68001-23-33-000-2016-00286-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos para su reconocimiento / TIEMPO PRESTADO EN CENTRO EXPERIMENTAL PILOTO – Es nacional y no es computable para la pensión gracia / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA – Improcedencia por acreditarse tiempo precario como docente territorial y/o nacionalizado Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…). En lo concerniente a la relación laboral que tuvo con el Institución Educativa Técnico Damaso Zapata sede Merceditas Carreño de Bucaramanga (Santander), entre el 18 de abril de 1994 y el 27 de mayo de 2011, se precisa que en tal interregno la vinculación, el traslado y la incorporación se descartan como nacionales, pues sus designaciones emanaron del gobernador de Santander y el alcalde de Bucaramanga, y sus servicios los prestó en calidad de docente de básica primaria, por lo que el tiempo trabajado resulta apto para determinar el derecho a la pensión gracia. En asuntos similares, esta Corporación se ha pronunciado en el sentido de considerar que no es dable acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por la vinculación laboral en los centros experimentales piloto al depender estos directamente del Ministerio de Educación Nacional.

En ese orden de ideas, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, la accionante laboró como profesora territorial (departamental) en la Institución Educativa Técnico Damaso Zapata sede Merceditas Carreño de Bucaramanga (Santander) desde el 18 de abril de 1994 hasta el 27 de mayo de 2011, esto es, durante 17 años y 10 días, período que resulta insuficiente para satisfacer el requisito temporal exigido por la normativa que regula la pensión gracia (20 años), máxime cuando tampoco colma la condición de haber sido docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Lo anterior, en razón a que a los docentes que hayan tenido vinculación nacional y territorial, como la accionante, no les puede ser tenido en cuenta el tiempo que laboraron como nacionales, por tanto, no les asiste el derecho a dicho reconocimiento pensional con ayuda de ese período, porque para acceder a tal prestación se requiere haber trabajado como docente del orden territorial o nacionalizado (con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980) durante 20 años, lo cual, como se explicó, no satisface la actora y, en consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones, para en su lugar denegarlas.

NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. En cuanto a la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracia por tiempos prestados en centros experimentales piloto, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 25 de febrero de 2016, radicación: 0512-14.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO LEY 2277 DE 1979 / DECRETO LEY 88 DE 1976 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 88 DE 1976 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2762 DE 1980 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 178 DE 1982 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1234 DE 1982 / DECRETO 025 DE 1986 / LEY 024 DE 1988 – ARTÍCULO 59 / LEY 029 DE 1989 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 525 DE 1990 – ARTÍCULO 75 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00286-01(1579-19) Actor: ROSALBA LEÓN CARVAJAL Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 238 a 263 del cuaderno principal). La señora Rosalba León Carvajal, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13432 de 8 de abril, RDP 22124 de 1°. de junio y RDP 28097 de 9 de julio, todas de 2015, expedidas por la UGPP, por medio de las cuales se le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reconocer y pagar la pensión gracia, «[…] a partir del 30 de mayo de 2009, fecha en que la demandante cumplió los 20 años de servicio y contaba con 53 años de edad», junto con la indexación y condena en costas a que haya lugar. 1.3 Fundamentos fácticos.

Que fue nombrada «[…] mediante Decreto No. 870 del 27 de septiembre de 1979 emanado del [g]obernador de Norte de Santander, en el cargo de Profesional Universitaria [c]ódigo 3020-03 del Centro Experimental Piloto -CEP-, cargo en el que tomó posesión el 17 de octubre de 1979 y laboró hasta el 15 de agosto de 1984», para desempeñarse «[…] en las áreas de PROGRAMACIÓN, FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN EDUCATIVA […] siendo su vinculación de carácter NACIONALIZADA» (sic).

Posteriormente, fue designada con Decreto 96 de abril de 1994 como maestra por «[…] la [g]obernación de Norte de Santander, esta vinculación es como DOCENTE NACIONALIZADA y continúa prestando sus servicios en continuidad hasta la fecha de presentación de esta demanda» (sic); además, se encuentra «[…] inscrita y clasificada en el GRADO 14 DEL ESCALAFON DOCENTE […]» (sic).

