RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / DEBIDO PROCESO – No vulnerado / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación / FACTORES SALARIALES QUE DEBEN HACER PARTE DEL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE – Vigente para la fecha en que se profiere la sentencia [L]a Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de mayo de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.
Igualmente, el juez autorizó a la entidad para descontar los aportes correspondientes sobre los factores que ordenó incluir, para garantizar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, dado que la sentencia objeto revisión fue proferida el 28 de mayo de 2013, las demás providencias de la Corte Constitucional que se consideran desconocidas por la UGPP ―Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018― no podían ser tenidas como precedente porque fueron emitidas con posterioridad.(…) Finalmente, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018, unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, en la sentencia se fijó el efecto retrospectivo de tal pronunciamiento, conservando los reconocimientos pensionales que se hubieran realizado al amparo del criterio judicial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en los casos en que existiera cosa juzgada.
En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo expuesto, se concluye que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
NOTA DE RELATORIA: NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente a la inclusión del IBL en el régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01.
Respecto a las garantías del debido proceso, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-341 de 2014. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERALES A / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00976-00(3222-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: JOSÉ DE JESÚS DÍAZ MANTILLA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 28 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, dentro del proceso iniciado por el señor José de Jesús Díaz Mantilla contra la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[1].
En virtud de estas, pidió «revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, el 28 de mayo de 2013 y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: […] SEGUNDA: Declarar que a (sic) José de Jesús Díaz Mantilla en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un derecho adquirido amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), reliquidar y pagar la mesada pensional de José de Jesús Díaz Mantilla, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicio, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor José de Jesús Díaz Mantilla nació el 13 de abril de 1945.[2] ii) Laboró al servicio de la Gobernación de Santander desde el 14 de febrero de 1974 hasta el 1 de febrero de 2002, como celador, en el Instituto de Promoción Social de Piedecuesta.[3] iii) La Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución 21543 del 10 de septiembre de 2001, le reconoció la pensión de vejez, en cuantía de $ 443.362.58, a partir del 1 de junio de 2000.[4] iv) Por medio de la Resolución 2138 del 11 de febrero de 2003 se reliquidó la prestación, elevando la cuantía a $ 518.970.01, a partir del 1 de febrero de 2002.[5] v) A través de las Resoluciones PAP 038725 del 16 de febrero de 2011[6] y RDP 006241 del 25 de julio de 2012,[7] se negó la reliquidación solicitada por el actor. vi) Mediante la Resolución RDP 015794 del 16 de noviembre de 2012 se confirmó en todas sus partes el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 006241 del 25 de julio de 2012.[8] vii) El Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 28 de mayo de 2013, declaró la nulidad de la Resolución PAP 038725 del 11 de febrero de 2011 y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL en liquidación, reliquidar la pensión del señor José de Jesús Díaz Mantilla, reconocida mediante la Resolución 21543 del 10 de septiembre de 2001, reliquidada por medio de la Resolución 2138 del 11 de febrero de 2003, en cuantía del 75 % del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 2 de febrero de 2001 y el 1 de febrero de 2002; así mismo, ordenó pagar las diferencias que arrojara la reliquidación y los ajustes de valor. vii) La UGPP, en cumplimiento del fallo, mediante Resolución RDP 057842 del 20 de diciembre de 2013, reliquidó la pensión de vejez del señor Díaz Mantilla, elevando el valor de la mesada pensional a $ 640.513, efectiva «a partir del 1 de febrero de 2000», con efectos fiscales desde el 7 de abril de 2006, por prescripción trienal, de conformidad con la orden judicial.[9] viii) El anterior acto administrativo se modificó por medio de la Resolución RDP 003409 del 3 de febrero de 2014,[10] en el sentido de ordenar la liquidación de las diferencias, y mediante la Resolución RDP 007725 del 6 de marzo de 2014,[11] en el sentido de corregir la fecha de efectividad, a partir del 1 de febrero de 2002. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión[12] El Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia proferida el 28 de mayo de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2012-00137, promovido por el señor José de Jesús Díaz Mantilla contra CAJANAL en liquidación, accedió a las pretensiones de la demanda, tendientes a obtener la nulidad de las Resoluciones que le negaron la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios.
