68001-23-31-000-2009-00303-01 — Consejo de Estado

68001-23-31-000-2009-00303-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2021-06-04

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: Lucenith Padilla Moreno·Demandado: Departamento De Santander

De qué trata

Síntesis: [En el caso concreto sobre la naturaleza jurídica de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE] Este enunciado normativo [artículo 7 del Decreto Ley 254 de 2000], que estaba vigente cuando se expidió el Decreto Departamental 0039 de 2007, es aplicable a la liquidación de una empresa social del Estado del orden departamental, como la E.S.E (…) pues así lo dispuso el parágrafo 1 de su artículo 1 (…) En concordancia con ello, en el artículo 10 del Decreto Departamental 0039 de 2007 también se estableció que los actos del liquidador de la ESE (…) relativos a la aceptación y rechazo de créditos constituyen actos administrativos y, como tales, serían objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) Si bien las resoluciones expedidas por el liquidador de la entidad guardan relación con el contrato (…) celebrado con (…) en tanto ese acto jurídico se adujo como fuente de las acreencias reclamadas en el proceso liquidatorio, no tienen carácter contractual. Los actos administrativos contractuales son las declaraciones unilaterales de voluntad de la entidad estatal contratante, en ejercicio de la función administrativa, que tienen carácter decisorio y que se expiden con motivo u ocasión de la actividad contractual. De acuerdo con esta caracterización, se califican como tales, entre otros: el que declara la caducidad del contrato en virtud de la competencia establecida en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993; el que ordena su terminación por configurarse alguna de las causales de nulidad previstas en los numerales 1, 2, y 4 del artículo 44 de la misma Ley; el que lo liquida unilateralmente según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.(…) Las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) no tienen carácter contractual: si bien guardan relación con el contrato (…) por cuanto ese fue el título que se adujo para pedir el reconocimiento de la acreencia, lo cierto es que se expidieron en el marco de un procedimiento administrativo independiente que tiene por objeto, entre otras cosas, el desarrollo de una serie de actos complejos tendientes a realizar los activos de la entidad y solucionar su pasivo externo. En este sentido, la Subsección ha dicho que a pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación.(…) Conforme a lo anterior, la Sala encuentra que uno de los reparos formulados por el apelante está justificado. A diferencia de lo que concluyó el Tribunal, las Resoluciones (…) proferidas por el liquidador de la ESE (…) no constituyen actos administrativos contractuales. Por lo tanto, la acción procedente para debatir su legalidad era la de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), mas no la de controversias contractuales (CCA, art. 87). (…) La acción de controversias contractuales está instituida para que cualquiera de las partes pida que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Las pretensiones que formuló la demandante, dentro de las cuales se incluyó la liquidación judicial del contrato (…) tienen este objeto. Por ende, en principio, la acción se escogió debidamente, y sería procedente pronunciarse de fondo sobre ellas, máxime cuando el negocio jurídico no se liquidó, o por lo menos no hay prueba de ello en el proceso.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, exp. 16370. C.P Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 40315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (e). Consideración jurídica 4.1.3:DOCUMENTO / RECURSO DE REPOSICIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / ACREENCIAS LABORALES / CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / DERECHO PRIVADO / NORMA DE DERECHO PRIVADO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDADOR / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIADe acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, (…) por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra la Resolución (…) en el que pidió que se revocara la decisión y en su lugar, se aceptara la acreencia presentada con fundamento en el contrato (…) Para sustentar la impugnación, adujo que el valor del contrato era indeterminado (…) De otro lado, afirmó que la Ley 80 de 1993 no condicionó el perfeccionamiento del contrato estatal a la expedición del registro presupuestal, ya que esta operación es un requisito para la ejecución del contrato que consiste en afectar de forma definitiva los recursos afectos al pago de las obligaciones dinerarias de la Administración. Finalmente, argumentó que el contrato (…) se regía exclusivamente por el derecho privado según lo previsto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, por lo que la existencia del contrato dependía únicamente del acuerdo de voluntades. Con base en esos razonamientos, impugnó la motivación de la Resolución (…) y pidió el reconocimiento de la acreencia, para lo cual anexó el estado de cartera que discriminaba los valores respecto de los cuales no se había pagado (…) El liquidador de la ESE (…) mediante Resolución (…) desestimó el recurso de reposición. Al motivar esta decisión, insistió en que el contrato (…) no existía al no haberse expedido un registro presupuestal de forma previa o concomitante a su suscripción. (…) Adicionalmente, manifestó que las partes incluyeron en la cláusula 36ª la facultad excepcional de caducidad, lo que implicaba que el contrato sí se sometía a la Ley 80 de 1993. (…) El contenido de la Resolución (…) expedida por el liquidador pone de relieve varios elementos importantes, a saber: (…) El objeto de dicho acto consistió en negar el reconocimiento de una acreencia reclamada por (…) que correspondía a los saldos pendientes de pago por la ejecución del contrato (…) El motivo determinante o, si se quiere, exclusivo de la expedición del acto administrativo fue que, a juicio del liquidador, el contrato (…) no se perfeccionó por no haberse expedido el registro presupuestal y, por tanto, este no era un título que soportara la acreencia reclamada por la aquí demandanteNOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021, exp. 53909. C.P. José Roberto Sáchica Méndez y exp. 14935, C.P Germán Rodríguez Villamizar.PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / NEGOCIO JURÍDICO / LIQUIDADOR / ENTIDAD PÚBLICA / ACREENCIAS LABORALES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO[P]or disposición del artículo 87 del CCA norma vigente para la época de presentación de la demanda, el juez del contrato estatal es el competente para declarar su existencia, el incumplimiento de las obligaciones, ordenar su liquidación y, en general, para efectuar otras declaraciones y condenas pedidas por las partes del negocio jurídico. En contraste, el liquidador de una entidad pública como la ESE (…) no está investido de esta facultad, pues su atribución, según el Decreto Ley 254 de 2000, consiste en aceptar o rechazar las acreencias presentadas por los terceros en un procedimiento administrativo autónomo y, de ser el caso, calificarlas y graduarlas para su pago con cargo a los activos de la masa liquidatoria. No obstante, cuando media un acto administrativo que incide en la relación jurídica debatida, se debe analizar la causa que sustenta la demanda y, con base en ello, determinar si procede un pronunciamiento sobre las pretensiones, a pesar de no haberse impugnado su legalidad.REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDADOR / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACREENCIAS LABORALES / NEGOCIO JURÍDICO / ENTIDAD ESTATAL / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EXPEDICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / DOCUMENTO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / NEGOCIO JURÍDICO / REGISTRO PRESUPUESTAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO JUDICIAL / CONTRATISTA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / FALLO INHIBITORIO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIOLa procedencia de la acción, como ha dicho la Sala, se encuentra determinada por la fuente del daño en que se fundamenta la causa petendi y no por el arbitrio de la parte demandante, como lo manifestó la actora en su recurso de apelación. Así, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo que no tiene carácter contractual, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del CCA, es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por la realización de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, la acción pertinente es la de reparación directa, según lo previsto en el artículo 86 de la misma norma. Y, en fin, si la causa recae en un contrato, entonces la procedente es la acción de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 del CCA .(…) Las anteriores consideraciones cobran relevancia en los casos en que una parte encauza sus pretensiones a través de la acción de controversias contractuales, sin someter a juicio la legalidad del acto administrativo expedido por el liquidador de la entidad contratante que negó el reconocimiento de una acreencia presentada con fundamento en el negocio jurídico respecto del cual se piden pronunciar las declaraciones y condenas. Así, en un caso en el que a través de la acción de controversias contractuales se pidió declarar la existencia de un contrato, el incumplimiento por la entidad estatal contratante y ordenar su liquidación judicial, la Subsección concluyó que no era procedente pronunciarse sobre las pretensiones. Esta conclusión se dedujo al comprobar que el menoscabo de los intereses jurídicos del demandante se originó en un acto administrativo expedido por el liquidador de una Empresa Social del Estado del orden nacional, mediante el cual se reconoció parcialmente una acreencia y se calificó el crédito como quirografario. (…) En este caso, contrastada la demanda con los documentos que reposan en el expediente, la Sala observa que la causa que motivó su presentación fue la protección de unos intereses jurídicos que presuntamente se lesionaron con la expedición de dos actos administrativos: las Resoluciones (…) proferidas por el liquidador de la ESE (…) La demandante pretende, en primer lugar, que se declare la existencia del contrato (…) Mediante esta petición, se busca que el juez del contrato se termine pronunciando sobre la motivación jurídica de la Resolución (…) en la que se concluyó que el negocio jurídico no se perfeccionó al no haberse expedido el registro presupuestal, por lo que no procedía su liquidación ni el reconocimiento de las acreencias presentadas por la aquí demandante. (…) La estrategia de trasladar el debate al campo de las controversias contractuales, sustrayéndose del juicio de legalidad de las resoluciones, no es de recibo para la Sala. Si la demandante estaba en desacuerdo con los fundamentos que llevaron al liquidador a negar el reconocimiento de las acreencias, debió pedir la nulidad de tales actos administrativos aduciendo su falsa motivación jurídica. El contencioso subjetivo de anulación era, entonces, el escenario para debatir si el perfeccionamiento del contrato (…) no se sujetaba a la expedición del registro presupuestal y por ello debía aceptarse el crédito reclamado. Bajo esta óptica, no es procedente reconducir este debate vía controversias contractuales, obviando la existencia de un acto administrativo que se presume legal y que tiene los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad. (…) Si en el marco de este proceso se pronunciara una declaración en el sentido que el contrato se perfeccionó, desaparecerían los fundamentos de derecho de las Resoluciones (…) y, por tal virtud, la fuerza ejecutoria de tales decisiones. No obstante, este resultado se produciría en el marco de un proceso judicial en el que no se impugnó la legalidad de tales actos administrativos, lo cual demuestra que no es procedente pronunciarse sobre una pretensión que, en realidad, envuelve la impugnación de la validez de unas decisiones que recayeron sobre los intereses jurídicos reclamados en la demanda. (…) La anterior consideración también se predica de las pretensiones que tienen por objeto declarar el cumplimiento de las obligaciones de (…) y el incumplimiento de la entidad contratante al no liquidar el negocio jurídico, ni pagar los saldos adeudados a la contratista. En virtud de este otro grupo de pretensiones, se busca dejar sin efectos las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) por medio de las cuales se negó expresamente el reconocimiento de las mismas acreencias que ahora se pretende sean reconocidas por vía judicial, sin haber desvirtuado previamente la presunción de legalidad de los actos que las rechazaron. (…) En efecto, las pretensiones relativas al cumplimiento de la contratista, al incumplimiento de la entidad pública y a la liquidación del negocio jurídico se dirigen a obtener, por vía de la acción de controversias contractuales, una declaración judicial sobre la obligación de la ESE (…) de reconocer y pagar a la contratista la (…) [participación del 12 por ciento] sobre las siguientes sumas: ingresos facturados que no se canalizaron a través del encargo fiduciario, cartera viva no recaudada, cartera por conciliar y facturación generada por la contratista en el cierre contable anterior al inicio del proceso de liquidación. En otras palabras, estas pretensiones apuntan a obtener el reconocimiento de las mismas acreencias que fueron rechazadas en los actos administrativos expedidos por el liquidador debido a la presunta inexistencia del negocio jurídico. (…) La pretensión consecuencial sobre indemnización de perjuicios que formuló la demandante participa de esta misma lógica y, por las razones expresadas, no es procedente pronunciarse sobre ella. Así, en lugar de reclamar el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos -facultad que concede expresamente el artículo 85 del CCA-, la demandante trasladó la discusión al terreno de las controversias contractuales, obviando el hecho de que la fuente de la lesión de sus intereses jurídicos se halla en las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) Recapitulando, la confrontación de la causa de la demanda con los documentos que reposan en el expediente demuestra que, aunque en la misma se adujo la existencia de una controversia contractual, los argumentos de la parte actora constituyen, en realidad, cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo del liquidador de la ESE (…) que negó la acreencia presentada por (…) Así, la pretensión declarativa relacionada con la existencia del contrato se instrumentalizó para atacar la motivación jurídica del acto, al paso que las restantes se enfilaron a modificar el objeto de la decisión administrativa. En definitiva, la demandante persiguió obtener en un acto jurisdiccional el reconocimiento de derechos que se le negaron en actos de contenido administrativo, cuya legalidad no fue debatida en el proceso.(…) Como la fuente de la lesión de los intereses jurídicos de la demandante es un acto administrativo, el cual debía demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto pues está demostrada la indebida escogencia de la acción. Este requisito, como lo ha explicado la Sala, constituye un presupuesto necesario para dictar sentencia de mérito en los procesos regidos por el CCA.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 40315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (E). Consideración jurídica 3.3; sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. 45375. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y auto del 30 de octubre de 2017, exp. 58611. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Consideración jurídica 3.3.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / DEPARTAMENTO / CRÉDITO / CONTROL DE LEGALIDAD / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / ACTO JURÍDICO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ENTIDAD ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA VOLUNTAD / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONCEPTO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / NEGOCIO JURÍDICO / PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACREENCIAS LABORALES / LIQUIDADOR [En el caso concreto sobre la naturaleza jurídica de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE] Este enunciado normativo [artículo 7 del Decreto Ley 254 de 2000], que estaba vigente cuando se expidió el Decreto Departamental 0039 de 2007, es aplicable a la liquidación de una empresa social del Estado del orden departamental, como la E.S.E (…) pues así lo dispuso el parágrafo 1 de su artículo 1 (…) En concordancia con ello, en el artículo 10 del Decreto Departamental 0039 de 2007 también se estableció que los actos del liquidador de la ESE (…) relativos a la aceptación y rechazo de créditos constituyen actos administrativos y, como tales, serían objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) Si bien las resoluciones expedidas por el liquidador de la entidad guardan relación con el contrato (…) celebrado con (…) en tanto ese acto jurídico se adujo como fuente de las acreencias reclamadas en el proceso liquidatorio, no tienen carácter contractual.

