ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / NACIÓN / REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO En consideración a que dentro de la controversia se encuentra una entidad pública, la Nación, representada en el sub lite por la Procuraduría General de la Nación, el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción (artículos 82 y 149 del Código Contencioso Administrativo), siendo esta Corporación la competente para zanjar el presente litigio, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de una sentencia del Tribunal Administrativo (…), en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos de los artículos 37 y 40.6 de la Ley 446 de 1998, modificatorios del 129 y 131 del Código Contencioso Administrativo, dado que la cuantía de la demanda supera la exigida por la norma para el efecto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 149 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 40 NUMERAL 6 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 131 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / VÍCTIMA DIRECTA / DEMANDANTE / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LEGITMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / IMPUTACIÓN FÁCTICA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Los demandantes tienen legitimación en la causa por activa en virtud de los hechos afirmados en la demanda que sirven de causa a su pretensión, en el sentido de que padecieron daños y perjuicios cuya reparación persiguen con este proceso.

En relación con la legitimación en la causa por pasiva, se constata que el daño que se invoca en la demanda proviene de actuaciones y decisiones que corresponden a la Procuraduría General de la Nación, de manera que la Nación, representada por tal entidad, se encuentra legitimada por pasiva en el asunto de la referencia. MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA AUTENTICADA DE DOCUMENTO / PROCESO DISCIPLINARIO / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / APORTE DE LA PRUEBA / OPORTUNIDAD DE APORTAR LA PRUEBA En relación con algunos medios de prueba que se relacionarán en el acápite de hechos probados, la Sala los valorará conforme a las siguientes consideraciones: primero, se referirá a las pruebas documentales aportadas en copia auténtica; y segundo, a las copias simples.

(…) Validez de los documentos aportados en copia auténtica. Al proceso se allegaron copias auténticas de las actuaciones surtidas dentro del proceso disciplinario tramitado por la Procuraduría Regional de Bolívar y la Procuraduría General de la Nación (…). Los anteriores documentos fueron debidamente incorporados al expediente y fueron utilizados por las partes para sustentar sus alegaciones, sin que se hiciera sobre ellos objeción o tacha alguna.

(…) En ese orden, al tenor de lo previsto en el art. 185 del C.P.C. aplicable en virtud de la remisión de que trata el art. 267 del C.C.A., dichas pruebas serán valoradas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 185 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PROCEDENCIA DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Validez de los documentos aportados en copia simple.

Con la demanda se allegaron algunos documentos en copia simple. Con relación a estos documentos, la Sala se sujetará al criterio de unificación establecido por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación en cuanto al valor probatorio de las copias simples, según el cual es preciso tener en cuenta que las partes en el curso procesal aceptaron que los documentos fueran tenidos en cuenta y coincidieron en la valoración de los mismos en forma recíproca, pues no fueron tachados ni al momento de arrimarlos al plenario probatorio ni durante el transcurso del debate procesal; por tanto, dichas copias tienen vocación de ser valoradas a fin de determinar el grado de convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocería el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de los documentos aportados en copia simple ver sentencia del 28 de agosto del 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / PROCESO DISCIPLINARIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / DESTITUCIÓN DE EMPLEADO PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN / INHABILIDADES DEL EMPLEADO PÚBLICO / INHABILIDADES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO El asunto central que decide la Sala en esta oportunidad se contrae a determinar si la Procuraduría General de la Nación es responsable patrimonialmente por la expedición irregular de un acto administrativo sancionatorio, que destituyó del cargo a la señora (…) y le impuso una inhabilidad general (…), y el cual fue a la postre revocado por la misma administración. INEXISTENCIA DEL ERROR JUDICIAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / PROCESO DISCIPLINARIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / DESTITUCIÓN DE EMPLEADO PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN / INHABILIDADES DEL EMPLEADO PÚBLICO / INHABILIDADES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO La Sala considera que en el presente litigio no se encuentran configurados los presupuestos necesarios para atribuirle responsabilidad al Estado, y particularmente a la Procuraduría General de la Nación, por el supuesto error judicial en el que incurrió con la decisión (…) por la cual se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad.

(…) Considera la Sala relevante señalar los presupuestos que deben concurrir para que proceda la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado con base en el error judicial -el cual interesa para resolver el asunto sub judice, toda vez que la parte actora funda las pretensiones de su demanda en la existencia de un yerro en la decisión proferida por la Procuraduría. CONCEPTO DE ERROR JURISDICCIONAL / PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL / REQUISITOS DEL ERROR JURISDICCIONAL / NORMATIVIDAD DEL ERROR JURISDICCIONAL / RECURSO JUDICIAL / INTERPOSICIÓN DE RECURSO JUDICIAL / PROVIDENCIA EN FIRME / SENTENCIA EN FIRME / INEXISTENCIA DEL ERROR JUDICIAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / SANCIÓN DISCIPLINARIA - No es una decisión judicial / FACULTAD DISCRECIONAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- se definió el error judicial como el “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”.

Al efecto, los presupuestos que deben estar presentes en determinado caso para que pueda predicarse la existencia de un error jurisdiccional, quedaron establecidos en el artículo 67. (…) A juicio de la Sala, y después de enlistar los presupuestos previstos en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, salta a la vista que no hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado a la luz del error judicial, pues las decisiones de la Procuraduría General de la Nación no son decisiones judiciales sino administrativas susceptibles de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.

(…) Por lo anterior, no se configuró un daño antijurídico derivado de la falla del servicio por error jurisdiccional y, por ende, no habría lugar a declarar la responsabilidad de la administración por este concepto. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 66 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 67 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / ORIGEN DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La jurisprudencia de la Sección Tercera ha precisado de manera reiterada y constante que la escogencia del cauce procesal no surge de la libre discrecionalidad del demandante sino del origen del daño que se reclama.