Para el efecto, el juez acogió el precedente del Consejo de Estado, en lo atinente a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con dicha tesis, explicó lo siguiente: i) El reconocimiento de la pensión de vejez del demandante debió hacerse bajo el amparo de la legislación, cuya aplicación procede en forma integral, porque acreditó los requisitos exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) El régimen jurídico aplicable al señor José de Jesús Díaz Mantilla es el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, por ende, su pensión debe liquidarse con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, bajo los parámetros de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. iii) En el último año de servicios el servidor devengó, además de la asignación básica, los siguientes factores salariales: prima de servicios, prima vacacional, prima de navidad, prima técnica, horas extras, prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación por servicios prestados y prima semestral.
Sin embargo, la entidad, en el momento de efectuar la liquidación, solo tuvo en cuenta la bonificación por servicios prestados, las horas extras y la prima de antigüedad. En consecuencia, procede ordenar la reliquidación pretendida, así como los descuentos de los aportes correspondientes a los factores salariales que se omitieron, sobre los cuales no se haya efectuado la respectiva deducción legal. 1.1.4.
Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como sustento de estas apuntó lo siguiente: i) La decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005; las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, así como la interpretación que sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición ha dado la Corte Constitucional. ii) La providencia en mención vulneró el debido proceso de la actuación surtida y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, en detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones, que la nación debe administrar. iii) El derecho que se reconoció en la decisión excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En este sentido, el señor José de Jesús Díaz Mantilla, al estar cobijado por el régimen de transición, por tener más de 40 años de edad a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ello, conforme lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que constituyen un precedente inequívoco sobre la materia. iv) Mantener la liquidación ordenada en la sentencia objeto de revisión atenta contra la sostenibilidad del sistema pensional, por cuanto la prestación se vio aumentada en un 19 % sin que exista justificación legal ni jurisprudencial; además, se configura un abuso palmario del derecho. 1.2.
Contestación a la acción de revisión[13] El señor José de Jesús Díaz Mantilla, a pesar de que fue notificado del auto admisorio de la acción de revisión interpuesta por la UGPP, dejó trascurrir el término concedido sin hacer manifestación alguna al respecto.[14] 2. Consideraciones 2.1. Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) dispone, en el artículo 250, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[15] Así mismo, en atención al criterio de especialidad laboral, la competencia para resolver la presente acción corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme lo prevé el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019,[16] en los siguientes términos: Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […].
A su turno, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prescribe: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. […].
Al respecto, la Sección Segunda[17] precisó que la competencia para conocer de la acción de revisión, establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, recae de manera exclusiva en el Consejo de Estado, independiente de si la providencia objeto de recurso fue proferida por los juzgados o por los tribunales administrativos. En igual sentido, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 1 de agosto de 2010,[18] indicó que se trata de una competencia, privilegiada y exclusiva, en procura de que un órgano colegiado, del más alto nivel jerárquico, conozca de estos casos socialmente sensibles.
En este orden, se concluye que esta sala es competente para asumir el conocimiento de la demanda de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia proferida el 28 de mayo de 2013 por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga. 2.2. Oportunidad El inciso 4 del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida.
En el sub lite la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 21 de junio de 2013,[19] es decir, en vigencia el CPACA, y comoquiera que el recurso fue interpuesto el 8 de junio de 2018,[20] es dable concluir que la acción de revisión fue presentada dentro del referido término. 2.3. Problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del 28 de mayo de 2013 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga está inmersa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión del señor José de Jesús Díaz Mantilla, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; b) la causal de revisión invocada, c) interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, ii) análisis del caso concreto; y, iii) conclusión. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimados para su interposición el Gobierno nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del erario, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquellas (literal b), cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso, o si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[21] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,[22] procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que señalan lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[23] que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
La siguiente fue la explicación que se adujo al respecto: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.
No obstante, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos, el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación. Sin embargo, el numeral 6[24] del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009[25] atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.
Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, del 28 de agosto de 2018[26], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[27].