Los actos administrativos contractuales son las declaraciones unilaterales de voluntad de la entidad estatal contratante, en ejercicio de la función administrativa, que tienen carácter decisorio y que se expiden con motivo u ocasión de la actividad contractual. De acuerdo con esta caracterización, se califican como tales, entre otros: el que declara la caducidad del contrato en virtud de la competencia establecida en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993; el que ordena su terminación por configurarse alguna de las causales de nulidad previstas en los numerales 1, 2, y 4 del artículo 44 de la misma Ley; el que lo liquida unilateralmente según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.(…) Las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) no tienen carácter contractual: si bien guardan relación con el contrato (…) por cuanto ese fue el título que se adujo para pedir el reconocimiento de la acreencia, lo cierto es que se expidieron en el marco de un procedimiento administrativo independiente que tiene por objeto, entre otras cosas, el desarrollo de una serie de actos complejos tendientes a realizar los activos de la entidad y solucionar su pasivo externo. En este sentido, la Subsección ha dicho que a pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación.(…) Conforme a lo anterior, la Sala encuentra que uno de los reparos formulados por el apelante está justificado.

A diferencia de lo que concluyó el Tribunal, las Resoluciones (…) proferidas por el liquidador de la ESE (…) no constituyen actos administrativos contractuales. Por lo tanto, la acción procedente para debatir su legalidad era la de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), mas no la de controversias contractuales (CCA, art. 87).