La actividad de la administración se despliega de diferentes maneras en varios ámbitos de desarrollo de la función administrativa -ambiental, seguridad, vivienda, agua, salud, etc.- y se han contemplado, cuando se produce un daño en el ejercicio de dichas actividades, diferentes medios de control para ventilar las controversiales judiciales ante la administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los criterios para la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo, ver sentencia del 3 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 3 de diciembre de 2008, Exp. 16054, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y sentencia del 5 de diciembre de 2016, Exp. 38866, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ORIGEN DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINITRATIVO ILEGAL / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OMISIÓN ADMNISTRATIVA / HECHO ADMINISTRATIVO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA [L]a posición de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido la de distinguir el cauce procesal en función del origen del daño, de modo que la ruta de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está reservada para aquellas situaciones fácticas en las que los perjuicios alegados provengan de un acto administrativo ilegal, mientras que la acción de reparación directa para aquellos eventos que encuentran su fuente en un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ORIGEN DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINITRATIVO ILEGAL / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / DESTITUCIÓN DE EMPLEADO PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN / INHABILIDADES DEL EMPLEADO PÚBLICO / INHABILIDADES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓ DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En el presente caso, la señora (…) pretende el resarcimiento de los perjuicios con ocasión del acto administrativo que la sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general (…) y que, a la postre, fue revocado.

(…) A la luz del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -norma vigente para la fecha de interposición de la demanda- el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, para impugnar el acto administrativo y obtener la reparación del daño causado con el mismo. De ahí que es claro que la señora (…) debió demandar el acto administrativo desfavorable en ejercicio de dicho medio de control, en la medida en que el contencioso subjetivo de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la preservación legal de la actuación administrativa y la protección de los derechos subjetivos vulnerados por el acto ilícito.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / DESTITUCIÓN DE EMPLEADO PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN / INHABILIDADES DEL EMPLEADO PÚBLICO / INHABILIDADES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / CONFIGURACIÓN DE NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / PROCEDENCIA DE LA NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / VALIDEZ DE LA NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE / SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el presente caso no se conoce la fecha de notificación del acto administrativo a través del cual se impuso la sanción disciplinaria, no obstante, reposa en el expediente un escrito presentado por la señora (…) ante la Procuraduría Regional (…), mediante el cual solicitó que se declarara inexistente e ineficaz la actuación surtida al interior de la investigación disciplinaria (…) por el cual se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad de quince (15) años.

En modo tal que, por conducta concluyente (de conformidad con el artículo 108 de la Ley 734 de 2002, vigente para la época), debe tenerse por notificada a la actora a partir de dicha fecha. Y así, el término de caducidad de cuatro (4) meses con que el que aquella contaba para interponer la acción de nulidad y restablecimiento contra ese acto administrativo, finalizó el 14 de octubre de 2008, sin que la hoy actora ejercitara dicha acción. Fue solo un año después de la fecha a partir de la cual puede tenérsele por notificada del fallo disciplinario, concretamente, (…) que la señora (…) solicitó la revocatoria directa del acto.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 108 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO QUE DECIDE LA SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA [L]a Sala no pierde de vista que, pasado un año y tres meses desde que se verificó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Procuraduría General de la Nación, (…) accedió a la solicitud de la hoy actora, revocando de manera directa el acto administrativo sancionatorio.

Sin embargo, ello no faculta para ejercitar la acción de reparación directa en este caso, pues, para el momento en que el acto fue revocado, la acción pertinente para reclamar daños producto del acto administrativo ya había caducado. En este sentido, no puede perderse de vista que la revocatoria del acto no es la fuente del daño, y que para la reparación del daño en cuestión está prevista una acción específica, que es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Admitir cosa distinta, sería tanto como ‘revivir’ los términos de ésta última - tal como lo señaló el a quo-. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINITRATIVO ILEGAL / SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SENTENCIA JUDICIAL [E]l ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no le habría impedido a la hoy actora solicitar concomitantemente la revocatoria directa del acto (siempre que no hubiese habido frente a la primera sentencia definitiva), pues así lo tiene establecido el artículo 125 de la Ley 734 de 2002.

En síntesis, la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no excluye la procedencia de la solicitud de revocación directa; ni ésta última dispensa de la necesidad de incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente considerando que la revocatoria directa de los actos administrativos puede producirse, en principio, en cualquier tiempo.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 125 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revocatoria directa del acto administrativo, ver sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 27422, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.P. Myriam Guerrero de Escobar. INEPTITUD DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [L]a Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró configurada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sin que, valga señalarlo, pueda procederse a su adecuación, en la medida -fundamentalmente- en que la acción que resultaba pertinente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba caducada al momento de ejercitar la presente acción de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C. dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-31-000-2010-00859-01(46602) Actor: PATRICIA ELENA HERNÁNDEZ MCBRIDE Y OTRO Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: Improcedencia de la acción de reparación directa para demandar indemnización de perjuicios causados por acto administrativo revocado directamente por la administración Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de octubre del 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO La señora Patricia Elena Hernández McBride fue nombrada en el cargo de Gerente Liquidador del Fondo Departamental de Fomento Microempresarial -FONDEMIC- y ejerció dichas funciones hasta el 8 de agosto de 2005, fecha en la cual fue nombrado, en su lugar, otro funcionario.

El 4 de noviembre de 2005, la Procuraduría Regional de Bolívar, con base en informe librado por el Contador General de la Nación, inició apertura de indagación preliminar N.° 075-3295 contra funcionarios indeterminados del FONDEMIC del Departamento de Bolívar, por omisión de información financiera, económica y social, entre junio de 2003 y enero de 2005, a la Contaduría General de la Nación. La señora Hernández fue citada y notificada por edicto; sin embargo, no compareció al proceso, por lo que el Ministerio Público designó, en razón de la imposibilidad de lograr identificar su paradero, defensor de oficio, con quien se tramitó la audiencia de juzgamiento.

El 31 de julio de 2007, la Procuraduría Regional de Bolívar declaró responsable a la señora Hernández McBride, con sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por 15 años. El 12 de febrero de 2010, la Procuraduría General de la Nación revocó el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional de Bolívar por haberse infringido normas constitucionales y legales en perjuicio del debido proceso de la señora Hernández McBride.

ANTECEDENTES A. Lo que se demanda 1. Mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2010 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 5-35, c.1), en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del C.C.A., los señores Patricia Elena Hernández McBride, en nombre propio y representación de sus menores hijas Fiorella Viana Hernández y Valentina Osorio Hernández; y Germán Viana Guerrero, compañero permanente, por intermedio de apoderado, interpusieron demanda contra la Nación - Procuraduría General de la Nación, por los daños ocasionados con el ‘error judicial’ en que incurrió al haber proferido providencia sancionatoria de destitución del cargo e inhabilidad general por quince años a la señora Patricia Hernández McBride.