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Conforme a estas reglas, la interpretación que debe dársele al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la norma, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el mencionado inciso del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,[28] la ley y la Corte Constitucional,[29] tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad. En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negritas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en el recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. De la vulneración del debido proceso: literal a) del artículo 20 Ley 797 de 2003 El apoderado de la UGPP adujo que la sentencia objeto de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión se sustentó en normas que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que se debía conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Pues bien, de acuerdo con la sentencia C-341 de 2014, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, debe entenderse como: […] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.[30] Adicionalmente, como lo ha advertido esta sala,[31] deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso, tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha consolidado toda una doctrina alrededor de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró este derecho. Estas son: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.[32] En el presente caso, los argumentos de la entidad para sustentar esta causal no están referidos a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su criterio, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de la sentencia de la Corte Constitucional que abordó el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a) es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b). 2.4.2. La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables: literal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003.
La UGPP adujo que la cuantía del derecho reconocido al señor José de Jesús Díaz Mantilla, en la sentencia recurrida, excedió el monto debido conforme a la ley, por cuanto el IBL se encuentra regulado en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: Primera, porque el señor Díaz Mantilla, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, accedió a la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior contenido en la Ley 33 de 1985, pero solo en lo relacionado con el tiempo de servicio, la edad y el monto.
Además, adquirió el derecho pensional con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993,[33] razón por la cual el IBL se regía por el artículo 36 de esta y no por lo regulado en el régimen anterior. Segunda, porque el IBL no forma parte de los beneficios de la transición, por tanto, debe constituirse con los factores salariales sobre los que se haya realizado aportes para pensión (artículo 21 de la Ley 100 de 1993), percibidos en el lapso previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, en los últimos diez (10) años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse si es menor a ese periodo.
Tercera, porque la sentencia objeto de revisión ordenó la reliquidación de la pensión del señor José de Jesús Díaz Mantilla con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo que arrojó una mesada pensional que excede el valor real debido conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ende, mantener la liquidación ordenada en la sentencia objeto de revisión atenta contra la sostenibilidad del sistema pensional, por cuanto la prestación se vio aumentada en un 19% sin justificación legal ni jurisprudencial que la soporte.
Cuarta, porque la Corte Constitucional, en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, A-229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 ha reiterado que las pensiones liquidadas con un IBL diferente al previsto en el Sistema General de Pensiones vigente genera un grave detrimento del erario, por cuanto exceden el valor debido de acuerdo con la ley, que no es otro que el que resulta del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que hiciere falta para pensionarse, con la inclusión de los factores enlistados en forma taxativa en el Decreto 1158 de 1994.
Pues bien, al respecto, esta sala, luego de analizar las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables en el momento de proferirse la sentencia bajo examen, llega a las siguientes consideraciones: En primer lugar, advierte que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé las reglas de transición aplicables a las personas que estaban próximas a consolidar el derecho pensional en el momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, con el fin de garantizar las expectativas legítimas de pensionarse conforme a lo dispuesto en el régimen pensional anterior.
Con ese propósito, la norma referida fijó los requisitos para hacerse acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma referida establece en su inciso 3 lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. En segundo lugar, la sentencia C-168 de 1995, con la que fue declarada la inexequibilidad de la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación previsto en la frase declarada exequible salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, lo que consideró que es «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo.
En definitiva, la Corte no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente.[34] Adicionalmente, en las sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995.
En tercer lugar, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, en un primer momento, consideró que los beneficiarios de la transición estarían sujetos al régimen establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que, respecto de dichos servidores, el reconocimiento pensional se haría conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de estas, dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara.[35] No obstante, ante criterios oscilantes de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985,[36] luego profirió la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010,[37] en la que concluyó lo siguiente: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
En la misma sentencia, reiteró además que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio o en el tiempo que hiciere falta para pensionarse, si es menor a ese período.
En cuarto lugar, retomando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para senadores y representantes, en el que esta prestación equivalía a no menos del 75 % del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, hubiera percibido el congresista.
En la parte resolutiva, la Corte dispuso lo siguiente: Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
En quinto lugar, finalmente, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia SU del 28 de agosto de 2018,[38] unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. En todo caso, al fijar los efectos de la nueva posición unificada, en la sentencia se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.
De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional C-258-13 y del Consejo de Estado 2012-00143 de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes y, valga subrayarlo, fueron coincidentes en varias decisiones de revisión de tutela[39] en las que se aplicó la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado.
