MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / OBLIGACIÓN DE SEGURIDAD – Omisión / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – No configurada / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO – No probada la solicitud de protección / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO – Debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN – No configurada SÍNTESIS DEL CASO: Un sicario disparó y mató a Jesús Eugenio Valencia Valderrama, Fiscal Seccional delegado ante los jueces penales del circuito de Sevilla, Valle del Cauca.
Alegan omisión en el deber de seguridad y protección. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección, en el homicidio de un fiscal. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETENCIA / FACTOR FUNCIONAL / Competencia – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $330.000.000.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164.i CPACA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -21 de enero de 2013- pues el 17 de noviembre de 2010 murió Jesús Eugenio Valencia Valderrama [hecho probado 7.1], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.
En efecto, como el 14 de noviembre de 2012 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 31 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 17 de enero de 2013, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida la conciliación (f. 31 y 32 c. 1).
Al día siguiente se reanudó el conteo del término por los cinco días faltantes, que vencía el 22 de enero de 2013. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Responsabilidad por omisión / OMISIÓN DEL DEBER – Deber de seguridad y protección del Estado / COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República / GOBERNADOR - Es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO – No es un deber absoluto El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.
FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – No configurada / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO – No probada la solicitud de protección / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO – Debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN – No configurada La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otro incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Jesús Eugenio Valencia Valderrama.
Está acreditado que el 17 de noviembre de 2010 Jesús Eugenio Valencia Valderrama murió, cuando un sicario les disparó a él, a José Raúl Pérez Ruiz y a César Augusto Soto Montes en el restaurante Lonchis en el municipio de Sevilla [hechos probados 7.1 y 7.6]; que la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario investigó los hechos en etapa de indagación [hechos probados 7.3 y 7.6]; y que por la muerte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama Colmena Seguros SA otorgó una pensión de sobrevivientes a Nidia Cristina Rodríguez García y a Juan Sebastián Valencia Santofomio [hecho probado 7.2]. […] La parte demandante afirmó Jesús Eugenio Valencia Valderrama tenía a su cargo asuntos delicados como Fiscal Seccional delegado.
Sin embargo, no se acreditaron cuáles casos delicados conocía como Fiscal Seccional [hecho probado 7.9] ni el nexo causal entre estos casos y su muerte. Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Jesús Eugenio Valencia Valderrama iba a ser víctima de un homicidio, pues de su cargo como fiscal no se podía concluir inequívocamente que un sicario atentaría contra su vida.
La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada. Lo contrario significaría que las autoridades de policía y la Fiscalía estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de las personas que se desempeñan como fiscales, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 167 CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 211 y 306 CPACA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó la omisión por parte de la Policía ni de la Fiscalía en el deber de protección de la vida de Jesús Eugenio Valencia Valderrama, no se configuró una falla del servicio de las demandadas. Por tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 167 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 211 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 CAUSALES DE IMPEDIMENTO – Haber rendido concepto en el proceso como agente el Ministerio Público El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.12 CGP, pues rindió concepto en el proceso como agente del Ministerio Público.
El artículo 141.12 CGP dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador Primero Delegado ante esta Corporación y emitió concepto, se aceptará el impedimento.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 141 CONDENA EN COSTAS – Procedencia / LIQUIDACIÓN DE AGENCIAS EN DERECHO El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $594.000.000 la demandante pagará la suma de $5.940.000, por concepto de agencias en derecho. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00051-01(59981) Actor: NIDIA CRISTINA RODRÍGUEZ GARCÍA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio CGP.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-Límite en los recursos materiales y humanos del Estado. OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. TESTIMONIO-Valoración probatoria.
CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia, artículo 167 CGP. COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. IMPEDIMENTO- Dar concepto como agente del Ministerio Público, artículo 150.12 CGP.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Un sicario disparó y mató a Jesús Eugenio Valencia Valderrama, Fiscal Seccional delegado ante los jueces penales del circuito de Sevilla, Valle del Cauca.
Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 21 de enero de 2013, Nidia Cristina Rodríguez García, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otro, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el asesinato de Jesús Eugenio Valencia Valderrama. Solicitó 600 SMLMV por perjuicios morales y 300 SMLMV por daños a la salud.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el autor material del asesinato de Jesús Eugenio Valencia Valderrama fue un sicario a sueldo. Adujo que las demandadas conocían el alto riesgo de seguridad de Jesús Eugenio Valencia Valderrama por los asuntos delicados que tenía a su cargo como Fiscal Seccional delegado y, a pesar de ello, omitieron brindarle protección, escoltas, armas o vehículo de dotación. El 22 de abril de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En los escritos de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional señaló que no era responsable porque Jesús Eugenio Valencia Valderrama no informó amenazas en su contra, no era parte de la población que la Policía debe proteger, según el Decreto 1740 de 2010 y la muerte la ocasionó un tercero. La Fiscalía General de la Nación propuso las excepciones de hecho de un tercero y falta de legitimación en la causa por pasiva.
El 30 de mayo de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 15 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia negó las pretensiones, porque no se probó que existieran amenazas contra Jesús Eugenio Valencia Valderrama o que, de ser así, las hubiera informado a las autoridades competentes.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 17 de agosto de 2017 y admitido el 20 de septiembre siguiente. Esgrimió que las personas que son fiscales deben ser protegidas por el riesgo que implica el ejercicio de sus funciones. Agregó que, aun cuando el hecho fue cometido por un tercero, las demandadas deben responder por la omisión del deber de protección. El 2 de marzo de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto.
La Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto y agregó que Valencia Valderrama no solicitó la inclusión al programa de protección de la Fiscalía por tener a cargo algún proceso penal que implicara una amenaza para él. El Ministerio Público conceptuó que no se probó que las demandadas tuvieran el deber de proteger a Jesús Eugenio Valencia Valderrama, pues no se acreditó que hubiera recibido amenazas o, de ser así, que hubiera informado esta situación a las autoridades y tampoco que la causa de la muerte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama tuviera una relación directa con las investigaciones que él tenía a su cargo.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $330.000.000[1]. Medio de control procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164.i CPACA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -21 de enero de 2013- pues el 17 de noviembre de 2010 murió Jesús Eugenio Valencia Valderrama [hecho probado 7.1], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.
En efecto, como el 14 de noviembre de 2012 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 31 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 17 de enero de 2013, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida la conciliación (f. 31 y 32 c. 1).
Al día siguiente se reanudó el conteo del término por los cinco días faltantes, que vencía el 22 de enero de 2013. Legitimación en la causa 4. Nidia Cristina Rodríguez García es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que era la cónyuge de Jesús Eugenio Valencia Valderrama, quien fue asesinado por un sicario [hecho probado 7.10].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). La Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, porque Jesús Eugenio Valencia Valderrama era Fiscal Seccional delegado ante los jueces penales del circuito de Sevilla, Valle del Cauca para el momento de los hechos alegados.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección, en el homicidio de un fiscal. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 CGP. Hechos probados 5.
Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 8-14 c. 1). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[3] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 17 de noviembre de 2010, un sicario asesinó a Jesús Eugenio Valencia Valderrama, según da cuenta copia simple del registro civil de defunción (f. 2 c. 1) y del oficio n°. 36-14 de la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Bogotá (f. 128 y 129 c. 1). 7.2 Colmena Seguros SA otorgó pensión de sobrevivientes a los beneficiarios Nidia Cristina Rodríguez García y Juan Sebastián Valencia Santofimio, por la muerte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama, con unas mesadas de $2.387.418 y $2.387.419, respectivamente, según da cuenta copia simple de la declaración de pensión de sobrevivientes n°.
