BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL – Integración. Rubros comprendidos en el concepto de ingreso ejecutado / INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS – Composición. Ingresos corrientes o recursos de capital / PRESUPUESTO BASE DE LA CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL – Determinación / CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL – Ingresos. Los intereses recibidos hacen parte de la base para determinar la cuota de vigilancia fiscal / DEVOLUCIÓN POR PAGOS EN EXCESO CON INTERESES MORATORIOS – Procedencia. Reiteración de jurisprudencia [E]l parágrafo del artículo 9.° de la Ley 617 de 2020 estableció que las contralorías territoriales cuentan con autonomía para recaudar una cuota de fiscalización hasta el punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior.
(…) [E]l presupuesto de las entidades vigiladas que debe tenerse en cuenta para integrar la base de liquidación de la cuota de fiscalización es aquel que comporta los rubros comprendidos en el concepto de ingreso ejecutado, excluyendo los recursos de crédito, los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. (…) [P]ara que una renta sea considerada un ingreso del establecimiento público, debe ser (i) un ingreso corriente del establecimiento, o en su defecto (ii) un recurso de capital, que incluye los recursos de crédito con vencimiento mayor a un año que adquiera para sí misma la entidad y en el caso de las operaciones financieras, constituyen recursos los rendimientos obtenidos en el desarrollo de esas operaciones financieras.
Para el caso concreto, el IDEA fue creada mediante la Ordenanza nro. 13 de 1964 de la Asamblea Departamental de Antioquia, como un Instituto de Fomento y Desarrollo -INFI- con el fin de que cooperara con el fomento económico, social y cultural del departamento de Antioquia. Para ello se estableció como su objeto “la prestación de servicios de crédito y garantía, en favor de obras de servicio público que se adelanten en el país, de preferencia las de índole regional, la de interés común de varios municipios y de las de carácter municipal”.
De lo anterior se concluye que la demandante realiza un servicio de intermediación que se dirige a las entidades territoriales establecidas en su objeto social, de manera que las amortizaciones a los créditos otorgados por IDEA realizadas por las entidades territoriales, no son flujos de entrada de recursos susceptibles de incrementar el patrimonio público, ya que se transfieren al titular del depósito y tienen un efecto correlativo tanto en el activo como en el pasivo, de manera que no hace parte de los ingresos corrientes de la entidad, sino son ingresos de terceros.
El IDEA realiza actividades de crédito con recursos que obtiene de su labor de captación vía depósitos de ahorro o a término, de manera que la amortización que se realice al capital se destina al propietario de los dineros y no a la demandante, pues el préstamo no se realizó con recursos propios y por ende el monto amortizado tampoco tiene esta naturaleza.
De esta manera, el artículo 9.° la Ley 617 de 2000 consagra que para la determinación de la base de la cuota de vigilancia fiscal los ingresos ejecutados dentro de los cuales no se incluyen las rentas propias, estas no se consideran ingreso de conformidad con el literal a) del artículo 34 del Decreto 111 de 1996. Esta Sección ha sostenido en relación con las amortizaciones de créditos: “Como se aprecia, en el asunto debatido la actora alude a las amortizaciones de empréstitos; es decir, al total de los pagos efectuados a las deudas lo cual disminuye el pasivo de la empresa, pero que, en todo caso, hacen parte del presupuesto de gastos de la actora, en la medida en que sí representan flujos de salida de los recursos públicos.” (Resaltado fuera del texto) Así, los recursos de amortizaciones de créditos hacen parte del presupuesto en la medida en que existan salida de los recursos públicos de la entidad, aspecto que en el presente caso únicamente se cumple para la entidad que efectúa el pago del crédito y para quien recibe el depósito, no del IDEA quien tiene únicamente la posición de intermediario financiero.
La entidad territorial solicitante del crédito al IDEA es quien tiene a cargo su pago, de manera que la amortización de la deuda que esta realice hace parte de su presupuesto de gastos, máxime cuando si existen unos flujos de salida de los recursos públicos propios de esa entidad para el pago del crédito. Ahora bien, en lo que respecta a los intereses recibidos por la demandante respecto de dichos créditos, se tiene que estos sí configuran un recurso de capital que genera un incremento en el patrimonio del IDEA de conformidad con el literal b) del artículo 34 del Decreto 111 de 1996, de manera que sí constituyen ingreso para la demandante, y por ende, hacen parte de la base para determinar la cuota de vigilancia fiscal.
