RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Causal quinta / CAUSAL QUINTA - Nulidad originada en la sentencia / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - Presupuestos / COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Al interesado le corresponde desplegar la carga argumentativa y probatoria de los supuestos fácticos y jurídicos que alega a su favor / NULIDAD - No probada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde debieron proponerse ante el juez, como lo indicó la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación al señalar, en providencia del 6 de febrero de 2018, que: “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él. La causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (Cifra Petita).
El recurso extraordinario de revisión fue presentado contra la sentencia del 14 de febrero de 2014, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que concluyó el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Ruiz Acosta contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario Barranquilla, por lo tanto, como quiera que contra ella no se puede interponer el recurso de apelación, se cumple uno de los presupuestos que hace procedente el recurso extraordinario de revisión. Es pertinente indicar que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia, por lo que al interesado le corresponde desplegar la carga argumentativa y probatoria de los supuestos fácticos y jurídicos que alega a su favor.
De este modo, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que no fueron cuestionados en el escrito de apelación, pues éstos quedan excluidos del siguiente debate, por lo que el litigio o la controversia fenece por completo frente a dichos aspectos.
La Sala considera que en el presente asunto no se configura una incongruencia, falta de competencia o ausencia de motivación en la decisión judicial cuestionada, tal y como lo indicó el recurrente, dado que la misma abarcó los puntos objeto de discusión frente a los actos demandados, razón por la cual no se constituye una nulidad originada en la sentencia, que permita la procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01393-00(4587-14) Actor: BLANCA EVA SALVADO VERCHES Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: TEMA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011 CONTRA LA SENTENCIA DEL 14 DE FEBRERO DE 2014, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO. CAUSAL REGULADA EN EL NUMERAL 5 DEL ARTÍCULO 250 DE LA LEY 1437 DE 2011- CPACA.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Blanca Eva Salvado Verches[1] contra la sentencia del 14 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que confirmó la sentencia de 29 de enero de 2013, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Alexander Ruíz Acosta[2], a través de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, para que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio sin número de fecha 23 de diciembre de 2008, a través del cual el Gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla le comunicó al señor Alexander Ruíz Acosta la supresión del cargo de Profesional Universitario, Código y Grado - 219-01, que venía desempeñando en la planta de personal de la entidad. - Decreto N° 870 de 23 de diciembre de 2008 “Por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla”, en cuanto se refiere (artículo 1°) a la supresión de 69 cargos de Profesional Universitario, Código 219, Grado 01.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su reintegro al empleo que venía desempeñando o a otro de superior categoría, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde el momento del retiro, hasta le fecha en que sea reintegrado al servicio, reconociendo para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad.
De igual manera, pidió que se ordene el reconocimiento y pago de una indemnización por concepto de perjuicios materiales y morales causados con ocasión de la desvinculación del servicio público. Adicionalmente, requirió la indexación de los valores adeudados y el pago de los intereses moratorios correspondientes, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, a través de sentencia de 29 de enero de 2013, denegó las pretensiones de la demanda.
Razón por la cual la parte actora presentó recurso de apelación contra dicha decisión. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia de 14 de febrero de 2014, confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia. 2. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, con providencia del 14 de febrero de 2014, confirmó la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, que denegó a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos[3]: Afirmó que el Distrito, Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla al expedir el Decreto número 870 de 2008 “por el cual se establece la planta de personal de la alcaldía distrital de barranquilla”, no incurrió en desviación de poder, falsa motivación, falta de motivos y expedición irregular, toda vez que se sustentó en i) el estudio técnico elaborado por la entidad, para definir la Estructura, Direccionamiento Estratégico y Planta de Cargos; y ii) el concepto de viabilidad emitido por el Ministerio de Educación Nacional (concepto N° 2007EE19875 de 14 de mayo de 2007), de conformidad con los lineamientos previstos en los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005 y los criterios fijados en la Ley 715 de 2001 y los Decretos 3020 de 2002 (artículo 2) y 1494 de 2005 (artículo 3).
Adujo que la supresión de cargos decretada en el Decreto 870 de 2008 tenía por objeto la racionalización del gasto público, por lo que no se puede inferir que la misma ocasionó un exceso de gastos de funcionamiento de la entidad. Adicionalmente, los contratos de prestación de servicios suscritos por el Distrito de Barranquilla, entre el 23 de diciembre de 2008 y el 23 de julio de 2009, no revelan un incremento de los costos en comparación con los que se hubieren causado con el personal de planta (auxiliares administrativos).