Descendiendo al sub lite, esta Sala encuentra que, conforme a lo expuesto en la Resolución 21543 del 10 de septiembre de 2001,[40] expedida por Cajanal, por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez al señor Díaz Mantilla, este es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que a la fecha de entrada en vigencia de esta contaba con más de 40 años de edad[41] y 15 de servicio;[42] además, esta condición no fue puesta en discusión por la entidad recurrente.
El Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, en la sentencia censurada, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Díaz Mantilla, en cuantía equivalente al 75 % de todo lo devengado en el último año de servicio, conforme a la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Santander, a saber: asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, horas extras, prima de navidad, prima de vacaciones y prima semestral.[43] En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de mayo de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.
Igualmente, el juez autorizó a la entidad para descontar los aportes correspondientes sobre los factores que ordenó incluir, para garantizar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, dado que la sentencia objeto revisión fue proferida el 28 de mayo de 2013, las demás providencias de la Corte Constitucional que se consideran desconocidas por la UGPP ―Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018― no podían ser tenidas como precedente porque fueron emitidas con posterioridad.
Igualmente, comoquiera que el juez de primera instancia autorizó a la entidad para descontar los aportes correspondientes, sobre los factores que ordenó incluir, y tal decisión fue confirmada por la sentencia que se revisa, no se presenta la vulneración del principio de sostenibilidad del sistema pensional, como lo afirma la UGPP. En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación,[44] la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor José de Jesús Díaz Mantilla, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vigente para la época en que se definió el proceso judicial.
Finalmente, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018,[45] unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, en la sentencia se fijó el efecto retrospectivo de tal pronunciamiento, conservando los reconocimientos pensionales que se hubieran realizado al amparo del criterio judicial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en los casos en que existiera cosa juzgada.
En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo expuesto, se concluye que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[46]. Por consiguiente, no se demostró la vulneración de las disposiciones invocadas en la acción de revisión, toda vez que la sentencia objeto de la presente acción se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. 2.5. Costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión del demandado atendiendo al ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica y la bonificación por servicios, que fueron computados en el acto de reconocimiento pensional, los demás factores salariales que devengó en dicho periodo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le concede, Falla: Primero. Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 28 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por José de Jesús Díaz Mantilla contra CAJANAL E. I. C. E. en liquidación. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 680013331005201200137 y archivar el proceso. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Folio 180 de la acción de revisión. [2] Folios 49, 60 y 66 del cuaderno que contiene la acción de revisión [3] Folio 47 ibidem [4] Folios 55 y 56 [5] Folios 69 y 70 [6] Folios 87 y 88 [7] Folios 112 y 113 [8] Folios 114 al 116 [9] Folios 120 al 122 [10] Folios 117 al 119 [11] Folios 110 y 111 [12] Folios 126 al 133 [13] Folios 410 al 420 [14] Constancia secretarial del folio 235 [15] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009. [16] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 8 de mayo de 2017, radicado: 85001-23-33-000-2017-00056-01 (2698-2017). [18] Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral, proceso SL3276 2018, radicado 78252. [19] Folio 134 vuelto de la acción de revisión. [20] Folio 215 vuelto de la acción de revisión. [21] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [22] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [23] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C 3%ADculos%2020%20y%2021. [24] «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [25] «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- y las funciones de sus dependencias». [26] Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [27] Ley 100 de 1993. «Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». [28] Constitución Política, Articulo 237, ordinal 1. [29] C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. [30] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018; radicado 11001-03-15-000-2017-00558-00. [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: sentencias del 19 de noviembre de 2020, radicado 110010325000201801180 00 (4056-2018); del 13 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2019-00345-00 (2226-2019); del 18 de febrero de 2021, radicado 110010325000201800954 00 (3200-2018), entre otras. [32] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [33] En concreto, el 6 de diciembre de 2007, según se desprende de la Resolución 022424 del 27 de diciembre de 2011, expedita por Cajanal, por la cual se reconoció el derecho. [34] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01943-00. [35] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. [36] «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». [37] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.
Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.
En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso-administrativa, respectivamente».
Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. [38] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés. [39] Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860- 12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables”. [40] Folios 55 56 del cuaderno de la acción de revisión. [41] Nació el 13 de abril de 1945 [42] Se vinculó al servicio público el 14 de febrero de 1974 [43] Folio 13 del proceso ordinario. [44] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01943-00. [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés. [46] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, senten(xz‰cia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP.