]. En el presente caso, los actores acompañaron con la demanda copia de la petición remitida por correo electrónico al presidente de la República, el 26 de noviembre de 2020, en la que solicitaron el cumplimiento del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, se ordenara el desmonte y retiro de las placas instaladas en el Puente Pumarejo, en el Parque Tivoli de Barranquilla y en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997.

Mediante oficio de 4 de diciembre de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia les comunicó que la solicitud fue trasladada a los ministerios de Transporte y del Deporte para que en virtud de sus respectivas competencias dieran respuesta. La cartera de Transporte remitió la petición a la Agencia Nacional de Infraestructura, la cual posteriormente la envío al Instituto Nacional de Vías por estimar que era competente para pronunciarse sobre el particular.

Por medio de comunicación identificada con el número DO-GPE 1409 de 18 de enero de 2021, el coordinador del grupo de gerencia de proyectos estratégicos del INVIAS manifestó a los actores que la placa en el Puente Pumarejo fue colocada por solicitud de la Veeduría Ciudadana de la Región Caribe, por lo cual corresponde a la excepción legal fijada en el parágrafo del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997.

En oficio 2021EE0002410 de 22 de febrero de 2021, la directora de recursos y herramientas del Sistema Nacional del Deporte, perteneciente al ministerio del ramo, informó a los actores que la instalación del distintivo en el Parque Tivoli estuvo basada en la decisión que adoptó el organismo en este sentido para informar a la comunidad sobre las inversiones hechas por la Nación en la infraestructura deportiva y en cumplimiento de las obligaciones del convenio interadministrativo 1361 de 2017.

Así las cosas, para la Sala sí está acreditada la constitución de la renuencia respecto de las autoridades demandadas pues si bien se advierte respuestas a los accionantes, estas resultan contrarias a su querer. 2.2.3. La norma que se pide cumplir La parte actora pretende la materialización del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 que prevé: “[…] DECRETO 2759 DE 1997 (Noviembre 14) por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto 1678 de 1958.

El presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA: Artículo 1º. El artículo quinto (5º) del Decreto 1678 de 1958 quedará así: "Los Ministerios del Despacho, Gobernadores y Alcaldes quedan encargados de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la legislación vigente para prohibir en adelante la designación, con el nombre de personas vivas, de las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o a entidades oficiales o semioficiales.

Igualmente, prohíbese la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del Congreso. Parágrafo único. Las autoridades antes indicadas podrán designar con el nombre de personas vivas los bienes de uso público a petición de la comunidad y siempre que la persona epónima haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación. […]”.

Esta Sección encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de una norma vigente. 2.2.4. Cuestión previa - Las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva. En la impugnación, el apoderado del Ministerio de Transporte insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva por no ser competente para el cumplimiento de la norma, ya que no intervino en la contratación de la obra y la instalación de la placa fue materializada por el INVÍAS.

Estima la Sala que la ejecución de los proyectos de infraestructura no concesionada de la red vial nacional, como es aquel correspondiente al Puente Pumarejo, está a cargo del Instituto Nacional de Vías como señaló dicha cartera en su intervención. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que según el Decreto 2618 de 2013[29] el cumplimiento de ese objetivo por parte del organismo debe llevarse a cabo de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte, al cual está adscrito el INVÍAS, aunado a que la norma que se pide cumplir prevé en cabeza de los ministerios exigir su cumplimiento, lo que le otorga legitimación para estar vinculado al proceso.

Asimismo, el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla aluden que no participaron en la instalación de las placas objeto de debate por lo cual no hay obligación alguna a acatar. Al respecto, debe precisarse que como lo advirtió el Tribunal en primera instancia dichas entidades sí tienen un interés en el presente asunto, circunstancia que se deriva de la norma que se pide hacer cumplir, la cual dispone “(…) Los Ministerios del Despacho, Gobernadores y Alcaldes quedan encargados de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la legislación vigente para prohibir en adelante (…)”, aunado a que los nombres de los mandatarios de su momento se encuentran también en las placas aludidas.

En cuanto a la Presidencia de la República, considera la Sala que debe mantenerse su vinculación toda vez que en las placas que alude la parte actora, se encuentra el nombre del señor presidente de la República por lo que le asiste interés en el resultado de este asunto, por lo que no es procedente la desvinculación de dicho organismo. Por consiguiente, por este aspecto la sentencia impugnada será confirmada. 2.2.5.

