ACCIÓN DE TUTELA PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS DE COMUNIDADES INDÍGENAS DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - Con ocasión de la amenaza por COVID 19 / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [L]a Sala debe establecer, como primera medida, si en el presente asunto el señor [Y.R.C.] está legitimado en la causa para reclamar la protección de los derechos presuntamente vulnerados a las comunidades indígenas [E.D, C, K, W, Z y T] del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “A.M.”.
De encontrarse cumplido el anterior presupuesto, la Sala procederá estudiar los demás argumentos propuestos en las impugnaciones. (…) En el sub lite, el abogado [Y.R.C.] adujo actuar como “asesor de las comunidades indígenas y pertenecientes de las comunidades indígenas pijao”. No obstante, no aportó prueba, siquiera sumaria, que acredite la calidad en que aduce actuar –representante legal–, o como titular para ejercer la acción de tutela, en los términos previstos por la Corte Constitucional y enunciados en el párrafo anterior.
Cuando la tutela se ejerce mediante representante judicial, se hace necesario acompañar a la demanda el poder por medio del cual se actúa. Sin embargo, de la revisión del proceso, la Sala advierte que el demandante no aportó poder especial otorgado, ya sea por las autoridades ancestrales o tradicionales o por algún miembro de las comunidades indígenas del departamento del Chocó respecto de las que solicita la protección de los derechos fundamentales.
Ahora, como se dijo, se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa, siempre que se aporten los documentos que acrediten la calidad en que se actúa. No obstante, en este caso, el señor [Y.R.C.] acudió a la tutela sin mencionar que actúa como agente oficioso y sin demostrar que las comunidades indígenas [E.D., C, K, W, Z y T del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “A.M.”, no están en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela –ya sea a través de sus autoridades, miembros, organizaciones para la defensa de sus derechos o la Defensoría del Pueblo–.
Lo anterior es suficiente para concluir que el señor [Y.R.C.] carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre las solicitudes que presentó. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 27001-23-33-000-2020-00114-01(AC) Actor: YOBER RICO CAMARGO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia del 22 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, que resolvió:
PRIMERO. - TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, la salud, a la seguridad alimentaria, a la vida en condiciones dignas y a la integridad étnica cultural de las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounaan, Zenu y Tule del departamento del Chocó, Pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de Aquileíto Mecheche.
SEGUNDO. - ORDENAR a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA-DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL, MINISTERIO DEL INTERIOR, en coordinación con el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente acción de tutela, en consideración a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretado por el gobierno nacional, garantice el suministro de insumos y productos de paquetes alimenticios suficientes que cumplan los requerimientos y refuerzos nutricionales conforme a las tradiciones de las personas que conforman las comunidades indígenas Emberá Dóbida, Chamí, Katío, Wounaan, Zenu y Tule del departamento del Chocó del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”.
Del mismo modo garanticen el suministro de agua potable suficiente para dichas comunidades. La ejecución de proyectos agrícolas orientados a garantizar la soberanía alimentaria sostenible de las comunidades accionantes, respecto de productos vegetales y animales que integren su dieta tradicional que incluyan el fortalecimiento de prácticas culturales de caza, pesca y recolección para garantizar su propia alimentación. Para esos efectos se les garantizará a las comunidades accionantes la realización de controles perimetrales por parte de la fuerza pública en los puntos de la región que la misma comunidad señale como estratégico para garantizar su desplazamiento por el territorio con el fin de que puedan llevar a cabo sus labores de pesca, caza y cultivo de alimentos, manteniendo las medidas de prevención y seguridad que recomienda la Organización Mundial de la Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social y en general la comunidad médica, para evitar la propagación del Covid-19.
El suministro de todos los elementos de bioseguridad necesarios para afrontar la crisis sanitaria como: tapabocas, termómetros, guantes, antibacterial, jabones, desinfectantes, entre otros indispensables para los mismos efectos. Así́ mismo implementarán un protocolo para controlar la salida e ingreso y seguimiento a las personas que ingresan a la región del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”.
Simultáneamente se adoptará una estrategia de diagnóstico del estado de salud de todas las personas que conforman las comunidades étnicas aquí́ descritas, así como la aplicación de pruebas de detección de COVID -19 en aquellas personas que reporten síntomas acordes con la presencia del virus, y se suministren los respectivos tratamientos médicos que para prevenir el contagio se requieran.
Del mismo modo la elaboración e implementación de un plan para garantizar el derecho a la salud de dichas comunidades en medio del estado de emergencia nacional declarado con ocasión a la pandemia del COVID-19. En el marco de la anterior medida, se contemplará dentro de sus componentes: La difusión de toda la información relevante sobre la pandemia en relación con: i) en qué consiste, cómo es su estado actual y los riesgos que representa para la salud; ii) las medidas para prevenirlo; iii) las acciones que está tomando el Gobierno para prevenirlo y mitigarlo, entre ellas, el plan de suministro de alimentación y agua potable que en este fallo se ordena, iv) la ruta de acción en caso de que una persona presente síntomas o llegue a ser contagiada.
Este plan deberá́ tener un enfoque diferenciado que incluya la traducción escrita o auditiva de las comunidades indígenas Emberá Dóbida, Chamí, Katío, Wounaan, Zenu y Tule de las comunidades étnicas. Proveer y garantizar la prestación integral del servicio de salud a cada una de las personas que conforman las comunidades accionantes mediante brigadas médicas donde se atienda las distintas enfermedades diagnosticadas y suministre los insumos, medicamentos, tratamientos y traslados que se requieran para la prestación del citado servicio.
En este último caso se dispondrá́ de un medio de transporte fluvial debidamente dotado, de uso exclusivo para fines médicos y humanitarios. Lo anterior con plena observancia de las medidas de bioseguridad en todo el personal que tenga contacto con todas las comunidades accionantes a fin de prevenir posibles contagios. Para efectos del seguimiento, y verificación de cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia, se dispondrá́ la creación de una mesa interinstitucional integrada por una delegada de cada una de las entidades accionadas, en el asunto de la referencia. Del mismo modo se ordenará al MINISTERIO DEL INTERIOR-DIRECCIÓN DE ASUNTOS INDÍGENAS, ROL Y MINORÍAS ETNICAS, la traducción de la sentencia proferida en este proceso y su respectiva divulgación, socialización, por los distintos medios de comunicación (escritos, orales, auditivos, virtuales o físicos).
De igual forma deberá́ colgarse en la página web de dicha entidad durante el tiempo que permanezca la declaratoria de emergencia social económica y ecológica decretada por el gobierno nacional en relación al virus COVID-19.
TERCERO. – EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, para que, en el marco de sus competencias, realicen el seguimiento y adopten medidas pertinentes que permitan asegurar la eficacia, eficiencia y efectividad de la orden impartida en esta sentencia.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Yober Rico Camargo, que adujo actuar como asesor de las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounnan, Zenu y Tule del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”, pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud, que estimó amenazados o vulnerados por el presidente de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y el Departamento del Chocó. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 1.
Ordenar inmediatamente ATENCION OPORTUNA A PROTEGER LA VIDA Y LA SALUD A LAS COMUNIDADES INDIGENAS EN EL DEPARTAMENTO DE LA VAUPES a las entidades PRESIDENCIA DE LA REPUBLICADE COLOMBIA, VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DEL INTERIOR DE COLOMBIA, MINISTERIO DE SALUD DE COLOMBIA, DIRECTOR DE AUNTOS INDIGENAS Y ETNIAS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR, DEFENSOR PUEBLO DELEGADO DE ETNIAS, PROCURADURIA DE ASUNTOS ETNICOS GOBERNACION DEL CHOCO para atender de manera adecuada las medidas de bioseguridad de la pandemia COVID 19.
2. ENTREGAR LOS ELEMENTOS NECESARIOS Y PRIORITARIOS EN PROTEGER A LA VIDA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCO.
3. SE LE DE HERRAMIENTAS AL SISTEMA DE SALUD EN BIOSEGURIDAD EN PROTECCION DE LA PANDEMIA DEL COVID 19 A LOS MEDICOS, ENFERMERAS (ROS) Y FUNCIONARIOS QUE TENGAN CONTACTO DIRECTOS ENTRE ASEADORES Y VIGILANTES.
4. SE ORDENE A LAS ENTIDADES EN MENCION, TODOS LOS MECANISMOS DE PROTEGER LA VIDA ANTE EL ENEMIGO INVISIBLE DEL COVID 19 CON LAS COMUNIDADES INDIGENAS DEL TERRITORIO DE CHOCO DE LAS COMUNIDADES.
5. SE ORDENE Y GARANTICE LA SUBSISTENCIA ALIMENTARIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCO EN ESTOS EFECTOS DE LA PANDEMIA DEL COVID 19.
6. SE GARANTICE LA VIDA A LOS PROFESIONALES EN MATERIA DE MEDICINA POR PARTE DE LA ENTIDADES EN MENCION DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCO.
7. UNA ASISTENCIA OPORTUNA AL SISTEMA DE SALUD EN LO GENERAL, ESPECIALIZADO Y EN SALUD MENTAL PARA LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y HABITANTES DEL DEPARAMENTO DEL CHOCO.
8. EN DADO CASO EL PAGO DE LOS SALARIOS Y HONORARIOS INMEDIATAMENTE A LOS PROFESIONALES DE LA SALUD PARA QUE PUEDAN REALIZAR SU ACTIVIDAD SIN DEPENDER DE SU INCERTIDUMBRE DE SOBREVIVIR SIN RECURSOS ECONOMICOS PARA SOSTENER SUS NUCLEOS FAMILIARES. 2. Hechos y argumentos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
Mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la Emergencia Sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 2.2. Por Decreto 420 del 18 de marzo de 2020, el Presidente de la República impartió instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19. 2.3.
El 20 de marzo de 2020, el gobernador del departamento del Chocó expidió el Decreto 0079 del 20 de marzo de 2020, “por el cual se acogen medidas adicionales para la contingencia del virus COVID-19 CORONAVIRUS en el Departamento del Chocó”. 2.4. Mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. 2.5.
De acuerdo con el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social, a 16 de mayo de 2020, se presentaron 14.939 casos de contagio por COVID-19 en el país, 562 muertes y 3.587 recuperados. Específicamente en el departamento del Chocó, se confirmaron 43 casos, 3 muertes y 10 recuperados. 2.6. El actor señaló que el departamento del Chocó tenía límites: (i) al norte con Antioquia (con 518 casos confirmados) y el Darién, Panamá (9.449 casos);
(ii) al oriente con Risaralda (236 casos); (iii) al sur con el Valle del Cauca (1669 casos), y (iv) el océano pacífico con contagios masivos: Australia, Fiyi Japón, Kiribati, Islas Marshall, Estados Federados de Micronesia, Nauru, Nueva Zelanda, Palaos, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, Samoa, Islas Salomón, República de China (Taiwán), Tonga, Tuvalu y Vanuatu. 2.7.
El demandante adujo que el hospital del departamento del Chocó contaba con baja complejidad y presentaba poca capacidad de atención con los casos COVID-19. 2.8. El señor Yober Rico Camargo manifestó que, ante la amenaza por propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio del Departamento del Chocó, era imperioso que se tomaran medidas de protección para preservar la vida de las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounnan, Zenu y Tule, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”. 2.9.
Adicionalmente, afirmó que las autoridades demandadas no han hecho lo necesario “para mitigar la prevención en pro de las comunidades indígenas que viven en el departamento del Chocó”. 2.10. Finalmente, relacionó apartes de la sentencia T-357 de 2017, relativa a la acción de tutela para la protección de derechos colectivos cuando se presenta vulneración de derechos fundamentales. 3.
Intervenciones 3.1. La apoderada de la Presidencia de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que sus representados fueran desvinculados de la presente acción de tutela o que, en su defecto, se declarara improcedente el amparo solicitado. Para el efecto, expuso las razones que a continuación se resumen. 3.1.1.
De manera previa, indicó que el Presidente de la República y la Presidencia de la República no eran la misma persona y tenían funciones diferentes. Que, para efectos de la presente acción de tutela, existía falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que esas autoridades: (i) no representaban a la Nación para efectos de la presente acción de tutela;
(ii) no tenían funciones relacionadas con la entrega de subsidios, ayudas o inclusión en programas sociales, máxime cuando no tenían a su cargo ningún programa social ni mucho menos alguno derivado del COVID-19; (iii) no tenían competencias o facultades para hacer la entrega de ayudas de ningún tipo a las personas presuntamente afectadas por la crisis del COVID-19, ni para la autorización o trámites de un vuelo humanitario, para lo cual, además, debían cumplirse unos requisitos de ley;
(iv) no tenían funciones para la gestión o entrega de indumentaria o implementos médicos a las distintas ciudades; (v) no tenían competencias o facultades para la gestión o entrega de indumentaria o implementos médicos a las distintas ciudades y (vi) no tenían funciones, competencia o facultades para ordenar la atención médica de un grupo poblacional de un Departamento o Municipio. 3.1.1.1 Sostuvo que eran las entidades territoriales las competentes para gestionar la prestación de los servicios de salud de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios, así como identificar y coordinar la prestación de servicios durante el COVID-19. 3.1.2.
Por otro lado, adujo que la presente acción de tutela era improcedente, toda vez que el Gobierno Nacional no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la parte actora y que, por el contrario, ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria por la propagación del COVID-19. Que, además, la tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte actora no justificó el motivo por el que procedía excepcionalmente ni señaló el porqué la acción popular no era el mecanismo efectivo para proteger los derechos fundamentales que aquí invoca. 3.2.
La jefe encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela respecto de ese ministerio, por falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que esa autoridad pública no tenía competencia alguna respecto del asunto que suscitaba la solicitud de amparo y, por ende, no podía endilgársele responsabilidad alguna ni la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3.2.1.
Que, en efecto, en el marco de las competencias del Ministerio del Interior, no se encontraba la de proveer salud, garantizar la subsistencia alimentaria así como de medios tecnológicos, como sí lo era el alcalde, que, como primera autoridad municipal, estaba facultado por la Constitución y la ley para promover el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio que está gobernando. 3.2.2.
Dijo que, en todo caso, la tutela también era improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, porque la parte actora podía acceder a otros medios judiciales para defender sus derechos (no señaló cuáles). 3.2.3. Finalmente, manifestó que la parte demandante no asumió la carga probatoria necesaria para demostrar alguna vulneración con ocasión de la expedición de los decretos en el marco de la pandemia. 3.3.
La directora jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, con fundamento en que no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Lo anterior, por cuanto, según dijo, se han brindado las herramientas desde el orden nacional a las entidades territoriales de salud para que en el marco de sus funciones coordinen e implementen con las autoridades étnicas los planes de contingencia que correspondan de acuerdo con las particularidades de sus territorios. 3.3.1.
Explicó que ese ministerio, en el marco de la emergencia sanitaria decretada por causa del COVID-19, ha venido desarrollando un conjunto de medidas en el marco del plan de acción para la prestación de servicios para toda la población colombiana y que, específicamente para los grupos étnicos, se han generado las siguientes disposiciones que incluyen planes de acción específicos, que deben ser adoptados por las diferentes entidades territoriales de salud: (i) circular conjunta 015 de 2020, emitida en conjunto con el Ministerio del Interior, que presenta una serie de recomendaciones para tratar el coronavirus COVID-19 en grupos étnicos.
(ii) circular conjunta 027 de 2020, emitida en conjunto con el Ministerio del Interior, en la que se actualiza y se definen las recomendaciones para la prevención, contención y manejo del coronavirus en grupos étnicos (los indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras NARP y el pueblo Rrom) teniendo en cuenta su especial vulnerabilidad, las barreras de acceso geográfico, sus usos y costumbres, entre otros. 3.3.2.
Informó que, en materia de salud nutricional, ese ministerio, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) diseñó e implementó el plan contra la desnutrición en 11 territorios priorizados del país, entre los que se encuentra el departamento del Chocó. Con todo, precisó que era el territorio en donde se debían desplegar las acciones y que las entidades del orden nacional son las encargadas de establecer los lineamientos y directrices y que, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Subdirección de Salud Nutricional, Alimentos y Bebidas, realizaba el seguimiento y acompañamiento mensual a las acciones definidas por el departamento. 3.4.
El defensor del pueblo Regional Chocó solicitó que se denegara el amparo solicitado, con fundamento en que esa entidad ha cumplido el rol misional en defensa de los derechos de las comunidades indígenas que habitan el territorio. 3.4.1. Que, en efecto, la delegada de atención a grupos étnicos de la Defensoría del Pueblo, a través de vía telefónica, ha estado en contacto con algunos líderes de los resguardos indígenas del departamento, para verificar la situación de las comunidades en medio de la pandemia por COVID- 19.
Dijo que en los territorios indígenas del Chocó se han presentado pocos casos confirmados por COVID-19, que, no obstante, se han generado algunos brotes de enfermedades asociadas con el virus, específicamente en el municipio de Riosucio. En razón de lo anterior, dijo que los profesionales de la Secretaría de Salud Departamental brindaron atención médica y realizaron las tomas respectivas a la comunidad indígena del resguardo de Peñas Blancas, cuyos resultados arrojaron negativos. 3.4.2.
Manifestó que, desde el inicio de la pandemia, las comunidades indígenas del departamento del Chocó, como medida de seguridad, prohibieron el ingreso a los territorios a personas diferentes de los habitantes de la misma, para evitar el contagio. Que, además, tuvo conocimiento que las ayudas humanitarias las reciben por intermedio de los gobernadores, los cabildos mayores y las organizaciones étnicas de cada zona. 3.4.3.
Señaló que, de conformidad con la información suministrada por los mismos líderes de las comunidades indígenas, en cuanto a la seguridad alimentaria, las administraciones municipales han realizado entrega de ayudas humanitarias consistentes en mercados y kits de aseo y bioseguridad para la prevención de la pandemia por COVID-19. 3.4.4. Que, adicionalmente, los diferentes centros de salud han sido dotados de elementos de bioseguridad con el fin de brindarle una atención segura a los pacientes.
Resaltó que esas dotaciones se han efectuado a través del departamento del Chocó, provenientes de algunas entidades estatales del orden nacional, departamental y municipal, así como de organizaciones de derecho privado nacionales e internacionales. 3.4.5. A partir de lo anterior, concluyó que esa agencia del Ministerio Público ha estado realizando seguimiento a las actuaciones de las entidades territoriales con relación al cumplimiento de las medidas adoptadas con ocasión a la pandemia por COVID-19 y ha acompañado a las comunidades indígenas. 3.5.
A pesar de haber sido notificados, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y el Departamento del Chocó no rindieron informe frente a los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 4. Sentencia impugnada 4.1. El Tribunal Administrativo del Chocó, por sentencia del 22 de abril de 2021, amparó los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud, a la seguridad alimentaria y a la integridad étnica de las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounaan, Zenu y Tule del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de Aquileíto Mecheche. 4.2.
El tribunal, de manera preliminar, se refirió a los estados de excepción, a la facultad del Gobierno Nacional para regular situaciones de emergencia y a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica. 4.3. Respecto del caso concreto, el a quo consideró que las comunidades indígenas demandantes requerían la adopción de medidas urgentes, debido a que estaban expuestas a padecer hambre colectiva y las consecuencias de la infección por un virus que inminentemente llegaría a la zona territorial del Bajo Atrato Chocó y despedida de Aquileíto Mecheche, en la cual residen. 4.4.
Resaltó que el riesgo y el daño al que se enfrentaban las comunidades indígenas era grave, en la medida que tenían antecedentes de salud precarios, producto de la falta de agua potable y de seguridad alimentaria. Que, además, la precariedad de los servicios de salud y la imposibilidad de trasladarse hasta los centros médicos por las condiciones geográficas, económicas y de violencia, representaban “situaciones que agravan la problemática de salud que los aqueja y la mortalidad que causa el virus, una vez es padecido por los seres humanos”. 4.5.
Que si bien la actual crisis que afrontaban y padecían las comunidades indígenas no se derivaba en estricto sentido de la declaratoria de emergencia social, económica y ecológica decretada por el Gobierno Nacional e, incluso, frente a esa crisis se han emitido medidas de protección en diferentes fallos judiciales[1], lo cierto era que el Gobierno Nacional, ante la peligrosidad del virus por COVID-19, no ha tomado medidas concretas, efectivas y diferenciales en temas de prevención, atención en salud, necesidades alimentarias y de seguridad para las comunidades indígenas –ya que solo constaba la circular No. 0000015 del 13 de marzo de 2020– 4.6.
Adujo que no existía duda que con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19, debían reforzarse en gran medida las acciones positivas en todos los niveles (nacionales, regionales y locales), en el que se involucraran todos los actores gubernamentales y a las comunidades directamente afectadas, que exigen la salvaguarda de derechos fundamentales. 5.
Impugnaciones 5.1. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por las razones que se resumen a continuación: 5.1.1. Sostuvo que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la Presidencia de la República, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no tiene ninguna competencia relacionada para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el juez de primera instancia, pues sus funciones están encaminadas a “prestar apoyo logístico y administrativo al señor Presidente de la República en el cumplimiento de sus funciones”, de ahí que ninguna de esas atribuciones permitiera al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República realizar las actuaciones específicas y estructurales ordenadas por el tribunal para el amparo de derechos fundamentales de los pueblos o comunidades indígenas que viven en el Departamento del Chocó, por cuanto corresponde a otras entidades del orden nacional, departamental y municipal. 5.1.2.
En ese contexto, afirmó que esa entidad no quebrantó los derechos fundamentales invocados, porque no tiene a cargo la entrega de las ayudas solicitadas por el actor y ordenadas por el juez de primera instancia. 5.1.3. Por otro lado, adujo que contrario a lo manifestado por el a quo, el Gobierno Nacional ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria mundial por la propagación del COVID-19.
Que, en efecto, el Ministerio del Interior profirió la Circular Externa 0000015 de 2020, dirigida a las Secretarías de Salud Departamentales, Distritales y Municipales, EPS, EPSI, IPS, IPSI y grupos étnicos, mediante la cual se establecieron las recomendaciones para la prevención, contención y mitigación del COVID-19 en grupos étnicos, pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenquera y el pueblo RROM. 5.1.4.
Se refirió además a la competencia para la alimentación a los menores del resguardo, al funcionamiento del sistema de salud con ocasión del COVID-19 y a la entrega de insumos médicos. 5.1.5. Adicionalmente, dijo que en el presente asunto se configuraba la falta de legitimación en la causa por activa, por improcedencia de la agencia oficiosa.
Lo anterior, pues, según dijo, el actor no probó, siquiera sumariamente, la imposibilidad de las personas de actuar por sí mismas y que no se encuentren en condiciones de ejercer sus derechos de defensa, que tampoco adjuntó la documentación que lo acredite para actuar en defensa de los intereses de las comunidades indígenas. 5.1.6. Finalmente, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró el derecho al debido proceso, porque en la providencia de primera instancia no se tuvo en cuenta el informe que rindió en la presente acción de tutela, pese a que se presentó en el término legal. 5.2.
El Ministerio de Salud y protección social impugnó el fallo de primera instancia, por cuanto, a su juicio, incurrió en defecto sustantivo por desconocer las disposiciones legales aplicables al caso. En primer lugar, argumentó que no se tuvo en cuenta que la presente acción de tutela no satisface los presupuestos propios de la legitimación por activa o interés, toda vez que el señor Yober Rico Camargo afirma que actúa en nombre o que pertenece a las comunidades indígenas de Arauca, pero lo cierto es que se encuentra domiciliado en Bogotá y en las pretensiones hace referencia al departamento de Arauca sin aportar algún soporte que acredite la calidad en que actúa. 5.2.1.
Que, siendo así, advertía que el actor se atribuyó arbitrariamente la facultad de interponer acciones de tutela, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones. Que, además, los agenciados cuentan con la posibilidad de ejercer sus derechos por cualquier medio de comunicación, por lo que el aislamiento social preventivo no resultaba ser un impedimento para el ejercicio y defensa de sus propios derechos. 5.2.2.
Adujo que también se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de ese ministerio, porque conforme con el artículo 121 de la Constitución Política no era el encargado de suministrar el agua potable ni de garantizar la seguridad alimentaria de los habitantes del territorio colombiano. 5.2.3. Respecto a la atención integral en salud a las comunidades indígenas, manifestó que desde ese ministerio se han generado las orientaciones y los mecanismos para la financiación de acciones para garantizar la atención del COVID-19, en modalidades intra y extramural por parte de las EAPB a las cuales se encuentre afiliada la población a través de su red de prestadores de servicios (IPS), en coordinación con las entidades territoriales de salud, municipales y departamentales, garantizando así el acceso y continuidad en la prestación de servicios de salud para la atención de los pacientes afectados por COVID-19 en el marco del confinamiento. 5.2.4.
Precisó que era en el territorio en donde se debían desplegar las acciones y que las entidades del orden nacional son las encargadas de establecer los lineamientos y directrices. Que, por lo tanto, la puesta en marcha de planes, programas y estrategias eran responsabilidad de las entidades territoriales. Que, por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la subdirección de Salud Nutricional, Alimentos y Bebidas, realizaba seguimiento y acompañamiento mensual a las acciones definidas en el departamento. 5.2.5.
Reiteró que, desde las competencias propias del Ministerio, se han brindado las herramientas desde el orden nacional, a las entidades territoriales en salud para que en el marco de sus funciones coordinen e implementen con las autoridades indígenas, los planes de contingencia y las acciones en salud que correspondan de acuerdo con las particularidades de sus territorios.
Lo anterior, indicó, específicamente en términos de acciones dirigidas a prevenir el exterminio cultural y físico de los pueblos indígenas del país dentro de los cuales se reconocían las comunidades pertenecientes a los pueblos Embera, Dobida, Chamí, Katío, Wounaan, Zenu y Tule del departamento del Chocó del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileito Mecheche”, ante la situación de pandemia en la que el país se ha visto inmerso en el último año. CONSIDERACIONES 1.
De la acción de tutela. Generalidades. 1.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de las impugnaciones, la Sala debe establecer, como primera medida, si en el presente asunto el señor Yober Rico Camargo está legitimado en la causa para reclamar la protección de los derechos presuntamente vulnerados a las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounnan, Zenu y Tule del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”.
De encontrarse cumplido el anterior presupuesto, la Sala procederá estudiar los demás argumentos propuestos en las impugnaciones. 2.2. Para el efecto, se hará referencia, de manera general, a la legitimación en la causa y, seguidamente, se analizará la legitimación en la causa por activa en el caso concreto para tomar la decisión que corresponda. 2.3.
La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»[2]. 2.3.1.
En materia de tutela, los artículos 86[3] de la Constitución Política y 10[4] del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales. También puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial.
Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar[5], pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. 2.3.2.
De manera excepcional, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha establecido que la agencia oficiosa «se constituye en una institución excepcional, pues requiere que se presente una circunstancia de indefensión e impedimento físico o mental del afectado que le imposibilite recurrir a los mecanismos existentes para buscar por sí mismo la protección de sus derechos»[6].
Para ejercer la acción de tutela mediante agente oficioso debe tenerse, de ser posible, el consentimiento expreso de quien no puede hacerlo por sí mismo, y, además, acreditar que el titular del derecho se encuentra en un estado de imposibilidad que le impide presentar la acción de tutela por sus propios medios y manifestar que se obra en tal calidad. 2.3.3.
En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: a) el interesado directamente, b) el representante legal o judicial y c) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. 2.3.4. Así como en las demás acciones judiciales, en la acción de tutela, el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo.
Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado, dictará sentencia de fondo. Pero si comprueba la falta de legitimación, así debe declararlo. 2.3.5. Respecto de la legitimación en la causa de las comunidades indígenas para la interposición de la acción de tutela, la Corte Constitucional, en sentencia T-172 de 2019, recordó que el artículo 7º de la Carta Política reconocía la diversidad étnica y cultural de la Nación e incorpora un mandato de protección, y el artículo 70 ibídem, prevé la igualdad y dignidad de todas las manifestaciones culturales.
En ese sentido, la Corte ha señalado, reiteradamente, que las comunidades indígenas son sujetos titulares de derechos fundamentales. 2.3.5.1. La Corte Constitucional destacó que la protección de la diversidad étnica tiene una estrecha relación con el carácter pluralista del Estado Social de Derecho y la consecuente aceptación y reivindicación de las diversas formas de vida social.
Que justamente una de las manifestaciones de esta diversidad es “la existencia de comunidades indígenas, que no pueden ser consideradas a partir de la individualidad de sus miembros, sino que corresponden a verdaderos entes colectivos autónomos con sus propios intereses vitales y que, por ende, requieren el reconocimiento de su personería”, en la medida en que es lo que les permite exigir la protección de los derechos fundamentales, cuando les sean vulnerados. 2.3.5.2.
A partir de ese reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha señalado que la legitimación en la causa para promover acciones de tutela, está radicada en: (i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad;
(iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo. 2.4. En el sub lite, el abogado Yober Rico Camargo adujo actuar como “asesor de las comunidades indígenas y pertenecientes de las comunidades indígenas pijao”. No obstante, no aportó prueba, siquiera sumaria, que acredite la calidad en que aduce actuar –representante legal–, o como titular para ejercer la acción de tutela, en los términos previstos por la Corte Constitucional y enunciados en el párrafo anterior. 2.4.1.
Cuando la tutela se ejerce mediante representante judicial, se hace necesario acompañar a la demanda el poder por medio del cual se actúa. Sin embargo, de la revisión del proceso, la Sala advierte que el demandante no aportó poder especial otorgado, ya sea por las autoridades ancestrales o tradicionales o por algún miembro de las comunidades indígenas del departamento del Chocó respecto de las que solicita la protección de los derechos fundamentales. 2.5.
Ahora, como se dijo, se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa, siempre que se aporten los documentos que acrediten la calidad en que se actúa. No obstante, en este caso, el señor Yober Rico Camargo acudió a la tutela sin mencionar que actúa como agente oficioso y sin demostrar que las comunidades indígenas Embera Dóbida, Chamí, Katío, Wounnan, Zenu y Tule del departamento del Chocó, pueblos indígenas fronterizos del Bajo Atrato Chocó y despedida de “Aquileíto Mecheche”, no están en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela –ya sea a través de sus autoridades, miembros, organizaciones para la defensa de sus derechos o la Defensoría del Pueblo–. 2.6.
Lo anterior es suficiente para concluir que el señor Yober Rico Camargo carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre las solicitudes que presentó. 2.7. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y, en su lugar, declarará la falta de legitimación en la causa por activa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar: 2. Declarar la falta de legitimación de la causa por activa del señor Yober Rico Camargo, conforme con las razones expuestas. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | |Magistrada | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrada |Magistrado | ----------------------- [1] Referenció: (i) la sentencia T-025 de 2004;
(ii) autos 004 y 005 de 2009 de la Corte Constitucional; (iii) auto 091 de 2017 de la Corte Constitucional, y (iv) sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó y en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el proceso No. 27001233100020160009101. [2] Devis Echandía, Hernando. Nociones generales de derecho procesal.
Editorial: Aguilar S.A. 2015. Pág. 300. [3] Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. [4] Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [5] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito;
(ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional». [6] Sentencia T 614 de 2012.