(…) La acción de controversias contractuales está instituida para que cualquiera de las partes pida que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Las pretensiones que formuló la demandante, dentro de las cuales se incluyó la liquidación judicial del contrato (…) tienen este objeto. Por ende, en principio, la acción se escogió debidamente, y sería procedente pronunciarse de fondo sobre ellas, máxime cuando el negocio jurídico no se liquidó, o por lo menos no hay prueba de ello en el proceso.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 7 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO DEPARTAMENTAL 055 DE 2004 – ARTÍCULO 40 / DECRETO DEPARTAMENTAL 055 DE 2004 – ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CIVIL / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 6 / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 1 PARAGRAFO 1 / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 10 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 18 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 NUMERALES 1, 2 Y 4 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, exp. 16370.

C.P Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 40315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (e). Consideración jurídica 4.1.3: DOCUMENTO / RECURSO DE REPOSICIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / ACREENCIAS LABORALES / CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / DERECHO PRIVADO / NORMA DE DERECHO PRIVADO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDADOR / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA De acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, (…) por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra la Resolución (…) en el que pidió que se revocara la decisión y en su lugar, se aceptara la acreencia presentada con fundamento en el contrato (…) Para sustentar la impugnación, adujo que el valor del contrato era indeterminado (…) De otro lado, afirmó que la Ley 80 de 1993 no condicionó el perfeccionamiento del contrato estatal a la expedición del registro presupuestal, ya que esta operación es un requisito para la ejecución del contrato que consiste en afectar de forma definitiva los recursos afectos al pago de las obligaciones dinerarias de la Administración. Finalmente, argumentó que el contrato (…) se regía exclusivamente por el derecho privado según lo previsto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, por lo que la existencia del contrato dependía únicamente del acuerdo de voluntades.

Con base en esos razonamientos, impugnó la motivación de la Resolución (…) y pidió el reconocimiento de la acreencia, para lo cual anexó el estado de cartera que discriminaba los valores respecto de los cuales no se había pagado (…) El liquidador de la ESE (…) mediante Resolución (…) desestimó el recurso de reposición. Al motivar esta decisión, insistió en que el contrato (…) no existía al no haberse expedido un registro presupuestal de forma previa o concomitante a su suscripción. (…) Adicionalmente, manifestó que las partes incluyeron en la cláusula 36ª la facultad excepcional de caducidad, lo que implicaba que el contrato sí se sometía a la Ley 80 de 1993.

(…) El contenido de la Resolución (…) expedida por el liquidador pone de relieve varios elementos importantes, a saber: (…) El objeto de dicho acto consistió en negar el reconocimiento de una acreencia reclamada por (…) que correspondía a los saldos pendientes de pago por la ejecución del contrato (…) El motivo determinante o, si se quiere, exclusivo de la expedición del acto administrativo fue que, a juicio del liquidador, el contrato (…) no se perfeccionó por no haberse expedido el registro presupuestal y, por tanto, este no era un título que soportara la acreencia reclamada por la aquí demandante FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 195 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021, exp. 53909.

C.P. José Roberto Sáchica Méndez y exp. 14935, C.P Germán Rodríguez Villamizar. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / NEGOCIO JURÍDICO / LIQUIDADOR / ENTIDAD PÚBLICA / ACREENCIAS LABORALES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO [P]or disposición del artículo 87 del CCA norma vigente para la época de presentación de la demanda, el juez del contrato estatal es el competente para declarar su existencia, el incumplimiento de las obligaciones, ordenar su liquidación y, en general, para efectuar otras declaraciones y condenas pedidas por las partes del negocio jurídico.

En contraste, el liquidador de una entidad pública como la ESE (…) no está investido de esta facultad, pues su atribución, según el Decreto Ley 254 de 2000, consiste en aceptar o rechazar las acreencias presentadas por los terceros en un procedimiento administrativo autónomo y, de ser el caso, calificarlas y graduarlas para su pago con cargo a los activos de la masa liquidatoria.

No obstante, cuando media un acto administrativo que incide en la relación jurídica debatida, se debe analizar la causa que sustenta la demanda y, con base en ello, determinar si procede un pronunciamiento sobre las pretensiones, a pesar de no haberse impugnado su legalidad. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / DECRETO LEY 254 DE 2000 REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDADOR / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACREENCIAS LABORALES / NEGOCIO JURÍDICO / ENTIDAD ESTATAL / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EXPEDICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / DOCUMENTO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUEZ/ FACULTADES DEL JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / NEGOCIO JURÍDICO / REGISTRO PRESUPUESTAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO JUDICIAL / CONTRATISTA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / FALLO INHIBITORIO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO La procedencia de la acción, como ha dicho la Sala, se encuentra determinada por la fuente del daño en que se fundamenta la causa petendi y no por el arbitrio de la parte demandante, como lo manifestó la actora en su recurso de apelación. Así, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo que no tiene carácter contractual, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del CCA, es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por la realización de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, la acción pertinente es la de reparación directa, según lo previsto en el artículo 86 de la misma norma. Y, en fin, si la causa recae en un contrato, entonces la procedente es la acción de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 del CCA.(…) Las anteriores consideraciones cobran relevancia en los casos en que una parte encauza sus pretensiones a través de la acción de controversias contractuales, sin someter a juicio la legalidad del acto administrativo expedido por el liquidador de la entidad contratante que negó el reconocimiento de una acreencia presentada con fundamento en el negocio jurídico respecto del cual se piden pronunciar las declaraciones y condenas.

Así, en un caso en el que a través de la acción de controversias contractuales se pidió declarar la existencia de un contrato, el incumplimiento por la entidad estatal contratante y ordenar su liquidación judicial, la Subsección concluyó que no era procedente pronunciarse sobre las pretensiones. Esta conclusión se dedujo al comprobar que el menoscabo de los intereses jurídicos del demandante se originó en un acto administrativo expedido por el liquidador de una Empresa Social del Estado del orden nacional, mediante el cual se reconoció parcialmente una acreencia y se calificó el crédito como quirografario.

(…) En este caso, contrastada la demanda con los documentos que reposan en el expediente, la Sala observa que la causa que motivó su presentación fue la protección de unos intereses jurídicos que presuntamente se lesionaron con la expedición de dos actos administrativos: las Resoluciones (…) proferidas por el liquidador de la ESE (…) La demandante pretende, en primer lugar, que se declare la existencia del contrato (…) Mediante esta petición, se busca que el juez del contrato se termine pronunciando sobre la motivación jurídica de la Resolución (…) en la que se concluyó que el negocio jurídico no se perfeccionó al no haberse expedido el registro presupuestal, por lo que no procedía su liquidación ni el reconocimiento de las acreencias presentadas por la aquí demandante.

(…) La estrategia de trasladar el debate al campo de las controversias contractuales, sustrayéndose del juicio de legalidad de las resoluciones, no es de recibo para la Sala. Si la demandante estaba en desacuerdo con los fundamentos que llevaron al liquidador a negar el reconocimiento de las acreencias, debió pedir la nulidad de tales actos administrativos aduciendo su falsa motivación jurídica.

El contencioso subjetivo de anulación era, entonces, el escenario para debatir si el perfeccionamiento del contrato (…) no se sujetaba a la expedición del registro presupuestal y por ello debía aceptarse el crédito reclamado. Bajo esta óptica, no es procedente reconducir este debate vía controversias contractuales, obviando la existencia de un acto administrativo que se presume legal y que tiene los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.

(…) Si en el marco de este proceso se pronunciara una declaración en el sentido que el contrato se perfeccionó, desaparecerían los fundamentos de derecho de las Resoluciones (…) y, por tal virtud, la fuerza ejecutoria de tales decisiones. No obstante, este resultado se produciría en el marco de un proceso judicial en el que no se impugnó la legalidad de tales actos administrativos, lo cual demuestra que no es procedente pronunciarse sobre una pretensión que, en realidad, envuelve la impugnación de la validez de unas decisiones que recayeron sobre los intereses jurídicos reclamados en la demanda.