Afirma que «[…] nació el 12 de febrero de 1956 y cumplió 50 años de edad el 12 de febrero de 2006, sin embargo su status pensional solo se causa el 30 de mayo de 2009, fecha en la cual cumple los 20 años de servicio a la educación oficial». Que el 22 de diciembre de 2014 solicitó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado por medio de los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados el preámbulo y los artículos 2, 3, 6, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 1, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933; 7 del Decreto 224 de 1972, 2 del Decreto 2277 de 1979 y 1 del Decreto 178 de 1982, así como los Decretos 88 de 1976 y 181 de 1978.

Aduce que la accionada desconoció las previsiones contenidas en las normas antes indicadas, toda vez que cumple los requisitos allí establecidos, tales como la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, veinte (20) años de servicio, cincuenta (50) años de edad y observar buena conducta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 321 a 330 del cuaderno principal).

La entidad accionada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos dice que algunos son ciertos y otros no; y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos y prescripción. Asevera que la actora «[…] laboró del 17 de octubre de 1979 al 15 de agosto de 1984 para la [s]ecretaría de [e]ducación de Norte de Santander en [un] CARGO ADMINISTRATIVO y posteriormente como DOCENTE OFICIAL de vinculación departamental en primaria en el [m]unicipio de Bucaramanga, desde el 18 de abril de 1994» (sic), de ahí que «[…] al 31 de diciembre de 1980, la parte accionante no se encontraba vinculada a la docencia oficial de carácter territorial ([d]epartamental, [d]istrital, o [m]unicipal), [con lo que se presenta] incumplimiento [d]el requisito que impone el artículo 15 numeral 2 literal A, de la Ley 91 de 1989».

Que «[…] el tiempo de servicio como [d]ocente es insuficiente para acceder al reconocimiento de la pensión [g]racia, pues la norma es clara cuando se refiere a 20 años de servicio como [d]ocente [m]unicipal, [d]epartamental, [d]istrital o [n]acionalizado, no pudiéndose contabilizar lo laborado en puestos administrativos» (sic) y «[…] actualmente goza de una pensión, reconocida mediante resolución 1354 del 31 de mayo de 2012, por lo cual incumple con un requisito esencial para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual es “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 390 a 399 del cuaderno principal).

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[e]n cuanto al requisito de tener vinculación laboral antes del 31 de diciembre de 1980, se observa que [la actora] […] fue nombrada por el [g]obernador de Santander mediante Decreto No. 870 de fecha 27 de septiembre de 1979, posesionándose en calidad de [p]rofesional [u]niversitaria [ ] del Centro Experimental Piloto, cumpliendo funciones docentes a partir del 17 de octubre de 1979 y hasta el 15 de agosto de 1984 […]», mientras que para la fecha en que solicitó la prestación deprecada contaba con más de 50 años de edad y «[…] no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional […] [por cuanto mediante] Resolución No. 1354 del 31 de [m]ayo de 2012 expedida por la [s]ecretaría de [e]ducación del [m]unicipo de Bucaramanga […] se [le] reconoció […] una [p]ensión [v]italicia de [j]ubilación, en calidad de DOCENTE DEPARTAMENTAL –RECURSOS PROPIOS […]» (sic).

Que frente al interregno laborado desde el 14 de octubre de 1979 hasta el 15 de agosto de 1984, «[…] su vinculación es de carácter nacionalizad[a] […]», en tanto que «[…] entre el 18 de abril de 1994 [y el] 12 de febrero de 2011 […] fue vinculada al [m]unicipio de Bucaramanga por medio de nombramiento en propiedad, con cargo a la nómina de dicho [m]unicipio […] [con] vinculación […] de carácter departamental»; por consiguiente, completó «[…] más 20 años […]» de servicio docente.

En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, la accionante «[…] consolidó su status pensional el 17 de junio de 2009[,] […] el 22 de diciembre de 2014 […] solicitó el reconocimiento de pensión gracia [y] […] se instauró el presente medio de control el 2 de marzo de 2016, [por tanto,] se declarará probada la […] prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 22 de diciembre de 2011».

