CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215 los Estados de excepción en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

(…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de Derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características La jurisprudencia ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte Constitucional debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con relación a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

(…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine que: (…) La Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 fue expedida por el Director General de la entidad [Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas], (…), en cumplimiento de las funciones expresamente consagradas por el ordenamiento jurídico.

(…). Efectuada la precisión conceptual anterior, se tiene que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada (…) y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Director de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la medida.

(…). Adicionalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión y que resultan suficientes. (…). Se cumple igualmente con el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que mantiene la suspensión de los términos en las actuaciones de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados.

(…). Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que se suspenden la inscripción y actuaciones que requieran el desplazamiento, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas interesadas en la definición jurídica de la propiedad sobre predios y de los funcionarios y empleados que tienen a su cargo el adelantamiento de los trámites.

(…). El acto cumple con este presupuesto formal de procedencia, toda vez que fue dictado en cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. (…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto general, impersonal y abstracto y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco normativo relacionado con el acto estudiado alusivo a la suspensión de términos en actuaciones administrativas Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 418 del 11 de junio de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine.

Al respecto, se destaca, por razón de la materia, el Convenio No. 169 de la O.I.T. aprobado por la Ley 21 de 1991, que consagra el derecho de participación de las comunidades indígenas y de los pueblos tribales confiriéndole el carácter de fundamental, el cual está destinado a asegurar las garantías de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. (…).

De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, integra el bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación. En desarrollo del mismo convenio, la ley de víctimas y los decretos reglamentarios establecen que el Estado garantizará la protección de los territorios de ocupación histórica o ancestral de los pueblos o comunidades en los términos establecidos en los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 y del artículo 63 de la Constitución Política.

(…). Así mismo se sustenta en los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, el cual constituye un principio rector del ordenamiento y enfatiza el amparo reforzado del que deben gozar tanto los individuos como las comunidades. 2) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 3) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad;

(ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus. 4) Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8º). 5) Finalmente, son de imperativa aplicación en este caso los artículos 48 y 49 de la Carta, que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos.

Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. (…). Así mismo, la Corte Constitucional en los Autos de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha señalado que las condiciones históricas de violaciones graves y manifiestas de los derechos de los pueblos indígenas han facilitado que el conflicto armado produzca un impacto o afectación diferencial en estos grupos poblacionales de especial protección constitucional.

(…). [P]ara efectos de estudio de legalidad de las disposiciones contenidas en el acto administrativo, no es posible olvidar que la Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolló el artículo 14 transitorio de la Constitución Política, le otorga a las comunidades negras que venían ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, así como de otras zonas del país que presenten condiciones similares, el derecho a la propiedad colectiva sobre dichas tierras.

Finalmente, sirve de marco referencia para la confrontación de la legalidad de las medidas con el ordenamiento superior, el Decreto 2957 de 2010 que consagra el reconocimiento del grupo étnico ROM o gitano y establece el marco normativo para la protección de sus derechos, entre ellos el territorio no obstante reconocer el carácter nómada y el Decreto 4634 de 2011, que consagró la prerrogativa de las Kumpañy o los integrantes del pueblo Rrom o Gitano que hubieren sido víctimas de despojo o abandono de tierras o predios, de solicitar la restitución a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, brindándoles la posibilidad de pedir la inclusión preferencial en el Registro de Tierras presuntamente abandonadas o despojadas e iniciar el proceso judicial de restitución en los términos de la Ley 1448 de 2011.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 418 del 11 de junio de 2020 satisface el requisito de finalidad Este requisito [de finalidad] se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Al respecto, se advierte que la finalidad de la medida administrativa sub examine la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los trámites administrativos de registro e inscripción de tierras despojadas en el marco de la protección de los derechos a las víctimas del conflicto armado.

(…). En segundo lugar, la norma pretende la garantía del derecho a la salud de los referidos sujetos de especial protección constitucional y, adicionalmente, de los funcionarios públicos encargados de las inscripciones y adelantamiento de los procesos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19.

(…). Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto, en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades. (…). El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se hace referencia a la suspensión de los términos únicamente mientras dure la emergencia sanitaria y, por lo tanto, la medida de aislamiento obligatorio, y tan solo cobija aquellas actuaciones que realmente resultan imposibles de cumplir haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, permitiendo la continuidad de las demás, al haber adaptado sus procedimientos a la nueva realidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 418 del 11 de junio de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. La Sala evidencia que la entidad incluyó las razones por las cuales era necesario mantener la suspensión de algunos términos y reactivar otros relacionados con la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, con el criterio de la necesidad del desplazamiento de los funcionarios encargados de llevarlos a cabo, criterio que, a juicio de la Sala, se erige en una razón suficiente frente a las particularidades que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. (…).

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limita la aplicación de leyes o decretos que sean opuestos al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen interés jurídico en los registros de tierras despojadas o abandonadas, en especial de las víctimas de conflicto armado.

(…). Si bien podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que se desarrolla por la resolución cuya legalidad se examina, no todos los procedimientos administrativos se encuentran diseñados para su trámite en línea.

(…). Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, la Sala advierte que se cumple en el caso concreto.

(…). La Sala destaca la salvaguarda de los derechos de los interesados en los procesos de restitución de tierras despojadas, al prever las actuaciones administrativas que son posibles de realizar sin mantener la suspensión de términos, y que no podrá acudirse a la figura jurídica del desistimiento tácito, pues ello afectaría a los interesados que no puedan acceder a los trámites.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 418 del 11 de junio de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’”. (…). Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida.

Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión del cumplimiento de la función de inscripción y registro, previa caracterización de los predios y territorios, y la disposición encaminada a realizar las actuaciones que es posible adelantar por medios tecnológicos, sin afectar con ello el debido proceso y procurando la continuidad de los servicios que la entidad debe prestar, resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma y de los funcionarios encargados del trámite y la misma tiene un término de duración que coincide con el de la emergencia sanitaria, esto es temporal y no es indefinida.

Por ello, es claro que las disposiciones adoptadas no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características del deber de realizar proteger y restituir las tierras despojadas y abandonadas y no atentan contra los derechos convencionales, constitucionales y legales de las víctimas del conflicto armado a obtener la restitución de sus predios.

(…). Siendo ello así, es posible concluir que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, sin que resulte necesario realizar un test fuerte de proporcionalidad, por no encontrarse afectados otros derechos fundamentales.