(…) La anterior consideración también se predica de las pretensiones que tienen por objeto declarar el cumplimiento de las obligaciones de (…) y el incumplimiento de la entidad contratante al no liquidar el negocio jurídico, ni pagar los saldos adeudados a la contratista. En virtud de este otro grupo de pretensiones, se busca dejar sin efectos las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) por medio de las cuales se negó expresamente el reconocimiento de las mismas acreencias que ahora se pretende sean reconocidas por vía judicial, sin haber desvirtuado previamente la presunción de legalidad de los actos que las rechazaron.

(…) En efecto, las pretensiones relativas al cumplimiento de la contratista, al incumplimiento de la entidad pública y a la liquidación del negocio jurídico se dirigen a obtener, por vía de la acción de controversias contractuales, una declaración judicial sobre la obligación de la ESE (…) de reconocer y pagar a la contratista la (…) [participación del 12 por ciento] sobre las siguientes sumas: ingresos facturados que no se canalizaron a través del encargo fiduciario, cartera viva no recaudada, cartera por conciliar y facturación generada por la contratista en el cierre contable anterior al inicio del proceso de liquidación. En otras palabras, estas pretensiones apuntan a obtener el reconocimiento de las mismas acreencias que fueron rechazadas en los actos administrativos expedidos por el liquidador debido a la presunta inexistencia del negocio jurídico.

(…) La pretensión consecuencial sobre indemnización de perjuicios que formuló la demandante participa de esta misma lógica y, por las razones expresadas, no es procedente pronunciarse sobre ella. Así, en lugar de reclamar el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos –facultad que concede expresamente el artículo 85 del CCA–, la demandante trasladó la discusión al terreno de las controversias contractuales, obviando el hecho de que la fuente de la lesión de sus intereses jurídicos se halla en las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) Recapitulando, la confrontación de la causa de la demanda con los documentos que reposan en el expediente demuestra que, aunque en la misma se adujo la existencia de una controversia contractual, los argumentos de la parte actora constituyen, en realidad, cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo del liquidador de la ESE (…) que negó la acreencia presentada por (…) Así, la pretensión declarativa relacionada con la existencia del contrato se instrumentalizó para atacar la motivación jurídica del acto, al paso que las restantes se enfilaron a modificar el objeto de la decisión administrativa.

En definitiva, la demandante persiguió obtener en un acto jurisdiccional el reconocimiento de derechos que se le negaron en actos de contenido administrativo, cuya legalidad no fue debatida en el proceso.(…) Como la fuente de la lesión de los intereses jurídicos de la demandante es un acto administrativo, el cual debía demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto pues está demostrada la indebida escogencia de la acción. Este requisito, como lo ha explicado la Sala, constituye un presupuesto necesario para dictar sentencia de mérito en los procesos regidos por el CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 40315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (E).

Consideración jurídica 3.3; sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. 45375. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y auto del 30 de octubre de 2017, exp. 58611. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Consideración jurídica

3.3. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00303-01(50114) Actor: LUCENITH PADILLA MORENO Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Referencia. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander.

La controversia concierne a un acuerdo en virtud del cual la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja le encargó a un particular la facturación de los servicios asistenciales de salud y el recaudo de la cartera generada por su prestación. Durante su ejecución, el gobernador de Santander ordenó la supresión y liquidación de la entidad pública.

Dentro del proceso de liquidación, el particular reclamó el reconocimiento de las acreencias que se causaron por el cumplimiento de sus obligaciones; sin embargo, el liquidador las rechazó por considerar que el contrato no se perfeccionó. En la demanda se pidió que se declare su existencia, el incumplimiento de la entidad estatal y que se liquide judicialmente el negocio jurídico.

El Tribunal se inhibió de resolver estas pretensiones aduciendo que no se demandó la nulidad de los «actos administrativos contractuales» que expidió el liquidador de la entidad y, por tanto, se configuró una ineptitud sustancial de la demanda. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 14 de agosto de 2013, en la que el Tribunal Administrativo de Santander dispuso: “Primero: Inhibirse la Sala para resolver de fondo el asunto sometido a su conocimiento, por lo expuesto en la parte motiva.

Segundo: Sin costas en la instancia. Tercero: En firme se archivará el expediente previas las anotaciones en el Sistema Justicia Siglo XXI”. 2. Esta sentencia decidió la demanda presentada por Lucenith Padilla Moreno, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación: Pretensiones 3. Las pretensiones que se formularon en la demanda tienen el siguiente objeto[1]: 1.

Declarar la existencia del contrato de concesión 0055-06 celebrado entre Lucenith Pinilla Moreno y la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja (en adelante, ESE San Rafael), “entidad hoy inexistente y reemplazada para los efectos del presente proceso por el Departamento de Santander”. 2. Declarar que el contrato de concesión 0055-06 fue “cumplido a cabalidad en un 100% de su ejecución por parte de la contratista”. 3.

Declarar que la ESE San Rafael incumplió el contrato de concesión 0055-06 al no proceder con su liquidación ni pagar a la contratista el valor pactado. 4. Declarar que el contrato de concesión 0055-06 no ha sido liquidado de común acuerdo ni de manera unilateral. 5. Declarar que, de conformidad con el Decreto Departamental 0039 de 2007, la Resolución 444 del 19 de diciembre de 2007 y el convenio de desempeño 00390 de 2006 suscrito con el Ministerio de Protección Social, el departamento de Santander es “la entidad que debe atender la liquidación judicial del contrato (…) y es quien debe cumplir con las obligaciones que se liquiden a favor de Lucenith Pinilla Moreno (…), además de las condenas impuestas en el fallo de mérito y en general con la sentencia que ponga fin al presente proceso”. 6.

Liquidar judicialmente el contrato de concesión 0055-006 estableciendo que Lucineth Pinilla Moreno tiene un saldo a favor equivalente al 12% de las siguientes sumas: “pagos que entraron a cuentas diferentes al encargo fiduciario”, “gestiones por generación y radicación de la facturación, contestación y conciliación de glosas: cartera viva”;

“gestión por la facturación generada, contestación de glosas para trámite de conciliación: cartera para conciliar”; “gestiones por la facturación final y cierre respectivo: último cierre”; “letras de cambio generadas por copagos”; y “descuentos contractuales efectuados al hospital”. 7. Condenar al departamento de Santander a pagar a la demandante la suma de $407’687.344 o la que resulte probada por la liquidación judicial del contrato, debidamente indexada, más los intereses de mora a la tasa más alta autorizada que se causen desde el 28 de febrero de 2007, fecha en la que se ordenó la supresión y liquidación de la ESE San Rafael, hasta cuando se produzca su pago efectivo. 8.

Condenar al departamento de Santander a pagar los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales que le causó a Lucenith Pinilla Moreno por no cancelar los saldos adeudados en virtud del cumplimiento del contrato 0055-06. 9. Condenar al departamento de Santander a pagar la suma resultante de la indexación de las anteriores condenas, a cumplir la sentencia según lo previsto en los artículos 176 a 179 del Código Contencioso Administrativo y a sufragar las costas del proceso.

Hechos 4. En apoyo de sus peticiones, la demandante relató los siguientes hechos: 1. El 1 de marzo de 2006, la ESE San Rafael y Lucenith Pinilla Moreno, propietaria del establecimiento de comercio “Computer Server” (actualmente denominado Sistemas y Obras de Ingeniería Integrados) celebraron el contrato de concesión 0055-06, cuyo objeto consistió en otorgarle a la contratista la gestión de la facturación de los servicios asistenciales de salud y el recaudo de las cuentas causadas por su prestación, sumas que debían manejarse a través de un encargo fiduciario. 2.

El plazo de ejecución del contrato se pactó en cinco años y, por la forma de pago acordada, no se expidió un registro presupuestal. Las partes estipularon que el contratista tendría derecho a una “participación” del 12% sobre el valor efectivamente recaudado cada mes y sobre las sumas de la cartera nueva y antigua que se recuperara. 3.