Aseveró que al expediente se allegó certificado de disponibilidad presupuestal N° 42260, por valor de $18.597.804.82 de pesos, para garantizar los pagos de las indemnizaciones de los empleados de carrera administrativa a quienes les fueran suprimidos los cargos. Además, obran contratos de empréstitos suscritos por el Distrito de Barranquilla con el Banco Davivienda S.A., el 3 de diciembre de 2008, por valor de $25.000.000.000 de pesos, por lo que se acreditó que la entidad contaba con los recursos necesarios para adelantar el proceso de reestructuración administrativa.
Expresó que el demandante no es un empleado cuyas condiciones permitan cobijarlo o beneficiarlo del retén social, ni se le hacen extensivos los efectos de acciones de tutela que ordenaron el reintegro de otros servidores, dado el carácter interpartes de la acción constitucional. Agregó que en el expediente no se demostró que el accionante fuera un empleado de carrera administrativa, sino un servidor que ocupaba un cargo en provisionalidad, lo que implica que no era posible reconocer derechos de estabilidad laboral.
Resaltó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la notificación posterior del Decreto 870 de 2008 no acarrea la nulidad del acto “pues tal omisión no constituye causal alguna que vicie de ilegalidad la actuación administrativa en él contenida, sino su oponibilidad respecto de los afectados, entre ellos el demandante (…)”.
Por otro lado, en cuanto a la supuesta falsa motivación del oficio de 23 de diciembre de 2008, sostuvo que la supresión del empleo del demandante obedeció a razones de índole técnico y no a una decisión arbitraria de la entidad, pues el estudio realizado tenía por objeto racionalizar los gastos del ente territorial e introducir una reforma sustancial a la planta de personal, lo que necesariamente implicó suprimir algunos empleos.
Esta dinámica a la que se vio obligada la entidad, respondió a motivos de índole institucional y de mejora del servicio, no a una persecución en contra del accionante a la promoción de actos ilegales de retiro. Añadió que la parte actora no allegó prueba alguna que permitiera deducir que los motivos aducidos por la entidad demandada para desvincularlo sean falsos o inexactos, razón por la cual no se acreditó irregularidad alguna contra dicho oficio. 3.
Recurso extraordinario de revisión La señora Blanca Eva Salvado Verches, mediante apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 14 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en la causal quinta del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala: “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”[4].
El apoderado de la recurrente manifestó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir “a) Cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia” [5], o, b) Cuando el fallo se emite de forma inmotivada”[6], como ocurrió en el presente asunto con la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Señaló que la ausencia de competencia funcional por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico “tiene que ver con una falta de congruencia” (sic), en la decisión, toda vez que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, sin responder a cada uno de los argumentos expuestos por el recurrente, contra el oficio de 23 de diciembre de 2008, desconociendo, de esta manera, el deber legal que le correspondía en su rol de juez de segunda instancia, de dirimir el conflicto jurídico atendido los hechos y pretensiones de la demanda.
Expresó que la falta de congruencia en la providencia del Tribunal, también se deriva de una ausencia de motivación de la decisión judicial, porque omitió resolver de fondo los cargos propuestos en el recurso de apelación, relacionados con la “falsa motivación” y “falta de competencia” que afectaban la legalidad del oficio de 23 de diciembre de 2008, expedido por el Gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, por lo que al no existir una justificación válida para que la autoridad judicial no haya desplegado una carga argumentativa, frente a tales aspectos, se configura una nulidad de la sentencia. Resaltó que la providencia cuestionada se limitó a concluir que la parte actora no acreditó la falsa motivación, sin explicar las razones por las cuales no se demostraron las circunstancias que permitían desvirtuar la legalidad del oficio de 23 de diciembre de 2008.
Adicionalmente, omitió por completo pronunciarse sobre el cargo de falta de competencia. Adujo que la falta de competencia y la falta motivación de los actos administrativos mediante los cuales se desvincula del servicio publicó a un empleado nombrado en provisionalidad, son elementos que permiten desvirtuar la legalidad de la actuación de la administración, que deben ser estudiados y valorados por el juez cuando son propuestos en sede judicial.