De las causales de improcedencia de la acción constitucional De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo acatamiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el presente asunto la parte actora pretende que se ordene a las autoridades demandadas dar cumplimiento al artículo 1º del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, se retiren las placas instaladas i) en el Puente Pumarejo, ii) en el Parque Tivoli de Barranquilla, departamento del Atlántico y iii) en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997.

En este sentido, la Sección Quinta, en sentencia de 29 de abril de 2021[30], cuya posición mayoritaria contiene, revocó la orden de cumplimiento de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, en que se fundamentó el Tribunal Administrativo del Atlántico para este caso. Al respecto, se concluyó: “(…) se advierte la existencia de una actuación administrativa que inició con ocasión de la petición de la veeduría mencionada y que esta culminó con una decisión del Director General del INVIAS que permitió y autorizó la instalación de la placa objeto de debate, en los términos del artículo 43 del CPACA[31].

En efecto, en el presente caso existe la manifestación de voluntad del Director General del Instituto Juan Esteban Gil Echavarría, que permitió y autorizó la instalación de la referida placa, de forma previa a su materialización y develación el 4 de septiembre de 2020, pruebas que permiten tener por acreditado que existe un acto administrativo, atendiendo a su concepto, entendido como toda manifestación de voluntad de la administración que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas, independientemente de la forma en que se adopte tal decisión. Así las cosas, advierte la Sala que la discusión que propone la parte actora conlleva a que se analice la legalidad de la actuación adelantada a instancias de la petición de la Veeduría Técnica Especializada del proyecto Cruce por la Cordillera Central – Túneles del II Centenario – Túnel de la Línea – Segunda Calzada – Calarcá Cajamarca, la decisión y los fundamentos que tuvo el Director General del INVIAS para permitir y autorizar la instalación de la placa de mármol, en el Túnel de la Línea en el Sector de Bermellón en el departamento del Tolima, discusión que escapa a la órbita de este juez constitucional, que a la hora de pronunciarse respecto del incumplimiento de un mandato debe tener establecido que se trata de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente.

En este sentido, para resolver las pretensiones de la demanda, debe analizarse si la decisión que permitió la instalación de la placa se dictó o no de acuerdo con el ordenamiento legal, lo cual claramente implica un juicio de legalidad que debe someterse al análisis del juez de lo contencioso. (…) En efecto, esta Sala, en reciente pronunciamiento de 25 de febrero de 2021[32], en un caso similar en el que se solicitaba el acatamiento del artículo 1º del Decreto 1678 de 1958, concluyó que el demandante de dicho proceso contaba con otro medio de defensa judicial, por cuanto se advirtió que referirse a la solicitud de retiro de la placa implica abordar la legalidad de la actuación administrativa y el acto administrativo previos que la autorizó, lo que podía ser enjuiciado por el juez de la legalidad de los actos administrativos.

(…)”[33]. En el presente caso, el INVIAS autorizó y permitió la instalación de la placa conmemorativa en el Puente Pumarejo con el nombre de varios funcionarios públicos bajo la solicitud de la veeduría ciudadana “VEECIRECAR”[34], sin la existencia de oficio, acta u otra manifestación que constara por escrito, construida por el señor Jaime Aranjuez y donada por el Consorcio SES Puente Magdalena y la Interventoría. Lo anterior precisamente da cuenta su manifestación “[…] habida consideración de que no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […], ni mucho menos la destinación de recursos del erario cuyo propósito fuera la construcción del elemento reprochado por el extremo actor; por tanto, si no medió instrucción, ni recurso público, no pudiera ser la Entidad […] la destinataria de las pretensiones de la demanda […]”.

En efecto, debe precisarse que de acuerdo con el criterio clásico sobre el concepto de "acto administrativo" es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma.

Es preciso señalar que nuestro sistema jurídico, reconoce los actos administrativos verbales, precisamente, tal es el caso de la Ley 393 de 1997 correspondiente a la acción de cumplimiento, que en su artículo 10, al establecer los requisitos de la solicitud que se debe elevar al juez, estipula en el numeral 2: "La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido.

Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia", razón por la cual también es válido concluir la existencia de esa forma de actos en los casos en que el INVÍAS autoriza o permite la instalación de las referidas placas a instancia de las peticiones que le formulan las diversas veedurías ciudadanas[35].

Ahora bien, en cuanto a la placa instalada en el Parque Tivoli, que se endilga al Ministerio de Deporte y al Distrito de Barranquilla, la Sala también considera que los accionantes tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, el Ministerio del Deporte aludió que el referido distintivo tiene su origen en las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cláusula 5ª, numeral 36, con la finalidad de informar a la comunidad la inversión realizada por la Nación en la infraestructura deportiva y recreativa en virtud de los principios de transparencia y publicidad.

La mencionada cláusula dispuso: “(…) 36. instalar una placa informativa, una vez finalizadas las obras, donde se indique que el escenario fue construido con aportes de la Nación a través de COLDEPORTES, según diseño suministrado por la entidad (…)” (Negrilla fuera de texto). De acuerdo con lo anterior, el contrato solo pactó una placa que informara a la comunidad los recursos de la Nación, no ordenó la inclusión de nombres de funcionarios, desbordamiento que debe entonces imputarse a una orden con naturaleza de acto administrativo producto del diseño suministrado, autorizado y dispuesto por el Ministerio del Deporte (antes Coldeportes).

Finalmente, en cuanto a la pretensión de los accionantes atinente a que se ordene el retiro de las placas en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997, la Sala considera que es incierta, indeterminada y carente de prueba, y en todo caso, se reitera, como ha sido la posición mayoritaria de la Sala, el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de ese tipo de distintivos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 19 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, en este sentido se precisan las siguientes órdenes:

PRIMERO. CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia de 19 de marzo de 2021, consistente en declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por las entidades accionadas, de conformidad a las razones expuestas en esa providencia.

SEGUNDO. REVOCAR las órdenes de los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de 19 de marzo de 2021 y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción, por subsidiariedad, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.

TERCERO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente con aclaración de voto) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente con salvamento de voto) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Conjuez Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

CON SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DE CERTEZA SOBRE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA – Por lo que no puede concluirse que se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial / EXISTENCIA DE UN MANDATO EXPRESO Y EXIGIBLE / PROHIBICIÓN DE LA COLOCACIÓN DE PLACAS O LEYENDAS O LA ERECCIÓN DE MONUMENTOS DESTINADOS A RECORDAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN EJERCICIO EN LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS Frente al caso del Puente Pumarejo, no es claro en qué consistió y cómo se produjo el acto administrativo verbal por parte del Instituto Nacional de Vías que, según la decisión, autorizó y permitió la instalación de la placa en dicha obra pública.

Al estar clara la inobservancia de la prohibición, lo procedente era confirmar las órdenes de cumplimiento dictadas en la sentencia impugnada Con el acostumbrado respeto que merecen las decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala, me permito salvar el voto en el proceso de la referencia por las siguientes razones: En criterio de la mayoría, la acción es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad debido a la existencia de otros medios ordinarios de defensa judicial contra los actos que permitieron la instalación de las placas, los cuales deben ser sujetos a control de legalidad a través del medio de control de nulidad.

Frente al caso del Puente Pumarejo, no es claro en qué consistió y cómo se produjo el acto administrativo verbal por parte del Instituto Nacional de Vías que, según la decisión, autorizó y permitió la instalación de la placa en dicha obra pública. Por el contrario, al contestar la demanda el organismo fue preciso al señalar que frente a la solicitud hecha en este sentido por la veeduría ciudadana, “[…] no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […]”.

Incluso, en el memorando DO-GPE 38387 de junio 1º del presente año, al cual hizo referencia la contestación, el coordinador del grupo de gerencia de proyectos estratégicos del INVÍAS informó a la oficina asesora jurídica que “[…] en esta dependencia no reposa ningún acto administrativo, resolución, acta, oficio o instrumento contentivo de la manifestación de voluntad, en los que se autorizó y ordenó la instalación de la placa conmemorativa ubicada en el Nuevo Puente Pumarejo”.

(Negrillas fuera del texto). En lo que corresponde al distintivo ubicado en el Parque Tivoli de Barranquilla, la sentencia tampoco es clara al determinar el posible acto que pueda ser demandado en acción de nulidad para hacer efectiva la norma que prohíbe la instalación con los nombres de funcionarios. No está concretada en la decisión la supuesta orden mediante la cual haya sido autorizada la instalación de dicha placa, ni obra en el expediente prueba que lo acredite, por lo cual la expedición del acto administrativo no puede presumirse a partir del simple diseño que debía elaborar el entonces Instituto Colombiano de Deporte.

