DEMANDA DE NULIDAD - Frente al acto administrativo por medio del cual se aprueba el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones del Municipio de Tunja, zona urbana y rural, en el Departamento de Boyacá / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - Tiene direcciones territoriales en virtud de la figura de la desconcentración administrativa / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - Jurisdicción / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - Ejercen sus funciones dentro del ámbito territorial en el cual se encuentran / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - No tienen carácter de nacionales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA - Para conocer los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por entidades del orden nacional / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Para conocer de los procesos de nulidad contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad se determina por el lugar donde se expidió el acto / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE - Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde al tribunal administrativo Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión, es necesario dilucidar si esta Corporación tiene competencia para conocer del asunto, [ ] De las pretensiones formuladas por los actores se tiene que solicitan la nulidad de la Resolución nro. 15000-0077 del 20 de diciembre de 2017, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá, a través de la cual se aprueba el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones del Municipio de Tunja, zona urbana y rural, en el Departamento de Boyacá. Cabe anotar que en providencia proferida el 23 de octubre de 2019 al estudiarse la admisión de una demanda de nulidad en contra de una resolución expedida por el director territorial Santander del IGAC, por medio de la cual se aprobó el estudio de zonas homogéneas y el valor de la construcción del municipio de Bucaramanga, sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana, se sostuvo el siguiente criterio: [ ] “ es dable concluir que las funciones a cargo del IGAC se ejercen tanto por las autoridades nacionales como por las territoriales y, en consecuencia, el conocimiento de las controversias que se originen con ocasión de los actos administrativos expedidos por los directores territoriales del IGAC, en virtud de la desconcentración administrativa propia de la función pública, no son de competencia del Consejo de Estado.” [ ] [C]uando se trate de actos administrativos expedidos por funcionarios del nivel territorial, los cuales rigen solamente en el territorio en el cual se encuentran esos funcionarios, tales actos tienen la naturaleza de territoriales, no nacionales. [ ] Así las cosas, atendiendo los criterios funcional y territorial, el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Boyacá, como quiera que el acto enjuiciado fue expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá, por lo que se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 23 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00082-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y 22 de octubre de 2020, Radicación 68001-23- 33-000-2019-00069-03, C.P. Oswaldo Giraldo López FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00093-00 Actor: JOSÉ LUIS PARDO GUTIÉRREZ Y ASTRID CAROLINA SAMACÁ SUAREZ Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – DIRECCIÓN TERRITORIAL BOYACÁ Referencia: NULIDAD AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA I.
ANTECEDENTES 1.1. Los ciudadanos José Luis Pardo Gutiérrez y Astrid Carolina Samacá Suárez, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovieron demanda en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá[1] 1.2.
Las pretensiones formuladas en la demanda son: «[…] PRIMERA: Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, respetuosamente solicitamos al Honorable Tribunal declarar la nulidad de la resolución 15000-0077 del 20 de Diciembre de 2017, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá. SEGUNDA: Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, respetuosamente solicitamos al Honorable Tribunal declarar la nulidad de la resolución No. 15-000-0081 del 20 de Diciembre de 2017, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá. TERCERA: Así pues, al declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, solicitamos indicar de forma precisa que las normas concordantes con dichas disposiciones, no son aplicables en razón de la declaratoria de nulidad del acto acusado. [ ]». 1.3.
Los hechos alegados en la demanda, son del siguiente tenor: «[…]
PRIMERO: El día 06 de Junio de 2017 se da iniciación de la actualización catastral zona urbana y rural del Municipio de Tunja, mediante resolución No. 1500000342017.
SEGUNDO: Una vez realizadas una serie de entrevista con representantes del sector inmobiliario de Tunja, se procedió a emitir cierre del estudio de actualización mediante la Resolución No. 15000-0077 del 20 de Diciembre 2017 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá "Por la cual se aprueba el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones del Municipio de Tunja zona y rural en el Departamento de Boyacá".
TERCERO: El mismo día se profirió por la entidad mencionada la resolución No. 15-000-0081 "por medio de la cual se clausura la actualización catastral urbana y rural disponiendo la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados en la zona urbana y rural del municipio de Tunja y se determina la vigencia fiscal de sus avalúos"
CUARTO: Con base en los resultados contemplados en la resolución anteriormente mencionada, la secretaria de hacienda del municipio de Tunja realizó la liquidación del impuesto predial unificado para la vigencia fiscal 2018. […]» 1.4. Los actores identificaron un acápite denominado antecedentes en el que, en síntesis, indicaron: Alegaron que la base del impuesto predial unificado será el avalúo catastral o el avalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado y que dicho avalúo es determinado mediante los procesos de formación, actualización y conservación de los catastros.