El contrato fue modificado mediante el otrosí del 16 de mayo de 2006 y el acta del 20 de febrero de 2007. 4. Entre el 1 de marzo de 2006 y el 27 de febrero de 2007, la contratista cumplió las obligaciones que contrajo; sin embargo, la ESE San Rafael no le pagó la participación (12%) a la que tenía derecho por los siguientes conceptos: sumas recaudadas que no se canalizaron a través del encargo fiduciario;

“cartera viva” que incluye las facturas radicadas en la Secretaría de Salud departamental entre 2006 y 2007; cartera por conciliar; facturación de servicios en el periodo comprendido entre el 15 y el 28 de febrero de 2007; letras de cambio otorgadas por los usuarios del servicio de salud para garantizar la cancelación de los copagos; y descuentos contractuales que se le practicaron a la ESE San Rafael. 5.

El 28 de febrero de 2007, el gobernador del Departamento de Santander expidió los Decretos 0039 y 0040, en virtud de los cuales ordenó la supresión y liquidación de la ESE San Rafael y designó a su liquidador, respectivamente. El liquidador terminó los contratos que estaba ejecutando la ESE San Rafael, pero no lo hizo respecto del contrato de concesión 0055-06. 6.

En la oportunidad otorgada para el efecto, Lucenith Pinilla Moreno presentó la reclamación de su acreencia. En esta petición y en el recurso de reposición que presentó ante “la negativa del liquidador”, solicitó la liquidación del contrato de concesión, lo cual no ocurrió. Agregó que el liquidador asumió la posición de que el contrato no existía, lo cual era contradictorio pues se permitió la ejecución de actividades de cierre y, en los informes entregados por sus dependientes, se reconoció la existencia del negocio jurídico. 7.

El 19 de diciembre de 2007, el liquidador expidió la Resolución 444 mediante la cual declaró la terminación del proceso de liquidación y, por tanto, de la existencia de la entidad como persona jurídica. 8. Finalmente, señaló que el contrato no se liquidó bilateral ni unilateralmente y que había un saldo a favor de la contratista por las actividades que no se remuneraron con corte al 28 de febrero de 2007.

De otro lado, agregó que la indefinición sobre la liquidación del contrato y la mora en el pago del saldo a favor de Lucenith Pinilla Moreno le causó perjuicios materiales e inmateriales. Fundamentos de derecho 5. En el acápite de fundamentos de derecho, la demandante expresó los siguientes argumentos jurídicos: 1. Adujo que las empresas sociales del Estado son una categoría especial de entidad pública descentralizada creadas por la ley, por las ordenanzas departamentales o por los acuerdos municipales.

Agregó que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Departamental 100 del 14 de agosto de 1995, el hospital San Rafael de Barrancabermeja se transformó en una empresa social del Estado adscrita al departamento de Santander. A renglón seguido, sostuvo que el gobernador de la entidad territorial ordenó la supresión y liquidación de la ESE, decisión que se adoptó en desarrollo del convenio 0390 del 2006 suscrito con el Ministerio de la Protección Social, en el que se pactó lo siguiente: “En la medida que las fuentes de financiación anteriormente enumeradas y la masa de liquidación no sean suficientes para cubrir la totalidad de los pasivos del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael (…) el Departamento garantizará los recursos restantes que permitan sanear la totalidad de los pasivos pendientes de pago”.

Con base en estas premisas, concluyó que “no queda otra conclusión inexorable que es el departamento de Santander quien debe responder por las resultas de la presente acción”. 2. Con fundamento en un fallo disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, aseveró que, desde el punto de vista presupuestal, los contratos de concesión son particulares, pues si la entidad estatal no compromete recursos de su propio patrimonio, sino que la remuneración del concesionario depende de la explotación del servicio o la obra concedida, no es necesario efectuar apropiaciones presupuestales.

Resaltó que, según lo acordado en el contrato de concesión 0055-06, la contratista asumió por su cuenta y riesgo la facturación de los servicios asistenciales de salud y el recaudo de las cuentas causadas por su prestación, pero no “se proyectó que la Administración Hospitalaria tuviese que invertir recursos para la ejecución del contrato”.

A partir de lo anterior, concluyó que no debía contarse con un certificado de disponibilidad presupuestal antes de celebrarse el contrato, ni para su ejecución se requería la expedición de un registro presupuestal. 3. Aseveró que la ESE San Rafael incumplió la obligación de liquidar el contrato de concesión, la cual tenía su fuente en la Ley 80 de 1993 y en la cláusula 36ª del contrato: “El presente contrato será objeto de liquidación de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

Si el CONTRATISTA no se presenta para efectos de la liquidación del contrato o las partes no llegan a ningún acuerdo, E.S.E Hospital San Rafael procederá a su liquidación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 de la citada ley, para lo cual proferirá Resolución motivada (…)”. Los argumentos de defensa de la parte demandada 6.

La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En primer lugar, adujo que el contrato que se invocó como fuente de derechos y obligaciones no se perfeccionó. Para sustentar esta afirmación, citó la definición del contrato de concesión que contempla el artículo 32.4 de la Ley 80 de 1993 y destacó que el contrato 0055-06, más allá de su denominación, no tenía por objeto otorgar la prestación, operación, explotación o gestión de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra, sino la prestación de unos servicios a favor de la ESE San Rafael.

Con fundamento en ello, afirmó que se debía contar con un certificado de disponibilidad presupuestal antes de su celebración y se debía expedir el registro presupuestal, lo cual no ocurrió. Destacó que estas fueron las razones por las cuales el liquidador de la entidad negó la reclamación de la acreencia presentada por la ahora demandante.

Al hilo de estos planteamientos, concluyó que el contrato 0055-06 se reputa inexistente y, por ello, las pretensiones deben negarse. 7. En segundo lugar, formuló la excepción de “indebida escogencia de la acción”. Al respecto, precisó que la demandante presentó la reclamación de la acreencia en el proceso de liquidación de la ESE San Rafael.

Agregó que el liquidador, mediante Resolución 165 del 22 de mayo de 2007, rechazó su reconocimiento, decisión que fue confirmada en la Resolución 368 del 30 de agosto del mismo año. A partir de estos elementos, afirmó que debió promoverse una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra tales actos administrativos que se presumen legales. 8.

En tercer lugar, propuso la excepción que denominó “ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de la representación legal del demandante”. Para sustentar esta defensa, afirmó que, según los artículos 44 y 77 del Código de Procedimiento Civil, la acreditación de la existencia y representación legal de las personas jurídicas es un presupuesto procesal.

Añadió que este requisito no se satisfizo, pues se aportó un certificado de la matrícula mercantil de la señora Lucenith Padilla Moreno, mas no un certificado de existencia y representación legal de la “firma” Sistemas y Obras de Ingeniería Integrados, que la demandante dijo representar. Los fundamentos de la sentencia impugnada 9.

Para justificar su decisión de “inhibirse para resolver el fondo del asunto”, el Tribunal Administrativo de Santander expresó los siguientes argumentos: 1. Desestimó la excepción denominada “indebida escogencia de la acción”. Sobre este punto, sostuvo que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente para demandar los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato.

Luego, destacó que el liquidador de la ESE San Rafael expidió con posterioridad al perfeccionamiento del contrato la resolución sobre el rechazo de la acreencia presentada por Lucenith Pinilla Moreno, por lo que, a diferencia de lo expresado por la entidad, la acción de controversias contractuales se escogió debidamente. 2. Por otra parte, desechó la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de la representación legal”, porque se aportó el certificado de matrícula mercantil que acreditaba que la demandante era propietaria del establecimiento de comercio denominado Sistemas y Obras de Ingeniería Integrados. 3.

Afirmó que el liquidador de la ESE San Rafael expidió la Resolución 165 del 22 de mayo de 2007, mediante la cual rechazó la reclamación de la demandante por los créditos originados en la ejecución del contrato 0055-06, y la Resolución 368 del 30 de agosto de 2007, a través de la cual desestimó el recurso de reposición que se interpuso contra la primera.

A renglón seguido, aseveró que esas decisiones, si bien se produjeron en el proceso liquidatorio de la entidad, constituyen actos administrativos contractuales porque la “administración manifestó su voluntad unilateral en forma negativa respecto de las acreencias del contrato de concesión”. Destacó que esos actos no fueron demandados por la parte actora y concluyó que no “es posible asumir el estudio de las solicitudes relacionadas con la declaratoria de existencia, incumplimiento y liquidación del contrato”, por cuanto “de ellos se deriva el perjuicio que se reclama en ejercicio de la acción contractual”.

En este orden de ideas, concluyó que se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda y, por esa razón, se inhibió de resolver el fondo del asunto. EL RECURSO DE APELACIÓN 10. La demandante pidió que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones. Para sustentar el recurso, expresó las siguientes razones de inconformidad: 1.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo fundó equivocadamente su decisión, puesto que asimiló el procedimiento de liquidación de una entidad pública con la liquidación judicial de un contrato estatal. 2. Aseveró que el hecho de no haberse pedido la nulidad de los actos administrativos expedidos por el liquidador de la ESE San Rafael no impide analizar de fondo las pretensiones, ni enerva la posibilidad de liquidar judicialmente el contrato, por las siguientes razones: i) Se incumplió el deber legal de terminar y liquidar el contrato 0055- 06, según lo ordenado en el artículo 5º del Decreto 0039 del 28 de febrero de 2007, mediante el cual se dispuso la supresión de la entidad, y según lo pactado en la cláusula 36ª del negocio jurídico.

En este sentido, destacó que el liquidador dio paso a las etapas de presentación, admisión, graduación y pago de acreencias, sin antes liquidar el contrato y afirmó que, de haberse acatado esa obligación, la demandante habría podido presentar su reclamación con base en un justo título: bien el acta de liquidación bilateral, bien el acto administrativo de liquidación unilateral. ii) Las resoluciones proferidas en el proceso liquidatorio de la ESE San Rafael no son actos administrativos contractuales, ya que conciernen a la liquidación de la entidad estatal, mas no a la ejecución del contrato celebrado por ella.

Así, afirmó que tales resoluciones no podían demandarse a través de la acción de controversias contractuales que se promovió, sino mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En este punto, precisó que ese no era el interés jurídico de la demandante por cuanto “seguir el camino de atacar dichas resoluciones no nos llevaría a nada concreto, pues siempre estaría allí el argumento de inexistencia del registro presupuestal, por ello [la demandante] decidió optar por la vía de la liquidación contractual”. iii) La eventual declaración de nulidad de las resoluciones proferidas en el proceso liquidatorio de la ESE San Rafael “no subsana la omisión o más bien la ausencia de liquidación del contrato de concesión”. 11.

El 27 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación[2], el cual fue admitido por esta Corporación el 9 de abril de 2014[3]. El 3 de julio de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[4], quienes guardaron silencio.

CONSIDERACIONES Jurisdicción y competencia 12. Según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas. De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La controversia entre las partes concierne al cumplimiento de un contrato que es estatal, pues fue celebrado por una entidad pública: la ESE San Rafael[5]. Por lo tanto, a esta jurisdicción le compete resolverla. 13. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.

El numeral 5º del artículo 132 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 SMMLV. En la fecha de presentación de la demanda, 1 de junio de 2009, esta cuantía equivalía a $248’450.000.

La pretensión de mayor valor se estimó en una suma superior: $496’900.000; en consecuencia, la Sala es competente para resolver el recurso, pues el proceso tiene vocación de doble instancia. El objeto de la apelación 14. Con el objeto de resolver el recurso de apelación, la Sala analizará si es procedente pronunciarse de fondo sobre las pretensiones y liquidar judicialmente el contrato 0055-06, porque (i) los actos administrativos expedidos por el liquidador de la ESE San Rafael, mediante los cuales negó el reconocimiento de la acreencia reclamada por la demandante, no son contractuales;

(ii) el liquidador incumplió la obligación de finiquitar el contrato; y (iii) la declaración de nulidad de tales actos no supliría la omisión de liquidar el negocio jurídico. Análisis del caso 15. Para solucionar el problema que plantea el recurso de apelación, se procederá de la siguiente forma: en primer lugar, se examinará la naturaleza jurídica de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE San Rafael; en segundo lugar, se analizará el contenido de tales resoluciones; finalmente, con base en el anterior estudio, se establecerá si, como plantea el apelante, es procedente el estudio de fondo de las pretensiones y, de ser el caso, se evaluará el mérito de cada una.

La naturaleza jurídica de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE San Rafael 16. Según los documentos aportados al expediente, el 28 de febrero de 2007, de conformidad con la Ordenanza Departamental 055 de 20 de octubre de 2004, el gobernador del departamento de Santander expidió el Decreto 0039 en el que ordenó suprimir y liquidar la ESE San Rafael[6].

En el artículo 6º del citado decreto se dispuso que el proceso de liquidación de la entidad se sometería al Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, y a las normas pertinentes del estatuto orgánico del sistema financiero. 17. El procedimiento y las etapas de la liquidación se regularon en el título IV del Decreto Departamental 055 de 2004.

De acuerdo con los artículos 40 y 41, dentro de los 45 días siguientes al inicio del proceso, el liquidador emplazaría a quienes tuvieran reclamaciones de cualquier naturaleza contra la entidad. Surtido el emplazamiento, los acreedores debían hacerse parte del procedimiento presentando prueba de la existencia de sus créditos, con el fin de que el liquidador las graduara y calificara de acuerdo con las reglas de prelación contempladas en el Código Civil. 18.

En el expediente reposa la Resolución 165 del 22 de mayo de 2007, “por medio de la cual se deciden las reclamaciones presentadas oportunamente ante la entidad en liquidación con cargo a bienes y sumas de la masa liquidatoria”. Así mismo, se aportó copia auténtica de la Resolución 368 del 30 de agosto de 2007, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición que interpuso contra la primera decisión la señora Lucenith Pinilla Moreno, a quien se le negó la acreencia que presentó con fundamento en el contrato 0055- 06, sobre el cual versa la controversia. 19.

Las citadas resoluciones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, tal y como lo indica el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000: “Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación”. 20. Este enunciado normativo, que estaba vigente cuando se expidió el Decreto Departamental 0039 de 2007, es aplicable a la liquidación de una empresa social del Estado del orden departamental, como la ESE San Rafael, pues así lo dispuso el parágrafo 1º de su artículo 1º: “Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación”.

En concordancia con ello, en el artículo 10º del Decreto Departamental 0039 de 2007 también se estableció que los actos del liquidador de la ESE San Rafael relativos a la aceptación y rechazo de créditos constituyen actos administrativos y, como tales, serían objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. 21.

Si bien las resoluciones expedidas por el liquidador de la entidad guardan relación con el contrato 0055-06 celebrado con Lucenith Pinilla Moreno, en tanto ese acto jurídico se adujo como fuente de las acreencias reclamadas en el proceso liquidatorio, no tienen carácter contractual. Los actos administrativos contractuales son las declaraciones unilaterales de voluntad de la entidad estatal contratante, en ejercicio de la función administrativa, que tienen carácter decisorio y que se expiden con motivo u ocasión de la actividad contractual[8].

De acuerdo con esta caracterización, se califican como tales, entre otros: el que declara la caducidad del contrato en virtud de la competencia establecida en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993; el que ordena su terminación por configurarse alguna de las causales de nulidad previstas en los numerales 1º, 2º, y 4º del artículo 44 de la misma Ley; el que lo liquida unilateralmente según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. 22.