(…) [C]omo lo ha precisado la Sala en estos casos, teniendo en cuenta que la demandante efectuó el pago de las sumas liquidadas en los actos administrativos demandados, se ordena a la Contraloría General de Antioquia devolver las sumas pagadas en exceso equivalentes a $300.876.624 y $358.150.124 ajustadas con base en el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, respecto de la suma actualizada proceden los intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2020 - ARTÍCULO 9 / DECRETO 111 DE 1996 (ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO) - ARTÍCULO 34 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los recursos de amortizaciones de créditos consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de agosto de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2014-00222-01(23410), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez NOTA DE RELATORÍA: Sobre la devolución de sumas pagadas en exceso a la Contraloría General por no corresponder a rentas propias consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de octubre de 2017, Exp. 25000-23-27-000-2012-00137-01(21791), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 2 de agosto de 2017, Exp. 25000-23-27-000-2012-00377-01(20919), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de febrero de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2013-01461-01(23614), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación y comprobación [S]e observa que la condena en costas fue apelada por la entidad demandada.
Con fundamento en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, la Sala no condenará en costas en ninguna de las dos instancias, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01797-02(23543) Actor: INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA- IDEA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:[1] “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones N° 2014500000866 del 30 de abril de 2014, por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal del IDEA vigencia 2014;
N° 2015500000394 del 11 de febrero de 2015, por la cual se adiciona el valor de la vigilancia fiscal al IDEA vigencia 2014; N° 2015500000393 del 11 de febrero de 2015, por la cual se determina el valor de la cuota fiscal al IDEA vigencia 2015; y N° 2015500000886 del 15 de abril de 2015, por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición, proferidas todas por la Contraloría General de Antioquia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se dispone que la entidad demandante no tiene la obligación de pagar los montos establecidos como cuota de vigilancia fiscal, en los actos administrativos declarados nulos. En consecuencia, procederá la devolución por parte de la Contraloría General de Antioquia al Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA, de las sumas de dinero pagadas al ente de control con ocasión de los actos anulados.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas a la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA en la suma de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($4.800.000.oo), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.”
ANTECEDENTES El 30 de abril de 2014, la Contraloría General de Antioquia expidió la Resolución nro. 2014500000866, en la que determinó a cargo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA- el valor de la cuota de auditaje fiscal de que trata la Ley 617 de 2000 por el ejercicio de la vigencia del año 2014 en $164.574.154, tomando como base los ingresos ejecutados por la demandante en el año 2013, equivalentes a $82.287.077.097.[2] El 15 de julio de 2014[3], en respuesta a una consulta elevada por la demandada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que los ingresos de recaudo por amortización de créditos debían incluirse en el presupuesto de la demandante para efectos de calcular la cuota de vigilancia fiscal, de manera que si el IDEA en su calidad de Instituto de Fomento y Desarrollo -INFI- otorga créditos como actividad principal, las amortizaciones hacen parte del presupuesto.
Como consecuencia de lo anterior, IDEA radicó nueva consulta el 30 de octubre de 2014[4], frente a la cual la Subdirección de Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio con radicado 2-2014-104952[5] indicó que la operación de ingreso y gasto generada por el ejercicio de la actividad financiera de otorgamiento de créditos no es parte del presupuesto de la demandante, por no tratarse de una operación que se realiza con recursos propios.
El 11 de febrero de 2015, la Contraloría General de Antioquia profirió las resoluciones nro. 2015500000393[6] y 2015500000394[7], notificadas el 19 de febrero de 2015, en las cuales liquidó el valor de la cuota de vigilancia fiscal para el año 2015 en $493.928.745 sobre ingresos equivalentes a $246.964.372.461, y aumentó en $300.876.624 la cuota de vigilancia para el año 2014 para un total de cuota anual de $465.450.778 determinada sobre ingresos equivalentes a $232.725.389.186.
El 27 de febrero de 2015, estas resoluciones fueron recurridas mediante los recursos de reposición y en subsidio apelación con radicados nro. 2015201145[8] y 2015201144[9] en contra de la Resolución nro. 2015500000393 del 2015 y la Resolución nro. 2015500000394 del 2015 respectivamente, bajo el argumento de que se deben excluir de la base para determinar la cuota de vigilancia los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; los activos, inversiones y rentas titularizados y el producto de procesos de titularización. El 15 de abril de 2015, la demandada profirió la Resolución nro. 2015500000886[10], en la que confirmó el valor de la cuota de vigilancia fiscal, agotando así la discusión en sede administrativa de la entidad demandantee 2000 los demandantes,o cambira reses de los jueces colegiados, en los siguiente t151515151515151515151515151515151515.
El 30 de junio de 2015, mediante oficio con radicado nro. 2-2015-024810[11] el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró que los recursos financieros que administra el IDEA para ejercer su objeto social de intermediación son recursos de terceros que no hacen parte del presupuesto propio de la entidad demandante. DEMANDA El INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA -IDEA-, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló mediante apoderado ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones[12]: “Solicito a los señores Magistrados, que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: Resolución No. 20145000000866 del 30 de abril de 2014, “Por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA “IDEA”, por el ejercicio de la vigilancia fiscal vigencia 2014” notificada personalmente el 14 de mayo de 2014.
Resolución No. 2015500000394 del 11 de febrero de 2015, “Por la cual se adiciona el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA- por la vigencia fiscal 2014”, notificada personalmente el 19 de febrero de 2015. Resolución No. 2015500000393 de 11 de febrero de 2015, “Por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA- por el ejercicio de la vigilancia fiscal 2015”, notificada personalmente el 19 de febrero de 2015.
Resolución No. 201500000886 de 15 de abril de 2015 “Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición”, comunicada al IDEA el día 17 de abril de 2015, según radicado IDEA 2015103576. Como consecuencia de la nulidad decretada, se restablezca el derecho del Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA-, expidiendo la Contraloría General de Antioquia, en cumplimiento de su función de vigilancia y control de la gestión fiscal, los actos administrativos relativos a la tasación de la cuota de vigilancia fiscal para los años 2014, 2015 y siguientes, ajustados a derecho, esto es, de cara a la clasificación del presupuesto del Instituto y a su actividad financiera, atendiendo la naturaleza especial de Establecimiento Público, aplicando las excepciones legales que sin lugar a interpretaciones, deben hacerse conforme al Parágrafo del artículo 9 de la ley 617 de 2000, y que fueron objeto de explicación en el acápite de los Fundamentos de Derecho de la presente demanda.
Que como consecuencia del restablecimiento y de lo ajustado de los actos que para tal efecto nuevamente se emitan, en razón del cumplimiento de la sentencia que respecto de este proceso se profiera, se ordene la compensación o devolución dineraria a que hubiere lugar, de cara a los pagos realizados por el IDEA, los cuales tuvieron su fundamento en los actos que en su momento se presumían legales, lo anterior, previa indexación a que hubiere lugar.” La demandante invocó como normas violadas los artículos 119, 267, 268, 272 de la Constitución Política, el parágrafo del artículo 9.° de la Ley 617 de 2000, Decreto 111 de 1996, Ley 489 de 1990, Ordenanza 034 del 22 de diciembre de 2011 Estatuto Orgánico Presupuestal Departamental, artículo 49 de la Ley 1525 de 2008 modificada por el Decreto 0600 de 2013, Decreto 1117 de 2013 y las resoluciones de Junta Directiva del IDEA nro. 090 de 2000 y 006 de 2014.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente[13]: IDEA tiene como objetivo principal contribuir al progreso económico de las regiones, a través del otorgamiento de créditos a entidades territoriales y sus descentralizadas, a tasas de interés inferiores a las que ofrece el sistema bancario. Los recursos de dichos créditos no son propios, sino de otras entidades territoriales o descentralizadas, quienes en virtud de la Ley 1525 de 2008 y sus modificatorias, pueden invertir sus excedentes de liquidez en los Institutos de Fomento y Desarrollo- INFI-.
Indicó que la Contraloría de Antioquia desconoció que el artículo 9.° de la Ley 617 de 2000 porque no precisó que se entiende por “recursos de crédito” y equivocadamente indicó que esta expresión se refiere únicamente a los recursos relacionados con deuda pública. Si bien la demandante es un establecimiento público descentralizado de conformidad con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, en virtud de la Ordenanza 013 de 1964 ostenta características particulares respecto de la generalidad de los establecimientos públicos descentralizados, pues tal como consagran sus estatutos, realiza actividades de colocación de recursos crediticios y captación de otros, con destino a entidades territoriales y sus descentralizadas.
En este sentido, lo percibido por la demandante por concepto de amortizaciones a capital no debe ser tenido en cuenta para efectos del cálculo de la cuota de vigilancia fiscal, ya que no es un recurso del presupuesto ejecutado por el IDEA al no ser propio. Esta apreciación fue compartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su Concepto del 30 de junio de 2015, en el cual se indicó que los recursos financieros que administra el IDEA para ejercer su objeto social de intermediación son recursos de terceros y no hacen parte del presupuesto propio.