Asimismo, refirieron lo descrito en los artículos 3 y 5 de la Ley 14 de 1983; y artículos 173 a 177 del Decreto 1333 de 1986. 1.5. Las normas que estimaron vulneradas fueron las siguientes: • Artículos 1, 13 y 363 de la Constitución Política. • Artículos 3, 4, 5, 6 y 8 de la Ley 14 de 1983. • Artículos 6 y 8 de la Ley 44 de 1990. • Artículos 3, 5, 8, 23, 24, 26, 43, 51, 52 y 54. • Artículo 178 del Decreto 1333 de 1986. 1.6.
En el concepto de violación, manifestaron: Argumentaron que los actos acusados vulneran la normatividad indicada en razón a que toda decisión de las entidades territoriales deben estar fundadas y dirigidas al respeto de la dignidad humana como parte integral del interés general, situación que no se presenta en las resoluciones atacadas debido a que la aprobación de una actualización catastral por fuera de la realidad, ocasionaron perjuicios patrimoniales que afectaron la estabilidad y el desarrollo económico progresivo de los habitantes del Municipio de Tunja.
Sostuvieron que el Estado, al ejercer la potestad tributaria, no puede pasar por alto que crea tributos que implican traspasar el límite inferior constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna de la persona, dadas las políticas sociales existentes. Indicaron que, al tomar un mismo sujeto en el tiempo, esto es, antes y después de la actualización catastral, en ambos momentos el sujeto es el mismo y su patrimonio mantiene su mismo valor; situación contraria a lo determinado para las normas constitucionales, por cuanto este recibe tratamientos diferenciados en razón de las actividades de especulación por parte del IGAC frente al avaluó comercial, el cual se sustenta en el estudio aprobado mediante la resolución demandada, fundada en una perspectiva inmobiliaria de crecimiento desmedido sin concordancia con la realidad socio económica, la cual presentó deterioro a finales del año 2017 y durante todo el trascurso del año 2018.
Precisaron que existe un trato desigual entre diferentes condiciones materiales, con relación a las condiciones socio - económicas sectoriales, concernientes a la geografía, economía y socio ambiental, debido a que se realizó más de aplicación global sobre el mercado y no una puntual sobre el bien debidamente caracterizado. Aclararon que en zonas geoeconómicas cuya disposición está planteada por el IGAC se tiene en cuenta el valor comercial de los inmuebles de mayor valorización. Agregaron que en Tunja existe una crisis económica en razón a que los propietarios tienen que buscar alternativas financieras para responder a un tributo que no atiende la realidad socio-económica. 1.7.
En un primer momento el asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo de Boyacá que, mediante auto del 11 de enero de 2019, remitió por competencia a esta Corporación con fundamento en la providencia del 14 de abril de 2014, proferida por la Sección Quinta, radicado 13001-23- 33-000-2013-00794-01(ACU), a través de la cual se indicó: « […] Sin embargo al revisar la competencia funcional, encuentra el Despacho que el máximo órgano de cierre en materia de lo contencioso administrativo, precisó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es un establecimiento público del orden nacional.
(…) de acuerdo con el Decreto 2113 de 1992, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es …un Establecimiento Público dotado de Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE con jurisdicción en todo el territorio nacional y su domicilio principal será el de la ciudad de Santa Fe de Bogotá. De lo que se infiere, que el IGAC en atención a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 es un organismo que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.
Así, la existencia de dependencias del IGAC, por fuera de su sede principal (Bogotá), no significa nada distinto a que la entidad desarrolla su función de manera desconcentrada en aras de lograr que la prestación del servicio sea más ágil y eficiente. Lo que no implica, en manera alguna, que ésta unidad territorial, constituya una persona jurídica distinta del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y mucho menos, que pertenezca a un nivel diferente de ésta. [ ]» II.
CONSIDERACIONES Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión, es necesario dilucidar si esta Corporación tiene competencia para conocer del asunto, por lo que el Despacho advierte lo siguiente 2.1 Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de los asuntos señalados en el artículo 149 del CAPCA, el cual expresa: «[…] El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. […]». 2.2 Caso en Concreto: De las pretensiones formuladas por los actores se tiene que solicitan la nulidad de la Resolución nro. 15000-0077 del 20 de diciembre de 2017, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá, a través de la cual se aprueba el estudio de zonas homogéneas geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones del Municipio de Tunja, zona urbana y rural, en el Departamento de Boyacá. Cabe anotar que en providencia proferida el 23 de octubre de 2019[2], al estudiarse la admisión de una demanda de nulidad en contra de una resolución expedida por el director territorial Santander del IGAC, por medio de la cual se aprobó el estudio de zonas homogéneas y el valor de la construcción del municipio de Bucaramanga, sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana, se sostuvo el siguiente criterio: “Es importante destacar que el Decreto 208 de 2004, Por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y se dictan otras disposiciones, dispone:
ARTÍCULO 28. Direcciones Territoriales. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi contará con veintidós (22) Direcciones Territoriales, las cuales serán organizadas por el Director General del Instituto de acuerdo con las necesidades del servicio, quien determinará su jurisdicción y sede. (…)
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de las funciones que como máxima autoridad catastral, en materia de vigilancia, asesoría y control tiene el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las Direcciones Territoriales con jurisdicción en aquellos territorios donde existan autoridades catastrales descentralizadas no ejercerán allí las funciones catastrales, salvo que exista norma expresa que así lo señale».