AT 2229102 (f. 4 y 5 c. 1). 7.3 La Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario adelantó indagación por los hechos ocurridos el 17 de noviembre de 2010 en los que murió Jesús Eugenio Valencia Valderrama, según da cuenta copia simple de la constancia del 19 de enero de 2012 (f. 7 c. 1). 7.4 No se encontraron antecedentes relacionados con que Jesús Eugenio Valencia Valderrama tuviera un esquema de protección asignado por esa entidad o que hubiera recibido amenazas en su contra, y no era parte de la población objeto del Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, conforme el Decreto 1740 de 2010, según da cuenta copia simple del oficio n°. 278/VDSEV-SEPRI 29 del Comandante del Tercer Distrito de Policía (f. 57 c. 1). 7.5 No existían antecedentes relacionados con que Jesús Eugenio Valencia Valderrama tuviera amenazas en su contra o que hubiera tenido protección por parte de la Policía o solicitudes de protección, según da cuenta copia simple del oficio n°.
S-2013.016417/COMAN-GUPRO-29 del Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales (f. 58 c. 1). 7.6 La Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Bogotá tenía a su cargo en etapa de indagación el proceso penal por los hechos ocurridos el 17 de noviembre de 2010 en los que un sicario disparó un revólver y mató a Jesús Eugenio Valencia Valderrama, José Raúl Pérez Ruiz y César Augusto Soto Montes, quienes se encontraban en una reunión en el restaurante Lonchis en el municipio de Sevilla, Valle del Cauca, según da cuenta copia simple del oficio n°. 36-14 del 4 de abril de 2014 (f. 128 y 129 c. 1). 7.7 En el Departamento de Policía del Valle del Cauca no se encontraron solicitudes de protección por parte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama o antecedentes de que él hubiera informado a las autoridades amenazas que pusieran en riesgo su integridad física, según da cuenta copia simple del oficio n°. 008660/COMAN-GUPRO-29.25 de 8 de abril de 2014, elaborado por el comandante de ese departamento (f. 131 c. 1). 7.8 En la Seccional de Protección y Servicios Especiales MECAL no se encontraron antecedentes de acciones desplegadas para garantizar la integridad física de Jesús Eugenio Valencia, según da cuenta copia simple del oficio n°.
S-2014-017135/COSEC-SEPRO-29 del jefe de esa seccional (f. 130 c. 1). 7.9 Jesús Eugenio Valencia Valderrama no contaba con protección por la labor judicial que desempeñaba y el Subdirector Seccional de Fiscalías y Seguridad Ciudadana de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca, desconocía los asuntos delicados que ese fiscal tenía a cargo, según da cuenta copia simple del oficio n°. 50000-27-0670-SSFYSC del 30 de abril de 2014 (f. 172 c. 1). 7.10 Jesús Eugenio Valencia Valderrama era el cónyuge de Nidia Cristina Rodríguez García, según da cuenta copia simple registro civil de matrimonio (f. 3 c. 1).
Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 8. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[4]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[5] que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[6] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[7] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[8].
Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[9]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[10] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[11]. 9.
La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otro incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Jesús Eugenio Valencia Valderrama. Está acreditado que el 17 de noviembre de 2010 Jesús Eugenio Valencia Valderrama murió, cuando un sicario les disparó a él, a José Raúl Pérez Ruiz y a César Augusto Soto Montes en el restaurante Lonchis en el municipio de Sevilla [hechos probados 7.1 y 7.6]; que la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario investigó los hechos en etapa de indagación [hechos probados 7.3 y 7.6]; y que por la muerte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama Colmena Seguros SA otorgó una pensión de sobrevivientes a Nidia Cristina Rodríguez García y a Juan Sebastián Valencia Santofomio [hecho probado 7.2].
Gustavo Sepúlveda Alvis -asistente en la Fiscalía Séptima Seccional y amigo de Jesús Eugenio Valencia Valderrama- declaró que el 17 de noviembre de 2010 lo llamó su amigo Pastor Grisales para contarle que habían asesinado a Jesús Eugenio Valencia Valderrama en el restaurante “Lonchis”, y acudió al lugar como funcionario de policía judicial de la Fiscalía. Afirmó que Jesús Eugenio Valencia Valderrama no tenía escolta, vehículo blindado o arma de dotación, aun cuando tenía a su cargo investigaciones “delicadas” por delitos de homicidio, fabricación o porte de estupefacientes e indagaciones contra el exalcalde Gerardo Gómez Diez, que algunas de esas investigaciones fueron trasladadas a otra fiscalía, y que “muchas veces” vio personas que seguían a Jesús Eugenio Valencia Valderrama con actitud sospechosa, situación que le advirtió al fiscal.
Narró unos incidentes, personas sospechosas “rondaban” cerca a los juzgados cuando el fiscal iba a asistir a audiencias de juicio oral; un “individuo” detenido por homicidio siguió al fiscal, después de quedar en libertad por vencimiento de términos; y después de una audiencia, “un familiar” de una víctima “dio vueltas” en una motocicleta azul mientras miraba al fiscal.
Adujo que “no podría afirmar” si la muerte de Jesús Eugenio Valencia Valderrama ocurrió por ser fiscal (f. 151-154 c. 1). El relato del declarante sobre las ocasiones en que unas personas habrían seguido a Jesús Eugenio Valencia Valderrama fue vago e impreciso, pues no especificó las circunstancias objetivas de tiempo, modo y lugar de los hechos y no identificó a las personas que habrían seguido al fiscal.
El testigo hizo afirmaciones generalizadas e inferencias de las razones por las cuales esas personas -no identificadas- habrían seguido al fiscal y emitió juicios de valor sobre el carácter “delicado” de unas investigaciones, sin precisar las razones por las cuales una investigación es delicada ni las consecuencias de esa calificación. En el proceso no quedó acreditado que Jesús Eugenio Valencia Valderrama hubiera solicitado protección de las autoridades, ni que era parte de la población objeto del Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, conforme el Decreto 1740 de 2010 [hecho probado 7.4].
Por el contrario, el Comandante del Tercer Distrito de Policía, el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales y el Comandante del Departamento de Policía del Valle del Cauca informaron que no se encontraron antecedentes de solicitudes de protección por parte del fiscal ni de amenazas que hubiera recibido en su contra [hechos probados 7.4, 7.5 y 7.7].
Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza. La parte demandante afirmó Jesús Eugenio Valencia Valderrama tenía a su cargo asuntos delicados como Fiscal Seccional delegado. Sin embargo, no se acreditaron cuáles casos delicados conocía como Fiscal Seccional [hecho probado 7.9] ni el nexo causal entre estos casos y su muerte.
Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Jesús Eugenio Valencia Valderrama iba a ser víctima de un homicidio, pues de su cargo como fiscal no se podía concluir inequívocamente que un sicario atentaría contra su vida. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada.
Lo contrario significaría que las autoridades de policía y la Fiscalía estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de las personas que se desempeñan como fiscales, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades.
Según el artículo 167 CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 211 y 306 CPACA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no se probó la omisión por parte de la Policía ni de la Fiscalía en el deber de protección de la vida de Jesús Eugenio Valencia Valderrama, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.
Por tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada. 10. El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.12 CGP, pues rindió concepto en el proceso como agente del Ministerio Público. El artículo 141.12 CGP dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo.
Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador Primero Delegado ante esta Corporación y emitió concepto, se aceptará el impedimento. 11. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $594.000.000 la demandante pagará la suma de $5.940.000, por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 15 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO. DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el Consejero Nicolás Yepes Corrales, para intervenir en este caso y, en consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente proceso. TERCERO CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación por concepto de agencias en derecho, la suma de cinco millones novecientos cuarenta mil pesos ($5.940.000).
CUARTO. Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2013, $660.000, por 500 [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1].