Las Resoluciones 165 y 368 de 2007 expedidas por el liquidador de la ESE San Rafael no tienen carácter contractual: si bien guardan relación con el contrato 0055-06, por cuanto ese fue el título que se adujo para pedir el reconocimiento de la acreencia, lo cierto es que se expidieron en el marco de un procedimiento administrativo independiente que tiene por objeto, entre otras cosas, el desarrollo de una serie de actos complejos tendientes a realizar los activos de la entidad y solucionar su pasivo externo. En este sentido, la Subsección ha dicho que a pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación[9]. 23.

Conforme a lo anterior, la Sala encuentra que uno de los reparos formulados por el apelante está justificado. A diferencia de lo que concluyó el Tribunal, las Resoluciones 165 del 22 de mayo de 2007 y 368 del 20 de agosto del mismo año proferidas por el liquidador de la ESE San Rafael no constituyen actos administrativos contractuales.

Por lo tanto, la acción procedente para debatir su legalidad era la de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), mas no la de controversias contractuales (CCA, art. 87). 24. La acción de controversias contractuales está instituida para que cualquiera de las partes pida que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Las pretensiones que formuló la demandante, dentro de las cuales se incluyó la liquidación judicial del contrato 0055-06, tienen este objeto. Por ende, en principio, la acción se escogió debidamente, y sería procedente pronunciarse de fondo sobre ellas, máxime cuando el negocio jurídico no se liquidó, o por lo menos no hay prueba de ello en el proceso. 25.

Con todo, para determinar si es procedente un pronunciamiento de fondo no bastan las anteriores comprobaciones. Resulta necesario, además, detenerse en el contenido y los efectos de las Resoluciones 165 del 22 de mayo de 2007 y 368 del 20 de agosto del mismo año proferidas por el liquidador de la ESE San Rafael. El contenido de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE 26.

Como se indicó antes, el liquidador expidió la Resolución 165 del 22 de mayo de 2007 con el objeto de decidir las reclamaciones presentadas oportunamente a la entidad con cargo a los bienes y sumas de la masa liquidatoria. En el considerando 17º de este acto administrativo se indicó como causal de rechazo de las acreencias la “inexistencia de la obligación”, que se configuraba, entre otras hipótesis, si “no se acredita la existencia de la obligación a cargo de la entidad en liquidación, por falta absoluta o parcial de soportes”[10]. 27.

En | | | | | |dicho registro se | | | | | |deberá indicar | | | | | |claramente el valor y | | | | | |el plazo de las | | | | | |prestaciones a que haya| | | | | |lugar. | 28. De acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, Lucenith Pinilla Moreno, por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra la Resolución 165 de 2007, en el que pidió que se revocara la decisión y en su lugar, se aceptara la acreencia presentada con fundamento en el contrato 0055-06.

Para sustentar la impugnación, adujo que el valor del contrato era indeterminado, pues la modalidad de pago era una “participación” equivalente al 12% del valor de la facturación, radicación de cuentas y recaudo de cartera, por lo que no era necesario contar con un certificado de disponibilidad de recursos, ni expedir un registro presupuestal. 29.

De otro lado, afirmó que la Ley 80 de 1993 no condicionó el perfeccionamiento del contrato estatal a la expedición del registro presupuestal, ya que esta operación es un requisito para la ejecución del contrato que consiste en afectar de forma definitiva los recursos afectos al pago de las obligaciones dinerarias de la Administración. Finalmente, argumentó que el contrato 0055-006 se regía exclusivamente por el derecho privado según lo previsto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, por lo que la existencia del contrato dependía únicamente del acuerdo de voluntades[11].

Con base en esos razonamientos, impugnó la motivación de la Resolución 165 de 2007 y pidió el reconocimiento de la acreencia, para lo cual anexó el estado de cartera que discriminaba los valores respecto de los cuales no se había pagado la “participación” pactada (12%): “pagos sin liquidación de participación a 28 feb/07”, “valor en cartera viva”, “valor cartera por conciliar”, “facturación generada por la concesión pero radicada por el liquidador” y “descuentos contractuales”[12]. 30.

El liquidador de la ESE San Rafael, mediante Resolución 368 del 20 de agosto de 2007, desestimó el recurso de reposición. Al motivar esta decisión, insistió en que el contrato 0055- 06 no existía al no haberse expedido un registro presupuestal de forma previa o concomitante a su suscripción. En sustento de esta tesis, citó un concepto de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y una sentencia de la Sección Tercera de esta Corporación (Exp. 14.935, C.P Germán Rodríguez Villamizar).

Adicionalmente, manifestó que las partes incluyeron en la cláusula 36ª la facultad excepcional de caducidad, lo que implicaba que el contrato sí se sometía a la Ley 80 de 1993[13]. 31. Según las pruebas aportadas al expediente, la Resolución 165 del 22 de mayo de 2007 quedó ejecutoriada el 17 de septiembre de 2007, esto es, antes de la presentación de la demanda (1 de junio de 2009)[14].

Por otra parte, el proceso de liquidación terminó el 19 de diciembre de 2007 con la publicación de la Resolución 444, mediante la cual se declaró “terminada la existencia legal de la E.S.E Hospital San Rafael de Barrancabermeja”[15]. 32. El contenido de la Resolución 165 de 2007 expedida por el liquidador pone de relieve varios elementos importantes, a saber: 1.

El objeto de dicho acto consistió en negar el reconocimiento de una acreencia reclamada por Lucenith Pinilla Moreno que correspondía a los saldos pendientes de pago por la ejecución del contrato 0055-06. 2. El motivo determinante –o, si se quiere, exclusivo– de la expedición del acto administrativo fue que, a juicio del liquidador, el contrato 0055-06 no se perfeccionó por no haberse expedido el registro presupuestal y, por tanto, este no era un título que soportara la acreencia reclamada por la aquí demandante[16]. 33.

A la luz de lo anterior, la Sala analizará si es procedente pronunciarse de fondo sobre las pretensiones, como reclama la apelante, o si la sentencia debe ser confirmada. La improcedencia de un pronunciamiento de fondo en consideración al contenido de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE 34. Como se indicó antes, por disposición del artículo 87 del CCA –norma vigente para la época de presentación de la demanda–, el juez del contrato estatal es el competente para declarar su existencia, el incumplimiento de las obligaciones, ordenar su liquidación y, en general, para efectuar otras declaraciones y condenas pedidas por las partes del negocio jurídico.

En contraste, el liquidador de una entidad pública como la ESE San Rafael no está investido de esta facultad, pues su atribución, según el Decreto Ley 254 de 2000, consiste en aceptar o rechazar las acreencias presentadas por los terceros en un procedimiento administrativo autónomo y, de ser el caso, calificarlas y graduarlas para su pago con cargo a los activos de la masa liquidatoria.

Así, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo que no tiene carácter contractual, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del CCA, es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por la realización de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, la acción pertinente es la de reparación directa, según lo previsto en el artículo 86 de la misma norma.

Y, en fin, si la causa recae en un contrato, entonces la procedente es la acción de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 del CCA[18]. 36. Las anteriores consideraciones cobran relevancia en los casos en que una parte encauza sus pretensiones a través de la acción de controversias contractuales, sin someter a juicio la legalidad del acto administrativo expedido por el liquidador de la entidad contratante que negó el reconocimiento de una acreencia presentada con fundamento en el negocio jurídico respecto del cual se piden pronunciar las declaraciones y condenas.

En este caso, contrastada la demanda con los documentos que reposan en el expediente, la Sala observa que la causa que motivó su presentación fue la protección de unos intereses jurídicos que presuntamente se lesionaron con la expedición de dos actos administrativos: las Resoluciones 165 del 22 de mayo de 2007 y 368 del 20 de agosto del mismo año, proferidas por el liquidador de la ESE San Rafael. 38.