Por otro lado, manifestó que la providencia objeto de revisión desconoció el precedente jurisprudencial horizontal de la misma Corporación, porque no tuvo en cuenta que el Tribunal previamente había estudiado y decidido demandas de iguales características al caso del señor Alexander Ruíz Acosta, en las que accedió a las pretensiones de la parte actora, luego de haberse pronunciado de fondo sobre los cargos de falsa motivación y falta de competencia alegados contra el Decreto 870 de 2008 y los oficios que comunicaron la desvinculación del servicio. 4.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 5 de noviembre de 2019[7]. Posteriormente, en auto del 5 de septiembre de 2016 se decidió sobre el decreto y practica de pruebas[8]. 5. Oposición al recurso extraordinario de revisión 5.1 El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla guardo silencio 6.
El Ministerio Público guardó silencio II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 14 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ibídem.
Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico se profirió el 14 de febrero de 2014, quedando ejecutoriada el 2 de abril del mismo año[9], y la parte actora presentó el recurso extraordinario de revisión el 24 de octubre de 2014[10].
Por consiguiente, el recurso se interpuso en el término de un año previsto por el legislador. 2. Problema jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Blanca Eva Salvado Verches, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 14 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que confirmó la sentencia de 29 de enero de 2013 dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, y que negó las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala analizará si se configura la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la providencia del 14 de febrero de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, pues en criterio de la parte recurrente la autoridad judicial al confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, incurrió en nulidad, porque omitió pronunciarse sobre la totalidad de los cargos alegados contra el oficio de 23 de diciembre de 2008, que le comunicó la supresión de su cargo en la planta de personal del Distrito de Barranquilla, relacionados con i) la falsa motivación y, ii) la falta de competencia para expedir dicho acto administrativo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, obligando a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi.
La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye un proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[11] Más que un recurso, es un verdadero proceso[12] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[13]”[14].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[15], y salvo la causal 4ª del artículo 250[16], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[17].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[18]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario. 2.2.
Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula la causal del recurso extraordinario de revisión por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. La jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la dificultad de limitar el alcance de esta causal, toda vez que el legislador omitió desarrollar puntualmente en qué casos se configura, de ahí que su ámbito de aplicación se haya decantado en torno a la idea de evitar su uso para reabrir el debate probatorio que originó el proceso, pues el juez de revisión no se puede convertir en el juez de instancia[19].
La causal integra dos requisitos, uno objetivo, consistente en que la providencia no sea pasible del recurso de apelación; y otro subjetivo, derivado de que la nulidad invocada tenga origen en la sentencia que puso fin al proceso[20]. Su alcance ha sido precisado por la jurisprudencia de esta Corporación en el entendido que las causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, son las que pueden dar origen a la nulidad de la providencia, y las derivadas de la violación del debido proceso constitucional, previsto en el artículo 29 de la Carta Política[21].
En los casos de violación del artículo 29 de la Constitución Política el juez determina si lo alegado “tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”[22]. Sobre el particular esta Corporación señaló lo siguiente: “(…) De acuerdo con los términos del Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, se pretende configurar la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo: Son causales de revisión: (…) 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Sobre la causal sexta de revisión ha precisado la Sala que no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.
La Sala observa que las razones planteadas en el recurso interpuesto sugieren un cuestionamiento a la apreciación de los hechos y valoración de las pruebas, y una errada interpretación de las normas constitucionales que le permitieron al fallador configurar la causal de pérdida de investidura decretada en la sentencia impugnada, lo cual no corresponde a ninguno de los eventos, que según el criterio expuesto, permiten tipificar la causal de nulidad originada en la sentencia invocada en la demanda de revisión[23] (…)”[24].
En la providencia transcrita, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, estimó que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir cuando: a) El Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) Sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) Sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) Se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) El demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) Se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) Sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.
Ahora bien, la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde debieron proponerse ante el juez, como lo indicó la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación al señalar, en providencia del 6 de febrero de 2018, que: “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él (…)”[25].
La causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (Cifra Petita)[26].
El principio de congruencia de la sentencia estaba regulada en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil y actualmente en el artículo 281 del Código General del Proceso, entendiéndose así que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.”.
El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa. La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión siempre y cuando sea de tal envergadura que solo proceda anularla.
Por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”[27]. 2.3.
Caso concreto Con el fin de demostrar la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, la señora Blanca Eva Salvado Verches, mediante apoderado, afirma que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la sentencia del 4 de febrero de 2014, incurrió en nulidad, porque omitió pronunciarse sobre la totalidad de los cargos alegados contra el oficio de 23 de diciembre de 2008, que le comunicó la supresión de su cargo en la planta de personal del Distrito de Barranquilla, relacionados con i) la falsa motivación y, ii) la falta de competencia para expedir dicho acto administrativo.