Añadió que si se incluye este monto dentro del presupuesto base para fijar la cuota de vigilancia fiscal se afecta la estructura financiera del IDEA, porque se disminuye ostensiblemente su flujo de caja con el cual podría seguir ejecutando programas de desarrollo social, en beneficio de la comunidad. Teniendo en cuenta lo anterior, la cuota a pagar a la demandada por concepto de auditaje fiscal para el año 2014 es $164.574.154 y no la suma de $465.450.778, y por el año 2015 $135.778.621 y no la suma de $493.928.745.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Contraloría General de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[14]: Señaló que los recursos de crédito son aquellos que presta una entidad a otra con un plazo para su pago y con unos intereses. En su lugar el IDEA lo que busca es ampliar indebidamente este concepto con el fin de incluir los recursos propios que esta entidad capta y que hacen parte de su unidad de caja.
El capital con el que ha contado la demandante desde su creación está compuesto por recursos que utiliza para otorgar créditos propios. Los ingresos por amortización hacen parte de los ingresos ejecutados, toda vez que el recaudo por este concepto contra las cuentas por cobrar proviene de la actividad principal del IDEA y como tal deben hacer parte del presupuesto de acuerdo con el principio presupuestal de universalidad.
Si no fueran recursos propios deberían tener destinación específica, y ser manejados en un fondo independiente. Precisó que las cuentas por cobrar por concepto de financiación a entes territoriales son cuentas del activo y en consecuencia bienes económicos de la empresa que deben ser incluidos en su presupuesto. Asegurar que la contrapartida de ese activo cuando disminuye, es una cuenta por pagar carece de toda lógica, pues no todos los recursos que recibe por amortización deben ser entregados a quien tiene depósitos máxime cuando opera también con su capital.
En el reporte que hace el IDEA al Sistema Consolidador de Hacienda e Información Pública y al Instituto Financiero registran las amortizaciones y los préstamos como ingresos corrientes, de manera que deben ser reportados en la ejecución presupuestal con esta naturaleza. Los conceptos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no son de obligatorio cumplimiento, máxime cuando al IDEA le son aplicables las normas en materia de presupuesto, en virtud de las cuales no hay razón para que se dejen de reportar las amortizaciones en su ejecución presupuestal.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió a las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones[15]: Precisó que de conformidad con el parágrafo 9.° de la Ley 617 de 2000 en el concepto de “ingresos ejecutados” no es dable incluir la totalidad de los recursos que ingresan a la entidad como son aquellos provenientes del pago de los préstamos que realiza, debido a que son recursos de terceros, que no hacen parte del presupuesto propio del establecimiento público.
Los dineros que recibe el IDEA de entidades públicas o entes territoriales como amortización a los empréstitos no son recursos de crédito propios para la demandante, pues solo pueden tener esta denominación los que recibe la entidad territorial en calidad de préstamo. Las amortizaciones no son ingresos ejecutables, pues dadas las condiciones especiales del IDEA, el tratamiento de su presupuesto debe ser distinto al de los demás establecimientos públicos, en tanto realiza actividades financieras de otorgamiento de créditos con recursos de terceros que implican la devolución de lo captado.
Los recursos que le pertenecen a la demandante y deben ser tenidos en cuenta para efectos de establecer la cuota son los correspondientes al margen de intermediación bancaria o financiera. A título de restablecimiento del derecho dispuso la devolución de las sumas pagadas al ente de control con ocasión de los actos administrativos anulados.
Condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada[16] señaló que el a quo incurrió en una indebida valoración probatoria, toda vez que no analizó en conjunto las pruebas allegadas al proceso, sino que centró su decisión en conceptos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pretermitiendo que los mismos tienen decisiones contradictorias.
En uno de los conceptos se indica que las amortizaciones de créditos que realiza el IDEA en cumplimiento de su objeto social no son ingresos ejecutables, mientras que en otro se manifiesta que las amortizaciones de crédito deben incluirse en el presupuesto. El IDEA no demostró con las pruebas obrantes en el proceso cuáles eran los recursos propios y cuáles provenían de captaciones que utilizó para desarrollar su actividad crediticia en las vigencias 2014 y 2015.
El artículo 9.° de la Ley 617 de 2000 no consagra dentro de las exclusiones para determinar la cuota de auditaje fiscal las rentas que no son propias de las entidades descentralizadas, como indebidamente lo interpretó el a quo dándole a la norma un alcance diferente al conferido por el legislador. El fallo de primera instancia desconoció el principio de universalidad del sistema presupuestal, y con ello Decreto 111 de 1996.
Los principios no son simples requisitos sino preceptos generales que sirven de orientación para la formulación, elaboración, aprobación y ejecución del sistema presupuestal, aspecto reiterado por la Corte Constitucional en sentencia C- 357 del 11 de agosto de 1993. Confirmar la decisión permitiría que la entidad genere erogaciones sin que se reflejen en su presupuesto de gastos, lo cual vulneraría a su vez el artículo 345 de la Constitución Política.
