RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Término para resolverlo / TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Momento en el que inicia el término / PLAZO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Alcance de la expresión resolver. Reiteración de jurisprudencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – Noción / NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA RESOLUCIÓN QUE RESUELVE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Efectos jurídicos.
Ocurrencia del silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Deberá ser declarado por la Administración de oficio o a petición de parte / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO NO ES EL MECANISMO IDÓNEO PARA PROMOVER LA DECLARATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Reiteración de jurisprudencia / SOLICITUD DIRECTAMENTE A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PARA QUE DECLARE O RECONOZCA LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Reiteración de jurisprudencia / AUSENCIA DE SOLICITUD DE DECLARATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ANTE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – Alcance y efectos jurídicos / OCURRENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Competencia del juez / AUSENCIA DE PRONUNCIAMIENTO DE LA AUTORIDAD DE IMPUESTOS EN LA VÍA ADMINISTRATIVA SOBRE LA EXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Efectos jurídicos.
Reiteración de jurisprudencia / RECONOCIMIENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO DIRECTAMENTE EN SEDE JUDICIAL – Procedencia De conformidad con el artículo 732 del ET, aplicable por la remisión expresa establecida en el artículo 8.° del Estatuto de Rentas de Risaralda, la Administración tributaria departamental cuenta con el término de un año para resolver los recursos de reconsideración promovidos por los particulares contra los actos de determinación de tributos territoriales, contado el término desde la fecha de interposición en debida forma del recurso.
En ese plazo se debe no solo decidir el recurso sino notificar dicha decisión, tal como lo ha sostenido reiteradamente esta corporación. El artículo 734 del ET establece el silencio administrativo positivo en el procedimiento de discusión de los actos de la Administración cuando establece que, si la decisión que resuelve el recurso de reconsideración no se notifica dentro del mencionado plazo previsto en el artículo 732 ibidem, se entiende que la petición del recurso ha sido decidida a favor del recurrente, situación que en principio debe ser declarada, de oficio o a petición de parte, por la Administración. Si bien esta judicatura ha señalado que el «medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo», también ha aceptado la posibilidad de que, en sede judicial, el juez materialice los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo, sin que constituya requisito indispensable que el interesado haya provocado previamente un pronunciamiento de la Administración. En ese sentido, en sentencia del 23 de junio de 2000 (exp. 10045, CP: Delio Gómez Leyva) esta corporación señaló que «si bien de conformidad con el artículo 734 del estatuto tributario el silencio administrativo positivo debe ser declarado de oficio o a solicitud de parte por la administración, estima la Sala, que si la administración no lo hace de oficio y tampoco lo solicita el contribuyente ante la administración, ello no impide que tal pretensión pueda materializarse ante la jurisdicción».
En igual sentido, mediante el fallo del 01 de junio de 2001 (exp. 11610, CP: Germán Ayala Mantilla) esta judicatura planteó que el artículo 734 del ET «impone en cabeza de la Administración, la obligación de reconocer que operó el fenómeno del silencio administrativo con efectos positivos, la cual deberá cumplir de oficio o a petición de parte, sin que la norma en comento atribuya alguna consecuencia adversa al contribuyente, si éste no solicitó a la Administración que cumpla con su deber, máxime cuando la misma disposición establece que si se dan los presupuestos anotados, el recurso se entenderá fallado a favor del contribuyente».
Así, a la luz de los antecedentes jurisprudenciales recién referidos, la posición mayoritaria de la Sala considera que, una vez se prueba el supuesto de hecho de que trata el artículo 734 del ET (i.e. que la autoridad no notifique la decisión del recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición en debida forma), el juez puede reconocer los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo, sin que exista la solicitud de la declaratoria del mismo ante la Administración de que trata también el artículo 734 ejusdem.
Lo anterior por cuanto, de esa manera, el juez está dando estricta aplicación a la consecuencia jurídica establecida en el mencionado artículo, máxime cuando ello corresponde a una forma en que se puede desvirtuar, incluso, la legalidad del acto que presuntamente llegue a notificarse extemporáneamente. (…) [L]a Sala reitera que, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 2.º de la presente providencia, aun cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello no obsta para que, en caso de que ocurra el presupuesto legal de que trata el artículo 734 del ET (i.e. que la autoridad no notifique la decisión del recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición en debida forma), el juez materialice, en sede judicial, los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo.