Visto lo anterior, la Sala procede a estudiar si se acreditan los requisitos de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, a saber, i) que no procede recurso de apelación contra la sentencia objeto de revisión y ii) que la nulidad procesal se origine en la sentencia que puso fin al proceso. 2.3.1 Improcedencia del recurso de apelación En el sub judice el señor Alexander Ruiz Acosta instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra i) el Decreto N° 870 de 23 de diciembre de 2008[28], por el cual se suprimen algunos cargos y se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla; y, ii) el Oficio de 23 de diciembre de 2008, a través del cual el Gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla le comunicó la supresión del empleo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 01, que venía desempeñando en dentro de la entidad.
El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, denegó las pretensiones y, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, confirmó en todas sus partes la providencia de primera instancia. En el asunto que centra la atención de la Sala, el recurso extraordinario de revisión fue presentado contra la sentencia del 14 de febrero de 2014, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que concluyó el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Alexander Ruiz Acosta contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario Barranquilla, por lo tanto, como quiera que contra ella no se puede interponer el recurso de apelación, se cumple uno de los presupuestos que hace procedente el recurso extraordinario de revisión. 2.3.2 La nulidad debe originarse en la sentencia que puso fin al proceso Para la procedencia del recurso extraordinario de revisión la parte recurrente debe aducir y acreditar una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, sobre algún hecho o circunstancia procesal que implique el desconocimiento las ritualidades propias de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta[29].
En el sub judice la recurrente alega que el Tribunal Administrativo del Atlántico, vulneró el debido proceso e incurrió en nulidad, porque la providencia de 14 de febrero de 2014 carece de motivación, toda vez que omitió pronunciarse sobre la totalidad de los cargos alegados contra el oficio de 23 de diciembre de 2008, que le comunicó la supresión de su cargo en la planta de personal del Distrito de Barranquilla, relacionados con i) la falsa motivación y, ii) la falta de competencia para expedir dicho acto administrativo.
Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 14 de febrero de 2014, confirmó la providencia de 29 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla, que denegó las pretensiones de la demanda, a partir de los siguientes argumentos: Con relación a la motivación que dio origen a la situación administrativa definida con el oficio sin numero de 23 de diciembre de 2008, expedido por la Gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, el Tribunal precisó que la administración a través de dicho acto administrativo manifestó su voluntad concreta de desvincular del servicio al señor Alexander Ruíz Acosta, con fundamento en la supresión de cargos determinada por el Decreto N° 870 de 23 de diciembre de 2008, con el que se estableció la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, por lo que se trataba de una misma actuación administrativa compuesta por los actos de supresión y comunicación. El Tribunal resaltó que los motivos que dieron lugar a la supresión del empleo ocupado por el señor Ruíz Acosta (Profesional universitario Código 219, Grado 01), se derivan del proceso de reestructuración administrativa al que fue sometida la Alcaldía Distrital de Barranquilla, para racionalizar los gastos del ente territorial e introducir una reforma sustancial a la planta de personal, lo que necesariamente implicó la supresión de unos empleos, cuya dinámica, respondió a motivos de índole institucional y de mejora del servicio, no a una persecución en contra del demandante o la promoción de actos ilegales de retiro.
Al respecto el Tribunal señaló lo siguiente: “La Constitución y la Ley conceden a la administración la facultad de suprimir empleos, y señalan el procedimiento respectivo, que según voces del artículo 46 de la Ley 906 de 2004 exige la existencia de un estudio técnico, el cual, según las normas, sirve de soporte, sustento o motivo de la supresión. El estudio técnico obrante en el expediente en medio magnético, a folio 229, motiva el Decreto N° 870 de 23 de diciembre de 2008, pues en el considerando de este último señala que “la Alcaldía Distrital de Barranquilla dentro del proceso de Modernización y Racionalización del gasto, elaboró los estudios técnicos respectivos en materia de Estructura, Direccionamiento Estratégico y Planta de Cargos, de conformidad a los artículo 46 de la Ley 99 de 2004 y 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, para efectos de modificar su planta de personal, con la observancia de los procedimientos administrativos descritos en la guía de modernización del Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP”.