Este mandato es claro y expreso en la medida en que está dirigido a evitar que en las obras públicas, mediante mecanismos como placas, leyendas y monumentos, sea incluida la mención de funcionarios en ejercicio que hayan participado en la ejecución. Su texto es terminante y preciso en la descripción de aquella conducta que no está permitida en el escenario de las obras públicas, lo que impone asumir un comportamiento de abstención tendiente a impedir el beneficio de ciertos intereses particulares.

Considero que la colocación de este tipo de elementos con los nombres de los funcionarios respectivos implica necesariamente el desconocimiento de dicha regulación, ya que validaría una actuación contraria a la proscripción de esa práctica en el ámbito público. Aunque la disposición no contiene expresamente un deber específico de retiro de las placas, leyendas y monumentos, lo cierto es que un entendimiento diferente de su mandato haría nugatorio el alcance normativo de la prohibición, que opera como obligación para sus destinatarios.

Las placas instaladas en el Puente Pumarejo y el Parque Tivoli encuadran en el supuesto de hecho establecido en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 2759 de 1997, dado que contienen los nombres de los funcionarios en ejercicio vinculados a la última etapa de la obra, concretadas posteriormente en los actos de inauguración y puesta al servicio al público.

Al estar clara la inobservancia de la prohibición, lo procedente era confirmar las órdenes de cumplimiento dictadas en la sentencia impugnada respecto del Instituto Nacional de Vías en el primer caso, por ser el organismo que intervino en la contratación y ejecución de la obra y tiene a cargo la infraestructura vial no concesionada, como del Ministerio del Deporte y del Distrito de Barranquilla, en el segundo caso, por ser las partes del convenio interadministrativo que incluyó la instalación de la placa en el parque.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ACLARACIÓN DE VOTO / DECISIÓN POR MEDIO DE LA CUAL SE PERMITE Y AUTORIZA LA INSTALACIÓN DE PLACA CONMEMORATIVA DEL PARQUE TIVOLI – Tiene su origen en obligación pactada en el convenio interadministrativo / CLÁUSULA CONTRACTUAL – Se desbordo su contenido al incluir en la placa nombres de funcionarios que participaron en la consecución de la obra / MANIFESTACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN - Susceptible de ser demandada Mi aclaración radica, puntualmente frente a la conclusión de improcedencia por subsidiariedad respecto de la placa del Parque Tivoli por cuanto el supuesto fáctico y jurídico en el que se sustenta el origen del referido distintivo, como lo señaló el Ministerio del Deporte, son las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cuya cláusula 5ª, numeral 36 estableció la instalación de la placa según el diseño suministrado por la entidad, circunstancia que, en principio, era suficiente para concluir que la voluntad de la administración se consignó en el convenio interadministrativo respecto del cual la ley exige legitimación en la parte actora para ser controvertido.

Con el respeto que se merecen las providencias de la Sala, de conformidad con el artículo 129 del CPACA, me permito expresar las razones por las cuales aclaro mi voto respecto de la sentencia de 29 de julio de 2021. La Sala revocó parcialmente la sentencia del 19 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción por no cumplirse con el presupuesto de procedibilidad de la subsidiariedad toda vez que los accionantes cuentan con el medio de control de simple nulidad para controvertir los actos y actuaciones administrativas por medio de las cuales el INVIAS y el Ministerio del Deporte permitieron, autorizaron y ordenaron la instalación de las placas conmemorativas en el Puente Pumarejo y en el Parque Tivoli de Barranquilla.

En la referida providencia se expuso lo siguiente: “(…) en cuanto a la placa instalada en el Parque Tivoli, que se endilga al Ministerio de Deporte y al Distrito de Barranquilla, la Sala también considera que los accionantes tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, el Ministerio del Deporte aludió que el referido distintivo tiene su origen en las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cláusula 5ª, numeral 36, con la finalidad de informar a la comunidad la inversión realizada por la Nación en la infraestructura deportiva y recreativa en virtud de los principios de transparencia y publicidad.