La demandante pretende, en primer lugar, que se declare la existencia del contrato 0055-06. Mediante esta petición, se busca que el juez del contrato se termine pronunciando sobre la motivación jurídica de la Resolución 165 del 22 de mayo de 2007, en la que se concluyó que el negocio jurídico no se perfeccionó al no haberse expedido el registro presupuestal, por lo que no procedía su liquidación ni el reconocimiento de las acreencias presentadas por la aquí demandante. 39.

La estrategia de trasladar el debate al campo de las controversias contractuales, sustrayéndose del juicio de legalidad de las resoluciones, no es de recibo para la Sala. Si la demandante estaba en desacuerdo con los fundamentos que llevaron al liquidador a negar el reconocimiento de las acreencias, debió pedir la nulidad de tales actos administrativos aduciendo su falsa motivación jurídica.

El contencioso subjetivo de anulación era, entonces, el escenario para debatir si el perfeccionamiento del contrato 0055- 06 no se sujetaba a la expedición del registro presupuestal y por ello debía aceptarse el crédito reclamado. Bajo esta óptica, no es procedente reconducir este debate vía controversias contractuales, obviando la existencia de un acto administrativo que se presume legal y que tiene los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad. 40.

Si en el marco de este proceso se pronunciara una declaración en el sentido que el contrato se perfeccionó, desaparecerían los fundamentos de derecho de las Resoluciones 165 del 22 de mayo de 2007 y 368 del 20 de agosto del mismo año y, por tal virtud, la fuerza ejecutoria de tales decisiones. No obstante, este resultado se produciría en el marco de un proceso judicial en el que no se impugnó la legalidad de tales actos administrativos, lo cual demuestra que no es procedente pronunciarse sobre una pretensión que, en realidad, envuelve la impugnación de la validez de unas decisiones que recayeron sobre los intereses jurídicos reclamados en la demanda. 41.

La anterior consideración también se predica de las pretensiones que tienen por objeto declarar el cumplimiento de las obligaciones de Lucenith Pinilla Moreno y el incumplimiento de la entidad contratante al no liquidar el negocio jurídico, ni pagar los saldos adeudados a la contratista. En virtud de este otro grupo de pretensiones, se busca dejar sin efectos las Resoluciones 165 y 368 de 2007 expedidas por el liquidador de la ESE San Rafael, por medio de las cuales se negó expresamente el reconocimiento de las mismas acreencias que ahora se pretende sean reconocidas por vía judicial, sin haber desvirtuado previamente la presunción de legalidad de los actos que las rechazaron. 42.

En efecto, las pretensiones relativas al cumplimiento de la contratista, al incumplimiento de la entidad pública y a la liquidación del negocio jurídico se dirigen a obtener, por vía de la acción de controversias contractuales, una declaración judicial sobre la obligación de la ESE San Rafael de reconocer y pagar a la contratista la “participación” del 12% sobre las siguientes sumas: ingresos facturados que no se canalizaron a través del encargo fiduciario, cartera viva no recaudada, cartera por conciliar y facturación generada por la contratista en el cierre contable anterior al inicio del proceso de liquidación. En otras palabras, estas pretensiones apuntan a obtener el reconocimiento de las mismas acreencias que fueron rechazadas en los actos administrativos expedidos por el liquidador debido a la presunta inexistencia del negocio jurídico. 43.

La pretensión consecuencial sobre indemnización de perjuicios que formuló la demandante participa de esta misma lógica y, por las razones expresadas, no es procedente pronunciarse sobre ella. Así, en lugar de reclamar el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos –facultad que concede expresamente el artículo 85 del CCA–, la demandante trasladó la discusión al terreno de las controversias contractuales, obviando el hecho de que la fuente de la lesión de sus intereses jurídicos se halla en las Resoluciones 165 y 368 de 2007 expedidas por el liquidador de la ESE San Rafael. 44.

Recapitulando, la confrontación de la causa de la demanda con los documentos que reposan en el expediente demuestra que, aunque en la misma se adujo la existencia de una controversia contractual, los argumentos de la parte actora constituyen, en realidad, cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo del liquidador de la ESE San Rafael que negó la acreencia presentada por Lucenith Padilla Moreno. Así, la pretensión declarativa relacionada con la existencia del contrato se instrumentalizó para atacar la motivación jurídica del acto, al paso que las restantes se enfilaron a modificar el objeto de la decisión administrativa.

En definitiva, la demandante persiguió obtener en un acto jurisdiccional el reconocimiento de derechos que se le negaron en actos de contenido administrativo, cuya legalidad no fue debatida en el proceso. 45. Como la fuente de la lesión de los intereses jurídicos de la demandante es un acto administrativo, el cual debía demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto pues está demostrada la indebida escogencia de la acción. Este requisito, como lo ha explicado la Sala, constituye un presupuesto necesario para dictar sentencia de mérito en los procesos regidos por el CCA[20].

Al no reunirse este presupuesto procesal, se debe confirmar la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. Costas 46. En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de agosto de 2013, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evali dador ----------------------- [1] La demanda se presentó el 1 de junio de 2009 (folio 18, c. 1); sin embargo, el 27 de octubre de 2009, se corrigieron la redacción de algunos hechos, al paso que se adicionó la solicitud de pruebas (folio 130 a 147, c. 1).

Las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos que se reseñan en esta providencia corresponden al escrito contentivo de la demanda reformada. [2] Folio 574, c. ppal. [3] Folio 578, c. ppal. [4] Folio 581, c. ppal. [5] El Hospital San Rafael de Bucaramanga se transformó en una Empresa Social del Estado en virtud del Decreto Departamental 100 del 14 de agosto de 1995 (Folio 21, c. 1).

Según el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, las Empresas Sociales del Estado “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos”. Las Empresas Sociales del Estado se califican como entidades estatales para los fines de la Ley 80 de 1993, pues en su artículo 2.1 (a) se dispuso que recibirían esta denominación “las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. [6] Folio 23, c. 1. [7] Decreto Departamental 039 del 28 de febrero de 2007, art. 10º: “Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación (…)” Folio 27, c. 1. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de septiembre de 2007. Exp. 16.370. C.P Ruth Stella Correa Palacio. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de febrero de 2020.

Exp. 40.315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (e). Consideración jurídica 4.1.3: “No obstante lo dicho en el acápite anterior, en este caso debe tenerse en cuenta que para el momento en que se presentó la demanda (28 de marzo de 2006) CAJANAL S.A. E.P.S. ya se encontraba en proceso de liquidación (entró en liquidación el 30 de diciembre de 2004, Decreto 4409), por lo cual, según la ley, la competencia para resolver respecto de acreencias ciertas a cargo de esa entidad, que no estuvieran sometidas a procesos declarativos en curso, no era de esta jurisdicción, sino del liquidador, quien las debía resolver a través de acto administrativo; de ahí que, si lo decidido por él resultaba desfavorable al reclamante, lo procedente era instaurar en contra del acto administrativo respectivo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aun cuando las obligaciones provinieran de un contrato (…) A pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación forzosa emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación [nota 42]”. [10] Folio 470, c. 1. [11] Folios 116 a 120, c. 1. [12] Folio 122, c. 1. [13] Folios 516 a 521, c. 1. [14] Folio 522, c. 1. [15] Folio 46, c. 1. [16] Sobre los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021.

Exp. 53.909. C.P José Roberto Sáchica Méndez. Consideraciones jurídicas 61 a 65. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de febrero de 2020. Exp. 40.315. C.P Marta Nubia Velásquez Rico (e). Consideración jurídica 3.3. [18] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012.

Exp. 22.244. C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera. [19] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Exp. 45.375. C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera. [20] En relación con la indebida escogencia de la acción como presupuesto procesal en vigencia del CCA y los cambios que se produjeron sobre esta materia con la expedición del CPACA, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 30 de octubre de 2017.

Exp. 58.611. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. Consideración jurídica 3.3.