En atención a lo expuesto, la Sala pone de presente que, en el sub lite, no es objeto de discusión que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue proferida y notificada extemporáneamente, en vista de que el referido recurso se interpuso el 06 de marzo de 2013, y fue desatado por el mencionado acto administrativo el 27 de junio de 2014, cuya notificación ocurrió el 05 de agosto de la misma anualidad, esto es, después de un año, contado desde la fecha de presentación del recurso.
En ese contexto, y habida cuenta de que obra prueba de que, en el marco de la demanda presentada, la actora solicitó a esta jurisdicción la declaratoria del silencio administrativo positivo, es procedente reconocer, directamente en sede judicial, la configuración del acto administrativo ficto positivo y los efectos que de él se derivan. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 732 / ESTATUTO DE RENTAS DE RISARALDA – ARTÍCULO 8 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL – No vulneración / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL – Objeto / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL – Alcance [E]n lo que respecta al segundo cargo de apelación, no encuentra la Sala que la decisión acusada vulnere el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que, en concreto, busca la efectividad de los derechos reconocidos en la ley.
En el sub lite el reconocimiento de los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo se origina en una norma (i.e artículo 734 del ET), que permite sustituir de manera positiva la ausencia de manifestación expresa por parte de la Administración. De ese modo, admite que la petición formulada en el recurso de reconsideración se entienda decidida a favor del recurrente.
No se trata de una mera irregularidad que le resta eficacia al derecho sustancial por privilegiar las formas de un procedimiento administrativo. Así, no es de recibo que, como lo alega la demandada, en virtud del artículo 228 de la Constitución y en aras de la prevalencia del derecho sustancial se desconozca u omita la aplicación de la referida disposición normativa del ET que, en últimas, hace evidente, de forma muy concreta, la caducidad de las potestades de gestión tributaria que tiene la Administración. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 228 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación y comprobación [L]a Sala observa que en el plenario no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias en derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda la condena en costas.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación Número: 66001-23-33-000-2014-00497-01 (22556) Actor: CERVECERÍA DEL VALLE S. A. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 04 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decidió (f. 76): 6.5.1 Declárase la nulidad de la Liquidación oficial de Revisión No. 33 del 31 de diciembre de 2012, por medio de la cual se modificó la liquidación privada del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, presentada el 14 de marzo de 2011 por la sociedad demandante Cervecería del Valle S.A., correspondiente al período gravable del mes de febrero de 2011, así como de la Resolución recurso Reconsideración No. 122 del 27 de junio de 2014, confirmatoria de la anterior, por las razones expresadas en la parte considerativa de esta providencia. 6.5.2 Como consecuencia de la declaración que antecede y a título de restablecimiento del derecho se declara en firme la declaración privada del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, presentada el 14 de marzo de 2011 por la sociedad demandante Cervecería del Valle S.A., correspondiente al período gravable del mes de febrero de 2011, por los argumentos anotados en la parte motiva de este proveído. 6.5.3 Se condena en costas a la entidad demandada, por lo considerado en la parte motiva del presente fallo.
Liquídense por la Secretaría de esta Corporación. (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 14 de marzo de 2011, la demandante presentó la declaración privada del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de producción nacional correspondiente al período gravable del mes de febrero de 2011 (f. 37 caa[1]). Previa respuesta al requerimiento especial, la entidad demandada profirió la Liquidación Oficial de Revisión nro. 33, del 31 de diciembre de 2012, por medio de la cual (i) adicionó a la cuota tributaria del impuesto la suma de $51.486.780, en razón del rechazo de los «descuentos» incluidos por la actora en la declaración, originados en la baja de inventarios; e (ii) impuso sanción por inexactitud por valor de $82.378.848 (ff. 20 a 23).
La actora interpuso recurso de reconsideración contra la referida liquidación oficial mencionada, el 06 de marzo de 2013, el cual se decidió mediante la Resolución nro. 122, del 27 de junio de 2014, notificada el 05 de agosto de 2014 (ff. 24 a 30).