Por otra parte, la Resolución 1096 de 2010 «Por la cual se determina la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales y se organizan Unidades Operativas para adelantar conservación catastral», expedida por el Director General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, estableció la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales que se organizan de acuerdo con las necesidades del servicio a cargo de este Instituto, en los siguientes términos: «Artículo 1°.
Para el cumplimiento de las funciones relacionadas en el artículo 28 del Decreto 208 del 2004, se organizan las siguientes Direcciones Territoriales, que tendrán la jurisdicción y sede que se indican a continuación: |DIRECCIÓN |SEDE |JURISDICCIÓN | |TERRITORIAL | | | |SANTANDER |BUCARAMANGA |MUNICIPIOS DEL | | | |DEPARTAMENTO DE | | | |SANTANDER | (…)”.
En consecuencia, para el Despacho es claro que los actos objeto de estudio fueron expedidos en virtud de la figura de la desconcentración territorial de que trata el artículo 8º de la Ley 489 de 1998, en los siguientes términos: “ARTICULO 8o. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
PARÁGRAFO. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes. (…)”. Así las cosas, de la lectura de las normas transcritas es dable concluir que las funciones a cargo del IGAC se ejercen tanto por las autoridades nacionales como por las territoriales y, en consecuencia, el conocimiento de las controversias que se originen con ocasión de los actos administrativos expedidos por los directores territoriales del IGAC, en virtud de la desconcentración administrativa propia de la función pública, no son de competencia del Consejo de Estado.” (Se destaca) En ese mismo sentido, mediante providencia del 22 de octubre de 2020[3], a través de la cual se resolvió el recurso de apelación en contra de providencia que decretó medida cautelar, dentro de un proceso de nulidad en contra de una resolución expedida por el director territorial Santander del IGAC, se sostuvo lo siguiente: «[…]Se destaca que esta Corporación, después de interpretar sistemáticamente las disposiciones del CPACA que rigen la materia y las normas que regulan la organización del IGAC, ha prohijado la tesis consistente en que, en virtud de la figura de la desconcentración administrativa, los actos administrativos expedidos por las direcciones territoriales del IGAC no tienen el carácter de nacionales, sino territoriales, razón por la cual, las demandas presentadas en contra de los mismos le corresponde conocerlas a los tribunales administrativos.
(…) En consecuencia, para el Despacho es claro que los actos objeto de estudio fueron expedidos en virtud de la figura de la desconcentración territorial de que trata el artículo 8º de la Ley 489 de 1998, en los siguientes términos: “ARTICULO 8o. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
PARÁGRAFO. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes. (…)”. Así las cosas, de la lectura de las normas transcritas es dable concluir que las funciones a cargo del IGAC se ejercen tanto por las autoridades nacionales como por las territoriales y, en consecuencia, el conocimiento de las controversias que se originen con ocasión de los actos administrativos expedidos por los directores territoriales del IGAC, en virtud de la desconcentración administrativa propia de la función pública, no son de competencia del Consejo de Estado.” (Se destaca) Como puede apreciarse, en virtud de lo previsto en el artículo 28 del Decreto 208 de 2004, por el cual se modifica la estructura del IGAC, esta entidad cuenta con direcciones del nivel territorial, las cuales ejercen sus funciones dentro del ámbito territorial en el cual se encuentran.
Esta norma debe ser leída en concordancia con el artículo 8º de la Ley 489 de 1998 que regula la figura de la desconcentración administrativa, a partir de la cual se advierte que, cuando se establecen competencias en funcionarios del orden territorial de un organismo, esos actos no tienen el carácter de nacionales, no solamente porque sólo rigen en el ámbito territorial para el cual fueron expedidos, sino también por la jerarquía del funcionario que los expide, el cual es del nivel territorial, no nacional.
Acorde con lo descrito, cuando se trate de actos administrativos expedidos por funcionarios del nivel territorial, los cuales rigen solamente en el territorio en el cual se encuentran esos funcionarios, tales actos tienen la naturaleza de territoriales, no nacionales. Ahora bien, respecto de la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia, y en razón al criterio del territorio, los artículos 152 y 156 del CPACA, establecen lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes. […]» ARTÍCULO 156.
COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. […]» Así las cosas, atendiendo los criterios funcional y territorial, el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Boyacá, como quiera que el acto enjuiciado fue expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Boyacá, por lo que se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen.
En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá para lo de su competencia, por las razones antes expuestas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 a 14 Cuaderno Principal. [2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00082-00, Actor: PERSONERÍA DE BUCARAMANGA, Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – MUNICIPIO DE BUCARAMANGA. [3] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LOPEZ, Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicación número: 68001-2333-000- 2019-00069-03 Actor PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ, Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – DIRECCIÓN TERRITORIAL SANTANDER.