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al ente accionado reconocer la pensión gracia «[…] a partir del 12 de febrero de 2011, en cuantía del 75% promedio de la totalidad de los factores salariales devengados por la demandante durante su último año de servicios anterior a la causación del derecho pensional» con «[…] los reajustes de ley a que hay lugar […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 405 a 409 del cuaderno principal).

Inconforme con la anterior sentencia, la demandada interpuso recurso de apelación, en el sentido de insistir en sus argumentos de defensa, específicamente en lo que tiene que ver con el primer período de vinculación, toda vez que la actora «[…] fue nombrada mediante Decreto No. 870 del 27 de septiembre de 1979, como PROFESIONAL UNIVERSITARIA 3020-03 en el Centro Experimental Piloto, sin embargo, NO ES CIERTO que el cargo desempeñado tenga el carácter de docente» (sic), por lo que ese interregno, trabajado con anterioridad a 1980, no puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. Además, en relación con la imposición de la condena en costas, «[…] contribuye aún más al detrimento patrimonial del financiamiento del sistema pensional, más aún, cuando está claramente establecido, que la Entidad […] actuó bajo el [p]rincipio de [b]uena [f]e Constitucional».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante providencia de 6 de febrero de 2019 (ff. 417 y 418 del cuaderno principal) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre siguiente (f. 429 ibidem), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 10 de julio de 2020 (f. 477 del cuaderno principal), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras para insistir en sus argumentos de demanda, defensa y apelación (ff. 480 a 482 y 491 a 507 ibidem).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues la vinculación como docente fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la tenida con anterioridad no es susceptible de ser contabilizada por haber desempeñado un cargo administrativo (profesional universitaria), como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].

La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.

(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[…] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Registro civil de nacimiento (ff. 39 y 106 del cuaderno principal) y cédula de ciudadanía (ff. 12 y 38 ibidem), según los cuales la actora nació 12 de febrero de 1956, por lo que cumplió 50 años el 12 de febrero de 2006. b) Decreto 870 de 27 de septiembre de 1979 (f. 130 del cuaderno principal), emitido por el gobernador y el secretario de educación y el delegado de Ministerio de Educación para Norte de Santander, por medio del que se nombró a la accionante como «[…] [p]rofesional [u]niversitaria 3020-3 […]» en el Centro Experimental Piloto de San José de Cúcuta (Norte de Santander), cargo en el que tomó posesión el 17 de octubre siguiente (ff. 19, 131 y 193 ibidem). c) Constancia de 27 de junio de 1984 (f. 204 cuaderno anexo), expedida por los jefes de la división administrativa docente y de la oficina de registro y control de la secretaría de educación de Norte de Santander, que informa que la demandante «[h]a prestado sus servicios al [d]epartamento como maestra […] desde el 27 de septiembre de 1979 en continuidad hasta la fecha.

Discriminados así: |AÑOS |SECTOR |MESES |DÍAS |NIVEL | |1979 |Urbano |3 |3 |Secundaria | |1980 |Urbano |12 |- |Secundaria | |1981 |Urbano |12 |- |Secundaria | |1982 |Urbano |12 |- |Secundaria | |1983 |Urbano |12 |- |Secundaria | |1984 |Urbano |5 |27 |Secundaria | […] Tiempo de servicio […] AÑOS CUATRO (4) MESES NUEVE (9) […]» (sic). d) Declaración extrajuicio de 8 de octubre de 2010 (f. 48 del cuaderno principal), rendida por la señora Gladys Socorro Torres Rincón ante la Notaría Séptima del Círculo de San José de Cúcuta (Norte de Santander), en la que expresó que «[…] cono[ce] de vista, trato y comunicación a la señora ROSALBA LEÓN CARVAJAL […] que trabaj[ó] con [ella], en el CENTRO EXPERIMENTAL PILOTO de Cúcuta desde 1979 hasta 1984 que allí realizábamos funciones docentes de capacitación profesionalización y en nivel preescolar y básica primaria, planeábamos y organizábamos talleres […]» (sic). e) Declaración extrajuicio de 8 de octubre de 2010 (f. 49 del cuaderno principal), de la señora Inés Beatriz Mogollón Pérez ante la mencionada Notaría, en la que enunció que también conoce «[…] de vista, trato y comunicación a la señora ROSALBA LEÓN CARVAJAL […] desde 1979, que trabaj[aron] en el CENTRO EXPERIMENTAL PILOTO de Cúcuta, donde cumplió funciones de [d]ocencia, según el estatuto docente relacionado con la programación y la capacitación [e]ducativa dirigidas a la [e]ducación [p]reescolar y [b]ásica [p]rimaria. que en cumplimiento de las funciones esta persona tenía a su cargo la capacitación de [d]ocentes y la experimentación de currículos de la educación preescolar y básica primaria en Cúcuta y otros municipios del [d]epartamento de Norte de Santander, puedo dar testimonio de esto porque yo era Directora del CENTRO EXPERIMENTAL PILOTO en el tiempo en que ROSALBA LEÓN trabajó allí en el cargo de [p]rofesional [u]niversitario con estas funciones docentes […] desde el año 1979 al año de 1984 […]» (sic). f) Constancia de 10 de diciembre de 2014 (f. 111 del cuaderno principal), proferida por la secretaria de educación de Norte de Santander, conforme a la cual la reclamante se desempeñó «[…] en el cargo de [p]rofesional [u]niversitario código 3020-3 del Centro Experimental Piloto, a partir del 17 de octubre de 1979, según consta en el acta de posesión adjunta, nombrada mediante Decreto No. 870 del 27 de [s]eptiembre de 1979 hasta el 15 de agosto de 1984.

Cumpliendo funciones docentes: orientación, coordinación, asesorías, evaluación, capacitación y formación de personal docente y actividades pedagógicas en educación preescolar y primaria (conforme Decreto 1816 de 1978, por el cual se reglamenta el Artículo 18 del decreto legislativo No. 088 de 1976 sobre Centros Experimentales Piloto). En las escuelas oficiales del [d]epartamento adscritas al Centro Experimental Piloto». g) Decreto 96 de 6 de abril de 1994 (ff. 87 y 88 del cuaderno principal), dictado por el gobernador y los secretarios de educación y hacienda de Santander, por el que nombraron en propiedad a la accionante en condición de docente «[…] de básica [p]rimaria, en los municipios y escuelas que se indican […]», al sostener: Que por Decreto Departamental.

No. 0082 del día 4 del mes de [a]bril de 1994 se crearón trescientos (300) plazas docentes para la conversión parcial de [s]oluciones [e]ducativas [d]epartamentales. Que corresponde al [g]obernador del [d]epartamento en su condición de nominador producir los nombramientos para la conversión de las [s]oluciones [e]ducativas [d]epartamentales en correspondencia con el Decreto anteriormente citado.

Que es voluntad del Gobierno seccional en desarrollo de la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, mejorar la calidad de la educación, ampliar su cobertura para garantizar el ejercicio de su derecho y cualificar el servicio. h) Acta de posesión 288 de 18 de abril de 1994 (f. 89 del cuaderno principal), a partir de la que la demandante asumió el cargo de «[…] DOCENTE DE BÁSICA PRIMARIA [DEL] PLANTEL EDUCATIVO MERCEDITAS CARREÑO DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA DEPENDIENTE DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN» (sic). i) Resolución 112972 de 31 de julio de 2000 (ff. 45 a 47 del cuaderno anexo), proferida por el gobernador y el secretario de educación de Santander, por medio de la que trasladaron a la reclamante de una plaza educativa pagada con recursos propios a una vacante del situado fiscal, «[…] del cargo de maestra de un grupo urbano (Concentración Escolar Merceditas Carreño-Vegas Morrorrico) del municipio de BUCARAMANGA, a igual cargo en la misma institución, en la vacante dejada por CARLOS RAFAEL GARZON CARDENAS […]» (sic). j) Resolución 69 de 14 de febrero de 2003 (ff. 21 a 25 del cuaderno anexo), dictada por el alcalde de Bucaramanga (Santander), mediante la cual incorporó a la actora, en calidad de educadora, a la planta global del sector educativo para ser pagada por el sistema general de participaciones, del que tomó posesión por medio de acta 913 de esa fecha (f. 27 ibidem). k) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 18 de diciembre de 2009 (f. 19 del cuaderno anexo), según el cual la accionante tuvo vinculación departamental desde el 18 de abril de 1994 hasta el 14 de febrero de 2003. l) Certificación de 28 de diciembre de 2009 (f. 17 vuelto del cuaderno principal), firmada por el gerente del patrimonio autónomo Buen Futuro, con la que comunica que «[…] revisado los aplicativos del Sistema de información de CAJANAL EICE hoy en liquidación, se estableció que a la fecha el (la) señor(a) LEÓN CARVAJAL ROSALBA […] NO se encuentra pensionado (a)» (sic). m) Resolución 1354 de 31 de mayo de 2012 (ff. 84 y 85 del cuaderno anexo), proferida por la secretaría de educación de Bucaramanga (Santander), mediante la cual se reconoció una pensión de jubilación a la accionante. n) Documento suscrito el 14 de diciembre de 2009 (f. 16 del cuaderno principal), con el que la actora declara, bajo la gravedad del juramento y ante la Notaría Séptima del Círculo de Bucaramanga (Santander), que se ha desempeñado como docente «[…] con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y carezco de los medios de [s]ubsistencia en armonía con mi posición social y costumbres.

También me permito afirmar que no he sido sancionada disciplinariamente […]». ñ) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de la secretaría de educación de Bucaramanga (Santander) de 27 de mayo de 2011 (ff. 124 y 125 del cuaderno anexo), conforme al que la demandante tiene vinculación departamental desde el 18 de abril de 1994 hasta la fecha de la expedición de ese documento, debido a su situación laboral en vigor. o) Constancia de salarios mes a mes de 26 de noviembre de 2014 (f. 112 del cuaderno principal), expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud de la que entre el 1º. de enero y el 31 de diciembre de 2008, la reclamante devengó sueldo y primas de vacaciones y navidad. p) El 22 de diciembre de 2014 (f. 96 del cuaderno principal), la reclamante formuló petición de reconocimiento de pensión gracia ante la UGPP, negada con los actos acusados (ff. 3 a 9 vuelto ibidem). q) Certificado de antecedentes de 9 de junio de 2009 expedido por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación (f. 46 del cuaderno principal), de acuerdo con el que la accionante no presenta antecedentes disciplinarios[9].

De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que la demandante (i) nació el 12 de febrero de 1956; (ii) el 27 de septiembre de 1979 fue nombrada por el gobernador de Norte de Santander, en el cargo «profesional universitaria» del Centro Experimental Piloto de San José de Cúcuta (Norte de Santander), que desempeñó desde el 17 de octubre siguiente hasta el 15 de agosto de 1984;

(iii) el 6 de abril de 1994 fue designada por el gobernador de Santander como maestra, empleo ejercido del 18 de abril de 1994 al 30 de julio de 2000 en la Institución Educativa Técnico Damaso Zapata sede Merceditas Carreño de Bucaramanga (Santander); (iv) fue trasladada a una plaza pagada por el situado fiscal en el mismo plantel docente, como profesora, entre el 1°. de septiembre de 2000 y el 13 de febrero de 2003; y (v) el 14 siguiente fue incorporada por el alcalde de Bucaramanga (Santander) a la planta global del sector educativo a cargo del sistema general de participaciones, en condición de educadora, en el citado establecimiento escolar, relación laboral que permanecía para el 27 de mayo de 2011, cuando se expidió el certificado de la historia laboral por parte de la secretaría de educación de Bucaramanga (Santander), para un total de 21 años, 10 meses y 9 días de servicio.

Lo primero que debe precisarse es que existe controversia frente a la validez, para el reconocimiento de la pensión gracia, del tiempo en que la demandante laboró como profesional universitaria, por cuanto, a juicio de la accionada, ese cargo no es susceptible de ser computado para ese efecto, por no revestir la calidad de maestra de primaria o secundaria de carácter territorial (departamental, municipal o distrital), lo que le impediría colmar el requisito de una vinculación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, dado que su segunda incorporación, que tuvo lugar del 18 de abril de 1994 al 27 de mayo de 2011, fue como maestra departamental.

Para esta Sala reviste vital importancia la naturaleza de la función del docente para determinar si el lapso en que la actora ejerció el empleo de profesional universitaria puede ser válido para el aludido reconocimiento pensional, puesto que el desempeño de la profesión de educador es definido por el artículo 2° del Decreto Ley 2277 de 1979[10], así: Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.

Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.

De igual manera, cabe destacar que los artículos 26, 32 y 35 del citado Decreto definen la carrera docente y establecen la distinción entre quienes ostentan carácter docente y cargos administrativos: Artículo 26. Definición. La carrera docente es el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanentes, establece el número de grados del escalafón docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos de carácter docente.

Artículo 32. Carácter docente. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. Artículo 35.

Cargos administrativos. Los cargos directivos de la educación oficial no previstos en el artículo 32 tienen carácter administrativo y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos. De las anteriores disposiciones se concluye que tienen calidad de docentes aquellos vinculados al magisterio, que ejercen la enseñanza en diferentes niveles y quienes son promovidos a cargos administrativos como director de escuela o concentración escolar, coordinador o prefecto de establecimiento, rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media, jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos y supervisor o inspector de educación, por lo que se exceptúan de tal calificación los empleados que desempeñen cargos administrativos de distinta naturaleza, quienes están cobijados por las normas aplicables a los demás empleados públicos durante el ejercicio del empleo, es decir, se excluyen del régimen especial de docentes.

Ahora bien, observa la Sala que la institución en la que la accionante prestó sus servicios en el cargo de profesional universitario, código 3020- 03, desde el 17 de octubre de 1979 hasta el 15 de agosto de 1984, se rige por la siguiente normativa: Los centros experimentales piloto tienen su origen en el Decreto Ley 88 de 22 de enero de 1976[11], mediante el cual se reestructuró el sistema educativo y se reorganizó el Ministerio de Educación Nacional[12], reglamentado por el Decreto 1816 de 24 de agosto de 1978[13], que en su artículo 2°, respecto de las funciones de tales dependencias, preceptuó: a. Organizar, coordinar y supervisar la capacitación y el perfeccionamiento del personal docente en servicio en los niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria), media e intermedia en su respectiva región, preservando el máximo aprovechamiento de los recursos educativos que existan. b. Ejecutar directamente o a través de otras organizaciones o mediante proyectos compartidos los programas de capacitación a que haya lugar. c. Realizar la experimentación de los programas curriculares de educación formal y no formal y de las innovaciones técnico-pedagógicas e introducir las modificaciones necesarias de acuerdo con las características sociales, económicas y culturales, y con las modalidades de la enseñanza que deban impartir en la región. d. Evaluar los programas experimentales que desarrollen los planteles vinculados al Centro Experimental y colaborar en la evaluación de otros programas que el gobierno realice en la respectiva región. e. Colaborar con la Junta Administradora del FER, en la aplicación de las normas técnicas sobre especificaciones de equipo, textos y materiales educativos y de todas aquellas pautas y procedimientos para la producción o la adquisición de los mismos y para su distribución y correcto uso en los planteles oficiales de la entidad territorial. f. Fomentar la producción de materiales o ayudas educativas y prestar a los planteles oficiales y privados que lo soliciten, la asesoría técnica y la colaboración necesaria para que puedan hacer uso eficaz de ellos con el fin de mejorar la calidad y el rendimiento de la enseñanza. g. Organizar los servicios de documentación educativa, las bibliotecas escolares y las unidades de ayudas educativas de los planteles oficiales del Departamento, Intendencia, Comisaría o Distrito Especial de Bogotá; organizar así mismo el servicio de asistencia técnica para los docentes que se dirijan al Centro en busca de ayuda o formulen consultas especiales. h. Difundir las normas que el Gobierno dicte y divulgar las reformas que el Gobierno adopte para el sector educativo. i. Organizar, coordinar y supervisar la ejecución de los programas de educación a distancia. j. Coordinar con las entidades educativas, oficiales o privadas los programas de educación no formal, especialmente los de educación de adultos. k. Promover la vinculación activa y permanente de la comunidad a los proyectos y programas del Centro Experimental Piloto.

De igual modo, el artículo 10 de dicho Decreto dispone que «[e]l Ministerio de Educación Nacional a través de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos, velará por el cumplimiento y aplicación de las normas para el manejo y dirección de los centros experimentales pilotos que se organicen en todo el país».

Luego, el Decreto ley 2277 de 1979 estableció las normas para el ejercicio de la profesión docente, de lo que se constituyó el sistema nacional de capacitación, en el siguiente tenor: Artículo 58. La capacitación se establece como un derecho para los educadores en servicio. El Ministerio de Educación Nacional en asocio de las Secretarías de Educación Seccionales y de las universidades oficiales, organizará el Sistema Nacional de Capacitación con el fin de dar cumplimiento a los objetivos señalados en el artículo anterior y garantizar a los educadores la prestación del servicio.

Después, el Decreto 2762 de 14 de octubre de 1980[14] (artículo 3, letra b) reglamentó el prenombrado Decreto ley 2277 de 1979, en el sentido de que el sistema nacional de capacitación del magisterio estaría dirigido por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que «[l]os centros experimentales pilotos en asocio con las secretarias seccionales de educación estarán encargados de la organización, coordinación y supervisión de los cursos de capacitación que se ofrezcan a nivel regional.

Serán las principales unidades ejecutores de los cursos de actualización». De igual modo, de conformidad con el artículo 1º. del Decreto 178 de 1982[15], el tiempo desempeñado por los educadores en los citados centros experimentales piloto será útiles para el ascenso en el escalafón docente, pues «[a] los educadores con título docente nombrados en cargos administrativos de director de centro, profesional especializado o universitario y de técnico en educación, para desempeñar funciones de capacitación en los centros experimentales piloto del Ministerio de Educación Nacional, se les tendrá en cuenta el tiempo de servicio en dichos cargos para efectos de ascenso en el escalafón docente».

Por medio del Decreto 1234 de 3 de mayo de 1982[16], se instituyeron los programas para el mejoramiento de la educación que se formarían a través de los centros experimentales piloto en cada entidad territorial, en coordinación con las respectivas secretarías de educación. Por su parte, el Decreto 25 de 3 de enero de 1986[17], que modificó el artículo 3º del Decreto 2762 de 1980, precisó que el Ministerio de Educación Nacional sería el encargado de dirigir el sistema nacional de capacitación del magisterio, conformado por los centros experimentales piloto y las secretarías de educación, responsables de organizar, coordinar, autorizar, supervisar y aprobar los cursos de capacitación a nivel regional, bajo la sujeción de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos de esa cartera, labor siempre coordinada con dichas dependencias territoriales.

En ese contexto, mediante la Ley 24 de 11 de febrero de 1988[18], se reestructuró nuevamente el Ministerio de Educación Nacional, que, para el asunto sub examine en el artículo 59, dispuso: En cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, funcionará un centro experimental piloto, dependiente de la división de investigación, prueba curricular y coordinación de centros experimentales piloto (CEP).

Parágrafo 1. Corresponde al Ministro de Educación Nacional las facultades de libre nombramiento y remoción del director del CEP. Parágrafo 2. Corresponde a la Junta Administradora del FER las facultades de nombramiento y remoción y administración del personal subalterno del CEP. Parágrafo 3. Cuando se considere conveniente, el Gobierno Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización, fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para los CEP.

Posteriormente, el artículo 14 de la Ley 29 de 15 de febrero de 1989[19] modificó el parágrafo 3° del artículo 59 de la Ley 24 de 1988, para preceptuar que «[c]uando se considere conveniente, el Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización y fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para la CEP».

Por medio de Decreto 525 de 6 de marzo de 1990[20], se reglamentó el artículo 59 de la Ley 24 de 1988, para en su artículo 75 establecen: Los Centros Experimentales Piloto que funcionan en los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá, se regirán por las normas que se establecen en el presente capítulo y en los convenios que suscriba el Ministro de Educación Nacional con las entidades territoriales.

Dependerán de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto del Ministerio de Educación Nacional. Luego, con la expedición de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993[21] se dictaron normas orgánicas de distribución de competencias en concordancia con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyeron recursos conforme a los artículos 356 y 357 ibidem.

El artículo 3° de aquella Ley prevé las competencias que serían asumidas por los departamentos, acorde con la Carta y las leyes sobre la materia, así como que los centros experimentales piloto serán incorporados a los departamentos, para posteriormente ser reemplazados por los comités territoriales de capacitación de docentes. Cabe precisar que desde su creación los centros experimentales piloto dependieron de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos del Ministerio de Educación Nacional.

Advertido todo lo anterior, en lo atañedero a la naturaleza de la vinculación de la demandante a la docencia oficial, se tiene que, contrario a lo concluido por el a quo, no es procedente legitimar para efectos de la pensión gracia el tiempo laborado en el Centro Experimental Piloto de San José de Cúcuta (Norte de Santander) desde el 17 de octubre de 1979 hasta el 15 de agosto de 1984, en atención a que no se trata de una vinculación nacionalizada o territorial, debido a que su nombramiento (con Decreto 870 de 27 de septiembre de 1979) depende directamente del Ministerio de Educación Nacional, tal como se desprende de la mencionada normativa; por ende, dicha designación reviste el carácter de nacional.

En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[22], al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.

En lo concerniente a la relación laboral que tuvo con el Institución Educativa Técnico Damaso Zapata sede Merceditas Carreño de Bucaramanga (Santander), entre el 18 de abril de 1994 y el 27 de mayo de 2011, se precisa que en tal interregno la vinculación, el traslado y la incorporación se descartan como nacionales, pues sus designaciones emanaron del gobernador de Santander y el alcalde de Bucaramanga, y sus servicios los prestó en calidad de docente de básica primaria, por lo que el tiempo trabajado resulta apto para determinar el derecho a la pensión gracia. En asuntos similares, esta Corporación se ha pronunciado[23] en el sentido de considerar que no es dable acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por la vinculación laboral en los centros experimentales piloto al depender estos directamente del Ministerio de Educación Nacional.

Por otro lado, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[24], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas. 3.5 Síntesis de la Sala.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera de instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la demandante no colmó el requisito de tiempo de servicios de 20 años como docente nacionalizada o territorial, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.

En atención a que el abogado de la accionada sustituyó el poder que le fue conferido (f. 489), se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicha actuación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Revócase la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rosalba León Carvajal contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar, niéganse tales súplicas, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas. 3º. Reconócese personería a la abogada Belcy Bautista Fonseca, con cédula de ciudadanía 1.020.748.898 y tarjeta profesional 205.097 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP, en los términos de la sustitución conferida. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Sentencia de 26 de agosto de 1997, expediente S-699, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C-480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Según sentencia C-371 de 2002 de la Corte Constitucional, «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [10] «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», denominado también Estatuto docente. [11] «[P]or el cual se restructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional». [12] En el artículo 18 dispuso que «en cada uno de los Departamentos, Intendencias y Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, funcionará, dependiente de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, como mínimo un Centro Experimental Piloto para la ejecución descentralizada de los programas y el mejor cumplimiento de las funciones propias de dicha Dirección General». [13] «[P]or el cual se reglamenta el artículo 18 del Decreto Legislativo 088 de 1976, sobre Centros Experimentales Pilotos». [14] «[P]or el cual se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario número 2277 de 1979 y se establece el Sistema Nacional de Capacitación del Magisterio». [15] «[P]or el cual se dicta una disposición sobre tiempo de servicio de funcionarios de los Centros Experimentales Pilotos para ascensos en el Escalafón Docente». [16] «[P]or el cual se adiciona el Decreto número 181 de 1982 que adopta y reglamenta el Programa Mapa Educativo». [17] «[P]or el cual se modifica el artículo 3° del Decreto 2762 de 1980». [18] «Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones». [19] «[P]or la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones». [20] «[P]or el cual se reglamentan los artículos 55, 57, 59 y 60 de la Ley 24 de 1988, parcialmente los artículos 12, 13 y 18 de la Ley 29 de 1989 y se dictan otras disposiciones». [21] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [22] Expedient"2345>M]_bce: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [23] Se pueden consultar las siguientes sentencias dictadas por esta sección: 18 de febrero de 2010, expediente 13001-23-31-000-2004-01396-01 (2482-2008); 12 de mayo de 2014, expediente 05001-23-31-000-2011-00939-01 (2663-2012); y 25 de febrero de 2016, expediente 05001-23-31-000-2011-00946- 01 (512-2014). [24] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.