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (f. 3): 1.- Que como consecuencia de haberse cumplido los requisitos exigidos para la configuración del silencio administrativo positivo, son nulos los actos administrativos que se enumeran a continuación, proferidos por la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos – Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Departamento de Risaralda mediante los cuales se determinó oficialmente el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos a cargo de mi representada por el mes de febrero de 2011, así: 1.1.
Liquidación de Revisión No. 33 del 31 de diciembre de 2012 mediante la cual la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos – Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Departamento de Risaralda modificó la liquidación privada No. 6611085452 del 14 de marzo de 2011 presentada con la declaración de impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos por el mes de febrero de 2011 en el Departamento de Risaralda. 1.2.
Resolución No. 122 del 27 de junio de 2014 mediante la cual la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos – Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Risaralda resuelve en forma desfavorable el recurso de reconsideración presentado contra la Liquidación de Revisión citada en el numeral anterior. 2.- Que, como consecuencia de la declaratoria de Nulidad anteriormente solicitada, se restablezca el derecho a la sociedad Cervecería del Valle S.A. declarando que por el mes de febrero de 2011 la sociedad no adeuda suma alguna por concepto de impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos en el Departamento de Risaralda.
A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 6.°, 29 y 83 de la Constitución; 730, ordinal 3.°, 732 y 734 del Estatuto Tributario (ET); 59 de la Ley 788 de 2002; y 8.° del Estatuto de Rentas de Risaralda (Ordenanza nro. 009 de 2006). El concepto de violación planteado se resume así: Señaló que el artículo 730, ordinal 3.°, del ET, dispone que son nulos los actos de liquidación de impuestos y resoluciones de la Administración tributaria cuando no se notifiquen dentro del término legal, a lo cual agregó que el término para notificar la resolución que resuelve el recurso de reconsideración corresponde a un año, contado a partir de la interposición en debida forma de tal recurso.
En ese contexto, manifestó que interpuso el recurso de reconsideración el 06 de marzo de 2013, por lo que la Administración tenía hasta el 06 de marzo de 2014 para notificar la decisión mediante la cual lo resolvió. Relató que, pese a lo anterior, la decisión fue notificada el 05 de agosto de 2014, por lo cual concluyó que se configuró la nulidad establecida en el ordinal 3.° del artículo 730 del ET.
También sostuvo que, de conformidad con el artículo 734 ibidem, ocurre el silencio administrativo positivo cuando, trascurrido el término de un año al que alude el artículo 732 ejusdem, la Administración no notifica el acto por medio del cual resuelve el recurso de reconsideración. Invocó la sentencia del 18 de junio de 2014 (exp. 18820, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) para indicar que, a su juicio, en el sub examine se encuentran acreditados todos los requisitos para la configuración del silencio administrativo positivo, a saber: (i) la existencia legal de un plazo dentro del cual la Administración deba resolver el recurso;
(ii) que la ley determine expresamente que el incumplimiento del plazo acarrea la ocurrencia del silencio administrativo positivo; y (iii) que la autoridad obligada a resolver el recurso no lo haya hecho dentro del plazo legal. En suma, dada la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, le solicitó a esta corporación que anule los actos administrativos censurados y que declare la configuración del silencio administrativo positivo de que trata el artículo 734 del ET.
Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció sobre los cargos de violación, así (ff. 48 a 55): Explicó que, realizado el presupuesto de hecho establecido en la norma del artículo 734 del ET, la Administración declarará el silencio administrativo, ya sea de oficio o a petición de parte.
Por consiguiente, afirmó que, si la autoridad no procede a declarar de oficio la configuración del silencio administrativo positivo, es necesario que medie una petición por parte del interesado en ese sentido, toda vez que en caso de que la Administración niegue la solicitud, dicha decisión constituye el acto administrativo pasible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese contexto, concluyó que, en el sub lite, la demandante no cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 734 del ET, en la medida en que no provocó ningún pronunciamiento por parte de la Administración, el cual resulta indispensable por ser el acto susceptible de ser demandado con miras a que se determine si ocurrió o no el silencio administrativo positivo.
Al respecto, invocó las sentencias del 19 de enero de 2012 (exp. 17578, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) y del 21 de octubre de 2012 (exp. 17142, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) en las que esta judicatura señaló que «si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le asiste el derecho al interesado de solicitarlo.
De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo». En adición, trajo a colación que el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011 establece el procedimiento aplicable para invocar el silencio administrativo positivo, el cual consiste en protocolizar la constancia o copia del recurso presentado, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término correspondiente.
Sentencia apelada El tribunal de primera instancia accedió a las pretensiones de la demandante, bajo el siguiente fundamento (ff. 215 a 255): Sostuvo que la regulación aplicable para el silencio administrativo positivo en materia tributaria, respecto del recurso de reconsideración, se encuentra contenida en el Estatuto Tributario Nacional, que no en el CPACA.
De manera concreta, destacó el carácter de especialidad del artículo 734 del ET, que se encarga de regular íntegramente la materia, y que por ello excluye el procedimiento de protocolización que exige el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, consideró que, transcurrido el término de un año desde la interposición del recurso de reconsideración, sin que la Administración lo hubiera resuelto, generaba el silencio administrativo positivo alegado por la demandante y, por ende, la nulidad de los actos administrativos censurados.
Finalmente, con fundamento en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012), condenó en costas a la parte demandada vencida. Recurso de apelación La parte demandada, en calidad de apelante única, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia (ff. 79 a 85). Al efecto, reiteró que solamente es demandable, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el acto que niega la configuración del silencio administrativo positivo cuando media solicitud de parte, sin que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea el mecanismo procedente para obtener directamente dicha declaratoria.
Alegó la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas para señalar que la notificación extemporánea de la decisión del recurso de reconsideración constituye una mera irregularidad en el trámite procedimental, que no tiene la virtualidad de afectar la legalidad de los actos administrativos demandados. Alegatos de conclusión Ambas partes insistieron en los argumentos planteados en sede judicial (ff. 124 a 129).
El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la demandada contra la sentencia de primer grado que acogió las pretensiones de la demanda. En el caso objeto de enjuiciamiento, la demandante manifiesta que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue expedida y notificada después de transcurrido un año desde la interposición en debida forma del referido recurso, con base en lo cual alega la nulidad de la misma por falta de competencia temporal (artículo 730, ordinal 3.°, del ET) y, además, solicita a esta jurisdicción que declare la existencia del silencio administrativo positivo (artículo 734 ibidem).
A la anterior pretensión se opone la demandada (y apelante única) pues, si bien no cuestiona la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso, argumenta que la demandante no solicitó a la Administración la declaratoria del silencio administrativo positivo, por lo cual considera que no existe una decisión de la autoridad sobre el particular que sea susceptible de control judicial y, de ello, que resulte improcedente que se demanden los actos de liquidación oficial del impuesto con miras a que en sede judicial se declare el silencio administrativo positivo.
A su turno, el a quo consideró que la liquidación oficial de revisión y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración son nulos, como consecuencia de que se configuró el supuesto de hecho que da lugar al silencio administrativo positivo de que trata el artículo 734 del ET. Consecuentemente, la Sala determinará si, dada la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y la ausencia de pronunciamiento de la Administración tributaria sobre la ocurrencia del silencio administrativo positivo, resulta procedente que este sea declarado directamente en sede judicial.
De no ser así, la Sala, además, estudiará la nulidad de los actos de liquidación demandados por la alegada falta de competencia temporal. 2- De conformidad con el artículo 732 del ET, aplicable por la remisión expresa establecida en el artículo 8.° del Estatuto de Rentas de Risaralda, la Administración tributaria departamental cuenta con el término de un año para resolver los recursos de reconsideración promovidos por los particulares contra los actos de determinación de tributos territoriales, contado el término desde la fecha de interposición en debida forma del recurso.
En ese plazo se debe no solo decidir el recurso sino notificar dicha decisión, tal como lo ha sostenido reiteradamente esta corporación[2]. El artículo 734 del ET establece el silencio administrativo positivo en el procedimiento de discusión de los actos de la Administración cuando establece que, si la decisión que resuelve el recurso de reconsideración no se notifica dentro del mencionado plazo previsto en el artículo 732 ibidem, se entiende que la petición del recurso ha sido decidida a favor del recurrente, situación que en principio debe ser declarada, de oficio o a petición de parte, por la Administración. Si bien esta judicatura ha señalado que el «medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo»[3], también ha aceptado la posibilidad de que, en sede judicial, el juez materialice los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo, sin que constituya requisito indispensable que el interesado haya provocado previamente un pronunciamiento de la Administración. En ese sentido, en sentencia del 23 de junio de 2000 (exp. 10045, CP: Delio Gómez Leyva) esta corporación señaló que «si bien de conformidad con el artículo 734 del estatuto tributario el silencio administrativo positivo debe ser declarado de oficio o a solicitud de parte por la administración, estima la Sala, que si la administración no lo hace de oficio y tampoco lo solicita el contribuyente ante la administración, ello no impide que tal pretensión pueda materializarse ante la jurisdicción».
En igual sentido, mediante el fallo del 01 de junio de 2001 (exp. 11610, CP: Germán Ayala Mantilla) esta judicatura planteó que el artículo 734 del ET «impone en cabeza de la Administración, la obligación de reconocer que operó el fenómeno del silencio administrativo con efectos positivos, la cual deberá cumplir de oficio o a petición de parte, sin que la norma en comento atribuya alguna consecuencia adversa al contribuyente, si éste no solicitó a la Administración que cumpla con su deber, máxime cuando la misma disposición establece que si se dan los presupuestos anotados, el recurso se entenderá fallado a favor del contribuyente»[4].
Así, a la luz de los antecedentes jurisprudenciales recién referidos, la posición mayoritaria de la Sala considera que, una vez se prueba el supuesto de hecho de que trata el artículo 734 del ET (i.e. que la autoridad no notifique la decisión del recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición en debida forma), el juez puede reconocer los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo, sin que exista la solicitud de la declaratoria del mismo ante la Administración de que trata también el artículo 734 ejusdem.
Lo anterior por cuanto, de esa manera, el juez está dando estricta aplicación a la consecuencia jurídica establecida en el mencionado artículo, máxime cuando ello corresponde a una forma en que se puede desvirtuar, incluso, la legalidad del acto que presuntamente llegue a notificarse extemporáneamente. 3- De cara a resolver la litis planteada, la Sala tiene por probados los siguientes hechos: (i) Mediante la Liquidación Oficial de Revisión nro. 33, del 31 de diciembre de 2012, la Administración modificó la declaración del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de producción nacional presentada por la demandante para el período gravable del mes de febrero de 2011 (ff. 20 a 23).
(ii) El 06 de marzo de 2013, la actora interpuso recurso de reconsideración contra la mencionada liquidación oficial (ff. 39 a 44 caa), en el que manifestó que «por las razones expuestas solicito a su despacho revocar la liquidación de revisión objeto del presente recurso». (iii) El recurso de reconsideración fue decidido desfavorablemente por la Administración de impuestos, mediante la Resolución nro. 122, del 27 de junio de 2014 (ff. 24 a 30), cuya notificación personal ocurrió el 05 de agosto de 2014 (f. 64 caa).
(iv) No obra prueba en el expediente de que la parte actora, en el marco del artículo 734 del ET, haya solicitado a la Administración la declaratoria de la ocurrencia del silencio administrativo positivo. 4 - Para desatar la litis planteada, y en el marco del recurso de apelación presentado por la parte demandada, la Sala reitera que, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 2.º de la presente providencia, aun cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello no obsta para que, en caso de que ocurra el presupuesto legal de que trata el artículo 734 del ET (i.e. que la autoridad no notifique la decisión del recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición en debida forma), el juez materialice, en sede judicial, los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo.
En atención a lo expuesto, la Sala pone de presente que, en el sub lite, no es objeto de discusión que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue proferida y notificada extemporáneamente, en vista de que el referido recurso se interpuso el 06 de marzo de 2013, y fue desatado por el mencionado acto administrativo el 27 de junio de 2014, cuya notificación ocurrió el 05 de agosto de la misma anualidad, esto es, después de un año, contado desde la fecha de presentación del recurso.
En ese contexto, y habida cuenta de que obra prueba de que, en el marco de la demanda presentada, la actora solicitó a esta jurisdicción la declaratoria del silencio administrativo positivo, es procedente reconocer, directamente en sede judicial, la configuración del acto administrativo ficto positivo y los efectos que de él se derivan. Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación formulado por la recurrente referido a la improcedencia de declarar, en sede judicial, la configuración del silencio administrativo positivo solicitado por la parte actora. 5 - Ahora bien, en lo que respecta al segundo cargo de apelación, no encuentra la Sala que la decisión acusada vulnere el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que, en concreto, busca la efectividad de los derechos reconocidos en la ley.
En el sub lite el reconocimiento de los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo se origina en una norma (i.e artículo 734 del ET), que permite sustituir de manera positiva la ausencia de manifestación expresa por parte de la Administración. De ese modo, admite que la petición formulada en el recurso de reconsideración se entienda decidida a favor del recurrente.
No se trata de una mera irregularidad que le resta eficacia al derecho sustancial por privilegiar las formas de un procedimiento administrativo. Así, no es de recibo que, como lo alega la demandada, en virtud del artículo 228 de la Constitución y en aras de la prevalencia del derecho sustancial se desconozca u omita la aplicación de la referida disposición normativa del ET que, en últimas, hace evidente, de forma muy concreta, la caducidad de las potestades de gestión tributaria que tiene la Administración. En razón de lo dicho, no prospera el cargo de apelación. 5- Finalmente, para decidir sobre las costas en segunda instancia, la Sala observa que en el plenario no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias en derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2. Reconocer personería a la abogada Dora Nelcy Sánchez Ledesma para actuar en representación de la parte demandada, conforme al poder conferido (f. 130). 3.
Reconocer personería al abogado Oscar Eduardo Mateus Duarte para actuar en representación de la parte demandante, conforme a la sustitución de poder efectuada por la apoderada (f. 134). 4. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | |Aclaración de Voto | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ACLARACIÓN DE VOTO PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE LA OCURRENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Alcance / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Término para resolverlo / ADMINISTRACIÓN QUE NIEGA LA SOLICITUD DE DECLARATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, O LA ACEPTA EN TÉRMINOS DISTINTOS A LO SOLICITADO EN EL CORRESPONDIENTE RECURSO – Acto demandable / SOLICITUD DIRECTAMENTE A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PARA QUE DECLARE O RECONOZCA LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Reiteración de jurisprudencia / SOLICITUD DIRECTAMENTE A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PARA QUE DECLARE O RECONOZCA LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Despojo de la competencia administrativa a la autoridad de impuestos / DEMANDA DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRA ACTO FICTO POSITIVO – Imposibilidad / OMISIÓN DE PRETENSIÓN EN LA QUE SE SOLICITE LA DECLARACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Efectos jurídicos / INDEBIDA NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Perdida de competencia temporal para expedirla / NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DECISIÓN QUE RESUELVE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Opciones del administrado / ACTO DE LA ADMINISTRACIÓN QUE NIEGA EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DECISIÓN QUE RESUELVE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Efectos jurídicos distintos / INEXISTENCIA DE SOLICITUD DE LA PARTE ACTORA A LA AUTORIDAD TRIBUTARIA SOBRE LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Conclusiones.
Norma aplicable La posición mayoritaria de la Sala estimó que no es necesario que el interesado agote la solicitud de que trata el artículo 734 del ET ante la Administración tributaria, puesto que, en todo caso, el recurrente puede acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que el juez, en sede judicial, materialice los efectos derivados de dicho fenómeno jurídico.
En ese contexto, paso a exponer mis consideraciones, así: 1- Considero que el anterior entendimiento del artículo 734 del ET torna inane el precepto, al omitir que el mismo establece que, una vez transcurrido el término de un año sin que se haya resuelto el recurso de reconsideración, es la autoridad quien que debe declarar el silencio administrativo positivo, sea de oficio o a petición del interesado.
Si la Administración niega la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo, o la acepta en términos distintos a lo solicitado en el correspondiente recurso, es esa decisión de la Administración la que resulta pasible de control en sede judicial, a fin de que se determine si ocurrió o no el referido fenómeno jurídico y el contenido del respectivo acto ficto positivo.
De lo contrario no existe una manifestación de voluntad de la Administración sobre dicha situación jurídica, que sea susceptible de un juicio de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2- Adicionalmente, en mi criterio, aceptar la posibilidad de que los interesados acudan directamente a la jurisdicción para el reconocimiento del acto ficto positivo, despoja de una competencia administrativa, otorgada por el artículo 734 del ET a la autoridad de impuestos, en cuanto le impide a esta que declare el silencio administrativo positivo.
Incluso, también impide que la Administración pueda demandar el acto ficto positivo, cuando la petición planteada en el recurso sea manifiesta o notoriamente contraria a derecho, pues la figura del silencio administrativo positivo no está concebida para que el ordenamiento jurídico ampare y conceda peticiones contra legem. 3- Es importante resaltar que, en el caso sub examine, la demandante no solo requirió a esta corporación para que declarara el silencio administrativo positivo, sino que, adicionalmente, en el concepto de violación de la demanda argumentó la nulidad de los actos demandados, con fundamento en el ordinal 3.° del artículo 730 del ET.
En el sub lite no era objeto de discusión que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración había sido proferida y notificada extemporáneamente, por lo que resulta claro que, al momento en que fue notificado dicho acto administrativo, la Administración había perdido competencia temporal para su expedición, razón por la que dicha resolución estaba viciada de nulidad por falta de competencia temporal.
En relación con la nulidad de que trata el ordinal 3.° del artículo 730 del ET, esta Sección ha señalado que la misma comparte un elemento común con la figura del silencio administrativo positivo, esto es, la pérdida de competencia temporal de la Administración para proferir un acto administrativo. Así, ante la notificación extemporánea de la decisión que resuelve el recurso de reconsideración, el interesado puede, a su elección, solicitar a la Administración que declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo (artículo 734 del ET), o acudir directamente a la jurisdicción para que declare la nulidad del acto administrativo notificado por fuera del término legal (artículo 730, ordinal 3.°, del ET).
Pero, en uno u otro caso, el acto administrativo sometido a control de juridicidad será distinto, esto es, el acto de la Administración que niega el silencio administrativo, en el primer evento, o la decisión extemporánea que resuelve el recurso, tratándose del segundo; como también la pretensión, pues será el reconocimiento de los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo o la nulidad de la decisión del recurso por falta de competencia temporal, respectivamente. 4- En conclusión, debido a la inexistencia de solicitud de la parte actora a la autoridad tributaria sobre la configuración del silencio administrativo positivo y, por ende, la ausencia de manifestación de voluntad de la Administración sobre dicha situación jurídica, considero que, en el caso concreto, la causal de nulidad del ordinal 3.° del artículo 730 ibidem, también alegada por la demandante, era la norma aplicable al caso concreto, en virtud de la cual se debía declarar la nulidad de la liquidación oficial del impuesto, que se encontraba representada de manera conjunta en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y en la liquidación oficial de revisión. En esta forma dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 730 ORDINAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ACLARACIÓN DE VOTO Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00497-01 (22556) Actor: CERVECERÍA DEL VALLE S. A. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Con el debido respeto hacia a decisión adoptada por la Sala, estimo pertinente hacer algunas aclaraciones jurídicas respecto de ella: Mediante sentencia de última instancia se confirmó la sentencia del a quo, en la que se declaró la existencia del silencio administrativo positivo de que trata el artículo 734 del Estatuto Tributario (ET), pese a que el demandante no solicitó a la Administración que así lo declarara de conformidad con lo establecido en el mismo artículo 734 del ET.
La posición mayoritaria de la Sala estimó que no es necesario que el interesado agote la solicitud de que trata el artículo 734 del ET ante la Administración tributaria, puesto que, en todo caso, el recurrente puede acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que el juez, en sede judicial, materialice los efectos derivados de dicho fenómeno jurídico.
En ese contexto, paso a exponer mis consideraciones, así: 1- Considero que el anterior entendimiento del artículo 734 del ET torna inane el precepto, al omitir que el mismo establece que, una vez transcurrido el término de un año sin que se haya resuelto el recurso de reconsideración, es la autoridad quien que debe declarar el silencio administrativo positivo, sea de oficio o a petición del interesado.
Si la Administración niega la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo, o la acepta en términos distintos a lo solicitado en el correspondiente recurso, es esa decisión de la Administración la que resulta pasible de control en sede judicial, a fin de que se determine si ocurrió o no el referido fenómeno jurídico y el contenido del respectivo acto ficto positivo.
De lo contrario no existe una manifestación de voluntad de la Administración sobre dicha situación jurídica, que sea susceptible de un juicio de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2- Adicionalmente, en mi criterio, aceptar la posibilidad de que los interesados acudan directamente a la jurisdicción para el reconocimiento del acto ficto positivo, despoja de una competencia administrativa, otorgada por el artículo 734 del ET a la autoridad de impuestos, en cuanto le impide a esta que declare el silencio administrativo positivo.
Incluso, también impide que la Administración pueda demandar el acto ficto positivo, cuando la petición planteada en el recurso sea manifiesta o notoriamente contraria a derecho, pues la figura del silencio administrativo positivo no está concebida para que el ordenamiento jurídico ampare y conceda peticiones contra legem. 3- Es importante resaltar que, en el caso sub examine, la demandante no solo requirió a esta corporación para que declarara el silencio administrativo positivo, sino que, adicionalmente, en el concepto de violación de la demanda argumentó la nulidad de los actos demandados, con fundamento en el ordinal 3.° del artículo 730 del ET.
En el sub lite no era objeto de discusión que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración había sido proferida y notificada extemporáneamente, por lo que resulta claro que, al momento en que fue notificado dicho acto administrativo, la Administración había perdido competencia temporal para su expedición, razón por la que dicha resolución estaba viciada de nulidad por falta de competencia temporal.
En relación con la nulidad de que trata el ordinal 3.° del artículo 730 del ET, esta Sección ha señalado[5] que la misma comparte un elemento común con la figura del silencio administrativo positivo, esto es, la pérdida de competencia temporal de la Administración para proferir un acto administrativo. Así, ante la notificación extemporánea de la decisión que resuelve el recurso de reconsideración, el interesado puede, a su elección, solicitar a la Administración que declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo (artículo 734 del ET), o acudir directamente a la jurisdicción para que declare la nulidad del acto administrativo notificado por fuera del término legal (artículo 730, ordinal 3.°, del ET).
Pero, en uno u otro caso, el acto administrativo sometido a control de juridicidad será distinto, esto es, el acto de la Administración que niega el silencio administrativo, en el primer evento, o la decisión extemporánea que resuelve el recurso, tratándose del segundo; como también la pretensión, pues será el reconocimiento de los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo o la nulidad de la decisión del recurso por falta de competencia temporal, respectivamente. 4- En conclusión, debido a la inexistencia de solicitud de la parte actora a la autoridad tributaria sobre la configuración del silencio administrativo positivo y, por ende, la ausencia de manifestación de voluntad de la Administración sobre dicha situación jurídica, considero que, en el caso concreto, la causal de nulidad del ordinal 3.° del artículo 730 ibidem, también alegada por la demandante, era la norma aplicable al caso concreto, en virtud de la cual se debía declarar la nulidad de la liquidación oficial del impuesto, que se encontraba representada de manera conjunta en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y en la liquidación oficial de revisión. En esta forma dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto.
Atentamente, JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Cuaderno de antecedentes administrativos. [2] Sentencias del 21 de junio de 2018 (exp. 23433, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 13 de septiembre de 2017 (exp. 19311, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 09 de octubre de 2003 (exp. 13829, CP: Ligia López Díaz). [3] Sentencias del 19 de enero de 2012 (exp. 17578, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 21 de octubre de 2012 (exp. 17142, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 12 de noviembre de 2015 (exp. 20900, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 13 de septiembre de 2017 (exp. 21514, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [4] El reconocimiento de los efectos derivados de la configuración del silencio administrativo positivo en sede judicial ha sido aceptado por esta Sección, entre otras, en sentencias del 06 de diciembre de 2017 (exp. 21308, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 26 de noviembre de 2009 (exp. 17299, CP: William Giraldo Giraldo). [5] Sentencia del 26 de mayo de 2016 (exp. 21559, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y Auto del 24 de noviembre de 2016 (exp. 22084, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).