(…) Por otra parte, en cuanto al cargo contra el oficio fechado 23 de diciembre de 2008, señala el actor que existe falsa motivación, por cuanto el Decreto 870 del 2008, no suprimió totalmente el cargo de Profesional Universitario 219-01, tal como alega el oficio (…) de acuerdo con lo probado en el expediente, la supresión del empleo del demandante obedeció a razones de índole técnico, no al capricho o decisión arbitraria de la entidad y, según la propuesta formulada, se hizo para racionalizar los gastos del ente territorial e introducir una reforma sustancial a la planta de personal, lo que necesariamente implicó suprimir empleos.
Esta dinámica, a la que se vio obligada la entidad, puede decirse que respondió a motivos de índole institucional y de mejora del servicio, no a la persecución en contra del demandante o la promoción de actos ilegales de retiro. (…)” Por otro lado, se observa que la parte recurrente alega que el Tribunal no se pronunció sobre el cargo de falsa motivación, en cuanto a que el Decreto 870 de 2008 no suprimió la totalidad de los cargos de Profesional Universitario Grado 219, Código 01.
Al respecto, la providencia objeto de revisión manifestó que el señor Alexander Ruiz Acosta no accedió al referido cargo, luego de haber superado un concurso de méritos, que le haya permitido estar inscrito en carrera administrativa, sino que fue nombrado en provisionalidad, por lo que no gozaba de fuero de estabilidad laboral, ni reunía condiciones para beneficiarse del retén social, que le permitieran continuar en la planta global de personal del ente territorial.
En este orden, si bien en la nueva planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla se establecieron algunos cargos de Profesional Universitario Código 219, Grado 01, ello obedeció a las necesidades del servicio para el funcionamiento de la entidad, por lo que tales empleos debían proveerse con empleados de carrera administrativa que optaran por el derecho a la reincorporación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y, con aquellos servidores que por sus condiciones se encuentran cobijados por la figural del retén social.
Sobre el particular, la sentencia objeto de revisión indicó lo siguiente: “(…) Al respecto, sea lo primero exponer que el demandante no ocupaba le cargo en condición de empleado de carrera, sino de manera provisional, pues no ostentó su inscripción en la carrera administrativa, lo que implica, como lo ha señalado reiteradamente esta Corporación, que no es posible reconocer derechos de estabilidad laboral, pues, conforme al inciso 3 del artículo 125 de la Constitución Política, “El ingreso a los cargos de carrera y ascenso en los mismos, se harían previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.” (…) En este punto advierte la Sala que el actor no allegó prueba alguna que induzca a la Sala a deducir que los motivos aducidos por la entidad demandada para desvincularlo sean falsos o inexactos, toda vez que es debe de la entidad proteger a aquellos que ostente un mejor derecho, en este caso a los empleados inscritos en la carrera administrativa; así pues que no habiendo certeza alguna al respecto éste cargo no prosperará, ya que en cumplimiento de la carga procesal que le impone el artículo 177 del C.P.C., al demandante es quien debe soportar su afirmación. (…)” (Negrilla fuera de texto).
De esta manera, para el Tribunal el Oficio de 23 de diciembre de 2008 no se encontraba viciado de nulidad por el cargo de falsa motivación, toda vez que el señor Alexander Ruíz Acosta no demostró que se encontraba inscrito en carrera administrativa, cuya condición le permitirá tener un mejor derecho sobre otros empleados para continuar ocupando el empleo de Profesional Universitario Código 219, Grado 01, en la nueva planta global de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, en virtud de la opción de reincorporación de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004.
Ahora bien, la parte recurrente sostiene que la sentencia de 14 de febrero de 2014 se encuentra viciada de nulidad, porque el Tribunal Administrativo del Atlántico no se pronunció sobre el cargo de falta de competencia de la Gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, para expedir el oficio de 23 de diciembre de 2008.
Al respecto, se debe precisar que la lectura de la providencia objeto de revisión no permite identificar con certeza si el referido cargo fue alegado por el apoderado del señor Alexander Ruíz Acosta en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 29 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla, toda vez que en los apartes de la impugnación descritos por el Tribunal en el fallo no se puso de presente dicho argumento como una de las razones expuestas de la apelación y parte del litigio, por tal motivo el asunto se limitó a la supuesta falsa motivación que se alegaba del Oficio de 23 de diciembre de 2008.
Aunado a lo anterior, cabe señalar que en el presente asunto no obra el expediente del proceso ordinario, pese a que se solicitó con auto de 28 de enero de 2016[30], ni la parte recurrente allegó prueba alguna que permita constatar que el argumento de falta de competencia fue parte del escrito de apelación sobre el cual debía pronunciarse el Tribunal al momento de desatar el recurso.