En ese sentido, debe entenderse que las placas del Puente Pumarejo y del Parque Tivoli, son casos que deben seguir la misma conclusión adoptada en sentencia de 29 de abril de 2021 y que en el presente asunto también se configura la improcedencia por subsidiariedad toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las actuaciones administrativas y los actos que permitieron la instalación de las referidas placas conmemorativas por parte del Director del INVIAS (Puente Pumarejo) y el Ministerio del Deporte (Parque Tivoli), respectivamente, cuya presunción de legalidad no puede ser desvirtuada por el juez constitucional por cuanto el ordenamiento jurídico prevé un juez natural y otros medios de control diferentes al de cumplimiento.

(…)”. Mi aclaración radica, puntualmente frente a la conclusión de improcedencia por subsidiariedad respecto de la placa del Parque Tivoli por cuanto el supuesto fáctico y jurídico en el que se sustenta el origen del referido distintivo, como lo señaló el Ministerio del Deporte, son las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo 1361 de 2017, cuya cláusula 5ª, numeral 36 estableció la instalación de la placa según el diseño suministrado por la entidad, circunstancia que, en principio, era suficiente para concluir que la voluntad de la administración se consignó en el convenio interadministrativo respecto del cual la ley exige legitimación en la parte actora para ser controvertido.

En estos términos dejo consignada mi aclaración de voto. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Adicionada mediante providencia de 5 de mayo de 2021, para negar una de las pretensiones planteadas. [2] Anotación 2 del SAMAI, archivo PDF “60ED_3ACCIONDECUMPLIEMNTOACCIO NADOSMINISTERIODETRANSPORTEYMINISTERIODELDEPORTE4(.pdf)”, página 1. [3] Contrato que tuvo como objeto la “CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA, EN LA CARRETERA BARRANQUILLA – SANTA MARTA, RUTA 9007 DEPARTAMENTOS DEL ATLÁNTICO Y MAGDALENA”.

(Mayúsculas del INVIAS). [4] El Tribunal Administrativo del Atlántico sostuvo que frente a la placa instalada en el Puente Pumarejo no vinculó al gobernador del Magdalena porque la parte actora no hizo manifestación al respecto, tampoco agotó la renuencia y carece de jurisdicción territorial en el lugar donde está ubicada. [5] Para esa fecha la Sala se encontraba conformada la Sala por los Magistrados: Rocío Araújo Oñate, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Carlos Enrique Moreno Rubio y Luis Alberto Álvarez Parra. [6] Anotación 20 del SAMAI. [7] Anotación 23 del SAMAI. [8] Conformada por los Magistrados: Rocío Araújo Oñate, Carlos Enrique Moreno Rubio y Luis Alberto Álvarez Parra, ante la culminación del periodo como magistrada de la Sección de la doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [9] Anotación 24 del SAMAI. [10] Anotación 35 del SAMAI [11] “Artículo 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [12] Modificado por la Ley 2080 de 2021. [13] Decisión en la que se precisó que el primero de los sorteados actuaría como conjuez principal para adoptar la decisión y el otro como suplente, para que únicamente integre la Sala en el evento de presentarse empate o que no se obtenga la mayoría absoluta en la decisión que se somete a consideración. [14] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). [15] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [16] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. [18] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047- 01(ACU). [19] Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [20] Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). [21] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [22] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [23] Sentencia ibídem. [24]Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [26] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. [27] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [28] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. [29] Mediante el Decreto 2618 de 2013 fue modificada la estructura del Instituto Nacional de Vías y se determinaron las funciones de sus dependencias. [30] Providencia en la cual el Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio salvó el voto. [31] “Artículo 43.

Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” [32] Consejo de Estado – Sección Quinta, radicado 25000-23-41-000-2019- 00945-01, Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes y demandado: Congreso de la República - Senado de la República.MP Luis Alberto Álvarez Parra. [33] Acción de cumplimiento con radicado 08001-23-33-000-2020-00638-01. [34] Tal y como lo aceptó en el escrito de contestación, en la impugnación y en el que presentó el 9 de junio de 2021. [35] Sobre la procedencia del medio de control de simple nulidad contra acto administrativo verbal puede consultarse, Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 1 de julio de 2021, con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado 110010324000-2017-00474-00, demandante Guillermo Rivera Flórez contra presidente del Senado de la República- Congreso de la República.