Lo anterior a fin de que se realicen las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERO: La Procuraduría General de la Nación, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a la señora PATRICIA ELENA HERNÁNDEZ MC BRIDE, a sus menores hijas VALENTINA OSORIO HERNÁNDEZ y FIORELLA VIANA HERNÁNDEZ y a su compañero permanente el señor GERMÁN VIANA GUERRERO, por falla del servicio por error como operador disciplinario en que incurrió la Procuraduría Regional de Bolívar, al haber proferido providencia sancionatoria que impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por quince (15) años, a la señora PATRICIA ELENA HERNÁNDEZ MC BRIDE.

SEGUNDO: Condenar, en consecuencia, a la Procuraduría General de la Nación, como responsable y obligada a la reparación del daño ocasionado, a la señora PATRICIA ELENA HERNÁNDEZ MC BRIDE, los perjuicios de orden material y moral, los cuales se estiman como mínimo en la suma de Mil Cuarenta y Un (1041) salarios mínimos legales mensuales vigentes [o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica].

( ) ESTIMACIÓN DE LA CUANTÍA A) Indemnización causada 1. Por perjuicios materiales: 1.1. Daño Emergente: Cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, teniendo en cuenta las erogaciones no previstas en que tuvo que incurrir mi representada como consecuencia de la sanción disciplinaria. 1.2 Lucro cesante: a) Tomando como base la fecha del acaecimiento del hecho hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia (tomando un tiempo aproximado y prudencial de dos años), teniendo en cuenta los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, lo equivalente a ochocientos cuarenta y uno (841) salarios mínimos legales mensuales vigentes. b) las sumas anteriores, debidamente actualizadas e indexadas 2.

Por perjuicios Morales a) El señor Germán Viana Guerrero, en su calidad de compañero permanente la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. b) las menores VALENTINA OSORIO HERNÁNDEZ y FIORELLA VIANA HERNÁNDEZ, en su calidad de hijas, receptoras con mayor agudeza y hasta inconscientes de los rigores de las calamidades familiares, una suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada una. 1.1.

Como fundamento de sus pretensiones, la actora sostuvo que: (i) Mediante Decreto n.º 496 del 30 de agosto de 2002 fue nombrada al cargo de Gerente Liquidador del Fondo Departamental de Fomento Microempresarial -FONDEMIC-; (ii) La Procuraduría Regional de Bolívar ordenó abrir investigación disciplinaria en su contra, por el presunto incumplimiento del deber de remitir a la Contaduría General de la Nación -CGN-, informe financiero, económico y social, a corte de diciembre 31 de 2002;

(iii) Posteriormente, formuló cargos en su contra y el 31 de julio de 2007 profirió fallo de primera instancia en el que la declaró responsable por dicha conducta omisiva, la cual consideró como falta gravísisma. En consecuencia, le impuso sanción de destitución y quince (15) años de inhabilidad general; (iv) Los actos proferidos al interior de los procesos disciplinarios no fueron notificados en debida forma, con lo que se configuró la violación de sus derechos a la defensa y al debido proceso;

(v) La Procuraduría General de la Nación revocó el fallo sancionatorio fechado 31 de julio de 2007, sin pronunciarse sobre las irregularidades presentadas al interior del proceso disciplinario. B. Trámite Procesal 2. En razón de la circunscripción territorial en el que se tiene en cuenta el lugar de ocurrencia del presunto hecho dañoso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su incompetencia para conocer de la presente reparación directa y, en consecuencia, ordenó enviar el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.

En el término para presentar contestación de la demanda (fls. 125-130, c.1), el apoderado de la Nación - Procuraduría General de la Nación, se opuso a las pretensiones formuladas por la actora, con fundamento en las siguientes razones: (i) No existen pruebas ni evidencias de que la demandante hubiera estado laborando al momento de la imposición de las sanciones o que se le hubiese impedido desarrollar otra labor;

(ii) Para la fecha en que se adoptó la medida sancionatoria, la señora Patricia Hernández McBride ya había sido declarada insubsistente por el Gobernador del Departamento de Bolívar, motivo por el cual tampoco puede suponerse que estuviera trabajando con PROBOLÍVAR o FONDIMEC; (iii) La actora no demostró los perjuicios que se le ocasionaron a ella, sus hijas y compañero permanente con la imposición de la sanción;

(iv) La sanción de destitución no se hizo efectiva de manera formal o material sino que se procedió a su registro, el cual fue eliminado con posterioridad, de conformidad con la revocatoria directa del Procurador General de la Nación, sin que se demuestre que en ese lapso de tiempo haya sufrido perjuicio económico como consecuencia de dicho registro;

(v) El Procurador General de la Nación, al revocar el fallo sancionatorio, lo hizo con fundamento en la falta de debida notificación y defensa, en la investigación disciplinaria adelantada contra la señora Hernández por la Procuraduría Regional de Bolívar, con lo que se afectó su derecho fundamental al debido proceso. 3.1. Propuso como excepción de mérito, la ausencia de requisitos de la acción de reparación directa, (a) por inexistencia de acto generador del daño, teniendo en cuenta que la decisión por la cual se sancionó a la señora Patricia Hernández McBride fue dictada con fundamento legal, cuya decisión quedó debidamente ejecutoriada y no fue impugnada ante el contencioso administrativo en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, (b) inexistencia de daño antijurídico, pues no se demostró la ocurrencia de un acto de insubsistencia o destitución con fundamento en la sanción decidida por la Procuraduría Regional de Bolívar que afectara o le ocasionara perjuicio económico a la señora Hernández, tampoco se demostró la supuesta asignación salarial equivalente a la suma de $6.175.145 que devengaba al momento de la imposición de la sanción, tal como lo afirmó en la demanda, ni que hubiera sido perjudicada en su honra y moral por la supuesta publicidad de la sanción impuesta por la procuraduría en medios masivos de comunicación y prensa, al punto de sufrir discriminación y censura social, (c) inexistencia de nexo causal entre el acto de la Procuraduría Regional de Bolívar y el supuesto daño causado. 4.

En el término para presentar alegatos de conclusión, la parte demandante (fls. 153-154, c.1) argumentó que (i) resulta claro, lógico y de sentido común que de una sanción disciplinaria con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos se desprenda una sanción moral que no solo afecta al servidor sino a su núcleo familiar, con lo que se causa dolor y vergüenza;

(ii) como resultado de la sanción de inhabilidad y destitución, la afectada no podía aspirar a un cargo del servicio público hasta tanto no hubiera finiquitado el término establecido en la misma; (iii) se encuentra debidamente probado que existió una omisión de la administración en cabeza de la Procuraduría Regional de Bolívar, consistente en la falta de notificación en debida forma y con el lleno de los requisitos legales de la investigación disciplinaria, que culminó con destitución e inhabilidad por un periodo de 15 años, lo cual fue la causa directa del daño sufrido por la demandante y su núcleo familiar. 4.1.

La parte accionada (fls. 155-157, c.1) reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió en la carencia probatoria para demostrar la configuración de los elementos básicos de la responsabilidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación. 5. Surtido el trámite de rigor, el 4 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia de primera instancia (fls. 164- 172, c.p), mediante la cual declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. Lo anterior, con fundamento en que las pretensiones estaban encaminadas a obtener la indemnización de los perjuicios supuestamente causados por el acto administrativo sancionatorio, de tal manera que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, para el momento en que se produjo la revocatoria ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción y, por ende, no era viable revivir los términos o habilitar el ejercicio de la acción de reparación directa. 6.

Contra la referida sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación (fls. 173-175, c.ppal.). Las razones de su inconformidad fueron las siguientes: (i) La acción que se interpuso no careció de legalidad, ya que cumplió todos los presupuestos y requisitos exigidos en la norma; (ii) No operó el fenómeno de la caducidad de la acción invocada;

(iii) La reparación directa era la acción que estableció el Código Contencioso Administrativo para la situación concreta que se presenta, debido a que no existían actos administrativos por los que se pudiera solicitar la nulidad, pues habían sido revocados por el Procurador General de la Nación; (iv) Aunque el Procurador General de la Nación haya revocado los actos administrativos ilegales, el daño sufrido injustamente por la administrada persistió, razón por la que era procedente la acción invocada;

(v) La finalidad no era la declaratoria de nulidad del acto administrativo sino la protección del derecho lesionado y la responsabilidad de la Nación -Procuraduría General de la Nación, por los daños económicos y morales que se generaron por dicha operación administrativa. 7. Una vez concedido el recurso de apelación, mediante auto del 26 de junio de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado corrió traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión y solicitud de traslado para concepto (fl. 121, c.ppal.). 7.1.

El Ministerio Público (fls. 188-194, c.p) rindió concepto en el que manifestó que la acción de reparación directa impetrada era una vía procesal equivocada para obtener el resarcimiento de los perjuicios señalados en la demanda y, en consecuencia, solicitó la confirmación de la sentencia impugnada. Lo anterior, con fundamento en que el daño alegado por la parte actora provenía de un acto administrativo, esto es, el fallo sancionatorio emitido contra la señora Patricia Hernández McBride, el cual conforme a la normativa y jurisprudencia imperante, debió ser atacado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así hubiera sido posteriomente revocado por la misma entidad que la emitió. 7.2.

Las partes guardaron silencio (fls. 195, c.p). CONSIDERACIONES 8. Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala verificará la concurrencia de los presupuestos procesales de la acción, tales como: la jurisdicción y la competencia para conocer y fallar el sub lite; y la legitimación en la causa de las partes. Asimismo, analizará los presupuestos de valoración probatoria, particularmente en lo que tiene que ver con los documentos que obran en copia auténtica y simple.

A. Presupuestos procesales 9.1. En consideración a que dentro de la controversia se encuentra una entidad pública, la Nación, representada en el sub lite por la Procuraduría General de la Nación, el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción (artículos 82 y 149 del Código Contencioso Administrativo), siendo esta Corporación la competente para zanjar el presente litigio, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de una sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos de los artículos 37 y 40.6 de la Ley 446 de 1998, modificatorios del 129 y 131 del Código Contencioso Administrativo, dado que la cuantía de la demanda supera la exigida por la norma para el efecto[1]. 9.2.

Los demandantes tienen legitimación en la causa por activa en virtud de los hechos afirmados en la demanda que sirven de causa a su pretensión, en el sentido de que padecieron daños y perjuicios cuya reparación persiguen con este proceso[2]. En relación con la legitimación en la causa por pasiva, se constata que el daño que se invoca en la demanda proviene de actuaciones y decisiones que corresponden a la Procuraduría General de la Nación, de manera que la Nación, representada por tal entidad, se encuentra legitimada por pasiva en el asunto de la referencia. B. Presupuestos de valoración probatoria 10.

En relación con algunos medios de prueba que se relacionarán en el acápite de hechos probados, la Sala los valorará conforme a las siguientes consideraciones: primero, se referirá a las pruebas documentales aportadas en copia auténtica; y segundo, a las copias simples. 10.1. Validez de los documentos aportados en copia auténtica. Al proceso se allegaron copias auténticas de las actuaciones surtidas dentro del proceso disciplinario tramitado por la Procuraduría Regional de Bolívar y la Procuraduría General de la Nación (fls. 56 a 62, 96 a 105, c.2). 10.1.1.

Los anteriores documentos fueron debidamente incorporados al expediente y fueron utilizados por las partes para sustentar sus alegaciones, sin que se hiciera sobre ellos objeción o tacha alguna. 10.1.2. En ese orden, al tenor de lo previsto en el art. 185 del C.P.C. aplicable en virtud de la remisión de que trata el art. 267 del C.C.A., dichas pruebas serán valoradas. 10.2.

Validez de los documentos aportados en copia simple. Con la demanda se allegaron algunos documentos en copia simple. Con relación a estos documentos, la Sala se sujetará al criterio de unificación establecido por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación[3] en cuanto al valor probatorio de las copias simples, según el cual es preciso tener en cuenta que las partes en el curso procesal aceptaron que los documentos fueran tenidos en cuenta y coincidieron en la valoración de los mismos en forma recíproca, pues no fueron tachados ni al momento de arrimarlos al plenario probatorio ni durante el transcurso del debate procesal; por tanto, dichas copias tienen vocación de ser valoradas a fin de determinar el grado de convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocería el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. C. Hechos de relevancia probatoria 11.

Conforme a los medios de convicción debidamente allegados y recaudados dentro del proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes: 11.1. La señora Patricia Elena Hernández McBride, comunicadora social de profesión (fls. 48, c.1), fue nombrada, mediante Decreto N.° 424 del 19 de julio de 2002 (fl. 75, c.1, acto administrativo expedido por el Gobernador del Departamento de Bolívar), como Gerente de PROBOLÍVAR, cargo en el que se posesionó el 9 de agosto de 2002 (fls. 76, c.2, acta de posesión)[4].

