CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los estados de excepción en Colombia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.
(…). Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–.
El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna. (…). El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática.
Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. (…). iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna porque las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.
De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. (….).
En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.
En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales.
Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del recurso, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.
De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, (…), es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.
Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.
Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese propósito y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales [La] Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores que tiene por objeto regular la suspensión de términos en los procedimientos administrativos de visado, expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, a cargo de la entidad. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional del sector central, de conformidad con el literal d) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
En efecto, el artículo 39 ibídem determina expresamente que la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito definir, luego de la expedición del Decreto legislativo 491 de 2020, las medidas para afrontar la situación de emergencia presentada por el COVID-19, concretamente en relación con los trámites de visado; expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, procedimientos que, en principio, requerían ser promovidos de forma presencial. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020, así como en desarrollo del Decreto legislativo 491 de 2020.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020, declaró exequibles sin condicionamientos los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19. En relación con los artículos 4, 5 y 6 ibídem, la Corte los declaró ajustados a la Constitución Política. (…). Por último, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 12 del Decreto legislativo 491 de 2020, en relación con las reuniones no presenciales de los órganos colegiados de las ramas del poder público.
En otras palabras, la Resolución 1296 de 2020 debe ser objeto de control inmediato de legalidad, toda vez que fue proferida con fundamento y en desarrollo de un decreto legislativo. En tal virtud, se hace necesario e imperativo verificar que las decisiones adoptadas por el acto administrativo se adecuen al contenido y alcance de las normas superiores y, concretamente, del Decreto legislativo 491 de 2020, por cuanto, se insiste, fueron adoptadas con fundamento en este.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara la legalidad de la Resolución 1296 de 2020 Control de competencia y forma: los artículos 6 y 7 del Decreto 869 de 2016 contienen las funciones a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores y del despacho del Canciller, respectivamente.
El numeral 17 del artículo 7 establece que corresponde a la Ministra de Relaciones Exteriores la expedición de los actos administrativos en el ámbito de sus competencias. De modo que la Ministra de Relaciones Exteriores tiene a su cargo las funciones de dirigir, coordinar y controlar las actividades del ministerio y de las entidades adscritas.
(…). Como se advierte, la Ministra de Relaciones Exteriores tiene la potestad suspender los términos en los procedimientos administrativos a su cargo. Aunado a lo anterior, el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 facultó a todas las autoridades públicas para: i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, dando uso prevalente a las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículo 3); ii) notificar o comunicar los actos administrativos que profieran mediante medios electrónicos (artículo 4); iii) ampliar los términos para resolver peticiones (artículo 5), y iv) suspender los términos de las actuaciones administrativas y/o jurisdiccionales en sede administrativa (artículo 6).
En el caso concreto, la Canciller, a través de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, ordenó la suspensión de términos procesales para las actuaciones administrativas que se adelantan ante la entidad, concretamente los relacionados con el otorgamiento de visas, expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, que requieren todos de la presencia física del administrado para su trámite.
En suma, la Ministra de Relaciones Exteriores tenía competencia para proferir la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, toda vez que encontró fundamento en el Decreto legislativo 491 de 2020 para suspender los términos de las actuaciones administrativas. (….). Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. (…).
Así las cosas, la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que tiene un objeto y una causa plausible, esto es, la necesidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas que requieren para su presentación y trámite de la presencia física del interesado, así como establecer la virtualidad para algunos de los procedimientos de visado.
Además, se insiste, el propósito o finalidad de la resolución objeto de control es loable y adecuada, toda vez que busca materializar los objetivos del Decreto legislativo 491 de 2020, esto es, suspender los términos de las actuaciones administrativas en aras de evitar el contacto social y, por ende, la propagación del COVID-19. (…). Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, las medidas adoptadas son proporcionales, necesarias y adecuadas para enfrentar la pandemia, toda vez que buscan suspender los términos de las actuaciones administrativas, con el objetivo de evitar el contacto social y, por ende, promover el distanciamiento social indispensable para conjurar la pandemia.
(…). Control de la vigencia del acto: finalmente, la Sala abordará el análisis de legalidad del artículo 11 de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, que expresamente determina: “La presente Resolución empezará a regir a partir de su publicación y permanecerá vigente hasta que finalice la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 0385 de 2020”.
El Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, norma en que se fundó la Resolución 1296 de 2020, estableció expresamente en el inciso tercero del artículo 4º que “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”.