Es pertinente indicar que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia, por lo que al interesado le corresponde desplegar la carga argumentativa y probatoria de los supuestos fácticos y jurídicos que alega a su favor.
De este modo, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que no fueron cuestionados en el escrito de apelación, pues éstos quedan excluidos del siguiente debate, por lo que el litigio o la controversia fenece por completo frente a dichos aspectos.
En este orden, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Atlántico en la providencia recurrida, analizó la legalidad de los actos administrativos demandados (Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, Oficio de 23 de diciembre de 2008[31]), a partir de los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el señor Ruíz Acosta contra la sentencia de 29 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla, relacionados con la motivación de los actos acusados, entre otros[32], las pruebas obrantes en el expediente del proceso ordinario y la normativa aplicables, sin que se pueda inferir que la actuación de la autoridad judicial resulta contraria a Derecho.
De esta manera, la Sala considera que en el presente asunto no se configura una incongruencia, falta de competencia o ausencia de motivación en la decisión judicial cuestionada, tal y como lo indicó el recurrente, dado que la misma abarcó los puntos objeto de discusión frente a los actos demandados, razón por la cual no se constituye una nulidad originada en la sentencia, que permita la procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. En efecto, se advierte que los argumentos alegados por el apoderado de la recurrente en el escrito del recurso extraordinario de revisión, demuestra su inconformidad con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, sin acreditar las irregularidades de orden procesal o sustancial en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de este mecanismo judicial como si se tratara de una tercera instancia, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que el fallo recurrido no incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia, puesto que su contenido no revela ningún desconocimiento de los presupuestos procesales y sustanciales con los que debía fundarse, sin que sea pertinente volver a discutir lo analizado en el proceso ordinario. Así pues, para la Sala la parte recurrente no acreditó que el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en la causal de revisión de nulidad.
Por esta razón, el recurso no tiene vocación de prosperidad. III. DECISIÓN Como corolario de lo expuesto, la Sala determina que en la sentencia de 14 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, no se configura la causal regulada en el numeral 5°del artículo 250 del CPACA; por ello, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Blanca Eva Salvado Verches.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Blanca Eva Salvado Verches contra la sentencia del 14 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En calidad de cónyuge supérstite del señor Alexander Ruiz Acosta. [2] Según registro civil de defunción visible a folio 2 del expediente del recurso extraordinario de revisión falleció el 26 de diciembre de 2011. [3] Folios 19 - 35 del cuaderno del recurso extraordinario. [4] Folios 111 - 134 del cuaderno del recurso extraordinario. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de febrero de 2013.
Radicado N° 54001-23-31-000-2000-01331-01(1216-09), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 12 de marzo de 2012, radicado N° 25000-23-27-000-2003-00495-01 (16563) C.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [7] Folios 150 - 151 del cuaderno del recurso extraordinario. [8] Folio 158 del cuaderno del recurso extraordinario. [9] Folio 36 cuaderno del recurso extraordinario de revisión. [10] Folio 70 reverso del cuaderno del recurso extraordinario. [11] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [12] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [13] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [14] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [16] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [18] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 11001-03-15- 000-2013-00358-00(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26.
Proceso con radicado, 11001-03-15-000-2011-01639-00 Referencia: Recurso extraordinario de revisión. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. Criterio reiterado en la sentencia de la Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de octubre de 2005.
M.P. Dra. Ligia López Díaz. Radiación No. 11001-03-15-000-2003-00794-01(REVPI). [24] consejo de estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de noviembre de 2008.radicación número 110010315000200300135-01. Recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, M.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. [26] Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01. [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [28] “Por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla” [29] En este mismo sentido se pronunció esta Sala 2 Especial de Decisión, en la sentencia del 6 de marzo de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 11001-03-15-000-2009-01300-00 (REV). [30] Mediante oficios N° 1517 de 15 de abril de 2016, N° 4246 de 25 de julio de 2016 y N° 5406 de 19 de septiembre de 2016 se solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 08001-23-31-002-2013-00397-00, sin embargo, no se allego, pese a la insistencia de la corporación. [31] Por medio de los cuales se suprimió el cargo ocupado por el señor Alexander Ruíz Acosta en la planta Global de Personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla. [32] Abuso de poder, expedición irregular