Finalmente, la medida está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y evitar la agravación de sus efectos. En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 418 del 11 de junio de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. Bajo esta perspectiva de análisis, la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que han solicitado la inscripción de sus casos en el registro de tierras y de los funcionarios públicos, contratistas y personal encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta.

(…). El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se encuentra revestida de validez.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994; sentencia C-156 del 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. De la integralidad del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010-00196.

Reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578- 00. Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00.

Sobre el carácter integral del control inmediato de legalidad que implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA).

Reitera los siguientes pronunciamientos: 7 de febrero de 2000, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación CA-033; 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, rad. 2009-00549; 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, rad. 2009-00732. En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010- 00388-00(CA).

De los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las entidades públicas, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 del 29 de junio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y sentencia C-155 del 18 de mayo de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

De los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas tomadas con la expedición de actos administrativos objeto de control inmediato de legalidad, consultar: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670 del 28 de mayo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. En cuanto al control de constitucionalidad del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. De la exequibilidad del Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, consultar: Corte Constitucional, C-307 del 12 de agosto de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Sobre los Estados de excepción que permiten al Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, consultar: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216 del 14 de abril de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En cuanto a que el control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 que fue ratificada en sentencia C- 156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Acerca de los requisitos formales del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8 de julio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA). Respecto de la suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, que no requiere del cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar límites y modificaciones al régimen jurídico ordinario, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C- 670 del 28 de octubre de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

En relación con las garantías previas y posteriores al debido proceso en materia administrativa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-034 del 29 de enero de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. En lo que tiene que ver con la proporcionalidad entendida como la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos, señalada como una exigencia para que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En cuanto a la finalidad del requisito de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-517 del 10 de agosto de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

Acerca del principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. Pronunciamientos del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso, consultar: Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2020-00944-00.

Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación 11001-03-15-000-2020-00991-00; Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 14 TRANSITORIO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 31 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 94 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 10 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 11 / DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE - ARTÍCULO XVIII / DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE - ARTÍCULO XXVI / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 14 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 15 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1448 DE 2011 – ARTÍCULO 76 / LEY 1448 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1448 DE 2011 – ARTÍCULO 105 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 161 / DECRETO 4801 DE 2011 – ARTÍCULO 9 NUMERAL 2 / LEY 70 DE 1993 / LEY 21 DE 1991 / DECRETO 2957 DE 2010 / DECRETO LEY 4633 DE 2011 / DECRETO 4634 DE 2011 / DECRETO LEY 4635 DE 2011 / CONVENIO 169 DE LA OIT / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 Y 6 / DECRETO LEGISLASTIVO 417 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 418 DE 2020 (11 de junio) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03059-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN No. 418 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Análisis de los requisitos formales y materiales de validez del acto administrativo SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA [pic] OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, “Por medio de la cual se mantiene la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como de los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020 y se establecen unas excepciones”.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes de las decisiones - Decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que los desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo con el recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo y la disminución de la tasa de interés de referencia por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional, en la sentencia C-670 de 2015[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la urgencia de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 2020[2], encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 427 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Carta[3]. 6.

En desarrollo del Estado de emergencia, el Presidente con la firma de todos los Ministros dictó el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[4], en el que pretendió garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo de las entidades públicas, al tiempo que autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en relación con aquellas actividades que no fueran posible realizar por medios tecnológicos. 7.

En virtud de la referida norma, la suspensión se puede hacer de manera total o parcial, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, al tiempo que estableció que los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. 8. La constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que se desarrolla por el acto administrativo sub examine, fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020[5], en la que declaró la exequibilidad del artículo 6º, que autoriza a las autoridades para que suspendan términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales de su competencia. 9.

Lo anterior, sobre la base de considerar que la disposición[6] se ajusta al ordenamiento jurídico superior, puesto que concurren los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos).[7] 10. En el estudio de exequibilidad la Corte precisó que, “aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” 1.1.2. Segunda declaratoria 11. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, para lo cual señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”.[8] 12.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-307 de 2020[9], declaró la exequibilidad de este decreto declarativo, por considerar que, “Ante una crisis de esta magnitud, como ya se dijo en la Sentencia C-145 de 2020, los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes.” 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y medidas de policía proferidas por el Presidente de la República 13. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 14.

El Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Interior expidieron en forma conjunta la Circular Externa No. 00015 del 13 de marzo de 2020, con el fin de impartir recomendaciones para la prevención, contención y mitigación del coronavirus COVID-19 en grupos étnicos, en los pueblos indígenas, en las comunidades NARP (negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras) y el pueblo ROM. 15.

Las recomendaciones referidas fueron ampliadas, por medio de la Circular Externa 0027 del 24 de abril de 2020, dictada por las mismas autoridades, encaminada a proteger la salud y la vida de los grupos étnicos referidos que se consideraron especialmente vulnerables a enfermedades virales. 16. Tales medidas incluyen la permanencia en el territorio, dentro de su espacio individual o colectivo, la limitación del ingreso de personas ajenas a la comunidad[10], la restricción en el desarrollo de actividades comunitarias o de asistencia masiva, el aislamiento de personas que presenten síntomas asociados a la enfermedad, los canales de comunicación y divulgación de los protocolos de bioseguridad, entre otros. 17.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[11] 18. Por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener los efectos de la pandemia del COVID-19[12], lo cual se prorrogó nuevamente mediante Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020 hasta el 30 de noviembre de la esa anualidad y, según la Resolución No. 2230 del 27 de noviembre de 2020 se extendió hasta el 28 de febrero de 2021. 1.3.

Antecedentes y acto administrativo expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas 19. Con fundamento en la autorización legal conferida por el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, mediante Resolución No. 307 del 27 de marzo de 2020[13], suspendió los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos 4633 y 4635 del mismo año y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, durante el período de aislamiento preventivo y obligatorio ordenado por el Presidente de la República en virtud del Decreto 457 del 22 de marzo de 2011, desde el 27 de marzo hasta el 13 de abril de 2020. 20.

En la referida resolución expresamente se indicó que “En caso de que se modifique o se extienda la duración de la medida de aislamiento preventivo y obligatorio, se entenderá igualmente ampliado el tiempo de la suspensión que se ordena mediante la presente resolución por el acto administrativo que así lo declare.” 21. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: i) algunos de los datos consignados en esos registros se obtienen mediante actividades que implican desplazamientos fuera de los lugares habituales de trabajo de los colaboradores de la entidad, y, así mismo, requieren de la comparecencia de los solicitantes e interesados en los trámites; ii) la necesidad de brindar a los solicitantes e interesados las garantías necesarias para su participación y conocimiento oportuno de las actuaciones, en observancia del derecho fundamental al debido proceso administrativo; y, iii) la necesidad de adoptar medidas que propendan por la seguridad de los colaboradores y los destinatarios de la gestión de la entidad. 22.

Con posterioridad a ello, amparado en las potestades que le confieren a la entidad la Ley 1448 de 2011[14], los Decretos Ley 4633[15] y 4635 de 2011[16], así como el Decreto Declarativo 417 del 17 de marzo de 2020 y el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Director General expidió la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020[17] y la remitió a esta Corporación, a efectos de que se realizara el control inmediato de legalidad y que constituye el objeto de esta decisión. 23.

En el acto administrativo, se dispuso, “mantener la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020, respecto de aquellas actuaciones administrativas que impliquen desplazamientos de servidores y colaboradores de la entidad, de solicitantes o interesados.” 24.

Adicionalmente, relacionó los trámites exceptuados de la suspensión de términos, que comprenden las actuaciones administrativas, de los registros objeto de reglamentación, “encaminadas a la gestión de pruebas documentales que se puedan realizar a través de consultas de bases de datos, acceso a sistemas y plataformas de información, interoperabilidad y requerimientos a otras entidades públicas; el acopio de pruebas por medios electrónicos cuando pueda corroborarse plenamente la autenticidad del declarante; la expedición de actos administrativos y las demás actuaciones que sea posible realizar por medios digitales, siempre que se garantice a los solicitantes e interesados el derecho fundamental al debido proceso.” 25.

La Sala destaca que la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020d, cuya suspensión de términos se prorroga, fue igualmente remitida por la entidad al Consejo de Estado para que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habiéndole correspondido por reparto a la Sala Octava Especial de Decisión del Consejo de Estado, que, en auto interlocutorio dictado por la magistrada ponente el 24 de abril de 2020, decidió no avocar el conocimiento, por considerar que: “…resulta evidente que ninguna de estas normas invocadas constituye un desarrollo propio del estado de excepción declarado ni de los decretos legislativos dictados para conjurar la crisis que dio lugar a ello, en tanto son anteriores a su declaratoria.

Ahora, si bien es cierto que la Resolución en comento aludió a que la medida adoptada en el artículo primero, concerniente con “Suspender los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como de los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, durante el período de aislamiento preventivo y obligatorio ordenado por el Presidente de la República mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2011[18], desde el 27 de marzo y hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00 horas”, en aras de dar cumplimiento a dicho Decreto, también lo es que el mismo no tiene el carácter de decreto legislativo.” (Negrillas del texto original) 1.3.

Principales actuaciones procesales 1.3.1. Auto que avocó el conocimiento 26. Mediante auto del 14 de julio de 2020, se avocó el conocimiento del acto administrativo y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al advertir que contenía una medida que podía ser estudiada en forma autónoma e independiente en relación la Resolución No. 307 del 27 de marzo de 2020, del que la Corporación se abstuvo de avocar el conocimiento. 27.

En esta oportunidad no se consideró necesario solicitar conceptos ni decretar la práctica de pruebas diferentes a los antecedentes administrativos del acto y la solicitud a la entidad para que certificara si las actuaciones quedaban o no cobijadas por la medida. 28. La providencia se notificó al Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 21 de julio de 2020.

El mismo día se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2. Intervención de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas 29. La entidad guardó silencio, no obstante haber sido requerida para que remitiera los antecedentes administrativos del acto, según oficio enviado por la Secretaría General del Consejo de Estado el 21 de julio de 2020. 1.3.3.

Concepto del Ministerio Público 30. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 11 de agosto de 2020 se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 170 del 25 de agosto de 2020, en el que solicitó que se declarara la legalidad del acto objeto de control. 31.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, indicando que fue creada por la Ley 1448 de 2001, como una entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y que, según lo dispone el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 integra la Rama Ejecutiva en el orden nacional. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo de carácter general, toda vez que dispone mantener la suspensión de términos en algunas actuaciones administrativas, excluyendo aquellas que son posibles de realizar utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, por lo que no está dirigida a una persona en particular. iii) Fue expedido con fundamento en la función administrativa otorgada a la entidad en cumplimiento del deber de servir de órgano administrativo del Gobierno nacional para la restitución de las tierras despojadas. iv) Finalmente, señaló que el acto se dictó en desarrollo de los Decretos dictados por el Gobierno nacional durante el Estado de excepción, en especial en los Nos. 417 y 491 de 2020. 32.

Se refirió ampliamente a las normas constitucionales y legales que desarrollan el Estado de emergencia económica, social y ecológica, aclarando que el acto objeto de control se fundamenta, entre otros preceptos, en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, declarado exequible por la Corte Constitucional, circunstancia que resulta suficiente para que sea pasible de control en esta sede. 33.

A continuación, analizó el contenido de la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, para concluir que se trata de una medida respetuosa del ordenamiento, que garantiza la prestación de los servicios a cargo de las autoridades y los derechos y libertades de las personas. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 34. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”, facultad que fue asignada a las Salas Especiales de Decisión. 35.

En armonía con las mencionadas disposiciones, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas por las autoridades nacionales, por lo que al aplicar las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo expedido por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, entidad creada en virtud de lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 1448 de 2011 como un organismo especializado de carácter temporal del orden nacional, encontrándose adscrita al Ministerio de Agricultura de Desarrollo Rural. 2.2.

Problemas jurídicos 36. Con fundamento en el contenido del acto administrativo objeto de examen, el concepto del Ministerio Público y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, dictada por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley estatutaria de los Estados de excepción y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 37.

En consecuencia, se examinará si el acto administrativo objeto de control se ajusta a las normas constitucionales, legales y a los Decretos Nos. 417 y 491 de 2020, dictados por el Gobierno nacional, en virtud del Estado de excepción, en especial a los artículos 3º y 6º del del último Decreto citado. 38. Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.3.

Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico y del control inmediato de legalidad 39. La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215 los Estados de excepción en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[19]. 40. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de Derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 41.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994 en la que precisó que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[20], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 2.3.2.

Características y objeto de estudio en el control inmediato de legalidad 42. La jurisprudencia ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte Constitucional debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con relación a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. 43.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 44.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.[21] 45.

El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[22], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 46.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 47.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[23] 48.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[24]. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada. 2.3.3.

Requisitos formales del acto administrativo 49. El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[25], encontrando en el sub examine que: 2.3.3.1. Competencia 50. La Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 fue expedida por el Director General de la entidad, la cual tiene como objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno nacional para la restitución de tierras despojadas, como consecuencia del conflicto armado interno, a las que se refiere la Ley 1448 de 2011, en cumplimiento de las funciones expresamente consagradas por el ordenamiento jurídico, en especial las que le confieren: o La Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” En virtud de esta ley la entidad está facultada para diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, tal como lo establece el numeral 1º del artículo 105. o Esta facultad se complementa con las de: i) incluir las tierras despojadas en el registro; ii) acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios, para presentarlas en los procesos de restitución; iii) identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria; y iv) tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción. o El Decreto Ley 4633 de 2011 “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas”, normatividad que le asigna facultades a la entidad en orden a obtener la restitución de los derechos territoriales a las comunidades y pueblos indígenas. o El Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”, que, en los mismos términos del decreto anterior le asigna funciones a la entidad para garantizar la restitución de los territorios colectivos e individuales de este grupo de especial protección constitucional. o Los dos decretos referidos anteriormente, establecen que el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de que trata el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, contará con un componente especial étnico en el cual se incorporará de manera específica i) la información de los pueblos y comunidades indígenas y de las comunidades negras, afrocolombianas y raizales o sus miembros individualmente considerados, que sean víctimas del conflicto armado; ii) las violaciones a las normas de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido las comunidades o sus miembros y, iii) la información de los territorios afectados como consecuencia de dichas violaciones, registro que se encuentra actualmente a cargo de la entidad pública autora de la decisión. o Los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, expedido por el Gobierno nacional, con el fin de adoptar las medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de servicios por parte de las autoridades y, concretamente, la facultad de suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en aquellos eventos en que no sea posible prestarlos en línea o se pueda llegar a ver afectado el derecho fundamental al debido proceso. 2.3.3.2.

Haber sido dictado en desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción 51. La Sala destaca que, tal como lo señaló la representante del Ministerio Público, es el desarrollo del artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, a través del acto administrativo objeto de análisis, el que torna este pasible del control inmediato y automático de legalidad. 52.

Lo anterior, para diferenciar el desarrollo de los decretos legislativos de las demás decisiones adoptadas por el Gobierno nacional, con fundamento en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, que dio lugar, igualmente, a medidas de carácter ordinario y de policía, encaminadas a proteger la salud, que si bien guardan conexidad con algunas de las causas que dieron lugar al Estado de emergencia, tienen una naturaleza jurídica diferente, tal es el caso del Decreto No. 457 de 2020 que adoptó, entre otras, la medida de aislamiento obligatorio y los que lo han modificado y extendido en el tiempo. 53.

Cabe recordar que uno de los presupuestos fácticos que dio lugar a la expedición del Decreto No. 417 del 11 de junio de 2020 es el relacionado con la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, el cual constituye el fundamento también de las medidas sanitarias, punto de encuentro de las dos clases de actos jurídicos. 2.3.3.3.

Formalidad en su expedición y criterio temporal 54. Efectuada la precisión conceptual anterior, se tiene que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -418 del 11 de junio de 2020- y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Director de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la medida como se analizará adelante. 55.

Adicionalmente, en el acto se incluyó la motivación[26], que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión y que resultan suficientes, así como una reseña de los antecedentes administrativos que incluyen la necesidad de protección de las víctimas del conflicto armado, entre las que se encuentran los grupos étnicos en relación con los cuales correspondía a la entidad expedir un reglamento con enfoque diferencial, el cual igualmente será tenido en cuenta por esta Sala Especial, al advertir que subyacen categorías jurídicas que dan lugar a extremar el estudio de convencionalidad, constitucionalidad y legalidad de las medidas adoptadas en el caso concreto con el fin de brindar una protección reforzada a los beneficiarios finales de las medidas. 56.

Por su parte, se destaca que la suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere del cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar límites y modificaciones al régimen jurídico ordinario[27], en este caso para suspender los términos en algunos procedimientos administrativos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud, el debido proceso administrativo y, en el presente caso, la diversidad cultural de la Nación. 2.3.3.4.

Exigencia de tratarse de un acto administrativo general 57. Se cumple igualmente con el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que mantiene la suspensión de los términos en las actuaciones de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020. 58.

Lo anterior por cuanto tal actuación implica desplazamientos de servidores y colaboradores de la entidad a territorios de comunidades étnicas objeto de especial protección, así como de solicitantes e interesados, al tiempo que se exceptúan de la medida, las actividades que es posible realizar con la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, trámites que involucran a todos los interesados en los trámites en general, sin crear, modificar o extinguir una situación jurídica de contenido particular y concreto. 59.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que se suspenden la inscripción y actuaciones que requieran el desplazamiento, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas interesadas en la definición jurídica de la propiedad sobre predios y de los funcionarios y empleados que tienen a su cargo el adelantamiento de los trámites al interior de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales lo constituye la necesidad de contener la propagación del virus, con la adopción de medidas de aislamiento obligatorio y restricción de salida y entrada a los territorios ancestrales de las comunidades protegidas. 2.3.3.5.

Haber sido dictado en ejercicio de funciones administrativas 60. El acto cumple con este presupuesto formal de procedencia, toda vez que fue dictado en cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, el cual tiene a su cargo la representación legal de la entidad, y, concretamente, en virtud de lo dispuesto por el numeral 2° del artículo 9º del Decreto 4801 de 2011, que le confiere la potestad de “dirigir, ordenar, controlar y evaluar el ejercicio de las competencias y funciones asignadas a la entidad en el artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, y demás normas que la modifiquen y reglamenten”, así como “dirigir y coordinar las actuaciones administrativas encaminadas a incluir en el Registro, los predios debidamente identificados, las personas cuyos derechos sobre estos fueron afectados, el tiempo de vinculación y demás información conexa, útil y pertinente para la inscripción en el registro y el proceso de restitución.” 2.3.3.6.

Conclusión en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales 61. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto general, impersonal y abstracto y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad, por constituir el desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción, con la finalidad de conjurar la crisis. 2.3.4.

Requisitos materiales 2.3.4.1. Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 62. Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 418 del 11 de junio de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 63.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 64. Al respecto, se destaca, por razón de la materia, el Convenio No. 169 de la O.I.T. aprobado por la Ley 21 de 1991, que consagra el derecho de participación de las comunidades indígenas y de los pueblos tribales confiriéndole el carácter de fundamental, el cual está destinado a asegurar las garantías de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. 65.

Tales derechos, en especial el de permanecer en los territorios que tradicionalmente han poseído, ocupado, utilizado o adquirido, se encuentran igualmente reconocidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas[28], aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007 y en la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas[29], aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos el 14 de junio de 2016. 66.

De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, integra el bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación. 67. En desarrollo del mismo convenio, la ley de víctimas y los decretos reglamentarios establecen que el Estado garantizará la protección de los territorios de ocupación histórica o ancestral de los pueblos o comunidades en los términos establecidos en los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 y del artículo 63 de la Constitución Política. 68.

Así mismo se sustenta en los siguientes preceptos de la Constitución Política: o El artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, el cual constituye un principio rector del ordenamiento y enfatiza el amparo reforzado del que deben gozar tanto los individuos como las comunidades. o El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; o Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad;

(ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus.[30] o Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8º). o Finalmente, son de imperativa aplicación en este caso los artículos 48 y 49 de la Carta, que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. 69.

Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. 70. En forma concreta, cuando se trata de actuaciones de entidades públicas haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la Corte Constitucional ha precisado que: “el margen de configuración del legislador para expedir normas que habiliten el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público encuentra límites en: (i) la prohibición de crear barreras de acceso a las autoridades que resulten insuperables para los destinatarios;

(ii) la satisfacción de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, seguridad jurídica, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad propios del ejercicio de las funciones públicas; (iii) la salvaguarda de las prerrogativas laborales y sociales de los trabajadores y contratistas, y, en general, (iv) el respeto de los principios esenciales del Estado Social de Derecho y de los derechos fundamentales de los ciudadanos.”[31] 71.

Por otra parte, con fundamento en las normas constitucionales y los tratados internacionales, el Estado colombiano reconoce y protege los derechos de los pueblos indígenas, negros, afrodescendientes, raizales, palenqueros y ROM, de conformidad con el principio constitucional de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana y el carácter de entidad de derecho público especial de los cabildos y autoridades tradicionales indígenas. 72.

Así mismo, la Corte Constitucional en los Autos de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004[32] ha señalado que las condiciones históricas de violaciones graves y manifiestas de los derechos de los pueblos indígenas han facilitado que el conflicto armado produzca un impacto o afectación diferencial en estos grupos poblacionales de especial protección constitucional, de manera que es obligación del Estado atender de manera prioritaria “el mayor riesgo que se cierne sobre los pueblos indígenas, en especial, el del exterminio de algunos pueblos, sea desde el punto de vista cultural en razón al desplazamiento y dispersión de sus integrantes como desde el punto de vista físico debido a la muerte natural o violenta de sus integrantes”. 73.

Se ha reconocido igualmente la obligación del Estado de dignificar a los pueblos indígenas a través del reconocimiento de las afectaciones e injusticias históricas y territoriales y, garantizar sus derechos ancestrales, humanos y constitucionales, principalmente sus derechos territoriales, a la identidad, la autonomía, la autodeterminación, lo cual sin duda incluye, como se reconoció en las exposiciones de motivos de los decretos reglamentarios de la Ley 1448 de 2011, que le corresponde realizar todas las actuaciones para la restitución de sus derechos territoriales, vulnerados como consecuencia del conflicto armado. 74.

Así mismo, para efectos de estudio de legalidad de las disposiciones contenidas en el acto administrativo, no es posible olvidar que la Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolló el artículo 14 transitorio de la Constitución Política, le otorga a las comunidades negras que venían ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, así como de otras zonas del país que presenten condiciones similares, el derecho a la propiedad colectiva sobre dichas tierras. 75.

Finalmente, sirve de marco referencia para la confrontación de la legalidad de las medidas con el ordenamiento superior, el Decreto 2957 de 2010[33] que consagra el reconocimiento del grupo étnico ROM o gitano y establece el marco normativo para la protección de sus derechos, entre ellos el territorio no obstante reconocer el carácter nómada[34] y el Decreto 4634 de 2011[35], que consagró la prerrogativa de las Kumpañy o los integrantes del pueblo Rrom o Gitano que hubieren sido víctimas de despojo o abandono de tierras o predios, de solictar la restitución a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, brindandoles la posibilidad de pedir la inclusión preferencial en el Registro de Tierras presuntamente abandonadas o despojadas e iniciar el proceso judicial de restitución en los términos de la Ley 1448 de 2011. 76.

En virtud de las normas y principios expuestos, la Sala considera que únicamente una medida administrativa que respete los principios y valores constitucionales consagrados en las normas objeto de análisis puede declararse ajustada al ordenamiento jurídico superior y mantenerse en vigor dada la categoría de los derechos que se pretenden proteger y, particularmente, la existencia de sujetos de especial protección constitucional, vinculados a los efectos jurídicos de la disposición. 2.3.4.2.

Análisis de la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 77. El acto administrativo contiene cuatro artículos, el primero de ellos decide “mantener la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020, respecto de aquellas actuaciones administrativas que impliquen desplazamientos de servidores y colaboradores de la entidad, de solicitantes o interesados.” 78.

La misma disposición exceptúa de la suspensión, las actividades relacionadas con las actuaciones administrativas de los mencionados registros, encaminadas a la gestión de pruebas documentales que se puedan realizar a través de consultas de bases de datos, acceso a sistemas y plataformas de información, interoperabilidad y requerimientos a otras entidades públicas; el acopio de pruebas por medios electrónicos cuando pueda corroborarse plenamente la autenticidad del declarante; la expedición de actos administrativos y las demás actuaciones que sean posibles de realizar por medios digitales, siempre que se garantice a los solicitantes e interesados el derecho fundamental al debido proceso. 79.

En el parágrafo primero de este artículo se dispuso que los directores territoriales y la Directora de Asuntos Étnicos, deben velar porque en el desarrollo de las actividades exceptuadas de la suspensión se observe el derecho fundamental al debido proceso a los solicitantes e interesados. 80. El parágrafo segundo, por su parte, establece que, en el marco de las excepciones contempladas, no se podrán decretar desistimientos tácitos relacionados con solicitudes o actuaciones del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente o del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados. 81.

El artículo segundo se limita a ordenar la publicación en el Diario Oficial, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, en la página web de la entidad y en un lugar visible de cada una de las sedes de las Direcciones Territoriales, el tercero advierte que contra el acto administrativo no proceden recursos y el cuarto fija la vigencia, a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. 2.3.4.3.

Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 82. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 83. Al respecto, se advierte que la finalidad de la medida administrativa sub examine la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los trámites administrativos de registro e inscripción de tierras despojadas en el marco de la protección de los derechos a las víctimas del conflicto armado, como consecuencia de las especiales condiciones de protección a la salud de estos grupos que incluyen comunidades indígenas, negras, raizales palenqueras y ROM, en relación con las cuales se ha demostrado científicamente un mayor riesgo de contraer enfermedades virales, circunstancia que obligó a adoptar medidas más drásticas de aislamiento en sus territorios. 84.

El riesgo anterior conllevó a la adopción, por parte de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior, de medidas especiales de protección que incluyen la restricción para la salida de los territorios y para el ingreso a estos de personas que no pertenezcan a los cabildos o resguardos, entre los que se encuentran los funcionarios y contratistas de la unidad administrativa encargados de realizar los registros de los predios, realizar las visitas y levantamientos topográficos físicos y adelantar los trámites para la restitución a las comunidades y personas afectadas. 85.

En segundo lugar, la norma pretende la garantía del derecho a la salud de los referidos sujetos de especial protección constitucional y, adicionalmente, de los funcionarios públicos encargados de las inscripciones y adelantamiento de los procesos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que generaron igualmente la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal del servicio. 86.

Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto, en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, están dirigidas a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Carta. 87.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se hace referencia a la suspensión de los términos únicamente mientras dure la emergencia sanitaria y, por lo tanto, la medida de aislamiento obligatorio, y tan solo cobija aquellas actuaciones que realmente resultan imposibles de cumplir haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, permitiendo la continuidad de las demás, al haber adaptado sus procedimientos a la nueva realidad. 2.3.4.4.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 88. Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. 89.

La Sala evidencia que la entidad incluyó las razones por las cuales era necesario mantener la suspensión de algunos términos y reactivar otros relacionados con la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, con el criterio de la necesidad del desplazamiento de los funcionarios encargados de llevarlos a cabo, criterio que, a juicio de la Sala, se erige en una razón suficiente frente a las particularidades que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia y los diversos pronunciamientos que en sede de constitucionalidad, ha realizado la Corte, como garante de la Carta, máxime cuando se limitaron especialmente y con mucho mayor rigor los desplazamientos a territorios pertenecientes a los grupos étnicos protegidos, así como la salida de sus integrantes. 90.

Al respecto, citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia y la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Estado colombiano a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, el Director de la entidad hizo referencia a la necesidad de desarrollar el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, atendiendo al criterio de suspender solo en aquello que es imposible adelantar virtualmente. 91.

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limita la aplicación de leyes o decretos que sean opuestos al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen interés jurídico en los registros de tierras despojadas o abandonadas, en especial de las víctimas de conflicto armado. 92.

Si bien podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que se desarrolla por la resolución cuya legalidad se examina, no todos los procedimientos administrativos se encuentran diseñados para su trámite en línea.

Al respecto, consideró: “Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” 93. Para verificar si la inscripción y los registros objeto de reglamentación están incluidos en los trámites complejos que no son susceptibles de realizarse totalmente en línea, la Sala destaca que la medida recae sobre el procedimiento administrativo previsto para la protección y restitución de tierras, consagrado en la Ley 1448[36] y en los Decretos reglamentarios 4633 y 4635 de 2011[37]. 94.

El artículo 76 de la primera norma citada -ley de víctimas- creó el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente como instrumento para la restitución a que se refiere la ley, como componente de la reparación integral convencionalmente protegida, indicando que en este se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación, así como el período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio. 95.

Los decretos reglamentarios complementaron el procedimiento para la inscripción y registro, no solo como mecanismo de publicidad de las decisiones administrativas en torno a la protección y restitución, sino también como requisito de procedibilidad para acudir al proceso judicial, trámite que comprende las siguientes etapas: |Norma |Etapa | |Artículos 147 |Presentación de la solicitud de restitución y o | |y 148 |protección y requisitos que debe contener. | |Artículo 149, |Remisión de la solicitud a la Unidad Administrativa| |inciso primero|Especial de Restitución de Tierras Despojadas, | | |dentro de los tres (3) días siguientes a la | | |recepción. | |Artículo 149, |Estudio preliminar del caso, el cual se realiza | |inciso segundo|dentro de los tres (3) días siguientes a la | | |recepción de la solicitud, apoyándose para ello en | | |las fuentes institucionales, como el INCODER, las | | |Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y las| | |demás de la Red Nacional de Información para la | | |Atención y Reparación a las Víctimas. | | |Las entidades a las que se les solicita la | | |información tienen un plazo de diez (10) días | | |hábiles para responder el requerimiento. | | |A partir de la recepción de los documentos la | | |entidad pública tiene el término de treinta (30) | | |días hábiles para realizar el estudio preliminar de| | |que trata el artículo e incluirá esta información | | |básica en el Registro de Tierras Despojadas y | | |Abandonadas Forzosamente.

Dicho plazo podrá ser | | |prorrogado cuando existan o sobrevengan | | |circunstancias que lo justifiquen. | |Artículo 150 |Establecimiento de la ruta de protección de | | |derechos territoriales que implica la verificación | | |física de los inmuebles y el establecimiento de una| | |valla que anuncie la existencia del proceso, el | | |cual implica la inscripción en el componente étnico| | |en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas | | |Forzosamente. | |Artículo 153 |Consagra la etapa de la caracterización de las | | |afectaciones territoriales que impone la | | |participación de las autoridades y comunidades | | |afectadas en el territorio objeto de restitución, | | |para identificar las afectaciones territoriales, | | |etapa que tiene prevista una duración de sesenta | | |(60) días, prorrogables por un período igual en los| | |casos en los que se presenten controversias o | | |conflictos intra o interétnicos-. | |Artículos 154 |Consagra la elaboración del informe de | |y 155 |caracterización que incluye, la determinación del | | |área del territorio afectado, incluyendo su | | |georreferenciación, límites y extensión, la | | |identificación del estado de formalización de la | | |propiedad colectiva sobre el territorio indígena, | | |los usos del territorio, la identificación de la | | |función social o ecológica, los antecedentes y | | |contexto de la afectación, la relación detallada de| | |los predios y bienes en cabeza de terceros | | |ocupantes y opositores, la determinación de las | | |obras legales o ilegales que afecten el territorio | | |y el censo de las comunidades o personas afectadas,| | |la relación de cultivos o plantaciones y los bienes| | |de infraestructura construidos y los afectados por | | |los hechos. | |Artículo 156 |Consagra la inscripción en el Registro de Tierras | | |presuntamente despojadas y abandonadas, etapa que | | |se lleva a cabo en los casos en los que la | | |caracterización se concluya la existencia de daños | | |y afectaciones territoriales. | | |La importancia de este registro obedece a que | | |constituye requisito de procedibilidad para iniciar| | |la acción de restitución que se tramita en sede | | |judicial ante los jueces y tribunales competentes. | 96.

El procedimiento referido, especialmente el relacionado con la caracterización para efectuar el registro de los predios implica que al no poderse realizar totalmente por medios tecnológicos e implicar visitas presenciales de funcionarios a tierras cuyo ingreso, en virtud de las circulares del Ministerio de Salud y Protección Social, quedaron restringidos durante la emergencia sanitaria, por lo que resulta evidente que la medida de mantener la suspensión se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico, circunstancia que igualmente ocurre con las notificaciones de las decisiones administrativas que se adopten, que incluyen la posibilidad de que se niegue la inscripción. 97.

También la medida de adelantar los trámites de gestión de pruebas documentales y consultas a las bases de datos de otras entidades, con garantía de la autenticidad de los documentos, resulta absolutamente coherente con las finalidades y con las consideraciones que sobre la continuidad de los servicios ha precisado la Corte al analizar las medidas que el Gobierno nacional tuvo que adoptar en el marco de la emergencia. 98.

Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad[38], que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, la Sala advierte que se cumple en el caso concreto. 99.

Lo anterior, por cuanto, si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas y, concretamente a los procesos de restitución de tierras, ellos obedecen a situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento o la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159[39] y 161[40] del Código General del Proceso. 100.

Contrario a ello, las específicas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de suspensión de términos ni tampoco resultan aplicables a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones y amenacen con vulnerar el debido proceso de los intervinientes o requieran la presencia de los funcionarios, como ocurre precisamente en el trámite de restitución de tierras sobre el cual recae la medida objeto de control. 101.

La Sala destaca la salvaguarda de los derechos de los interesados en los procesos de restitución de tierras despojadas, al prever las actuaciones administrativas que son posibles de realizar sin mantener la suspensión de términos, y que no podrá acudirse a la figura jurídica del desistimiento tácito, pues ello afectaría a los interesados que no puedan acceder a los trámites. 2.3.3.5.

Proporcionalidad 102. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’”.[41] 103. Este presupuesto se encuentra contenido para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 104.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[42]. 105. Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión del cumplimiento de la función de inscripción y registro, previa caracterización de los predios y territorios, y la disposición encaminada a realizar las actuaciones que es posible adelantar por medios tecnológicos, sin afectar con ello el debido proceso y procurando la continuidad de los servicios que la entidad debe prestar, resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma y de los funcionarios encargados del trámite y la misma tiene un término de duración que coincide con el de la emergencia sanitaria, esto es temporal y no es indefinida. 106.

Por ello, es claro que las disposiciones adoptadas no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características del deber de realizar proteger y restituir las tierras despojadas y abandonadas y no atentan contra los derechos convencionales, constitucionales y legales de las víctimas del conflicto armado a obtener la restitución de sus predios, en la medida en que los trámites que son posibles de realizar por medios electrónicos continúan, de tal manera que únicamente queda pendiente la etapa de contextualización que requiere la presencia de los funcionarios en el sitio de ubicación de los inmuebles. 107.

Sobre este requisito especial, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la norma que autorizó la suspensión de los términos en las actuaciones[43] –artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020–, consideró que la disposición es exequible, por cuanto es temporal y “pretende superar en forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autorizadas en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia”.

Hizo énfasis en que el precepto busca cumplir un mandato superior de prestar los servicios en forma adecuada, continua y efectiva, consideraciones que es dable predicar de las disposiciones que las desarrollan en trámites concretos, como el que ocupa la atención de la Sala. 108. Siendo ello así, es posible concluir que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, sin que resulte necesario realizar un test fuerte de proporcionalidad, por no encontrarse afectados otros derechos fundamentales.

Finalmente, la medida está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y evitar la agravación de sus efectos.   109. En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.3.3.5.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 110. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[44]. 111.

Bajo esta perspectiva de análisis, la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que han solicitado la inscripción de sus casos en el registro de tierras y de los funcionarios públicos, contratistas y personal encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 112.

La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirieron los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto cumple con la prestación de los servicios en forma virtual y suspende términos en una de las etapas del procedimiento administrativo de restitución previo al judicial durante la vigencia de la emergencia sanitaria[45]. 2.4.

Vigencia de la norma 113. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 114.

Sin embargo, cada precepto puede establecer una vigencia sin que en la Resolución 418 de 2020, objeto de análisis, ello se hubiera efectuado en forma expresa, de tal manera que debe entenderse que la misma se regula por lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 que sirvió de sustento a la resolución, precepto en el que se indicó que los términos de las actuaciones administrativas suspendidas se reanudarían al día siguiente hábil del levamiento de la emergencia sanitaria, decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma, a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos fácticos y jurídicos analizados. 115.

Corrobora lo anterior el hecho de que el acto administrativo inicial que suspendió los términos de las actuaciones administrativas, esto es, la Resolución No. 307 del 27 de marzo de 2020, dictada por la misma autoridad, cuyo control de legalidad no se ejerció por esta Corporación, había condicionado la vigencia a la duración del periodo de aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República, mediante el Decreto ordinario No. 457 de 2020, de tal manera, al resolverse mantener la suspension de los términos, esta medida debe entenderse en concordancia con la norma superior que se sirvió de fundamento, dependiendo, en consecuencia, de la extension de la emergencia sanitaria, en los términos expuestos. 2.4.

Conclusiones 116. El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se encuentra revestida de validez.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala 27 Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas “Por medio de la cual se mantiene la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como de los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020 y se establecen unas excepciones”, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la resolución objeto de control sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a la Procuraduría General de la Nación - Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Sentencia C-145, 20.05.2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [3] La Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. [4] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Este decreto se dictó en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [6] Con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, referido a la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales. [7] Consideró que la disposición otorga a las autoridades un tiempo prudencial para que realicen los ajustes requeridos para cumplir el objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementando las tecnologías necesarias o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial. [8] Consideró que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. [9] Corte Constitucional, C-307, 12,08.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [10] En la misma norma se citaron, como ejemplos de personas que no podían acudir a los territorios, a turistas, visitantes de instituciones privadas, delegados de ONG o de Cooperación internacional, que desarrollen procesos o actividades en los territorios étnicos, salvo que solo se den en caso de extrema necesidad. [11] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril; 636 del 6 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo, 990 del 9 de julio y 1076 del 28 de julio de 2020.

La medida de aislamiento preventivo obligatorio no continuó a partir del 01 de septiembre de 2020 y se aplicó el aislamiento selectivo y distanciamiento individual, conforme a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020 que prevé: “Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene por objeto regular la fase de Aislamiento Selectivo y Distanciamiento Individual Responsable que regirá en la República de Colombia, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID 19.” [12] Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. [13] “Por medio de la cual se suspenden los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas” [14] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” [15] “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas.” [16] “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.” [17] “Por medio de la cual se mantiene la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como de los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020 y se establecen unas excepciones”. [18] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [19] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [20] Coste Constitucional, Sentencia C-156 09.03.2011, M.P. Mauricio González Cuervo [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia 23.11.2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010-00196, reiterada en Sentencia 24.05.2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.06.14, M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2009- 00732. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07. 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001031500020110112700(CA) [26] La Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020 en la que examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, precisó que el juico de motivación suficiente ha sido entendido como una pauta que complementa la verificación formal, al indagar si, aparte de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, se ofrecen razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas.

Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales. [27] Corte Constitucional, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [28] https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf [29] https://www.oas.org/es/sadye/documentos/res-2888-16-es.pdf [30] En relación con el debido proceso en materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores.

Las primeras se relacionan con aquellas que debe reunir la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como “el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.

Corte Constitucional, Sentencia C- 034, 29.01.2014, M.P. María Victoria Calle Correa [31] Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil [32] Corte Constitucional Auto 004 del 22.01.2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza. En esta oportunidad la Corte señaló: “El amplísimo cúmulo documental que ha sido aportado a la Corte Constitucional -el cual sirve de base para la descripción detallada que se hace en el anexo a esta providencia de la situación de las etnias más afectadas, de la grave afectación de sus derechos colectivos fundamentales, de los delitos de los cuales han sido víctimas, así como de su relación con el desplazamiento - en el marco del proceso de seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, no deja duda alguna sobre la forma cruenta y sistemática en la que los pueblos indígenas de Colombia han sido victimizados por un conflicto al cual son completamente ajenos y ante el cual se han declarado, de manera repetida, autónomos y neutrales, clamando a los grupos armados ilegales que respeten sus vidas, su integridad colectiva y sus territorios.

Es una emergencia tan grave como invisible. Este proceso no ha sido reconocido aún en sus reales dimensiones, por las autoridades encargadas de preservar y proteger a los pueblos indígenas del país. Mientras que numerosos grupos indígenas son atacados, desplazados y desintegrados en todo el territorio nacional por los actores armados que operan en Colombia y por los distintos factores subyacentes al conflicto y vinculados al mismo, el Estado y la sociedad colombianos continúan preciándose de su carácter multicultural, de sus riquezas étnicas y de distintos aspectos de las culturas indígenas nacionales.

Esta contradicción entre la realidad y la representación generalizada de dicha realidad ha sorprendido a la Corte Constitucional, no sólo por su crueldad inherente, sino por revelar una actitud de indiferencia generalizada ante el horror que las comunidades indígenas del país han debido soportar en los últimos años – indiferencia que en sí misma es un menosprecio de los postulados constitucionales básicos que nos rigen como Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la diversidad étnica y cultural.” [33] “Por el cual se expide un marco normativo para la protección integral de los derechos del grupo étnico Rom o Gitano” [34] Ello quedó consignado en el artículo 5º en los siguientes términos: “Asentamientos y circulación. En razón a que el grupo étnico Rom ha desarrollado históricamente su conciencia étnica a partir del nomadismo, sea este real o simbólico, se le reitera el derecho a la libre circulación por todo el territorio nacional, salvo las limitaciones legales.

La formulación de políticas públicas y de programas gubernamentales destinados a este pueblo debe tener en consideración la amplia movilidad geográfica e itinerancia de sus Kumpañy. Parágrafo. Se reconocen Kumpañy en los departamentos de Norte de Santander, Antioquia, Santander, Córdoba, Sucre, Valle del Cauca, Atlántico, Tolima, Nariño, y en la ciudad de Bogotá, D. C. teniendo en cuenta que, por su nomadismo, la ubicación de las Kumpañy ya reconocidas puede cambiar en determinado momento, se debe verificar la información con los Seré Romengue.  [35] “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano.” [36] La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de la Ley 1448 de 2011 y concretamente en tema de procedimiento de registro e inscripción lo consideró ajustado a la Carta.

Se refirió a las obligaciones de los Estados sobre protección de los derechos de las personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad inmueble: (i) el derecho de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial; … (iii) el derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su resolución al reclamante.

Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género.” [37] Artículos 147 y siguientes de los decretos citados. [38] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 29.06.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger [39] “ARTÍCULO 159.

CAUSALES DE INTERRUPCIÓN. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem. 2. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del apoderado judicial de alguna de las partes, o por inhabilidad, exclusión o suspensión en el ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando la parte tenga varios apoderados para el mismo proceso, la interrupción solo se producirá si el motivo afecta a todos los apoderados constituidos. 3. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del representante o curador ad lítem que esté actuando en el proceso y que carezca de apoderado judicial. La interrupción se producirá a partir del hecho que la origine, pero si este sucede estando el expediente al despacho, surtirá efectos a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente.

Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento.” [40]

ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. 2.

Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa.” [41] Corte Constitucional, Sentencia C-179, 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Diaz [42] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.2017., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [43] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [44] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [45] A la misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso.

Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001031500020200094400. Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001031500020200099100; Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés.