REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ENTIDAD PÚBLICA / HECHOS DE LA DEMANDA / CONTRADICCIÓN EN LA APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo Contencioso Administrativo carece por completo de facultades para variar la causa petendi fijada en la demanda.

Esto implica que en los procesos conocidos por esta jurisdicción la sentencia está ineludiblemente abocada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos en el libelo o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente adicionados al plenario. Cualquier variación o modificación de los límites trazados por la parte demandante implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia, así como una transgresión del derecho al debido proceso.

Esto, por cuanto se sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a discutir los nuevos planteamientos del extremo activo.

Por esta razón, el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso, tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, Consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, C.P. Hernán Andrade Rincón REQUISITOS DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO / SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS / SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO / ACTO ADMINISTRATIVO / DESINTEGRACIÓN FÍSICA DE VEHÍCULO AUTOMOTOR / MATRÍCULA DEL VEHÍCULO DE SERVICIO PÚBLICO / DEMANDA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO La jurisprudencia de esta Corporación también ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contenciosa administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia, sin perjuicio de que (…) el juez cumpla con la obligación [de declarar la razón por la cual no puede proveer].(…) [En el caso concreto] [E]l (…) interpuso la demanda de reparación directa, con el propósito de que se declarara la responsabilidad de los demandados por los perjuicios que dijo haber sufrido como consecuencia del desplazamiento en su actividad económica de transporte público de pasajeros.

A juicio del demandante, esa situación devino de las actuaciones irregulares de las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte (…) y que se concretaron en los actos administrativos de aprobación de desintegración total de su vehículo y la cancelación de su matrícula.(…) La Sala advierte que, aunque en la demanda se adujo que se está formulando una acción de reparación directa, en realidad los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir esa responsabilidad del Estado devienen de varios cuestionamientos a los fundamentos de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración del vehículo de propiedad del accionante y se canceló su matrícula.

En efecto, lo que se plantea es que esos actos administrativos fueron expedidos irregularmente en la medida en que provinieron de un constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre el demandante. (…) Como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante como se ha sugerido a lo largo del proceso, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido.

Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad, la vía procesal adecuada es la reparación directa (…) en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho (…) [S]egún lo indicado por esta Sección, (…) la procedencia de una u otra acción depende de la causa del daño que se estima irrogado (…) [P]ara la Sala resulta claro que, como las (…) decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por el demandante, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que además de pretender la declaratoria de invalidez de esas decisiones por las razones expuestas a lo largo de su demanda, bien podían formular pretensiones resarcitorias, en la medida en que la fuente de su daño, tal como lo indicaron en la demanda, fueron los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración física de su vehículo (…) y le cancelaron la matrícula del mismo.(…) Bajo ese entendido, la acción ejercida por el demandante no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente le fueron ocasionados; sin embargo, no hay lugar a adecuar la demanda a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque para el momento de su interposición había operado ya la caducidad, dado que los actos administrativos controvertidos fueron expedidos el (…) y la demanda fue radicada el (…) esto es, por fuera de la oportunidad para interponerla, conforme al artículo 136, numeral 2 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, exp. 20746, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079.

C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 3 de diciembre de 2008, exp.16054. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; autos del 21 de septiembre de 2016, exps. 56214; 56199 y 56220, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto de 30 de septiembre de 2004, exp. 26101, C.P. Ricardos Hoyos Duque, auto del 5 de noviembre del 2003, exp. 24848, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto del 19 de febrero de 2004, exp. 25351, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; providencia del 5 de abril de 2001, exp. 17872, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 19 de febrero de 2004, exp. 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; auto del 24 de octubre de 1996, exp. 12349, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; auto de 27 de enero de 2005, exp. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 5 de julio de 2006, exp. 21051.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto del 28 de enero de 2020, exp. 61958. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 20 de mayo de 2013, exp. 27278. C.P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 8 de mayo de 2020, exp. 54413, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / COSTAS PROCESALES / TEMERIDAD PROCESAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA TEMERIDAD PROCESAL / INEXISTENCIA DE TEMERIDAD PROCESAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse [un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio].

En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, exp. 10775, C.P. Ricardo Hoyos Duque CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00401-01(51054) Actor: LUIS ENRIQUE OSORIO OSORIO Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE - MUNICIPIO DE CALI - METROCALI Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN – decisiones adoptadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO – INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino el origen del daño alegado, en el presente asunto se concretó con la expedición de unos actos administrativos – La vía procesal adecuada para demandar en este asunto no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

CADUCIDAD: La demanda se presentó por fuera del término previsto para esta última acción. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de noviembre de 2013, mediante la cual se declaró inhibido para fallar de fondo, por haberse configurado la excepción de indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO El señor Luis Enrique Osorio Osorio pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de Cali y Metrocali S.A., por la conducta irregular en la que incurrieron estas entidades en la implementación y puesta en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo MIO, que ocasionó la supresión de la actividad económica de transporte público de pasajeros que ejercía el demandante.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 24 de abril de 2012 (fl. 26 c. 1), a través de apoderado debidamente constituido (fl. 1 c.1) y en ejercicio de la acción de reparación directa, el señor Luis Enrique Osorio Osorio presentó demanda en contra de la Nación- Ministerio de Transporte, Metrocali S.A., municipio de Cali, a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1.- Metrocali S.A., la Alcaldía de Santiago de Cali y la Nación-Ministerio de Transporte, son administrativamente responsables por los daños y perjuicios materiales causados al demandante (propietaria de vehículo de transporte público colectivo), por los daños económicos causados en su legítimo derecho, falla en el servicio que condujo a la privación definitiva de la libertad de la explotación económica lícita de la industria y el comercio de la prestación del servicio público colectivo urbano de pasajeros de la ciudad de Santiago de Cali con base en los diversos hechos, actos administrativos, actuaciones administrativas, operaciones administrativas, acciones y omisiones de las entidades públicas que originaron y materializaron en forma determinante el respectivo desplazamiento forzoso sin indemnización previa y justa alguna a la demandante propietaria transportadora lesionada en este caso concreto, de las principales vías públicas de la ciudad de Santiago de Cali, sin la posibilidad de reponer en forma legal, real y completa su vehículo automotor en su condición de legítima propietaria del mismo. 2.- Condenar, en consecuencia, a Metrocali S.A., la Nación-Ministerio de Transporte y al municipio de Santiago de Cali, como reparación del daño ocasionado, a pagar a favor del actor a quien represente legalmente sus derechos, los daños y perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, daño emergente y lucro cesante, debidamente indexados, los cuales se estiman en $300´000.000. 3.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

Como fundamentos fácticos principales de la demanda se narraron los siguientes: La ciudad de Cali decidió sustituir la totalidad del transporte colectivo por transporte masivo, a través del proyecto que denominó SITM (Sistema Integrado de Transporte Masivo), que consistió en el uso de buses articulados, que transitan por carriles exclusivos.

Metrocali S.A. es una entidad descentralizada del orden municipal, que se encargó de gestionar el diseño, construcción y puesta en marcha del SITM. Para la operación del sistema, el 16 de noviembre de 2006, contrató 4 operadores (GIT, Blanco y Negro Masivo S.A., ETM S.A. y Unimetro S.A.), que se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo, una vez contaran con la flota requerida de buses articulados, con el fin de evitar el paralelismo.

Metrocali S.A. presionó a sus operadores para hacer efectivas las resoluciones de cancelación y retiro de rutas, para que los vehículos de transporte público salieran de circulación. Los concesionarios del SITM no alcanzaban a satisfacer las necesidades de transporte de la ciudad; además, para la gran mayoría de los usuarios era más útil el transporte público colectivo, por su mayor frecuencia, pago en efectivo y abordaje en cualquier punto de la ciudad.

A pesar de ello, Metrocali S.A. y sus concesionarios centraron su estrategia comercial en cancelar rutas del transporte público colectivo. A su vez, los concesionarios de Metrocali S.A. con manifestaciones engañosas y evidente coerción, lograron que, aproximadamente, 2400 propietarios de transporte de pasajeros cedieran sus derechos por desintegración física del vehículo.

El 21 de julio de 2011, el señor Luis Enrique Osorio cedió los derechos de chatarrización o desintegración física del vehículo marca Daihatsu, modelo 2000, placa VBX240, según la Resolución 34313 de la Secretaría de Tránsito de Cali. Con el fin de que los propietarios de buses y busetas accedieran a chatarrizarlos, Metrocali creó el fondo FRESA (Fondo de Recuperación Empresarial, Social y Ambiental), como mecanismo de mitigación social para que los propietarios de los vehículos pudieran emprender proyectos productivos, para lo cual recibirían un salario mínimo por 30 meses, producto del 3% de los recursos de operación del MIO.

Según la demanda, al crearse el fondo FRESA como un medio de indemnización, que funciona incipientemente, Metrocali S.A. asumió la responsabilidad de las consecuencias sufridas por los propietarios al chatarrizar sus vehículos. La operación administrativa de Metrocali S.A. consistió en la puesta en marcha del SITM de pasajeros para Cali, a través de cuatro operadores, sin hacer reserva dentro de los costos operacionales, de las consecuencias de cancelar rutas de transporte público colectivo y su consecuente eliminación de los vehículos, lo convierte en responsable del costo social que implica la chatarrización de los vehículos.

Según la demanda, es manifiesta la responsabilidad de Metrocali S.A.por los perjuicios causados a los transportadores de servicio público colectivo, con los contratos de cesión de derechos realizados con sus concesionarios y es evidente el nexo causal entre este y la Nación, a través de su Ministerio de Transporte y el municipio de Cali (fls. 14-26 c. 1). 2.

Trámite de primera instancia El 14 de diciembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó notificar el auto admisorio a las demandadas y al Ministerio Público (fls. 38, 39 c. 1). Las notificaciones ordenadas fueron surtidas el 18 de diciembre siguiente al Ministerio Público; el 19 y 20 de febrero de 2013 al Ministerio de Transporte y al municipio de Cali, respectivamente, y el 18 de marzo de la misma anualidad a Metrocali S.A. (fls. 39vto., 43 y 44 c. 1).

El Ministerio de Transporte, en forma oportuna, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 489 de 1998, el Decreto 2171 de 1992, el Decreto 101 de 2000 y el Decreto 2053 de 2003, no le correspondía la vigilancia y control de los organismos de tránsito municipal, razón por la cual no era responsable de los perjuicios que presuntamente sufrió el demandante.

En esa oportunidad invocó como excepciones la de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad (fls. 48-54 c. 1). El municipio de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual invocó la normatividad vigente, relacionada con la actividad transportadora y concluyó que estaba facultado para llevar a cabo el proyecto de masificación del transporte público, sin que los permisos otorgados para la prestación de este servicio constituyeran daño alguno que ameritara ser reparado por vía contencioso administrativa.

Formuló como excepciones las que denominó improcedencia de la indemnización por daños y perjuicios materiales e inmateriales, inexistencia de monopolio e inimputabilidad de los daños a la administración (fls. 70-102 c. 1). En el mismo documento llamó en garantía a la Previsora S.A. Compañía de Seguros. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 15 de mayo de 2013, aceptó el llamamiento en garantía y ordenó la notificación de la providencia al llamado (fls. 104, 105 c. 1).

Una vez notificada la Previsora S.A. Compañía de Seguros, igualmente, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la responsabilidad atribuida al municipio es inexistente, porque entre la actividad, la conducta desplegada por el llamante y el hecho, no existía relación de causalidad. Formuló como excepciones: i) cobro de lo no debido, ii) inexistencia de la relación de causalidad, iii) enriquecimiento sin causa, iv) inexistencia de responsabilidad civil extracontractual por acción del Estado, v) las meras expectativas no son indemnizables, vi) juramento estimatorio, vii) falta de documento idóneo para incoar la demanda, viii) carga de la prueba de los perjuicios reclamados, e ix) inexistencia de prueba de la responsabilidad del asegurado.

Frente al llamamiento en garantía, solicitó que el análisis de la relación contractual existente entre el llamante y la Previsora S.A., se circunscribiera a los términos, condiciones y exclusiones de la póliza de seguros de responsabilidad extracontractual 10058710, vigente desde el 1 de febrero de 2011 hasta el 1 de agosto de ese mismo año (fls. 110-131 c. 1).

Metrocali S.A., guardó silencio. El 18 de julio de 2013, el Tribunal decretó las pruebas solicitadas por las partes (fls. 145-148 c. 1) y, el 13 de septiembre de 2013, corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto (fl. 157 c. 1).

La parte demandante insistió en que era evidente la responsabilidad de Metrocali S.A. por los perjuicios causados a los transportadores con los contratos de cesión de derechos realizados con sus concesionarios y que, dado que los sistemas de transporte masivo hacen parte de una política nacional, era evidente el nexo causal entre la responsabilidad de Metrocali S.A. y el Ministerio de Transporte y el municipio de Cali.

Agregó que la desintegración de su vehículo, que fue autorizada mediante un contrato de cesión de derechos, no es un hecho aislado, ni es el principal objeto de la demanda; es una prueba más de que la implementación del sistema integrado de transporte causó daños a los transportadores, quienes fueron desplazados de su actividad económica lícita, sin respetar la vida útil de sus vehículos, los cuales representaban su actividad productiva familiar, por lo que el desplazamiento, la cancelación de la tarjeta de operación y la presión para chatarrizar el vehículo de transporte público significó una expropiación de sus bienes (fls. 184-187 c. 1).

Metrocali S.A. adujo que el demandante debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 34313 del 21 de julio de 2011, acto particular que fue la génesis de los perjuicios por los que ahora reclama. Agregó que la matrícula o licencia de circulación, operación y funcionamiento de un vehículo de transporte público no le confiere a su titular ningún derecho inmutable e inamovible, sino que simplemente lo habilita para ejercer válidamente una actividad comercial, sujeta a los cambios del sector y del mercado.

Finalmente, aseguró que los daños que reclama no son antijurídicos y que en el plenario no reposan pruebas que puedan acreditar su existencia, magnitud e intensidad (fls. 172, 173 c. 1). El Ministerio de Transporte reiteró lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda e insistió en que se declararan las excepciones propuestas en esa oportunidad (fls. 175-176 c. 1).

El municipio de Cali adujo que no se encontraba probado que se le hubiera obligado al demandante a chatarrizar su vehículo, ni tampoco demostrada la afectación por ese hecho, dado que el actor tuvo opciones para continuar prestando el servicio público de transporte o para reponer el vehículo en el SITM (fls. 158-163 c. 1). La Compañía de Seguros La Previsora S.A. consideró que no se acreditó una falla del servicio por parte del municipio de Cali, porque el proceso de licitación y chatarrización a que hace referencia la parte actora se efectuó bajo todos los lineamientos y parámetros legales establecidos para tal fin (fls. 178-183 c. 1). 3.

Sentencia de primera instancia En la providencia impugnada, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se inhibió para fallar de fondo el asunto, por indebida escogencia de la acción (fls. 192-206 c. 1). El demandante, de manera voluntaria, solicitó autorización a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali para realizar el proceso de desintegración física del automotor de su propiedad, por lo cual la entidad autorizada para ello expidió el certificado de desintegración 3580.

Agregó la providencia que no hay prueba en el plenario que acredite que la parte demandante hubiera sido coaccionada para solicitar la desintegración física del vehículo de su propiedad. Concluyó que si lo que pretendía el señor Luis Enrique Osorio Osorio era que se le reparara el daño causado por no poder seguir explotando su automotor, ha debido controvertir la legalidad del acto administrativo por el cual se canceló la tarjeta de operación, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

Por lo expuesto, el a quo se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda, por la indebida escogencia de la acción. 4. Recurso de apelación Inconforme con lo decidido, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y solicitó que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda (fls. 213-215 c. 2).

Manifestó que no controvertía la legalidad de la resolución por medio de la cual se autorizó la desintegración física su vehículo para dar paso a la implementación del sistema, sino que su pretensión indemnizatoria tenía su fundamento en las consecuencias de esa operación administrativa, “las cuales son reconocidas de manera expresa por la administración al crear el fondo FRESA para mitigar el impacto social de la desintegración física de los vehículos”.

Agregó que la operación administrativa que causó el daño es la implementación del sistema sin la debida planificación para indemnizar a los transportadores que se vieron afectados por el desplazamiento de su proyecto productivo, el cual fue cedido a Metrocali S.A y sus operadores, con la responsabilidad solidaria del municipio de Cali y el Ministerio de Transporte.

Adujo que la acción idónea era la de reparación directa porque, si bien procedió voluntariamente a aceptar la chatarrización de su vehículo, esto no significaba que no hubiera sido víctima de presiones para que así lo hiciera, lo cual genera consecuencias a la entidad demandada. Insistió en que lo que pretendía era la reparación del daño por la eliminación de su proyecto productivo, durante la vida útil del vehículo de transporte público de su propiedad. 5.

Trámite de segunda instancia Una vez arribó el expediente a esta Corporación, mediante providencia del 20 de junio de 2014 se admitió el recurso de apelación (fl. 223 c. 4) y, el 1 de agosto siguiente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto, si lo consideraba pertinente (fl. 225 c. 4).

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2012 fuera apelable ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $283’350.000[1].

En este caso, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y el numeral 2º del artículo 20 del CPC, la pretensión mayor se fijó en $300´000.000, por concepto de daño material en la modalidad de lucro cesante (fl. 30 c. 1), de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia. 2.- Causa petendi e idoneidad de la acción incoada Dado que en la sentencia de primera instancia se declaró probada la excepción de inepta demanda y este fue el tema principal en el recurso de apelación que ahora se resuelve, la Sala estima necesario establecer si la acción de reparación directa es la procedente para reclamar los perjuicios alegados en la demanda.

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo Contencioso Administrativo carece por completo de facultades para variar la causa petendi fijada en la demanda. Esto implica que en los procesos conocidos por esta jurisdicción la sentencia está ineludiblemente abocada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos en el libelo o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente adicionados al plenario[2].

Cualquier variación o modificación de los límites trazados por la parte demandante implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia, así como una transgresión del derecho al debido proceso. Esto, por cuanto se sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a discutir los nuevos planteamientos del extremo activo.

Por esta razón, el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso, tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[3]. La jurisprudencia de esta Corporación también ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contenciosa administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[4], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación “de declarar la razón por la cual no puede proveer”[5].

Con todo lo hasta aquí expuesto, resulta necesario hacer un recuento del contenido de la demanda y verificar las pruebas allegadas al plenario, a efectos de verificar si lo que se busca es controvertir el fundamento de unos actos administrativos, o si en realidad formula pretensiones de reparación directa sin que se cuestione la legalidad de los actos administrativos.

Como se señaló en renglones anteriores, el señor Luis Enrique Osorio Osorio interpuso la demanda de reparación directa, con el propósito de que se declarara la responsabilidad de los demandados por los perjuicios que dijo haber sufrido como consecuencia del desplazamiento en su actividad económica de transporte público de pasajeros. A juicio del demandante, esa situación devino de las actuaciones irregulares de las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO y que se concretaron en los actos administrativos de aprobación de desintegración total de su vehículo y la cancelación de su matrícula.

En la demanda se aduce la responsabilidad del Ministerio de Transporte, dado que el SITM se desarrolló en cumplimiento de la política nacional de transporte urbano, establecida mediante los documentos CONPES 3260 de 2003 y 3368 de 2005. También se señaló que las sociedades GIT (Grupo Integrado de Transporte S.A.), Blanco y Negro Masivo S.A., ETM Empresa de Transporte Masivo S.A. y Unimetro S.A. (Unión Metropolitana de Transporte), al tener bajo su responsabilidad la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO, estaban contractualmente obligadas a reducir la oferta del transporte público colectivo, así: Metrocali y sus concesionarios centraron su estrategia comercial en cancelar rutas del TPC, a pesar de que el SITM no alcanza a cubrir toda la demanda del transporte público del municipio de Cali.

Metrocali ejerció una fuerte presión a sus concesionarios para permitir la cancelación de rutas y el retiro de los vehículos que operan el transporte público colectivo. A su vez, los concesionarios de Metrocali, por medio de presión, manifestaciones engañosas y evidente coerción, lograron que aproximadamente 2400 propietarios de vehículos de transporte de pasajeros cedieran sus derechos por desintegración física del vehículo.

También se adujo que esa obligación no se cumplió por esas sociedades, sino que se llevó a cabo por parte de la administración municipal que, con su conducta contraria a derecho, forzó al demandante a dejar su actividad económica y lo llevó al extremo de tener que solicitar la desintegración total de su vehículo y la posterior cancelación de su matrícula.

Al respecto, se adujo (fl. 22 c. 1): El 15 de agosto de 2007 la secretaría de tránsito de Cali emitió la Resolución 456 en la cual modifica la capacidad transportadora de las empresas de transporte público colectivo para dar paso al sistema masivo, con la consecuente cancelación, reestructuración y desvío de rutas, volviendo el funcionamiento de los pequeños transportadores cada vez más difícil.

Destacó que había cedido los derechos por chatarrización o desintegración física de su vehículo automotor a una de las firmas concesionarias de Metrocali S.A., decisión que quedó contenida en la Resolución 34313 expedida por la Secretaría de Tránsito de Cali, razón por la cual no pudo continuar ejerciendo la actividad de la prestación del servicio público de transporte.

Junto con la demanda, se allegaron como pruebas los siguientes documentos: El contrato de cesión de derechos n.° 235, “por desintegración- accionistas”, suscrito el 1 de abril de 2011, entre el señor Luis Enrique Osorio Osorio y Unimetro S.A. La solicitud de desintegración física de vehículo de servicio público colectivo de radio de acción municipal, radicada por el demandante el 26 de mayo de 2011, ante la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Cali, específicamente relacionada con el vehículo de placas VBX-240 (fl. 8 c. 1).

La autorización de la desintegración física total de vehículos de servicio público colectivo de pasajeros radio de acción municipal n.° 21030611AC, expedida el 8 de junio de 2011 por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, correspondiente al vehículo de placas VBX240 de propiedad del señor Luis Enrique Osorio Osorio. En dicho documento se dejó consignado que “una vez cancelada la matrícula, tal registro disponible será aplicado a la operadora de transporte masivo Unimetro S.A., conforme con lo expresado por el propietario en su solicitud” (fl. 7 c. 1).

La Resolución 34313 del 21 de julio de 2011, expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali (fl. 3 c 1), en la que se resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar la cancelación de matrícula por desintegración física total del vehículo VBX240 a nombre de Luis Enrique Osorio Osorio, identificado xx, quien solicitó dicha cancelación ante este organismo de tránsito. La Sala advierte que, aunque en la demanda se adujo que se está formulando una acción de reparación directa, en realidad los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir esa responsabilidad del Estado devienen de varios cuestionamientos a los fundamentos de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración del vehículo de propiedad del accionante y se canceló su matrícula[6].

En efecto, lo que se plantea es que esos actos administrativos fueron expedidos irregularmente en la medida en que provinieron de un constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre el demandante. En palabras de la parte actora, esto se concretó a través de la cancelación, reestructuración y desvío de rutas lo que hizo cada vez más difícil el funcionamiento de los pequeños transportadores y lo que llevó a solicitar la chatarrización de su vehículo.

También se dijo que dichos actos administrativos fueron proferidos irregularmente, porque la administración municipal de Cali tenía la obligación de reducir la oferta de transporte público, circunstancia que quedó reflejada en los contratos mediante los cuales se entregó a diversas empresas la función de implementación y operación del Sistema MIO, a quienes le impuso la obligación, con exclusividad, de reducir la oferta.

Como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante -como se ha sugerido a lo largo del proceso-, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido. Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad[7], la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo); en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho[8] (artículo 85 ibídem): La Sala ha indicado[9], con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación[10].

Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción[11].

Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de estos, proceda el restablecimiento del derecho[12][13]. Entonces, según lo indicado por esta Sección, “el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos”[14], de manera que la procedencia de una u otra acción depende de la causa del daño que se estima irrogado y ello, “a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer”.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta claro que, como las referidas decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por el demandante, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que además de pretender la declaratoria de invalidez de esas decisiones por las razones expuestas a lo largo de su demanda, bien podían formular pretensiones resarcitorias, en la medida en que la fuente de su daño, tal como lo indicaron en la demanda, fueron los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración física de su vehículo de placas VBX240 y le cancelaron la matrícula del mismo.

Al respecto, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera que no se ajusta a la realidad y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho se formulan 2 tipos de súplicas, ‘la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…)’.

Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico[15].

Bajo ese entendido, la acción ejercida por el demandante no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente le fueron ocasionados; sin embargo, no hay lugar a adecuar la demanda a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque para el momento de su interposición había operado ya la caducidad, dado que los actos administrativos controvertidos fueron expedidos el 8 de junio y el 21 de julio de 2011 y la demanda fue radicada el 24 de abril de 2012 (fl. 26 c. 1), esto es, por fuera de la oportunidad para interponerla, conforme al artículo 136, numeral 2 del CCA. 3.

Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”[16].

En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 26 de noviembre de 2013, que DECLARÓ probada la excepción de indebida escogencia de la acción de reparación directa y, en consecuencia, INHIBIRSE de resolver de fondo el litigio.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cuarto: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] El salario mínimo para el año 2012, se fijó en $566.700, mediante el Decreto No. 4919 de 2011. [2] Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, expediente 34.357, M.P. Hernán Andrade Rincón. [3] «Artículo 305.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio». [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, expediente 20.746, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [5] José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. [6] Comunicación del 8 de junio de 2012 y la Resolución 34313 del 21 de julio de 2011 (fls. 3 y 7 c. 1). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 27 de abril de 2006, expediente 16079.

C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 3 de diciembre de 2008, expediente 16054. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, autos del 21 de septiembre de 2016, expedientes 56214; 56199 y 56220. [9] Original en cita: «Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, expediente 26101, 5 de noviembre del 2003, expediente 24848 y 19 de febrero de 2004, expediente 25351». [10] Original en cita: «En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa.

Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, expediente 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, expediente 24027». [11] Original en cita: «Sección tercera, auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12349». [12] Original en cita: «CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2005, Rad. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio». [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, expediente 21051.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: auto del 28 de enero de 2020, expediente 61958. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2013, expediente 27278. C.P. Hernán Andrade Rincón. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, expediente 54413. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, C.P. Ricardo Hoyos Duque.