Se configuró un incumplimiento del deber de motivar las decisiones judiciales, al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y no exponer las razones por las cuales la demandante no debe pagar la totalidad de la cuota de fiscalización, si se tiene en cuenta que lo que se está solicitando es que se excluyan las amortizaciones a capital, mas no la exoneración total de pago de la cuota de auditaje fiscal de las vigencias 2014 y 2015.
Finalmente, solicitó que se revocara la condena en costas, en tanto no se encuentran probados los gastos para la defensa de sus intereses. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada[17] reiteró lo dicho en la contestación de la contestación de la demanda y el recurso de apelación. La parte demandante[18] reiteró lo señalado en la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público[19] solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, puesto que el dinero de las amortizaciones debe estar presente en la ejecución presupuestal y son recursos que ingresan al IDEA producto de su labor cotidiana. Adujo que la demandante no probó que los recursos que recibe por amortizaciones fueren recursos de terceros, de manera que los mismos hacen parte de la unidad de caja y deben ser reflejados en el presupuesto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría General de la Antioquia, le corresponde a la Sala determinar si las amortizaciones de créditos otorgados por IDEA en cumplimiento de su objeto social son ingresos ejecutables, que hacen parte del presupuesto base para la determinación de la cuota de vigilancia fiscal.
La demandada en su recurso de apelación sostiene que la sentencia de primera instancia desconoció que el artículo 9.° de la Ley 617 de 2000 no contempla dentro de sus exclusiones las rentas de terceros de las entidades descentralizadas, de manera que las amortizaciones de créditos que otorga el IDEA en cumplimiento de su objeto social deben ser tenidas en cuenta para efectos de determinar la cuota de vigilancia fiscal.
Al respecto, el parágrafo del artículo 9.° de la Ley 617 de 2020 estableció que las contralorías territoriales cuentan con autonomía para recaudar una cuota de fiscalización hasta el punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior. El tenor literal de dicha norma es la siguiente: “Parágrafo.
Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. En todo caso, durante el período de transición los gastos de las Contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior.
A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo” (Resaltado fuera del texto) Con lo anterior, el presupuesto de las entidades vigiladas que debe tenerse en cuenta para integrar la base de liquidación de la cuota de fiscalización es aquel que comporta los rubros comprendidos en el concepto de ingreso ejecutado, excluyendo los recursos de crédito, los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. En este sentido, es importante acudir a la noción de ingreso contenida en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996: “Artículo 34.
Ingresos de los establecimientos públicos. En el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para estos efectos entiéndese por: a) Rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación, y b) Recursos de capital.
Todos los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones”. (Resaltado fuera del texto) Se tiene que para que una renta sea considerada un ingreso del establecimiento público, debe ser (i) un ingreso corriente del establecimiento, o en su defecto (ii) un recurso de capital, que incluye los recursos de crédito con vencimiento mayor a un año que adquiera para sí misma la entidad y en el caso de las operaciones financieras, constituyen recursos los rendimientos obtenidos en el desarrollo de esas operaciones financieras.
Para el caso concreto, el IDEA fue creada mediante la Ordenanza nro. 13 de 1964 de la Asamblea Departamental de Antioquia, como un Instituto de Fomento y Desarrollo -INFI- con el fin de que cooperara con el fomento económico, social y cultural del departamento de Antioquia. Para ello se estableció como su objeto “la prestación de servicios de crédito y garantía, en favor de obras de servicio público que se adelanten en el país, de preferencia las de índole regional, la de interés común de varios municipios y de las de carácter municipal”.[20] De lo anterior se concluye que la demandante realiza un servicio de intermediación que se dirige a las entidades territoriales establecidas en su objeto social, de manera que las amortizaciones a los créditos otorgados por IDEA realizadas por las entidades territoriales, no son flujos de entrada de recursos susceptibles de incrementar el patrimonio público, ya que se transfieren al titular del depósito y tienen un efecto correlativo tanto en el activo como en el pasivo[21], de manera que no hace parte de los ingresos corrientes de la entidad, sino son ingresos de terceros.
El IDEA realiza actividades de crédito con recursos que obtiene de su labor de captación vía depósitos de ahorro o a término, de manera que la amortización que se realice al capital se destina al propietario de los dineros y no a la demandante, pues el préstamo no se realizó con recursos propios y por ende el monto amortizado tampoco tiene esta naturaleza.
De esta manera, el artículo 9.° la Ley 617 de 2000 consagra que para la determinación de la base de la cuota de vigilancia fiscal los ingresos ejecutados dentro de los cuales no se incluyen las rentas propias, estas no se consideran ingreso de conformidad con el literal a) del artículo 34 del Decreto 111 de 1996. Esta Sección[22] ha sostenido en relación con las amortizaciones de créditos: “Como se aprecia, en el asunto debatido la actora alude a las amortizaciones de empréstitos; es decir, al total de los pagos efectuados a las deudas lo cual disminuye el pasivo de la empresa, pero que, en todo caso, hacen parte del presupuesto de gastos de la actora, en la medida en que sí representan flujos de salida de los recursos públicos.” (Resaltado fuera del texto) Así, los recursos de amortizaciones de créditos hacen parte del presupuesto en la medida en que existan salida de los recursos públicos de la entidad, aspecto que en el presente caso únicamente se cumple para la entidad que efectúa el pago del crédito y para quien recibe el depósito, no del IDEA quien tiene únicamente la posición de intermediario financiero.
La entidad territorial solicitante del crédito al IDEA es quien tiene a cargo su pago, de manera que la amortización de la deuda que esta realice hace parte de su presupuesto de gastos, máxime cuando si existen unos flujos de salida de los recursos públicos propios de esa entidad para el pago del crédito. Ahora bien, en lo que respecta a los intereses recibidos por la demandante respecto de dichos créditos, se tiene que estos sí configuran un recurso de capital que genera un incremento en el patrimonio del IDEA de conformidad con el literal b) del artículo 34 del Decreto 111 de 1996, de manera que sí constituyen ingreso para la demandante, y por ende, hacen parte de la base para determinar la cuota de vigilancia fiscal.
Por otro lado, la demandada alega que el IDEA no allegó material probatorio que demostrara cuáles recursos eran propios y cuáles provenían de las captaciones que utilizó para desarrollar su actividad crediticia. Frente a esto se indica que, en las ejecuciones presupuestales del año 2013 y 2014 allegadas[23], la entidad reportó ingresos por créditos de fomento de $43.186.408.815 y $37.431.480.170, los cuales son tenidos en cuenta por el IDEA para establecer la base de determinación de la cuota de vigilancia fiscal, ingresos que además fueron tomados por la misma demandada para la expedición de la Resolución nro. 2014500000866[24] en la que determinó el valor de la cuota de vigilancia fiscal por el ejercicio de la vigencia fiscal del año 2014 en $164.574.154.
Por otro lado, esta Sala considera que no existe una omisión de su reporte y control como lo alega la demandada, toda vez que la demandante lleva control de sus actividades en sus cuentas de pasivo de los depósitos de ahorro a entidades públicas a la vista, en títulos a plazos entre 30 y 180 días, en fondos de administración, y en sus cuentas de activo de la cartera de créditos para inversión concedidos en plazos en promedio de 6 años, de corto plazo y redescontada de fondos Findeter,[25] de conformidad con los requisitos contables establecidos por la Contaduría General de la Nación que para las vigencias fiscales estaban contenidos en las resoluciones nro. 354, 355, 356 del 5 de septiembre de 2007 y las directrices establecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su calidad de entidad vigilada.
Finalmente, la Contraloría General de Antioquia señala que el a quo incumplió con el deber de motivar las decisiones judiciales, dado que si bien se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados no se exponen las razones por las cuales la demandante no debe pagar la totalidad de la cuota de fiscalización. Al respecto, esta Sala indica que le asiste razón a la entidad apelante en este punto, puesto que lo que discutió la demandante no es la existencia de la obligación del IDEA del pago de la cuota de vigilancia fiscal, sino si los ingresos percibidos por amortización de créditos a favor de terceros deben integrar la base para determinar la cuota de auditaje.
En este sentido, procede esta Sección a liquidar la cuota de vigilancia fiscal para los años 2014 y 2015 excluyendo las amortizaciones realizadas a los créditos por parte de las entidades territoriales a favor de terceros. En relación con el año 2014 la liquidación de la cuota de vigilancia fiscal será la siguiente: |Concepto |Liquidación |Liquidación | | |actos |Consejo de Estado| | |administrativo| | | |s | | |Ingresos corrientes |211.107.548.45|60.699.236.365 | | |4 | | |Ingresos por crédito de fomento |193.624.720.90|43.186.408.815 | | |4 | | |Amortización de créditos fomento |150.438.312.08|0 | | |9 | | |Amortización de créditos CAF |2.850.885.698 |2.850.885.698 | |Intereses crédito de fomento |38.890.772.470|38.890.772.470 | |Intereses CAF |1.444.750.647 |1.444.750.647 | |Ingresos por otros servicios |4.286.754.202 |4.286.754.202 | |Intereses crédito Tesorería |781.020.940 |781.020.940 | |Descuento de actas |48.923.314 |48.923.314 | |intereses redescuento |2.687.138.784 |2.687.138.784 | |Comisiones |769.671.164 |769.671.164 | |Ingresos por préstamos a empleados |1.201.241.725 |1.201.241.725 | |Amortización capital créditos vivienda|826.175.108 |826.175.108 | |Amortización capital créditos vehículo|69.857.693 |69.857.693 | |Amortización capital préstamos salud y|4.314.655 |4.314.655 | |calamidad | | | |Amortización capital préstamos |15.829.975 |15.829.975 | |computadoras | | | |Intereses préstamos vivienda |269.751.744 |269.751.744 | |Intereses préstamos vehículo |2.397.197 |2.397.197 | |seguro de vida incendio crédito |12.915.353 |12.915.353 | |empleados | | | |Otros ingresos no tributarios |11.994.831.623|11.994.831.623 | |Recuperación cuotas partes |48.458.368 |48.458.368 | |Arrendamientos |1.602.657.848 |1.602.657.848 | |Otros ingresos |10.343.715.407| $10.343.715.407 | |Recursos de capital |87.170.325.758|87.170.325.758 | |Venta de activos |3.009.669.475 |3.009.669.475 | |Dividendos |683.421.558 |683.421.558 | |Intereses por colocación de excedentes|23.833.763.240|23.833.763.240 | |financieros | | | |Estudios específicos para el |1.454.075.000 |1.454.075.000 | |desarrollo Urabá | | | |Venta de activos financieros otras |58.189.396.485|58.189.396.485 | |destinaciones especificas | | | |Ingresos ejecutados |298.277.874.21|147.839.562.123 | | |2 | | |Ingresos no susceptibles de cuota |65.552.485.025|65.552.485.026 | |Ingresos base de la cuota de |232.725.389.18|82.287.077.097 | |vigilancia fiscal |7 | | |Cuota de vigilancia fiscal |465.450.778 |164.574.154 | En lo que corresponde al año 2015, la suma a pagar por concepto de cuota de vigilancia fiscal se liquidará de la siguiente manera: |Concepto |Liquidación |Liquidación | | |actos |Consejo de Estado| | |administrativ| | | |os | | |Ingresos corrientes |230.688.737.1|61.248.924.150 | | |95 | | |Ingresos por crédito de fomento |216.506.542.3|37.431.480.170 | | |57 | | |Amortización de créditos fomento |179.075.062.1|0 | | |87 | | |Amortización de créditos CAF |3.036.614.138|3.036.614.138 | |Intereses crédito de fomento |34.233.973.41|34.233.973.415 | | |5 | | |Intereses CAF |160.892.617 |160.892.617 | |Ingresos por otros servicios |8.761.012.894|8.761.012.894 | |Intereses crédito Tesorería |1.005.125.075|1.005.125.075 | |intereses redescuento |3.229.859.257|3.229.859.257 | |Comisiones | 764.601.044 |764.601.044 | |Intereses descuentos facturas |3.761.427.518|3.761.427.518 | |Ingresos por préstamos a empleados | |1.473.154.266 | | |1.473.154.266| | |Amortización capital créditos vivienda| |1.137.031.005 | | |1.137.031.005| | |Amortización capital créditos vehículo|24.797.189 |24.797.189 | |Amortización capital préstamos salud y|246.041 |246.041 | |calamidad | | | |Amortización capital préstamos |10.056.042 |10.056.042 | |computadoras | | | |Intereses préstamos vivienda |288.118.281 |288.118.281 | |Intereses préstamos vehículo |1.280.696 |1.280.696 | |seguro de vida incendio crédito |11.625.012 |11.625.012 | |empleados | | | |Otros ingresos no tributarios |3.948.027.678|3.948.027.678 | |Recuperación cuotas partes |97.462.596 |97.462.596 | |Arrendamientos |1.580.657.776|1.580.657.776 | |Otros ingresos | |2.269.907.306 | | |2.269.907.306| | |Recursos de capital |30.173.869.01|30.173.869.014 | | |4 | | |Venta de activos |9.156.034.933|9.156.034.933 | |Dividendos |399.462.858 |399.462.858 | |Intereses por colocación de excedentes|9.635.249.142|9.635.249.142 | |financieros | | | |Estudios específicos para el |1.015.000.000|1.015.000.000 | |desarrollo de Urabá | | | |Otros excedentes de establecimientos |9.375.000.000|9.375.000.000 | |públicos | | | |Otros recursos del balance |593.122.081 |593.122.081 | |Ingresos ejecutados |260.862.606.2|81.787.544.022 | | |09 | | |Ingresos no susceptibles de cuota |13.898.233.74|13.898.233.748 | | |8 | | |Ingresos base de la cuota de |246.964.372.4|67.889.310.274 | |vigilancia fiscal |61 | | |Cuota de vigilancia fiscal |493.928.745 |135.778.621 | De lo anterior, se tiene que la Contraloría General de Antioquia incluyó en los actos administrativos demandados, las sumas de $150.438.312.089 y $179.075.062.187 por concepto de ingresos por amortizaciones de créditos de fomento, cuya naturaleza según lo expuesto no corresponde a rentas propias del IDEA sino de las entidades depositantes de los recursos objeto de crédito.
En este sentido, como lo ha precisado la Sala en estos casos[26], teniendo en cuenta que la demandante efectuó el pago de las sumas liquidadas en los actos administrativos demandados, se ordena a la Contraloría General de Antioquia devolver las sumas pagadas en exceso equivalentes a $300.876.624 y $358.150.124 ajustadas con base en el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, respecto de la suma actualizada proceden los intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Con base en las anteriores precisiones, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar, declarar la nulidad parcial de los actos administrativos, y ordenar la devolución de los pagos en exceso efectuados por la demandante conforme a la liquidación realizada.
Finalmente, se observa que la condena en costas fue apelada por la entidad demandada. Con fundamento en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso[27], la Sala no condenará en costas en ninguna de las dos instancias, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso; por lo tanto, revocará el numeral cuarto de la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia de 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de acuerdo con la parte motiva de la presente providencia. En su lugar quedará así: “PRIMERO, DECLARAR la nulidad parcial de la nulidad de las Resolución nro. 2014500000866 del 30 de abril de 2014, por la cual se determina el valor de la cuota de vigencia fiscal del IDEA vigencia 2014; la Resolución nro. 2015500000394 del 11 de febrero de 2015, por la cual se adiciona el valor de la cuota de vigilancia fiscal al IDEA en la vigencia 2014, la Resolución nro. 2015500000393 del 11 de febrero de 2015 por la cual se determina el valor de la cuota fiscal al IDEA vigencia 2015; y la Resolución nro. 2015500000886 del 15 de abril de 2015 que resolvió los recursos de reposición interpuestos frente a la cuota de vigilancia fiscal por los años 2014 y 2015 de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. Liquidar la cuota la cuota de vigilancia fiscal para los años 2014 en la suma de $164.574.154 y 2015 en la suma de $135.778.621, conforme la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO. Como restablecimiento del derecho, se ordena a la Contraloría General de Antioquia devolver las sumas de $300.876.624 y $358.150.124 ajustadas con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, de conformidad con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
SEGUNDO Reconocer personería para actuar al doctor Juan Carlos Ledezma Maturana en calidad de apoderado del Instituto para el Desarrollo de Antioquia en los términos en los términos del poder visible en el folio 34 del cuaderno principal. TERCERO No se condena en costas en ninguna de las dos instancias Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folios 273 y 287 reverso c. p. [2] Folio 56 y 59 c. p. 2. [3] Folio 207 y 207 reverso c.p.2. [4] Folio 41 y 41 reverso c. p.2 [5] Folio 47 a 48 c. p.2. [6] Folio 61 a 64 c.p.2. [7] Folio 66 a 69 c. p.2. [8] Folio 77 a 80 reverso c. p.2. [9] Folio 81 a 84 reverso c. p.2 [10] Folio 71 reverso a 76 c. p.2. [11] Folio 49 a 53 c. p.2 [12] Folios 1 y 2 c. p. [13] Folios 4 al 8 c. p. [14] Folios 145 a 153 c. p.2 [15] Folios 317 a 323 c. p. 2 [16] Folios 317 a 323 c. p.2 [17] Folios 13 a 13 reverso c. p. [18] Folios 14 a 18 c. p. [19] Folios 18 a 22 reverso c. p. [20] Folio 2 c. p.2 [21] Folio 42 a 44 c. p.2. [22] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 29 de agosto de 2018, exp. 23410, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [23] Folios 87 a 94 c.p.2 [24] Folios 56 a 59 c.p.2. [25] Folios 42 a 44 c.p.2. [26] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 25 de octubre de 2017, exp. 21791, C.P. Milton Chaves García, del 2 de agosto de 2017, exp. 20919, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 12 de febrero de 2019, exp. 23614, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [27] C.G.P. «Art. 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». ----------------------- 15