- Síntesis
- El título VIII de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 contempla las disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral. Dentro de esta regulación no se previó de manera expresa la resolución de excepciones, motivo por el cual resulta procedente aplicar las normas del proceso ordinario o común. Ello es así, por cuanto el artículo 296 de la Ley 1437 de 2011 señala que pueden ser aplicables las disposiciones del proceso ordinario, cuando éstas resulten compatibles con la naturaleza del proceso electoral. Además, de acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021), las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. (…). En cuanto a las excepciones mixtas de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, el parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 indicó que “se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A”, esto es, en cualquier estado del proceso cuando se encuentren probadas, previo traslado para alegar de conclusión e indicándole a los sujetos procesales sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará el juez (parágrafo del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011). De las anteriores consideraciones se desprende que la resolución de las excepciones mixtas antes señaladas, cuando no se advierten probadas, resulta procedente su conocimiento y trámite de la misma forma que las previas, en consideración a que ambas tienen por finalidad realizar el saneamiento del proceso. Lo anterior, teniendo en cuenta que las excepciones previas y mixtas tienen por objeto realizar la depuración del proceso, dado que dichas figuras jurídicas tienen como finalidad controvertir la procedencia del medio de control en su etapa inicial teniendo como fundamento las irregularidades o vicios que pueda presentar la demanda. Ello implica que su razón de ser, es depurar el procedimiento y, en último caso, terminarlo de manera anticipada como ocurre, por ejemplo, en el caso que se compruebe la ocurrencia de la caducidad del medio de control. Distinta es la finalidad de las excepciones de mérito, cuyo objetivo es discutir el fondo del asunto o el derecho controvertido, para así resolver totalmente las pretensiones del demandante. Esta institución procesal se sustenta en los argumentos y en las pruebas aportadas, por quien la alega y la cual debe ser decidida en la sentencia. Teniendo clara la diferencia existente entre las excepciones previas, mixtas y las de mérito, es pertinente determinar que en esta etapa procesal no es procedente decidir sobre las excepciones de Falta de trasgresión a normas constitucionales en el trámite de elaboración de ternas y elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. (…). En la que refirió que si bien el demandante solicitó la nulidad de la elección de las ternas en las que resultaron elegidos los magistrados de la Comisión, que fueron conformadas por el presidente de la República y el Consejo Superior de la Judicatura, lo cierto es que se equivoca el promotor de la presente acción en realizar dicha petición, debido a que la designación se efectuó a través de una convocatoria pública por el Congreso en pleno. Lo anterior debido a que éstas tienen la connotación de ser excepciones perentorias, toda vez que buscan atacar el fondo del asunto, es decir, la pretensión principal del medio de control, lo que conlleva a que sea la Sala de decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, al momento de proferir sentencia, la llamada a resolverlas, evaluando los cargos y su motivación con el material probatorio obrante en el proceso.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C - 832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.EXCEPCIÓN PREVIA - Indebida escogencia del medio de control / EXCEPCIÓN PREVIA - No probada al no existir una pretensión resarcitoria ni un restablecimiento automático si se declara la nulidad del acto acusadoEl apoderado del Consejo Superior de la Judicatura manifestó que el demandante invocó de manera desacertada el medio de control, en la medida en que debió incoar la nulidad y restablecimiento del derecho, pues de sus pretensiones se extrae que lo que realmente busca es ser incluido en una de las ternas y nombrado magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por lo que a su juicio debió iniciar el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. El artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la posibilidad de que cualquier persona solicite la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden y de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. En consecuencia, por disposición de la ley, los actos electorales, en especial, los de nombramiento o los de llamamiento, pueden ser controvertidos, principalmente a través de dos vías a saber: mediante el medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA -nulidad electoral-, o a través del descrito en el artículo 138 ibídem- nulidad y restablecimiento. La precisión respecto de uno u otro medio de control, dependerá de la finalidad que se busque con la demanda. (…). Por lo anterior, si lo que se busca es controvertir la legalidad de un acto electoral, se debe acudir al medio previsto en el artículo 139 del CPACA; pero si lo que se pretende no solo es un control de la legalidad, sino, adicionalmente, el resarcimiento de un derecho en virtud de una orden judicial, deberá invocarse el medio de nulidad y restablecimiento. Esto es de suma importancia, porque el uso de una u otra herramienta judicial tendrán consecuencias distintas, desde el punto de vista procesal, en cuanto a las cargas legales que cada uno comporta para las partes. Lo expuesto, sin perjuicio de los eventos en que la ley prevé algún restablecimiento consecuencial derivado de la declaratoria de nulidad cuando se hace ejercicio del medio de control de que trata el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, por ejemplo, cuando anulada una designación debe declararse por voluntad del legislador la elección de quien sigue en el orden de elegibilidad. En ese orden de ideas, como parámetro claro que permite precisar cuándo debe ejercerse uno u otro medio de control, se tiene que, si de las pretensiones de la demanda, los hechos y el concepto de la violación se desprendiere el restablecimiento de un derecho que no sólo deviene de la ley de manera consecuencial, debe acudirse a la administración de justicia bajo las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…). De conformidad con lo discurrido hasta el momento, es pertinente indicar que el objeto del debate se circunscribe a determinar la legalidad la designación de los magistrados [demandados] antes mencionados por circunstancias objetivas. (…). Como puede apreciarse, los motivos de inconformidad están dirigidos a cuestionar la legalidad de las designaciones, sin que se desprenda de ellos, ni de las pretensiones de la demanda, algún tipo de restablecimiento de derechos subjetivos, contrario a lo que indica el Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior, en primer lugar, porque en el escrito introductorio no se solicitó una pretensión resarcitoria de carácter particular y concreto, y de otro lado, porque si declarara la nulidad de acto acusado no se desprende un restablecimiento automático de algún derecho subjetivo en cabeza del demandante, que tampoco argumentó que él debió ser elegido en lugar de alguno de los designados como magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En ese orden de ideas, observa el despacho que no prospera la excepción propuesta, pues de manera acertada se hizo ejercicio del medio de control de nulidad electoral.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la posibilidad de que cualquier persona solicite la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 29 de septiembre de 2016, M.P. Rocío Araujo Oñate, rad. 05001 - 23-33-000-2016-00254-02. Sobre que los actos electorales pueden ser controvertidos a través de dos vías, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 17001-23-33-000-2018-00019-01. Sobre cuándo debe acudirse a la nulidad electoral o a la nulidad y restablecimiento del derecho, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 30 de junio de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad 68001-23-33-000-2016-00484-01.EXCEPCIÓN PREVIA - Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida formulación del concepto de violación / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - No probadaEsta excepción fue formulada (…) en escritos separados, actuando por intermedio de la misma apoderada judicial, sustentando la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida formulación del concepto de violación, por cuanto el actor no hizo un análisis jurídico o legal de la forma en que se vulneraron las normas presuntamente desconocidas. Adicionalmente, adujeron que ello se prestó para confusiones en la medida en que no es posible determinar si atacó el acto de elección o la convocatoria para conformar las ternas o la sesión plenaria en la que fueron elegidos los magistrados cuestionados. El artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio. Entre los requisitos de la demanda se destaca la obligación que le asiste al demandante de precisar el concepto de violación, que a juicio de los dos escritos, antes referidos, no fue planteado con claridad en el libelo introductorio. Así las cosas, se procederá a verificar la materialización o no de este medio de defensa en el caso concreto, previo el estudio del fundamento legal en el que se sustenta. De conformidad con el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo o electoral, resulta necesario que el demandante invoque la(s) norma(s) que considera quebrantada(s) y las razones de hecho y derecho para llegar a tal conclusión, con el objeto de garantizar el derecho a la defensa de la parte demandada y permitirle al operador judicial identificar los elementos fácticos y jurídicos sobre los que versará el análisis del asunto y la decisión definitiva. Lo anterior, sin dejar de lado que el medio de control consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es una acción pública, que puede ser ejercida por cualquier persona, en defensa del interés general y con el fin de hacer prevalecer el principio la legalidad de los actos de elección, nombramiento o llamamiento. Teniendo en cuenta las premisas antes referidas, aflora evidente que en el examen del cumplimiento de los requisitos formales de la demanda; entre ellos, la indicación de los hechos, las normas vulneradas y su concepto de violación, se debe garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, dando primacía a lo sustancial sobre lo formal, de modo que la ausencia de especificidad de la solicitud no derive en un obstáculo para el ejercicio del derecho de acción. En virtud de lo expuesto, es claro que la prosperidad del medio exceptivo se circunscribe a la omisión de invocación normativa o a la inexistencia de argumentaciones que sustente sus peticiones anulatorias, sin perjuicio que el juez como conductor del proceso permita su subsanación o su reforma. En esa medida, es necesario establecer cuáles fueron los motivos que tuvo el actor para basar su demanda y, si ellos constituyen o no una razón para edificar el presente proceso. (…). [E]l actor invocó como normas vulneradas los artículos 29 inciso 1, 40.7, 125 inciso 2, 126 inciso 4, y 113 de la Carta Política, para lo cual explicó en síntesis que el acto de designación demandado desconoció de forma directa la Constitución y la ley, dado que, con las ternas presentadas por el presidente de la República y el Consejo Superior de la Judicatura, se negó la posibilidad a los ciudadanos de participar y acceder a los cargos públicos, toda vez que de forma discrecional se escogieron los candidatos aspirantes a los cargos de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, cercenando la posibilidad de que se cumpliera el criterio del mérito, lo cual derivó en el desconocimiento de la independencia de las ramas del poder público y el debido proceso, procedimiento que borra del plano jurídico el derecho de participación democrática ciudadana. En ese orden de ideas, en el presente caso se tiene que el demandante en el libelo genitor desarrolló de manera clara, precisa y concreta las razones por las cuales con la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se vulneraron las normas invocadas, lo que permite que la parte demandada ejerza el derecho a la defensa y que el operador judicial cuente con los elementos mínimos para dictar una decisión de fondo. Por lo tanto, no hay lugar a declarar la prosperidad de la mencionada excepción. Lo anterior teniendo en cuenta que, lo que se busca es la nulidad del acto de designación de los magistrados de la Comisión, de las convocatorias públicas para integrar las ternas, los actos de convocatoria y de la sesión plenaria en la que fueron elegidos. Como se precisó en el auto del 17 de junio de 2021 dictado en el presente proceso, al confirmar la providencia que negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, al haberse hecho uso del medio de control de nulidad electoral, se estima que el demandante busca esencialmente la anulación de acto de designación propiamente dicho, aunque para tal efecto haya cuestionado los actos previos, verbigracia, los relativos a la integración de las ternas para que el Congreso de la República realizara las elecciones correspondientes. (…). Empero, también ha precisado la Sección Quinta, que aunque es el acto de nombramiento, elección o llamamiento contra el que debe dirigirse la pretensión de nulidad electoral, ello no impide que se analicen las irregularidades que le antecedieron, que deben ser estudiadas por el operador judicial al analizar la legalidad del acto definitivo. Por manera que, al haberse presentado la demanda de nulidad electoral, resulta evidente que el acto susceptible de control judicial es aquel a través del cual el Congreso de la República efectuó las respectivas designaciones, sin que pueda desnaturalizarse el medio de control, porque la parte actora de cuenta de presuntos vicios relacionados con decisiones que hicieron parte del procedimiento eleccionario. Por lo tanto, se estima que la demanda se dirigió contra el acto que es susceptible de control en sede de nulidad electoral, de manera tal que no hay lugar a predicar la existencia de la excepción de inepta demanda invocada por la parte demandada. Con ello, se da cuenta que los demandados comprenden los cargos formulados y frente a los cuales deben afrontar su defensa.NOTA DE RELATORÍA: Sobre dar prioridad a lo sustancial sobre lo formal, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de diciembre de 2019, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp. 11001 - 03-28-000-2015-00019-00. En cuanto a que la prosperidad del medio exceptivo de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida formulación del concepto de violación se circunscribe a la omisión de invocación normativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de diciembre de 2019, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp. 11001-03-28-000-2019-00024-00 (2019-00034-00). Sobre los actos susceptibles de ser demandados, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 12 de noviembre de 2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 170001-23-33-000-2013-00653-01 (21095). Sobre la posibilidad de analizar las irregularidades que anteceden al acto de elección y que se estudian al analizar la legalidad del acto definitivo, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de febrero de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, exp. 25000-23-41-000-2015-00101-02NULIDAD ELECTORAL - Fijación del litigio y decisión sobre las pruebas / MEDIOS DE PRUEBA - Conducencia, necesidad, utilidad y pertinencia de los medios de convicciónTeniendo en cuenta el inciso 2 del literal d), del numeral 1, del artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, corresponde en esta oportunidad fijar el litigo u objeto de controversia en el presente proceso, el cual se circunscribirá en determinar, si el acto electoral demandado es nulo, por presuntamente vulnerar los artículos los artículos 29 inciso 1, 40.7, 125 inciso 2, 126 inciso 4 y 113 de la Carta Política. Para ello, la Sala deberá abordar los siguientes ejes temáticos, a saber: i) si el artículo 125.2 que prevé la implementación de concurso de méritos, para proveer los empleos públicos, resulta aplicable a la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; ii) si el artículo 126. 4, que consagra la realización de una convocatoria para la elección de servidores del estado atribuidos a corporaciones publicas, resulta procedente para la designación demandada, y en caso afirmativo, de qué forma debió implementarse; ii) si en la conformación de las ternas que precedió el acto acusado se desconoció el principio del mérito; iv) si con el acto de designación se presentó una vulneración del debido proceso y la participación de los ciudadanos en el ejercicio y control del poder político; y v) si se desconoce el principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 Superior, por cuanto en la designación de los miembros de la referida Comisión, intervino el presidente de la República conformando algunas ternas y el Congreso realizando la elección correspondiente. Luego de haber fijado el litigio, es pertinente decidir sobre las pruebas, por tanto, se tiene que los medios de convicción allegados con la demanda y sus contestaciones, serán incorporados al expediente, dándoles el valor que les asigna la ley. De otra parte, frente a la petición probatoria solicitada por los sujetos procesales, se estudiará su necesidad, pertinencia, conducencia y utilidad, con miras a establecer si emana como necesario su práctica, y si es del caso, si resulta viable dar aplicación al artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011. Sea lo primero señalar, que las pruebas se erigen como los elementos o medio de convicción aportados por las partes o requeridos por el juez, con sujeción a las ritualidades y con respeto de las oportunidades consagradas en la ley, para llevar al operador judicial al convencimiento sobre los hechos discutidos y así poder resolver el problema jurídico planteado. Dichos medios de convicción, conforme con la regla establecida en el artículo 211 de la Ley 1437 de 2011 se rigen por lo establecido en el Código General del Proceso, concretamente en su Sección Tercera, Título Único, Capítulo I, que instituye el régimen probatorio. En dicho compendio normativo se enuncian los medios de prueba que pueden ser usados por las partes, entre los cuales se encuentran: i) la declaración de parte, ii) la confesión, iii) el juramento, iv) el testimonio de terceros, v) el dictamen pericial, vi) la inspección judicial, vii) los documentos, viii) los indicios, ix) los informes y x) cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez. (…). En conclusión, si bien las partes tienen libertad probatoria, deben tener en cuenta que, para lograr el decreto por parte del juez de los medios de convicción allegados al proceso, para demostrar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen, deben ser i) conducentes, ii) pertinentes y iii) útiles. (…). En conclusión, en lo que hace a los medios de convicción, se tendrán como pruebas: i) las aportadas por las partes en este proceso, ii) los enlaces referidos en el párrafo 81 de la presente providencia, iii) frente a las entidades vinculadas por haber expedido o intervenido en la producción de los actos objeto del presente medio de control, allegarán las actuaciones administrativas, aún faltantes, de las que adelantaron para la designación controvertida y la certificación aludida.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de los medios probatorios allegados o solicitados, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 19 de agosto de 2010, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, rad. 25001 - 23-27-000-20007-00105-02 (18093), Sobre que el acto de posesión no es susceptible de control judicial, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 23 de noviembre de 2017, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 76001-23-33-000-2017-00053-01.NULIDAD ELECTORAL - Sentencia anticipada / SENTENCIA ANTICIPADA - Requisitos de procedibilidadEl artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, señala los eventos en los que los jueces pueden acudir a la figura procesal de la sentencia anticipada antes de la audiencia inicial. (…). Así, cuando se pretenda acudir a la figura de la sentencia anticipada bajo el supuesto que no se ha celebrado audiencia inicial, se debe tener en cuenta que el asunto debe ser de pleno derecho o no debe existir necesidad de practicar más pruebas documentales que las obrantes en el expediente para resolver el asunto litigioso, puesto en conocimiento de la jurisdicción. Revisado el expediente virtual que obra en la herramienta electrónica de la Rama Judicial -SAMAI-, se evidencia que no se ha iniciado la audiencia inicial, por lo que se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad para dictar sentencia anticipada. Adicionalmente, es pertinente indicar que el asunto que se debate, para su resolución basta con los elementos de juicio que se trataron en el acápite 2.4 de este proveído y que son de naturaleza documental. Ello implica que no resulta necesario la celebración de la audiencia inicial ni de pruebas. Conforme con lo anterior, el artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, contempla el deber de dictar sentencia anticipada garantizando a los sujetos procesales la oportunidad para alegar de conclusión, para lo cual se estableció que dicha actuación debe adelantarse según el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por el término de 20 días, cuando se estima pertinente celebrar la audiencia de alegaciones o juzgamiento, o de 10 días, cuando la celebración de aquélla se considera innecesaria, caso en el cual los alegatos se presentan por escrito. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, en firme la decisión sobre las pruebas, se brindará a los sujetos procesales la oportunidad de alegar de conclusión, por el término de 10 días, toda vez que no se estima necesario celebrar audiencia de alegaciones y juzgamiento, debido a que se cuenta con la ilustración suficiente sobre las cuestiones objeto de discusión y sobre las mismas bastaría con la intervención por escrito de las partes y el Ministerio Público, a fin de dictar de la misma forma el fallo correspondiente.