Posteriormente, por virtud del Decreto N.° 496 del 30 de agosto de 2002 (fls. 78, c.1, acto administrativo expedido por el Gobernador del Departamento de Bolívar), la señora Hernández fue nombrada en el cargo de Gerente Liquidador del Fondo Departamental de Fomento Microempresarial -FONDEMIC-, del cual tomó posesión el 2 de septiembre de la misma anualidad, hasta el 8 de agosto de 2005, cuando fue nombrado, en su lugar, el señor Humberto del Río Cabarcas[5] (fl. 79, c.1, acta de posesión y fls. 107, c.1, certificación expedida por el Técnico Operativo de la Secretaría de Talento Humano). 11.2.

El 21 de julio de 2003, la Procuraduría Regional de Bolívar abrió investigación disciplinaria N.° 075-3264-05 en contra de la señora Patricia Elena Hernández McBride, en su condición de Gerente Liquidador de FONDEMIC, por incumplir el deber de remitir a la Contaduría General de la Nación el informe financiero, económico y social a corte de diciembre 31 de 2002.

La investigación disciplinaria se originó como consecuencia de la remisión del oficio N.° CGN-1000 del 4 de junio de 2003 del Contador General de la Nación al Procurador General de la Nación[6]. 11.3. El 4 de noviembre de 2005, la Procuraduría Regional de Bolívar, con base en otro informe librado por el Contador General de la Nación, inició apertura de indagación preliminar n.° 075-3295 contra funcionarios indeterminados del Fondo Departamental de Fomento Microempresarial -FONDEMIC- del Departamento de Bolívar, por omisión de información financiera, económica y social, entre junio de 2003 y enero de 2005, que por orden de la resolución n.° 250 del 4 de junio de 2003 debía remitirse trimestralmente a la Contaduría General para el Balance General de la Nación[7].

La señora Hernández fue citada y notificada por edicto; sin embargo, no compareció al proceso, por lo que el Ministerio Público designó, en razón de la imposibilidad de lograr identificar su paradero, defensor de oficio, con quien se tramitó la audiencia de juzgamiento (fls. 56 a 62, c.1, audiencia de juzgamiento - fallo primera instancia de la Procuraduría Regional de Bolívar). 11.4.

El 10 de agosto de 2006, la Procuraduría Regional de Bolívar citó a audiencia[8] a la señora Hernández McBride, por omitir “(…) enviar a la Contaduría General de la Nación la información financiera, económica y social (formatos CGN96.001· y CGN96.002) desde junio de 2003, [y que] por mandato de la resolución n.° 250 del 4 de junio de 2003, deb[ía] enviarse trimestralmente a esa entidad para su incorporación al Balance General de la Nación (…)”.

Consideró la Procuraduría Regional de Bolívar que se quebrantaron “los artículos 34 numeral 33 de la Ley 734 de 2002, que impone como deber la adopción del Sistema de Contabilidad Pública y el Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF-, así como los demás sistemas de información a que se encuentre obligada la administración pública” (fls. 56 a 62, c.1, audiencia de juzgamiento - fallo primera instancia de la Procuraduría Regional de Bolívar). 11.5.

El 31 de julio de 2007, la Procuraduría Regional de Bolívar inició la audiencia de juzgamiento, declaró responsable a la señora Hernández McBride, y le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por 15 años. Los argumentos: (i) Como representante legal de la entidad y en su condición de gerente liquidadora, tenía el deber de cumplir con la actividad que se echó de menos en la investigación disciplinaria.

(ii) En caso de haber delegado la función, no se desprendió de su responsabilidad y le correspondía el ejercicio del control y vigilancia del trámite. (iii) Su comportamiento se tipificó en el inciso 2° del artículo 27 Código Disciplinario Único, que señala las formas de realización de las faltas: “Las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones.

Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo”. (iv) La funcionaria incurrió en una “comisión por omisión”, que imposibilitaba, en caso de haberse presentado la delegación, a abandonar en manos de otros funcionarios los asuntos que le incumbían. (v) No se acepta la responsabilidad exclusiva de sus subalternos para justificar su incumplimiento, por cuanto a los servidores públicos se les exige dicho seguimiento y control de las actuaciones delegadas y, por lo anterior, no podía confiar en la sola eficiencia de dichos funcionarios para el recaudo y envío oportuno de la información contable.

(vi) La negligencia y descuido quedó plenamente demostrada, así como la ocurrencia fáctica de la conducta y su configuración como falta disciplinaria, tipificada en el artículo 48 numeral 52 de la Ley 734 de 2002, en armonía con sus artículos 34.33 y 23, por la violación a lo normado en la Resolución n.° 250 del 4 de junio de 2003, que fue proferida por el Contador General de la Nación. (vii) Se declaró la responsabilidad de la exservidora pública en el grado de culpa gravísima, por la desatención reiterada al cumplimiento de un deber.

En conclusión para el operador disciplinario se trató de una manifiesta ignorancia del deber funcional. En la audiencia en la que se profirió el fallo disciplinario de primera instancia, la defensora de oficio interpuso recurso de apelación; sin embargo, la impugnación no fue sustentada oportunamente, por lo que se declaró desierta la súplica (fls. 56 a 62, c.1, audiencia de juzgamiento - fallo primera instancia de la Procuraduría Regional de Bolívar, rad.

N.° 075-3295-2005 y fls. 96 a 105, c.1, fallo de segunda instancia). 11.6. El 13 de junio de 2008, la señora Patricia Elena Hernández Mcbride, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Procuradora Regional de Bolívar declarar la inexistencia e ineficacia de los actos administrativos proferidos en su contra al interior de los procesos disciplinarios N.° 975- 3264-05 y N.° 075-3295, por no haberse surtido en debida forma la notificación de las actuaciones adelantadas por el órgano investigador, con lo que se violó el derecho de defensa y debido proceso. 11.7.

El 10 de junio de 2009, la señora Hernández McBride insistió en la revocatoria del fallo sancionatorio de primera instancia, esta vez, ante el Procurador General de la Nación, con base en los siguientes argumentos: (i) La ineficacia del trámite de notificación de la apertura de la investigación, porque se remitió a la Gobernación de Bolívar, sin tener en cuenta que FONDIMEC, no despachaba en dichas instalaciones y, sobretodo, que en aquella época la implicada se encontraba desvinculada de esa entidad.

(ii) El desconocimiento de la dirección de FONDIMEC por parte de la Procuraduría, y la negligencia de la misma entidad para establecer la nueva dirección a fin de entregar la comunicación. (iii) La falta de defensa técnica, porque aunque se le designó defensor de oficio, solo ejerció un papel meramente formal (fls. 96 a 105, c.1, providencia que analizó la solicitud de revocatoria contra el fallo de primera instancia proferido dentro del proceso disciplinario n.° 75-3295 por la Procuraduría Regional de Bolívar el 24 de julio de 2005). 11.8.

El 12 de febrero de 2010, la Procuraduría General de la Nación revocó el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional de Bolívar, por haber infringido de manera manifiesta las normas constitucionales y legales en perjuicio del debido proceso de la señora Hernández McBride. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) La ausencia de notificación del auto que ordenó la indagación preliminar.

(ii) La falta de notificación de la citación a audiencia, que de acuerdo con el inciso primero del artículo 186 de la Ley 734 de 2002 era personal, diligencia que debió surtirse con la remisión de la comunicación a la entidad donde laboraba la implicada o a la última dirección registrada en su hoja de vida a fin de que compareciera personalmente.

(iii) El desconocimiento de la investigada del proceso disciplinario que se adelantaba en su contra y, por tanto, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso consistente en ejercer su defensa, contradicción e impugnación del fallo de primera instancia. (iv) El desconocimiento del artículo 101 de la Ley 734 de 2002 que indicaba que los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo se notificaban personalmente (fls. 96 a 105, c.1, providencia que analizó la solicitud de revocatoria contra el fallo de primera instancia proferido dentro del proceso disciplinario n.° 75-3295 por la Procuraduría Regional de Bolívar el 24 de julio de 2005). 11.9.

En cuanto a la falta de defensa técnica, la Procuraduría General de la Nación precisó que, pese a designarse abogado de oficio, la defensa no adelantó gestión alguna en procura de defender los intereses de la disciplinada, ya que no presentó descargos, alegatos de conclusión ni sustentó el recurso de apelación que había interpuesto, por lo cual se concluyó que el papel de la defensa había sido meramente formal, sin que se materializara ni se exteriorizara estrategia alguna de defensa en favor de la señora Hernández (fls. 96 a 105, c.1, decisión que resolvió la solicitud de revocatoria del fallo de primera instancia).

D. Problema jurídico 12. El asunto central que decide la Sala en esta oportunidad se contrae a determinar si la Procuraduría General de la Nación es responsable patrimonialmente por la expedición irregular de un acto administrativo sancionatorio, que destituyó del cargo a la señora Hernández McBride y le impuso una inhabilidad general de 15 años, y el cual fue a la postre revocado por la misma administración; lo cual, implica determinar previamente si es procedente en este caso el ejercicio del medio de control de reparación directa, o si, en cambio, lo conducente era ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la oportunidad legal.

Solo en el evento de que se concluya que resultaba procedente en el sub judice el primero de estos medios de control, se pasará al estudio de los elementos fundantes o estructurales de la responsabilidad patrimonial del Estado. E. Análisis de la sala 13. Antes de pasar a resolver el problema jurídico planteado, la Sala dejará establecido que el caso en estudio no se enmarca dentro de los presupuestos del error judicial -como se sostuvo en la demanda-. 13.1.

En el asunto materia de examen, la parte actora reprocha la configuración de un error judicial en que incurrió la Procuraduría Regional de Bolívar cuando profirió la providencia sancionatoria. 13.2. La Sala considera que en el presente litigio no se encuentran configurados los presupuestos necesarios para atribuirle responsabilidad al Estado, y particularmente a la Procuraduría General de la Nación, por el supuesto error judicial en el que incurrió con la decisión adoptada el 31 de julio de 2007 por la cual se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad de quince (15) años. 13.3.

Considera la Sala relevante señalar los presupuestos que deben concurrir para que proceda la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado con base en el error judicial -el cual interesa para resolver el asunto sub judice, toda vez que la parte actora funda las pretensiones de su demanda en la existencia de un yerro en la decisión proferida por la Procuraduría Regional de Bolívar-. 13.4.

En el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- se definió el error judicial como el “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”. Al efecto, los presupuestos que deben estar presentes en determinado caso para que pueda predicarse la existencia de un error jurisdiccional, quedaron establecidos en el artículo 67, en los siguientes términos: ART. 67.

Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto todos los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando esta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.

La providencia contentiva del error deberá estar en firme. 13.5. A juicio de la Sala, y después de enlistar los presupuestos previstos en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, salta a la vista que no hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado a la luz del error judicial, pues las decisiones de la Procuraduría General de la Nación no son decisiones judiciales sino administrativas susceptibles de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa. 13.6.

Por lo anterior, no se configuró un daño antijurídico derivado de la falla del servicio por error jurisdiccional y, por ende, no habría lugar a declarar la responsabilidad de la administración por este concepto. 14. Medio de control procedente y caducidad del mismo. Teniendo en cuenta que la primera instancia planteó la configuración de una indebida escogencia de la acción y, también, el acaecimiento de la caducidad, la Sala debe analizar si procede en este caso la acción de reparación directa como mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios generados por un acto administrativo revocado de manera directa, o si, en cambio, se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción -tal como lo señaló la entidad demandada-. 14.1 La jurisprudencia de la Sección Tercera ha precisado de manera reiterada y constante que la escogencia del cauce procesal no surge de la libre discrecionalidad del demandante sino del origen del daño que se reclama[9].

La actividad de la administración se despliega de diferentes maneras en varios ámbitos de desarrollo de la función administrativa -ambiental, seguridad, vivienda, agua, salud, etc.- y se han contemplado, cuando se produce un daño en el ejercicio de dichas actividades, diferentes medios de control para ventilar las controversiales judiciales ante la administración de justicia. Esto ha sido consignado en varias providencias, así: (…) En efecto, frente a las Resoluciones Nos. 733 y 737 del 29 de octubre de 1.993, por medio de las cuales el INCORA adjudicó como si fueran baldíos parte del predio La Virginia a los señores Omar Medina Mendoza y Juan Ignacio Romero Sánchez, siendo como eran de propiedad del demandante, éste debió impugnar judicialmente tales decisiones, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término legalmente estipulado para ello (art. 136, CCA).

En las mencionadas circunstancias no resulta procedente la reclamación de perjuicios a través de la acción de reparación directa, pues como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la elección de la acción no depende de la voluntad, el arbitrio o el querer del demandante, sino que obedece a la precisa finalidad que con ella se persigue y a las normas que la consagran y que describen los eventos que dan lugar a su procedencia; y cuando de lo que se trata es de reclamar la indemnización de los perjuicios sufridos con ocasión de la actividad de las entidades del Estado, debe establecerse cuál es el origen del daño, pues éste indicará así mismo cuál es la acción procedente (…)[10] -se subraya-. 14.2.

En otra decisión más reciente, se precisó: Es así como en el ámbito de las acciones ordinarias, se ha destacado que cuando el menoscabo cuyo restablecimiento se pretende tiene su causa en un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa; y, por su parte, en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales[11]. 14.3.

De conformidad con lo anterior, la posición de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido la de distinguir el cauce procesal en función del origen del daño, de modo que la ruta de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está reservada para aquellas situaciones fácticas en las que los perjuicios alegados provengan de un acto administrativo ilegal, mientras que la acción de reparación directa para aquellos eventos que encuentran su fuente en un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble. 14.4.

En el presente caso, la señora Hernández McBride pretende el resarcimiento de los perjuicios con ocasión del acto administrativo que la sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general de 15 años y que, a la postre, fue revocado. 14.5. A la luz del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -norma vigente para la fecha de interposición de la demanda- el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, para impugnar el acto administrativo y obtener la reparación del daño causado con el mismo.

De ahí que es claro que la señora Hernández debió demandar el acto administrativo desfavorable en ejercicio de dicho medio de control, en la medida en que el contencioso subjetivo de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la preservación legal de la actuación administrativa y la protección de los derechos subjetivos vulnerados por el acto ilícito. 14.6.

En el presente caso no se conoce la fecha de notificación del acto administrativo a través del cual se impuso la sanción disciplinaria, no obstante, reposa en el expediente un escrito presentado por la señora Hernández McBride ante la Procuraduría Regional de Bolívar de fecha 13 de junio de 2008, mediante el cual solicitó que se declarara inexistente e ineficaz la actuación surtida al interior de la investigación disciplinaria 075-3295/05, incluido el fallo de 31 de julio de 2007 por el cual se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad de quince (15) años.

En modo tal que, por conducta concluyente (de conformidad con el artículo 108 de la Ley 734 de 2002, vigente para la época), debe tenerse por notificada a la actora a partir de dicha fecha. Y así, el término de caducidad de cuatro (4) meses con que el que aquella contaba para interponer la acción de nulidad y restablecimiento contra ese acto administrativo, finalizó el 14 de octubre de 2008, sin que la hoy actora ejercitara dicha acción. Fue solo un año después de la fecha a partir de la cual puede tenérsele por notificada del fallo disciplinario, concretamente, el 10 de junio de 2009, que la señora Hernández McBride solicitó la revocatoria directa del acto. 14.7.

Ahora bien, la Sala no pierde de vista que, pasado un año y tres meses desde que se verificó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Procuraduría General de la Nación, en fecha 12 de febrero de 2010, accedió a la solicitud de la hoy actora, revocando de manera directa el acto administrativo sancionatorio. Sin embargo, ello no faculta para ejercitar la acción de reparación directa en este caso, pues, para el momento en que el acto fue revocado, la acción pertinente para reclamar daños producto del acto administrativo ya había caducado.

En este sentido, no puede perderse de vista que la revocatoria del acto no es la fuente del daño, y que para la reparación del daño en cuestión está prevista una acción específica, que es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Admitir cosa distinta, sería tanto como ‘revivir’ los términos de ésta última - tal como lo señaló el a quo-.

De hecho, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no le habría impedido a la hoy actora solicitar concomitantemente la revocatoria directa del acto (siempre que no hubiese habido frente a la primera sentencia definitiva), pues así lo tiene establecido el artículo 125 de la Ley 734 de 2002. En síntesis, la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no excluye la procedencia de la solicitud de revocación directa; ni ésta última dispensa de la necesidad de incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente considerando que la revocatoria directa de los actos administrativos puede producirse, en principio, en cualquier tiempo. 14.8.

En tal sentido, se ha pronunciado esta Corporación[12]: La Sala fijará su posición actual respecto de la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa para obtener la reparación de los perjuicios derivados de un acto administrativo que es posteriormente revocado por la administración. Al efecto, se pronunciará sobre las precitadas tesis y subtesis contenidas en la sentencia 13685, que la parte actora invoca en reiteradas oportunidades procesales. 2.1.

Si bien es cierto que nuestro ordenamiento consagra la primacía del derecho sustancial respecto del derecho procesal, también lo es que la Constitución Política consagra el debido proceso y el derecho de defensa, que contienen el sometimiento a las normas que orientan el acceso a la justicia mediante el ejercicio oportuno y adecuado de las acciones judiciales.

Por tanto no resulta aceptable invocar la prevalencia del derecho sustancial para justificar el incumplimiento de los principios y normas que rigen el ejercicio del derecho de acción. La alegada prevalencia procede frente a situaciones en la que el derecho subjetivo se excluye o está en peligro por la aplicación de ritualidades y formalismos impertinentes.

La prevalencia del derecho sustancial no sirve para cambiar a voluntad, el objeto y la naturaleza de las acciones contencioso administrativas que presentan condiciones legales que determinan su procedencia. Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la pertinente para demandar la reparación de los perjuicios que tuvieron por causa un acto administrativo que se considera ilegal; por ende tiene por objeto la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho que con el mismo se conculcó.

La acción de reparación directa, en cambio, resulta procedente contra el Estado cuando el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Su objeto es la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado. 2.2.

La circunstancia de que los actos administrativos fuente del Daño hayan sido revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado.

En el caso concreto es verdad que ante la revocatoria de los actos determinantes del daño, no cabe una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no sólo por su inexistencia sobrevenida sino, especialmente, porque ya se había producido la caducidad de la acción que era pertinente. 2.3. La acción de reparación directa no es la procedente por la sóla inconducencia (sic) de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio del cual se revocó directamente el que causaba el perjuicio.

Pues, de conformidad con lo expuesto, la misma no procede frente a daños causados con un acto administrativo que bien pudo demandarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4. La circunstancia de que la revocatoria directa de un acto administrativo no produzca el restablecimiento del daño causado con el mismo, no conduce a entender como procedente la acción de reparación directa pues, se reitera, la pertinente al efecto era la de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada dentro del tiempo previsto en la ley.

( ) 2.5. El derecho de acción, como es sabido, se rige por normas de orden público, que son imperativas y desarrollan el principio del debido proceso que apareja el derecho de defensa. Riñe por tanto con la naturaleza de la acción, el dejar a los particulares el manejo de las normas que definen el término de caducidad de las acciones, en particular de la acción de reparación directa cuyo ejercicio se dilataría en el tiempo, al considerarla procedente para obtener la reparación de los perjuicios que el acto revocado directamente, pudiese causar.

Por disposición del legislador, se insiste, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la única vía con la que se cuenta para obtener la reparación de los perjuicios causados con un acto administrativo que se reputa ilegal. 2.6 La exclusión de la revocatoria directa por el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, está concebida por el legislador: i) al definir como improcedente la revocatoria directa cuando se haya agotado la vía gubernativa y a la vez exigir dicho agotamiento para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) cuando limita la revocatoria del acto administrativo si el interesado acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se ha dictado auto admisorio de la demanda. 14.9.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró configurada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sin que, valga señalarlo, pueda procederse a su adecuación, en la medida -fundamentalmente- en que la acción que resultaba pertinente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba caducada al momento de ejercitar la presente acción de reparación directa. 15.

Costas. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. 16. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 4 de octubre de 2012, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, e inhibirse, en consecuencia, de decidir sobre el fondo del asunto, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Se recuerda que, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, modificatorio del artículo 20.2 del Código de Procedimiento Civil y entrada en vigencia el 12 de julio de 2010, la cuantía se determinará por “el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda” y en la demanda que dio origen a este proceso, presentada el 3 de septiembre de 2010, la suma aproximada de todas las pretensiones supera los mil millones de pesos (f. 6 c.1), monto que supera la cuantía requerida por las normas indicadas en el cuerpo de la providencia para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta Corporación -500 smlmv considerados al momento de presentación de la demanda, esto es, $257.500.000 para el 2010, teniendo en cuenta que el salario mínimo legal mensual vigente para ese año era de $ 515.000,oo. [2] En esta materia, la ponencia acoge la postura mayoritaria de la Sala, según la cual es suficiente el análisis de la legitimación de hecho para tener por surtido el presupuesto de la legitimación, pues el análisis material de la misma se realizaría en el momento en el que se analiza el fondo de la pretensión. Sin embargo, para el ponente, la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción, que debe ser analizado oficiosamente en todos los casos; lo cual significa que, la ausencia de legitimación material, tanto por activa como por pasiva, impide adentrarse en el fondo del asunto (en este sentido, cfr. aclaración de voto en providencia del 5 de diciembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Exp. 39.996).

De conformidad con lo anterior, precisa el ponente que, según la demanda, el señor Germán Viana Guerrero se presentó como compañero permanente de la señora Patricia Elena Hernández McBride; sin embargo, no aportó al plenario ? | Œ ® ¯ à á [pic] [3] ! " ] ^ ? ‘ Ÿ ±¼:Jhi›œ©ÃŽninguna prueba que acreditara dicha calidad, salvo declaraciones extrajuicio provenientes de la Notaría Segunda del Circuito de Cartagena, sin que dichos testimonios fueran ratificados en el presente trámite contencioso administrativo, por lo que el señor Viana no se encuentra legitimado en la presente causa por activa. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera –en pleno-, sentencia del 28 de agosto del 2013, rad. 25.022, M.P. Enrique Gil Botero. [5] Del plenario se avizora que la señora Hernández MacBride fue declarada, mediante Decreto n.° 44 del 16 de enero de 2004, insubsistente del cargo de Gerente Liquidador de ProBolívar, y se designó, en encargo, al señor Amaury Julio Pérez, Director del Departamento Administrativo de Planeación (fls. 107, c.2, copia del acto administrativo). [6] La Secretaria de Talento Humano de la Gobernación de Bolívar certificó que, por medio del Decreto 438 del 8 de agosto de 2005, el señor Humberto del Río Cabarcas fue designado Gerente Liquidador del Fondo Departamental de Fomento Microempresarial ─FONDEMIC─ (fls. 107, c.2). [7] A folio 136 del cuaderno 1: “De conformidad con la Resolución 409 del 20 de noviembre de 2002, las entidades públicas debían remitir a la Contaduría General de la Nación ─CGN─, la información financiera, económica y social al corte a 31 de diciembre de 2002, a más tardar el 15 de febrero de dicho año”.

Precisó que “al efectuar un análisis al 30 de mayo de 2003, las entidades que se encuentran en el listado adjunto [entre ellas FONDEMIC], no habían remitidos los archivos respectivos a la CGN. Por este incumplimiento, la información no había podido ser incorporada al Balance General de la Nación, presentado al Congreso”. Recordó que la Ley 734 de 2002 establece en el artículo 48 numeral 52, como falta gravísima: “No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz”. [8] A folio 140 del cuaderno 1 se observa que el Contador General de la Nación remitió el 14 de enero de 2005 al Procurador General de la Nación oficio n.° SNT-4000 en el que precisó que “de conformidad con la resolución 250 del 4 de Junio de 2003 las entidades públicas deben remitir trimestralmente a la Contaduría General de la Nación -CGN-, la información financiera, económica y social.

Al efectuar un análisis de los saldos incorporados a nuestra base de datos, las entidades que se encuentran en el listado adjunto [entre ellas FONDEMIC], han sido reincidentemente omisas ya que no han remitido los archivos respectivos durante los últimos 6 o 5 cortes, es decir, desde junio de 2003 no han dado cumplimiento a la citada resolución. Por ello, su información no ha podido ser incorporada al Balance General de la Nación”. [9] (i) El 8 de marzo de 2006, el citador de la Procuraduría Regional de Bolívar llevó a la gobernación el oficio 0558 en el cual se solicitó información sobre FONDEMIC, y la Secretaría de Talento Humano de la gobernación de Bolívar informó que la señora Hernández ocupó el cargo de Gerente Liquidadora hasta el 8 de agosto de 2005;

(ii) el 10 de agosto de 2006 se entregó en las instalaciones de la gobernación de Bolívar la citación para audiencia, pese a que se conocía que la señora Hernández desde 2005 ya no laboraba en FONDEMIC; (iii) la señora Hernández resaltó que al notificador de la procuraduría regional le manifestaron en las dependencias de la gobernación que “ese fondo en un tiempo quedó en la gobernación pero que no savia (sic) donde quedaba ahora”;

(iv) el 11 de julio de 2007 fue notificada por edicto la señora Hernández y le designaron defensor de oficio; (v) el 31 de julio de 2007 se impuso a la señora Hernández la sanción de destitución del cargo e inhabilidad de 15 años (fls. 69 a 73, c.1, derecho de petición). [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, rad. 26437, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2008, rad. 16054, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, rad. 38.866, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 27.422, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

También; y sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, del 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.