Como consecuencia, la Sala declarará la validez del artículo 11, puesto que la vigencia transitoria o temporal del acto administrativo se hizo de conformidad con los lineamientos establecidos en el Decreto legislativo 491 de 2020, es decir, hasta la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020 y 844 de 2020.
Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.
En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril; PCSJA20-11549 del 7 de mayo y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.
(…). Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales como entidades públicas corporativas del orden nacional, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez (E). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2009, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Arangúren, radicación 2003- 01749(0398-08).
En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, ver, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Liseth Ibarra, radicación 2020-00944, Consejo de Estado, sentencia del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 2009-0732-00.
En cuanto a la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00. Respecto a que si bien el control inmediato de legalidad pretende ser integral, más no es completo ni absoluto, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 2010-00369.
Sobre la función del recurso de impedir la aplicación de normas ilegales y evitar que se trasgreda el orden jurídico superior, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 197 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1296 DE 2020 (21 de abril), MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02435-00(CA) Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: RESOLUCIÓN 1296 DEL 21 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores “por la cual se suspenden algunos términos en los trámites de visas, pasaportes y nacionalidad”.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.
Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, ha sido prorrogada sucesivamente, mediante Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, 990 y 1076 de 2020.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. 2. El acto administrativo objeto de control Mediante la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, la Ministra de Relaciones Exteriores, con fundamento en el artículo 6º del Decreto legislativo 491 de 2020, suspendió varios términos relacionados con: solicitudes de visa de extranjeros en el territorio colombiano, solicitudes de visa de extranjeros fuera del territorio colombiano, terminación anticipada de visas por ausencia del territorio nacional, reclamaciones de pasaportes y renuncias o recuperaciones de la nacionalidad. 3.
Trámite del control inmediato de legalidad Por auto del 8 de junio de 2020 se avocó el control inmediato de legalidad sobre la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020. En esa decisión se ordenó notificar a la Ministra de Relaciones Exteriores, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, la Cancillería guardó silencio.
El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó que se declarara ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control, con fundamento en el siguiente razonamiento: 3.1. La Resolución 1296 de 2020 guarda relación directa y específica con el Decreto legislativo 491 de 2020, por lo que se cumplió con el requisito de conexidad exigido. 3.2.
Las suspensiones de los términos de las actuaciones administrativas tienen su fundamento legal en el artículo 6 del Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. 3.3. Las medidas adoptadas son proporcionales y adecuadas para conjurar la propagación del COVID-19. 3.3. Finalmente, las decisiones son de carácter transitorio, pues solo tendrán aplicación mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.
Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.
Ahora bien, el numeral 3 del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado. En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.
No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución 2-7150 del 6 de abril de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional[2] y con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 2.
El acto objeto de control La Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores, se fundamentó en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo del año en curso. Además, el acto administrativo expuso, entre otras, las siguientes consideraciones: Que el artículo 6 del Decreto No. 491 de 2020 indica que hasta permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, esto es, hasta el próximo 30 de mayo de 2020, las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del mencionado Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Que el Decreto antes mencionado establece que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que la Resolución 6045 de 2017 establece el procedimiento y fija los requisitos de solicitud de visa colombiana y la Resolución 10535 de 2018 establece las disposiciones en materia de exención de visas. Que el servicio de expedición de visas es rogado y, en ningún caso, el Gobierno Nacional podrá otorgar una visa sin que sea solicitada por el propio interesado.
Que el registro y control migratorio de nacionales y extranjeros debe realizarse en las plataformas digitales que el Gobierno haya dispuesto para tales efectos, en consonancia con la política pública de Gobierno Digital y que en relación con el trámite se encuentran establecidos términos en diferentes etapas del proceso. Que el artículo 18 de la Resolución 10077 de 2017 establece un plazo máximo de seis (6) meses para reclamar el pasaporte una vez haya sido expedido y establece que en caso de no reclamarse en ese período, el documento será anulado y el solicitante deberá tramitar y pagar un nuevo pasaporte (…) Que el trámite de expedición de pasaportes ordinarios y ejecutivos se realiza de manera presencial en las sedes del Ministerio de Relaciones Exteriores y en las oficinas consulares en el exterior.
Que el trámite de renuncia de la nacionalidad colombiana se encuentra regulado en la Ley 43 de 1993 y que el artículo 2.2.4.1.20 del Decreto 1067 de 2015 establece que el escrito mediante el cual se manifiesta la voluntad de renuncia a la nacionalidad colombiana deberá presentarse personalmente ante la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores cuando el nacional se encuentra domiciliado de forma permanente en el territorio colombiano o en los Consulados cuando el connacional está domiciliado en el exterior.
Que la disposición previamente citada contempla que el funcionario ante el cual se presente el escrito deberá dejar constancia de la presentación personal del mismo, y exigirá la entrega de la cédula de ciudadanía y el pasaporte vigente, documentos sin los cuales no podrá levantarse el acta de renuncia de la nacionalidad prevista en el artículo 23 de la Ley 43 de 1993.
Que de conformidad con lo anterior, el trámite de renuncia a la nacionalidad colombiana actualmente se realiza de forma personal y presencial en las instalaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, y requiere la presentación de documentos originales. (…) Que, en virtud de las medidas adoptadas por las autoridades competentes para hacer frente a la Emergencia y con el fin de garantizar la seguridad jurídica y proteger los derechos de los usuarios se hace necesario suspender provisionalmente y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, algunos términos previstos en las regulaciones de los trámites de visas, pasaportes y nacionalidad.
La Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores tiene el siguiente articulado: Artículo 1. Solicitudes de visa de extranjeros con permanencia en el territorio colombiano. Los extranjeros que se encuentren en permanencia regular dentro del territorio colombiano podrán efectuar solicitud de visa ante la Autoridad de Visas en Bogotá a través de los medios electrónicos dispuestos para tal fin por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Parágrafo. Durante la vigencia de esta Resolución, no se permitirá a extranjeros titulares de visa de visitante en Colombia efectuar solicitudes de visa que signifiquen cambios de clase, pudiendo solamente solicitar la misma clase de visa de la que es titular, siempre, con arreglo a los requisitos establecidos en la Resolución 6045 de 2017, y al principio de discrecionalidad en el otorgamiento de las visas.
Artículo 2. Suspensión en el procesamiento de solicitudes de visa de extranjeros con permanencia fuera del territorio colombiano. Suspender de forma provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, el procesamiento de solicitudes de visa por parte de extranjeros con permanencia fuera del territorio colombiano, establecido en la Resolución 6045 de 2017.
Los consulados de Colombia y la Autoridad de Visas en Bogotá, están impedidos de admitir durante el referido término tales solicitudes de visa, indistintamente de su clase o actividad. Artículo 3. Suspensión de los términos de vigencia de las visas. Suspender de forma provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, la contabilización del tiempo de vigencia de la visa para los extranjeros que se encuentren en el exterior y sean titulares de un visado vigente al momento de la expedición de esta Resolución, con arreglo a lo siguiente: a. Las visas visitante tipo (V) para prestar servicios temporales a persona natural o jurídica en Colombia, y para ocupar cargo en una sede en Colombia de una compañía con presencia en el exterior en virtud de transferencia intracorporativa de personal. b. Las visas migrante tipo (M) independientemente de su actividad.
Artículo 4. Suspensión de los términos de terminación anticipada de visas por ausencia de territorio nacional. Suspender de forma provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, la contabilización del tiempo de ausencia del territorio nacional, como causal de terminación anticipada de las visas tipo M y R establecidos en el numeral 3 del artículo 66 de la Resolución 6045 de 2017, para los extranjeros que se encuentren en el exterior y sean titulares de tales clases de visa vigentes al momento de la expedición de esta Resolución. Artículo 5.
Suspensión de las disposiciones relativas a la impresión y estampado de la etiqueta de la visa. Idoneidad de la visa electrónica para efectos de inscripción en el Registro de Extranjeros. Suspender de forma provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, los términos establecidos en el artículo 89 de la Resolución 6045 de 2017, relativos al deber del extranjero de imprimir y estampar en el pasaporte visa con vigencia igual o superior a tres meses, a efectos de adelantar su inscripción en el Registro de Extranjeros.
Tal inscripción podrá ser adelantada con la visa electrónica (e-visa) vigente, cuya autenticidad y condiciones será verificada por la Autoridad Migratoria al momento del respectivo registro. Esto, en consonancia con la política pública en materia de Gobierno Digital y racionalización de trámites. Artículo 6. Suspensión de los plazos para reclamar el pasaporte una vez expedido.
Suspender de manera provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, los plazos consagrados en los artículos 12 y 18 de la Resolución 10077 de 2017. Artículo 7. Suspensión de los trámites de expedición de pasaportes ordinarios y ejecutivos. Suspender de manera provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, la expedición de pasaportes electrónicos ordinarios y ejecutivos por las Oficinas expedidoras en Bogotá, Calle 98 y Calle 53 y Consulados de Colombia en el exterior.
Artículo 8. Suspensión del trámite de renuncia a la nacionalidad. Suspender de manera provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, el trámite de renuncia a la nacionalidad al que hace alusión el artículo 2.2.4.1.20 del Decreto 1067 de 2015 para las solicitudes presentadas con posterioridad a la expedición de la Resolución 0385 de 2020 mediante la cual se decretó la emergencia sanitaria.
Artículo 9. Suspensión del término para emitir acta de renuncia a la nacionalidad. Suspender de manera provisional y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, los términos para el trámite de renuncia a la nacionalidad a los que hace alusión el artículo 2.2.4.1.21 del Decreto 1067 de 2015 para las solicitudes presentadas con posterioridad a la expedición de la Resolución 0385 de 2020 mediante la cual se decretó la emergencia sanitaria y para las que se encontraban en curso cuando fue expedida dicha disposición. Artículo 10.
Suspensión del término para expedir el acta de recuperación de la nacionalidad. Suspender de manera provisonal y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, el término de cinco (5) días previsto en el artículo 2.2.4.3.5 del Decreto 1067 de 2015, para expedir el acta de recuperación de la nacionalidad colombiana, para las solicitudes que se encuentran en curso con posterioridad a la expedición de la Resolución 0385 de 2020 mediante la cual se decretó la emergencia sanitaria.
Artículo 11. Vigencia y aplicación. La presente Resolución empezará a regir a partir de su publicación y permanecerá vigente hasta que finalice la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 0385 de 2020. 3. Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[3]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.
De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público[4].
Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–. El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna.
Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, los actos administrativos y medidas generales –que no sean legislativas– son objeto de dicho control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características[5]: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática.
Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[6]. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna porque las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.
De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.
En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.
En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales.
Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[7]. xi) La finalidad del recurso, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior[8].
De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.
Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.
Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese propósito y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. 4.
Análisis de legalidad material de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020: 4.1. Problema jurídico: corresponde a la Sala determinar si la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores se adecúa o no formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las normas en que debió fundarse, así como las normas constitucionales y convencionales. 4.2.
Análisis de los aspectos formales del acto objeto de control inmediato de legalidad: i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores que tiene por objeto regular la suspensión de términos en los procedimientos administrativos de visado, expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, a cargo de la entidad. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional del sector central, de conformidad con el literal d) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
En efecto, el artículo 39 ibídem determina expresamente que la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito definir, luego de la expedición del Decreto legislativo 491 de 2020, las medidas para afrontar la situación de emergencia presentada por el COVID- 19, concretamente en relación con los trámites de visado; expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, procedimientos que, en principio, requerían ser promovidos de forma presencial. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020, así como en desarrollo del Decreto legislativo 491 de 2020.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020, declaró exequibles sin condicionamientos los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19. En relación con los artículos 4, 5 y 6 ibídem, la Corte los declaró ajustados a la Constitución Política bajo los siguientes entendidos o condicionamientos: Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.
Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE. Sexto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, Comunicado No. 29.
Corte Constitucional de Colombia. Julio 9 de 2020 5 autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla. En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador.
Séptimo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria. Octavo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020. Por último, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 12 del Decreto legislativo 491 de 2020, en relación con las reuniones no presenciales de los órganos colegiados de las ramas del poder público.
En otras palabras, la Resolución 1296 de 2020 debe ser objeto de control inmediato de legalidad, toda vez que fue proferida con fundamento y en desarrollo de un decreto legislativo. En tal virtud, se hace necesario e imperativo verificar que las decisiones adoptadas por el acto administrativo se adecuen al contenido y alcance de las normas superiores y, concretamente, del Decreto legislativo 491 de 2020, por cuanto, se insiste, fueron adoptadas con fundamento en este. 4.3.
Control inmediato de legalidad sustancial y material de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020: 4.3.1. Control de competencia y forma: los artículos 6 y 7 del Decreto 869 de 2016 contienen las funciones a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores y del despacho del Canciller, respectivamente. El numeral 17 del artículo 7 establece que corresponde a la Ministra de Relaciones Exteriores la expedición de los actos administrativos en el ámbito de sus competencias.
De modo que la Ministra de Relaciones Exteriores tiene a su cargo las funciones de dirigir, coordinar y controlar las actividades del ministerio y de las entidades adscritas. La competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa.
En otras palabras, no existen competencias implícitas. Como se advierte, la Ministra de Relaciones Exteriores tiene la potestad suspender los términos en los procedimientos administrativos a su cargo. Aunado a lo anterior, el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 facultó a todas las autoridades públicas para: i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, dando uso prevalente a las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículo 3); ii) notificar o comunicar los actos administrativos que profieran mediante medios electrónicos (artículo 4); iii) ampliar los términos para resolver peticiones (artículo 5), y iv) suspender los términos de las actuaciones administrativas y/o jurisdiccionales en sede administrativa (artículo 6).
En el caso concreto, la Canciller, a través de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, ordenó la suspensión de términos procesales para las actuaciones administrativas que se adelantan ante la entidad, concretamente los relacionados con el otorgamiento de visas, expedición de pasaportes y renuncia a la nacionalidad colombiana, que requieren todos de la presencia física del administrado para su trámite.
En suma, la Ministra de Relaciones Exteriores tenía competencia para proferir la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, toda vez que encontró fundamento en el Decreto legislativo 491 de 2020 para suspender los términos de las actuaciones administrativas. 4.3.2. Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. El acto administrativo invocó en sus consideraciones, entre otras normas, las siguientes: i) Las Resoluciones 6045 de 2017 y 10535 de 2018 sobre la naturaleza rogada del servicio de expedición de visas.
Además, las citadas normas regulan los países que están exentos de visado. ii) El artículo 18 de la Resolución 10077 de 2017 determina: “El titular del pasaporte tendrá un plazo máximo de seis (6) meses para reclamarlo una vez haya sido expedido, en caso de no reclamarse en este período, el documento será anulado y el solicitante deberá tramitar y pagar un nuevo pasaporte. // En caso de presentarse alguna inconsistencia en la hoja de datos del pasaporte o por daño de fabricación, el titular contará con un plazo máximo de un (1) mes a partir de la fecha de entrega del documento, para solicitar su reposición. Vencido este plazo el solicitante deberá tramitar y pagar un nuevo pasaporte”. iii) El inciso primero del artículo 2.2.4.1.20 del Decreto compilatorio 1067 de 2015 preceptúa: “Para efectos de renunciar a la nacionalidad colombiana de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior, el interesado deberá manifestar por escrito su voluntad de renunciar a la nacionalidad colombiana.
El escrito deberá presentarse personalmente ante la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones exteriores o los consulados de Colombia y deberá estar acompañado de los siguientes documentos: (…)”. Así las cosas, la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que tiene un objeto y una causa plausible, esto es, la necesidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas que requieren para su presentación y trámite de la presencia física del interesado, así como establecer la virtualidad para algunos de los procedimientos de visado.
Además, se insiste, el propósito o finalidad de la resolución objeto de control es loable y adecuada, toda vez que busca materializar los objetivos del Decreto legislativo 491 de 2020, esto es, suspender los términos de las actuaciones administrativas en aras de evitar el contacto social y, por ende, la propagación del COVID-19. En efecto, el artículo 1º de la Resolución 1296 de 2020 permite que los extranjeros que se encuentran de forma permanente y regular en el territorio colombiano puedan solicitar la visa ante la Autoridad de Visas de Bogotá, a través de medios electrónicos, pero sin que puedan realizar cambios de clase del visado.
El artículo 2º ibídem, por su parte, suspende los términos en el procedimiento administrativo de expedición de visados de extranjeros con permanencia fuera del territorio nacional, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En similar sentido, el artículo 3º suspendió de forma provisional y mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el cómputo del tiempo de validez de las visas para los extranjeros que encuentren en el exterior y cuenten con visado vigente, en relación con las siguientes visas: i) tipo (V) para prestar servicios temporales a persona natural o jurídica en Colombia, y para ocupar cargo en una sede en Colombia de una compañía con presencia en el exterior en virtud de transferencia intracorporativa de personal y ii) migrante tipo (M) independientemente de su actividad.
El artículo 4º ibídem suspendió de forma temporal el cómputo del tiempo de ausencia en el territorio nacional, como causal de terminación anticipada de las visas tipo M y R, de conformidad con el artículo 66 de la Resolución 6045 de 2017. De otro lado, el artículo 5º suspendió los términos establecidos en el artículo 89 de la Resolución 6045 de 2027[9], que tienen que ver con la obligación del extranjero de imprimir y estampar en el pasaporte la visa, con vigencia igual o superior a tres meses.
En tal virtud, la norma dispuso que la inscripción en el registro de extranjeros podrá ser adelantada con la visa electrónica (e-visa), cuya autenticidad será verificada por la Autoridad Migratoria. A través del artículo 6º de la Resolución 1296 de 2020 se suspendieron los plazos consagrados en los artículos 12 y 18 de la Resolución 10077 de 2017, para reclamar el pasaporte.
El artículo 7º del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad suspendió la expedición de pasaportes ordinarios y ejecutivos, en las oficinas de Bogotá localizadas en las calles 98 y 53, así como en los consulados de Colombia en el exterior. El artículo 8º ibídem, por su parte, suspendió los términos en el trámite de renuncia a la nacionalidad colombiana.
Además, los artículos 9º y 10º suspendieron los términos para la expedición de las actas de renuncia y de recuperación de la nacionalidad colombiana, respectivamente[10]. 4.4.3. Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, las medidas adoptadas son proporcionales, necesarias y adecuadas para enfrentar la pandemia, toda vez que buscan suspender los términos de las actuaciones administrativas, con el objetivo de evitar el contacto social y, por ende, promover el distanciamiento social indispensable para conjurar la pandemia. 4.4.4.
Control de la vigencia del acto: finalmente, la Sala abordará el análisis de legalidad del artículo 11 de la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, que expresamente determina: “La presente Resolución empezará a regir a partir de su publicación y permanecerá vigente hasta que finalice la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 0385 de 2020”.
El Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, norma en que se fundó la Resolución 1296 de 2020, estableció expresamente en el inciso tercero del artículo 4º que “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”.
Como consecuencia, la Sala declarará la validez del artículo 11, puesto que la vigencia transitoria o temporal del acto administrativo se hizo de conformidad con los lineamientos establecidos en el Decreto legislativo 491 de 2020, es decir, hasta la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020 y 844 de 2020. 5.
Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.
En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril; PCSJA20- 11549 del 7 de mayo y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.
Igualmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARAR convencional, constitucional y legal la Resolución 1296 del 21 de abril de 2020, proferida por la Ministra de Relaciones Exteriores.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE la actuación.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades públicas corporativas del orden nacional.
Al respecto, consultar: Corte Constitucional, sentencias C-275 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez (E) y C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Igualmente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp. 2003-01749(0398-08), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Arangúren. [3] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.
Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. [4] En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega.
Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites.
Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga así mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. [5] Cf.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [6] Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
En esa sentencia, se aclaró: “No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad”. [7] Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Cf.
Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [9] “Deberá imprimirse etiqueta y estamparse en pasaporte cuando la visa otorgada tenga vigencia igual o superior a tres (3) meses. Cuando la visa sea otorgada en el exterior, el titular podrá solicitar el estampado ante autoridad de visas en el exterior dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de expedición de la e-visa, o ante autoridad de visas en Colombia dentro de los treinta (30) siguientes a su arribo al territorio nacional.
Vencido este plazo, el titular deberá solicitar traspaso de la visa”. [10] El artículo 2.2.4.1.21 del Decreto 1067 de 2015 establece: “El funcionario ante quien se presente el memorial de renuncia de la nacionalidad colombiana procederá a elaborar el Acta correspondiente, para lo cual dispondrá de un término máximo de dos (2) meses contados a partir de la fecha de recibo de la solicitud. // El acta de renuncia deberá contener: // a) Nombre y apellidos completos de la persona, lugar y fecha de nacimiento; // b) Relación de los documentos aportados. // El acta se extenderá en cuatro (4) ejemplares, los cuales serán enviados dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y uno se entregará al interesado”.
El artículo 2.2.4.1.21 del Decreto 1067 de 2015 preceptúa: “Los nacionales por nacimiento o por adopción que renuncien a la nacionalidad colombiana, sólo podrán readquirirla una vez transcurridos dos (2) años, contados a partir de la fecha del Acta de Renuncia”.