CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). Se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

(…) [L]a teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho. [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [S]e indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, se debe precisar es que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis.

(…). El artículo 24 de la mencionada ley, fija los órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, en una Asamblea Corporativa, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. (…). Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura recae sobre las normas dictadas por el ente de nivel nacional, porque se trata de una CAR, respecto de las cuales se avocó el conocimiento del vocativo de la referencia respecto de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”.

En efecto, el acto examinado fue suscrito por el señor PEDRO PABLO JURADO DURÁN, en su calidad de Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, quien fue designado por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena. (…). Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el Director General de CORMAGDALENA adoptó medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de, por un lado, los términos procesales en los proceso administrativos de la jurisdicción coactiva y sancionatorios contractuales, y por otro, de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Entidad; así como los términos para atender las peticiones nuevas y en curso.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el DIRECTOR EJECUTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr el normal funcionamiento de la entidad, dentro de un esquema de normalidad y de regulación ordinaria, pero que requiere la potencialización de esas competencias para poder sobrepasar legítimamente el espectro de competencias regulares y ello solo acontece, dentro de un modelo democrático y de Estado Social de Derecho, con la ampliación que para ello se ha previsto, mediante la declaratoria del estado de excepción, como las dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, se expidió en el marco competencial de CORMAGDALENA y de las atribuciones asignadas a su Director Ejecutivo, en armonía con la legislación de excepción, a partir de los DECRETOS DECLARATORIOS 417 y sus DECRETOS LEGISLATIVOS 440 y 491 DE 2020, recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social e incluso en la literalidad de la motivación del acto, se lee el siguiente aparte explicativo sobre la competencia asumida por CORMAGDALENA y su soporte normativo, en armonía con su fundamento fáctico.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(…). De esta manera, la Dirección Ejecutiva de CORMAGDALENA identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 que tuvieron como fin la protección y garantía de los derechos de la ciudadanía, de los servidores y colaboradores – incluyendo a los contratistas – de la entidad con ocasión del COVID-19, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

(…). Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN N° 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. Sobre el planteamiento de la Agente Fiscal, sobre el argumento de que la entidad autora podía suspender los términos, sin necesidad de declaratoria de anormalidad, en nada demerita que el acto se encuentra ajustado a derecho, en tanto dentro de las premisas del Decreto DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y de su DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, expresamente se encuentra la suspensión de términos. (…).Por tanto, la suspensión de términos y de atención al público de manera presencial, así como la ampliación para responder peticiones fue justificada por la Entidad ante la imposibilidad de garantizar: (i) el derecho a la defensa de las partes, al no contar con acceso al conjunto de documentos y pruebas que conforman el proceso;

(ii) la vida e integridad de la sociedad civil y de los trabajadores de la Corporación pues muchos de sus funcionarios se encuentran en la categoría de alto riesgo; (iii) la respuesta oportuna a las solicitudes que versaran sobre asuntos que no involucraran derechos fundamentales, ante el cierre de las oficinas y dependencias de la Institución. De esta manera, CORMAGDALENA identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19) y con el ánimo de aprovechar los medios tecnológicos a su alcance y convertirlos en herramientas de protección de la vida y la salud de los colombianos y, en particular, de los empleados y usuarios de la Corporación, exponiendo que el desarrollo normal de las actuaciones a su cargo requiere del traslado de los sujetos intervinientes a las instalaciones de la Entidad y el contacto entre ellos y distintos objetos, circunstancia que elevaría el riesgo de contagio.

Así, el Director Ejecutivo – encargado de la adopción de medidas en lo concerniente de la jurisdicción coactiva, del procedimiento sancionatorio administrativo contractual, y de las disposiciones sobre la atención al público – estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo.

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN N° 00107 DE 1° DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió. Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto.

Aunque la resolución escrutada, carece de fundamentos fácticos, lo cierto es que éstos se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con la prestación del servicio, en forma virtual, aunada a la suspensión de términos, en pro de que los usuarios también fueran protegidos en su salud y vida.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, que fue rubricado por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación del acto permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIÓN ESCRUTADA.

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

(…). Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger al recurso humano de la entidad, en una doble vía con respeto a la finalidad del estado de anormalidad y es que los usuarios de los servicios de la Corporación no se vieran obligados tampoco a correr el riesgo de contagio, al suspender los términos de los procesos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual, pero ante todo, sin afectar o sin garantizar la prestación del servicio y su derecho fundamental a la petición, que se conectan con la finalidad con que se implementaron las medidas de aislamiento desde la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas.

En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN N°. 00107 de 13 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…).

De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos de los DECRETOS 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 y 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020, y los DECRETOS LEGISLATIVOS 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y 537 DE 12 DE ABRIL DE 2020, atendiendo las directrices de la Resolución 385 de 12 DE MARZO 2020 (modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020).

(…). En este contexto, los ARTÍCULOS 1º y 2° del acto examinado establecieron como medida de carácter general la suspensión de términos de las actuaciones administrativas a cargo de CORMAGDALENA, específicamente en lo concerniente a la Jurisdicción Coactiva y de los procesos administrativos sancionatorios contractuales, desde el 13 de abril de 2020 y hasta el 27 de abril de 2020, decisión que permite vislumbrar su vínculo con los artículos 3° y 6º de los DECRETOS LEGISLATIVOS Nº. 440 y 491 DE 2020 respectivamente y con el periodo del aislamiento preventivo obligatorio reseñado en el artículo 1° del DECRETO ORDINARIO 531 DE 2020.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el ARTÍCULO 6 DE ESTE DECRETO LEGISLATIVO y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con el Estado de Excepción y su Legislativo está más que acreditada. (…). Con ello, en lo que concierne a la suspensión de términos en actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, la Corte fue clara en indicar que la disposición cuenta con plena validez al propender por salvaguardar derechos de orden superior ante una situación de anormalidad como es este escenario de pandemia.

(…). Por tanto, la Sala estima que la autoridad administrativa actuó de manera idónea con fundamento en los precitados Decretos Legislativos que le facultó para decidir lo que plasmó en los artículos 1 y 2 de la Resolución escrutada y, con ello, supera el análisis de conexidad o comprobación jurídica. Artículo 3: suspensión de atención al público de manera presencial.

(…). Sobre lo aquí señalado, y distinto a lo referido por la Agencia Fiscal en su intervención, esta Colegiatura encuentra que existe una clara relación con el considerando contentivo en el DECRETO DECLARATORIO. (…). De cara al contenido de esta norma, la Sala encuentra que CORMAGDALENA adoptó los lineamientos fijados por el Gobierno Nacional – y avalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 – cumpliendo con la implementación de las tecnologías de la información para garantizar la continuidad del servicio pese a la suspensión de atención presencial, la habilitación de una dirección web para el recibo de peticiones de diferente naturaleza, y con una vigencia menor a la de la emergencia sanitaria.

De esta manera no cabe duda de que la determinación del Gobierno Nacional fue avalada por la Corte Constitucional, resultando importante señalar que, con ello, la medida adoptada por CORMAGDALENA – y aquí controlada –, se encuentra ajustada a la declaratoria de emergencia y, está en conexidad con las normas de excepción. Artículo 4: términos para atender las peticiones.

(…). Al respecto, encuentra la Sala que el precitado artículo corresponde en casi su integridad al mandato expreso y autorizado para ampliar los términos legales establecidos para resolver derechos de petición previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo durante la vigencia de la emergencia sanitaria, conforme a lo reseñado en el artículo 5 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020.

(…). Es decir, la medida adoptada por CORMAGDALENA pretendió garantizar el cumplimiento cabal de sus funciones y atender de forma oportuna las necesidades propias de los servicios desempeñados, debiendo adaptar el tiempo de respuesta a las peticiones en curso y delimitando los términos para las nuevas solicitudes que se elevaren ante la Entidad sin desconocer que, tratándose de aquellas que versaran sobre derechos fundamentales no les sería aplicable la medida como bien lo incluyó el parágrafo de la Resolución Escrutada, respondiendo así a la previsión contenida en la Ley 137 de 1994, en la que se indica que no se puede vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales y que la reglamentación y restricción de las garantías o derechos solo puede tener origen en un Decreto Legislativo y no en una norma administrativa.

Ahora bien, respecto del artículo 4 que se escruta, aun cuando se encuentra conexa con el DECRETO LEGISLATIVO 491, esta Magistratura estima necesario condicionarlo en el entendido que, con fundamento en el artículo 5° de esta norma excepcional –el cual versó sobre la ampliación de términos para resolver peticiones–, la vigencia de la medida es extensiva a la emergencia sanitaria y no al Estado de Excepción como lo reseña el acto controlado.

(…). Por lo tanto, la Sala condiciona la medida contenida en el acto escrutado entendiendo que esta se circunscribe al contenido del artículo 5° del Decreto Legislativo 491 de 2020 y por tanto su vigencia no podrá exceder el interregno fijado por la emergencia sanitaria. Artículo 5: continuidad de las medidas. (…): Sobre el particular, las medidas que no fueron modificadas y por tanto mantienen su vigencia, son aquellas que, por un lado, delimitaron las directrices en los procesos de selección adelantados por Cormagdalena, y, por otro, la obligatoriedad de establecer los protocolos y lineamientos dados por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(…). Artículo 6: entrada en vigor. (…). Descendiendo al caso concreto, esta Magistratura encuentra que el acto data de 13 de abril de 2020 y fue publicado en su página web al día siguiente, 14 de abril, por lo que, en los términos señalados en los referidos artículos del CPACA, fue cumplida la orden de publicarse en un medio masivo de comunicación ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, siendo necesario entender que la Resolución N°. 000107 de 13 de abril de 2020 empezó a regir desde el 15 de abril de 2020.En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Y fue precisamente ello lo que buscó la Dirección Ejecutiva de CORMAGDALENA al expedir el acto administrativo que se analiza. La suspensión de términos tuvo como fin mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, esto es, la implementación de tecnologías para garantizar la prestación efectiva del servicio ante la imposibilidad de continuar con un modelo presencial, sin que ello atente los derechos de los habitantes del territorio nacional, ni de sus servidores ni contratistas, dejando en evidencia que lo plasmado en la Resolución fue acorde a la dinámica actual.

(…). En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 fue una adaptación y modificación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia, dado que la situación y circunstancias desbordaron las posibilidades contenidas en las disposiciones netamente administrativas y que de todos modos fueron citadas como fundamentos normativos en el acto en estudio.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida y la salud de los funcionarios y contratistas, así como a los usuarios de la Corporación; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 38.458 en Colombia.

Además, la suspensión de términos consagrada en el acto escrutado tiene como propósito salvaguardar los derechos de defensa y contradicción de los sujetos con procesos al interior de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual. (…). En conclusión, la Resolución escrutada responde a los factores de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fundamentos fácticos y normativos de excepción que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar;

(ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y debido de proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios y partes procesales dentro de la jurisdicción coactiva como de los procesos administrativos sancionatorios contractuales.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la suspensión de términos en procesos administrativos hasta tanto no cesara el estado de emergencia o en su defecto se adoptaran las medidas necesarias que permitieran garantizar la prestación adecuada del servicio.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en el acto examinado no se encontraban contenidas en otra disposición, toda vez que los artículos 5° y 6° del DECRETO LEGISLATIVO 491 habilitó, por un lado, la ampliación de términos para atender peticiones, y por otro, la facultad para suspender “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”, sin referirse de manera puntual a los trámites adelantados por CORMAGDALENA.

Por tanto, la decisión de suspender los términos en materia de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual debe entenderse como una medida producto de la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo de la Entidad, a quien le corresponde la implementación de jornadas laborales de forma remota, con el objeto de proteger la vida y la salud de sus colaboradores y usuarios, así como la salvaguarda del debido proceso y el derecho a la defensa en lo que concierne a este tipo de actuaciones administrativas.

(…). En consecuencia, y atendiendo la manifestación de argumentos hecha por la Corte Constitucional en su sentencia C-242 de 2020, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y el debido proceso de los sujetos involucrados en las actuaciones de defensa ante la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual adelantadas por CORMAGDALENA.

Por contera, la Resolución escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de control se encuentra acorde al marco Constitucional y Legal [L]as medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

En efecto, la RESOLUCIÓN N°. 00107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 porta medidas de suspensión y de aislamiento no vulneradoras de derechos fundamentales –art. 93 constitucional– y, además, no desconocen los derechos sociales de los servidores y colaboradores – incluyendo a los contratistas –, ni derechos fundamentales de usuarios y de los trabajadores de la Entidad.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la Corporación y (ii) garantizar el debido procedimiento administrativo, mediante la suspensión de los términos en los trámites y procedimiento tanto de la jurisdicción coactiva como del sancionatorio contractual de los miembros de la Entidad.

Por otro lado, no se observa que la Resolución en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos laborales de sus trabajadores, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Como tampoco que se haya vulnerado los derechos de defensa y del debido proceso de los sujetos con procesos adelantados ante la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual de la Corporación. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. (…).

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

(…). La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos tanto de servidores responsables del proceso como los sujetos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual, así como a los usuarios en general de la Entidad, buscando con las medidas adoptadas salvaguardar la salubridad y protección de todos, y el derecho de defensa de los investigados.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004);

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA). En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina el requisito de conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales como órganos constitucionales de orden nacional sui generis, consultar: Corte Constitucional sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001- 03-25-000-2016-01017-00.

Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00. En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000- 2001-03460-01(35273).

En cuanto al carácter legislativo que ha reconocido la Corte Constitucional a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el objetivo de los estados de excepción de preservar el Estado Social de Derecho, consultar: Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986.

Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 42 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 43 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000107 DE 2020 (13 de abril) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – CORMAGDALENA (Ajustada a derecho / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01408-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – CORMAGDALENA Demandado: RESOLUCIÓN 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Se declaran ajustados a derecho pero condicionados los artículos 4° y 6° de la Resolución. Los artículos restantes se encuentran ajustados a derecho. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN Nº. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena –CORMAGDALENA “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad: 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS – catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[3]. Informa así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[4]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[5].

“Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.[6]” 3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[7]. 4.

El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[8] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID- 19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa”. (Negrillas fuera de texto). 5. El 12 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República, invocando la Resolución precitada 385 de la misma fecha, impartió la DIRECTIVA PRESIDENCIAL N° 02, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, dentro del asunto que nominó: “Medidas para atender la contingencia generada por el Covid- 19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones –TIC-”, en la que dio las siguientes directrices: “1.

TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TIC Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ‘Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus'; por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa.

Para ello, se podrá acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 6[9] de la Ley 1221 de 2008 ‘Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones’.

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales.”. 6. Mediante DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”. 7. El 20 de marzo de 2020 se profirió el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID – 19”. 8.

El 22 de marzo de 2020, fue expedido el Decreto 457 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otros, se ordenó que el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 9.

El 25 de marzo de 2020, el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA expidió la Resolución N°. 000097 “Por medio de la cual se suspenden términos, se adoptan algunas medidas transitorias por causa del COVID19 en la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGDALENA y se dictan otras disposiciones”. Dentro de las medidas consignadas incluyó: (i) la suspensión de términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo que cursan ante la Oficina Asesora Jurídica de la Entidad, entre el 25 de marzo y el 13 de abril;

(ii) la implementación de medios electrónicos y virtuales para llevar a cabo los procedimientos administrativos sancionatorios contractuales de la Corporación; (iii) la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Institución, entre el 25 de marzo y el 13 de abril; (iv) algunas directrices en los procesos de selección adelantados por Cormagdalena;

(v) la obligatoriedad de establecer los protocolos y lineamientos dados por el Ministerio de Salud y Protección Social y; (vi) la entrada en vigor de la Resolución desde su expedición. El Control Inmediato de Legalidad de este proceso se encuentra circunscrito al radicado N°. 11001-03-15-000-2020-01021-00, Sala Especial de Decisión N°. 22 del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Luis Alberto Álvarez Parra, quien registró proyecto de fallo el 31 de agosto de 2020, vocativo en el que anteladamente se solicitó fuera acumulado este proceso, pero la petición fue negada, como se relata en el capítulo de trámite procesal”. 10.

El 28 de marzo de 2020, el presidente de la República profirió el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades. Dentro de este se destacan los siguientes: Artículo 3: “Prestación de los servicios a cargo de las autoridades.

Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones (…)”.

Artículo 5: “Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: (…)”. Artículo 6: “Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años (…)”. 11. El 8 de abril de 2020, se dictó el Decreto 531 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otros, se ordenó que el aislamiento obligatorio preventivo se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020. 12.

El 12 de abril de 2020, fue proferido el Decreto 537 “Por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Allí se consideró que, para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual y en aras de no paralizar la contratación estatal y el mercado de compras públicas, era necesario aprovechar los medios tecnológicos para cumplir la función administrativa. 13.

El 13 de abril de 2020, el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA expidió la Resolución N°. 000107 “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”. 14. La Corte Constitucional, en sentencias C-145 de 20 de mayo de 2020[10], C-162 de 4 de junio de 2020[11] y C- 242 de 9 de julio de 2020[12], estudió la exequibilidad del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO y de los DECRETOS LEGISLATIVOS 440 DE 20 DE MARZO Y 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, respectivamente.

Sobre la primera de ellas, el Alto Tribunal encontró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

De allí que el Decreto Declaratorio 417 debía expedirse ante “la gravedad que implica el volumen de infectados y personas fallecidas y la posibilidad de poner en serio peligro a los colombianos al desconocerse aún la cura del COVID-19, con grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado”.

Ahora bien, con relación al estudio del Decreto Legislativo 440, la Corte Constitucional, encontró que este es constitucional por cuanto, por un lado “busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia”, y por otro, “el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, dejando claro que lo allí adoptado resulta proporcional “frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad y sometidas a los respectivos controles, y son además de muy corta duración, ya que están vigentes por el tiempo que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Finalmente, respecto del Decreto Legislativo 491, el Supremo Constitucional consideró que sus disposiciones – salvo el parágrafo primero del artículo 6, el inciso segundo del artículo 7 y el artículo 12 –, se ajustan al ordenamiento constitucional, puesto que atienden a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo; asimismo, condicionó los artículo 5° para indicar que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes, y 10° para ajustar el límite temporal de las medidas en relación con la continuidad de los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales, hasta tanto perdure la emergencia sanitaria. 2.

El texto del acto objeto de control “RESOLUCIÓN 000107 DE 2020 (DEL 13 DE ABRIL DE 2020) “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones” EL DIRECTOR EJECUTIVO DE CORMAGDALENA En uso de sus facultades legales y estatutarias y en especial, las conferidas en la Ley 161 de 1994, Decreto 790 de 1995 y la Resolución 000420 del 10 de noviembre de 2016 y,

CONSIDERANDO

Que de conformidad con lo prescrito en el artículo 331 de la Constitución Política y la Ley 161 de 1994, se creó y reglamentó la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - CORMAGDALENA Que la Resolución 000420 del 10 de noviembre de 2016 “por medio de la cual se ajusta y actualiza el manual específico de funciones y competencias para los empleos de planta global de personal de Cormagdalena” se encuentran las funciones esenciales del Director Ejecutivo, entre las cuales la se establece la de “Dirigir acciones tendientes al cumplimiento de las funciones a cargo de la Corporación para garantizar el desarrollo de su objeto constitucional”.

Que el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia consagra que es deber de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos. Que el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Que, la misión de CORMAGDALENA, principalmente consiste en “Recuperar y mantener la navegabilidad del Río Magdalena como aporte a la competitividad del país, garantizar su desarrollo sostenible y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades ribereñas”. Que el artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 dispone que es deber de las autoridades brindar atención al público y a las personas que ante ellas acudan, en relación con los asuntos que tramiten.

Que el trámite de las actuaciones administrativas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011 deben tener en consideración que “Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la Ley.” Asimismo, el desarrollo de las actuaciones por medios virtuales conforme lo determinan los artículos 53 a 64 ejusdem implica, entre otros aspectos: i) la posibilidad de adelantar las actuaciones administrativas por medios electrónicos, ii) el registro para el uso de medios electrónicos, iii) el documento público por medio electrónico, iv) la notificación electrónica, v) el acto administrativo electrónico, vi) el archivo electrónico de documentos, vii) el expediente electrónico, viii) la sede electrónica, ix) la recepción de documentos electrónicos por parte de las autoridades, x) la prueba de recepción en envío de mensajes de datos por la autoridad, xi) las sesiones virtuales y xii) los estándares y protocolos.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución N°. 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, tras la determinación del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se establecen una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que, a través del Decreto 440 de 20 de marzo de 2020 el Gobierno nacional adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, indicando entre otras cosas, la posibilidad de realizar audiencias de los procesos selectivos de forma virtual y la preferencia de la utilización de mecanismos de agregación de demanda, para la adquisición de bienes y servicios, durante la etapa de aislamiento preventivo.

Que, atendiendo a lo preceptuado en dicho decreto, se hace necesaria la continuidad de los procesos selectivos, habilitando y fortaleciendo mecanismos de orden digital y virtual que permitan la selección objetiva, la libertad de concurrencia y demás principios y deberes en materia de contratación estatal. Es de esta manera que podrá dársele continuidad a la ejecución presupuestal de la entidad a través de la gestión contractual.

Que, con el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a. m.) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Asimismo, se limitó la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional. Que el artículo 3 del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 señala como excepciones a la medida, entre otros: “16. Las actividades de los puertos de servicio público y privado, exclusivamente para el transporte de carga” así como “17. Las actividades de dragado marítimo y fluvial”.

Que mediante Resolución N°. 00097 del 25 de marzo de 2020 se suspendieron términos y se adoptaron algunas medidas transitorias por causa del COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA) y se dictaron otras disposiciones. Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, «Salvo norma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]». Que de acuerdo a lo señalado en el Decreto 491 de 2020, “los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada”.

Que de conformidad con el artículo 6 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, las autoridades administrativas podrán suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Dicha suspensión afectará los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años y durante el término que dure la suspensión y hasta el momento que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Que el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a. m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que el Decreto 537 del 12 de abril de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, consideró que para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual y en aras de no paralizar la contratación estatal y el mercado de compras públicas, se hace necesario aprovechar los medios tecnológicos para cumplir la función administrativa, por lo que en su artículo primero dispuso: “para evitar contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual, durante la vigencia de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada Coronavirus COVID-19, las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán desarrollarse a través de medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control, y a cualquier ciudadano interesado en participar.

La entidad estatal deberá indicar y garantizar los electrónicos y de comunicación que serán utilizados, así como los mecanismos que empleará para el registro de toda la información generada, conforme al cronograma establecido en el procedimiento”. Que en virtud de las normas expedidas con ocasión de atender la contingencia generada por el COVID-19, el Decreto 537 de 12 de abril de 2020 “por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” señala: “Procedimientos Sancionatorios: Procedimientos sancionatorios.

Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La entidad estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.”, y se hace necesario reanudar los procedimientos administrativos sancionatorios, garantizando el acceso a medios tecnológicos a los convocados, por lo cual se anexa protocolo de audiencias virtuales a la presente resolución. Que en consecuencia, en aras de proteger y garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción, se hace necesario suspender los procedimientos administrativos sancionatorios y de cobro coactivo que se surten ante la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación. Que conforme a todo lo indicado, y en procura de dar cumplimiento a las normas y directrices emitidas por el Gobierno Nacional en materia de salubridad pública, orden público y relacionados, se hace necesario desarrollar tales asuntos a nivel interno de la Corporación, específicamente en cuanto a procesos contractuales, atención al público, procedimientos sancionatorios y procedimientos de cobro coactivo.

Ello, permitirá establecer un claro marco interno regulatorio para el desarrollo de las competencias y funciones de CORMAGDALENA. En mérito de lo expuesto, el Director Ejecutivo de Cormagdalena, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. ORDENAR la suspensión de términos procesales en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva que cursan en CORMAGDALENA, desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020. Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

ARTÍCULO 2. Modifíquese el Artículo 2 de la Resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, ordenándose la suspensión de términos procesales en los procesos administrativos sancionatorios contractuales que cursan en CORMAGDALENA, desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020.

Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

ARTÍCULO 3. Ordenar la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.

Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, durante el período comprendido desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020.

ARTÍCULO 4. ACATAR a partir de la expedición de esta resolución y hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno nacional, los términos para atender las peticiones nuevas y en curso señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de lo establecido en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.

ARTÍCULO 5. Las demás disposiciones de la resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, no modificadas en el presente acto administrativo, mantienen su vigencia y carácter vinculante.

ARTÍCULO 6. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bogotá, PEDRO PABLO JURADO DURÁN. Director Ejecutivo.”. (Destacado del texto original) 3. Trámite procesal El 28 de abril de 2020, la Magistrada Ponente avocó conocimiento, en única instancia, en vía del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el DIRECTOR EJECUTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – en lo sucesivo CORMAGDALENA, “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[13] del CPACA, ordenó notificar del auto al presidente de la República o a su representante judicial, a CORMAGDALENA, a través de su director ejecutivo, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso email por un término de diez (10) días para que intervinieren dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla.

Por otro lado, corrió traslado por diez (10) días a CORMAGDALENA, para que: (i) Se pronunciara sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020; (ii) Aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) Suministrara los antecedentes administrativos de la referida Circular; y (iv) Por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa.

Asimismo, invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaren sobre la legalidad de RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020. Paralelo a ello, el 13 de abril de 2020, el Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, avocó conocimiento del Control Inmediato de Legalidad de la Resolución N°. 000097 de 25 de marzo de 2020 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – CORMAGDALENA, “Por medio de la cual se suspenden términos, se adoptan algunas medidas transitorias por causa del COVID19 en la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGDALENA y se dictan otras disposiciones”.

Lo anterior dentro del proceso N°. 11001-03-15-000-2020-01021-00. Asimismo, el 12 de mayo de 2020, fue repartido el proceso N° 11001-03-15- 000-2020-01873-00 al Despacho del Magistrado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución N°. 000114 “Por medio de la cual se prorrogan las medidas establecidas en la Resolución 107 de 13 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones”.

Así, por medio de auto de 14 de mayo de 2020, el magistrado ponente resolvió: “REMITIR por Secretaría General de la Corporación, el presente asunto con radicado 11001031500020200187300 correspondiente al control inmediato de legalidad de la Resolución 00114 de 27 de abril de 2020 ´por medio de la cual se prorrogan las medidas establecidas en la Resolución 107 de 13 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones´, con destino al despacho de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez para su acumulación al trámite radicado 111001031500020200140800, por la razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia”.

Frente a lo anterior, el 29 de mayo de 2020, la Magistrada Ponente ordenó remitir los expedientes 11001-03-15-000-2020-01408-00 y 11001-03-15-000- 2020-01873-00 al despacho del Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, con el fin de que se estudiara su acumulación al expediente 11001-03-15-000- 2020-01021-00, lo cual, en efecto, aconteció el día 12 de junio de 2020, como consta en la respectiva anotación del expediente digital radicado 2020- 01408-00.

No obstante, el 9 de junio de 2020, el Magistrado SUÁREZ VARGAS registró proyecto de fallo en el expediente 11001-063-15-000-2020-01021-00, sin haber resuelto las solicitudes de acumulación. En razón a la solicitud de acumulación, el 12 de junio de 2020, en el expediente 11001-03-15-000-2020-01408-00 –en principio a cargo de quien suscribe esta providencia –, se hizo cambio de ponente, pasándolo al Despacho acumulador, a cargo del Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS y tuvo paso al despacho el día 12 de junio de 2020.

La ponencia de fallo presentada por el Magistrado SUÁREZ VARGAS dentro del CIL N°. 11001-03-15-000-2020-01021-00, no obtuvo la mayoría requerida, por lo cual, el 6 de agosto de 2020, se remitió dicho expediente al despacho del siguiente Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA para que presentara nueva ponencia de fallo, quien registró proyecto de fallo el 31 de agosto de 2020.

El 22 de septiembre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado envió informe al Magistrado ÁLVAREZ PARRA en el que se le puso en conocimiento la solicitud de acumulación que este Despacho había efectuado el día 29 de mayo de 2020. El 29 de septiembre de 2020, el Magistrado profirió auto en el que ordenó no acumular los procesos con radicado N°. 11001-03-15-000-2020-01408-00 y 11001-03-15-000-2020-01873-00, argumentando que la solicitud de acumulación “fue remitida… en forma extemporánea” y con ello, la devolución de los expedientes a este Magistratura.

Devuelto el expediente, el 21 de octubre de 2020, el Despacho Ponente, con algo de sorpresa por la decisión ante la supuesta extemporaneidad de la remisión del expediente para estudio de posible acumulación, procedió, por un lado, a ordenar devolver el expediente 11001-03-15-000-2020-01873-00 al Magistrado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, contentivo del Control Inmediato de Legalidad sobre la RESOLUCIÓN Nº. 000114 DE 27 DE ABRIL DE 2020; y por otro, con relación a este expediente (2020-01408), a requerir a la Secretaría General para que corriera en debida forma el traslado del presente recurso de reposición atendiendo a que solo había ocurrido por un (1) día. Con paso al despacho de 29 de octubre de 2020, la Magistrada Sustanciadora observó que el traslado no se hizo en debida forma por cuanto la fijación en lista señala “Término de tres (2) días” iniciado a las 8:00 a.m. del 23 de octubre de 2020 y finalizado a las 5:00 p.m. del mismo día, quedando pendiente un (1) día adicional.

Lo anterior fue ordenado de manera urgente, por medio de auto de 3 de noviembre de 2020 y cumplido el día 13 del mismo mes y año. Ahora bien, dado que el Ministerio Público había presentado recurso de reposición frente al auto avocatorio proferido el Despacho Sustanciador, este fue resuelto de manera negativa el 1° de diciembre de 2020. No obstante, tras haberse efectuado las notificaciones del caso y el paso al despacho de 10 de diciembre de esa anualidad, la Magistrada Ponente, para recomponer el trámite, profirió auto de 16 de diciembre de 2020 dado que no se había otorgado el traslado a la Agencia Fiscal para que, si a bien lo tuviere, rindiera su intervención; lo anterior conforme a los lineamientos del artículo 185, numeral 5[14] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. 4.

Intervenciones Remitidas las notificaciones correspondientes, se recibieron las siguientes intervenciones: 1.4.1. Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – CORMAGDALENA – El Director Ejecutivo de la Entidad realizó un recuento del trámite procesal que se adelantó para el ejercicio del control de legalidad frente al acto expedido por CORMAGDALENA que es objeto de estudio, esto es, la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020.

Indicó como antecedentes los lineamientos contenidos en: (i) el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020; (ii) los DECRETOS ORDINARIOS 457 Y 531 DE 2020; (iii) los DECRETOS LEGISLATIVOS 440 Y 491 DE 20 Y 28 DE MARZO DE 2020. En atención a ello, reseñó que las medidas adoptadas dentro de la Resolución controlada cuentan con cuatro ejes temáticos: (i) ejecución de procedimiento de cobro coactivo;

(ii) ejercicio de la facultad sancionatoria; (iii) la contratación pública y; (iv) prestación del servicio a través de herramientas tecnológicas y término para resolver peticiones; todas ellas con sustento en el precitado marco normativo, así como en la Constitución Política y las Leyes 137 de 1994 y 1437 de 2011. Por lo anterior solicitó la declaratoria de la legalidad del acto escrutado. 1.

Ministerio Público La Agencia Fiscal interpuso recurso de reposición contra el auto por medio del cual el Despacho Ponente avocó conocimiento y, además rindió el concepto de fondo. De ambas postulaciones se hace la siguiente síntesis. 1. Del recurso de reposición La procuradora Séptima Delegada para el Consejo de Estado, presentó recurso de reposición contra el auto por medio del cual el Despacho Ponente avocó conocimiento.

La impugnación la fundamentó en que la resolución no es pasible de control inmediato de legalidad porque fue expedida como consecuencia de la declaración de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, y las medidas excepcionales que tomó el presidente de la República en los Decretos ordinarios 457 y 531, y en el LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Que tanto la Resolución 385 de 12 marzo como los Decretos 457 y 531 de 2020, normas en las que se funda el acto que se busca controlar, no son decretos legislativos, son decretos ordinarios que dictó el presidente de la República en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad administrativa, razones por las que consideró que la decisión que se adoptó en el acto que se pretende controlar, responde a las medidas que debían adoptarse como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, la cual no tiene relación o puede considerarse como un desarrollo de un decreto legislativo.

También señaló que si bien el acto cuyo conocimiento se avocó mediante el auto objeto de este recurso, invoca el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 que, en su artículo 6, expresamente autoriza a las entidades administrativas la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, también lo es que, la medida de suspensión de términos no requiere de la habilitación excepcional por parte del Ejecutivo central, en tanto esta es una facultad que tienen los titulares o responsables de la función administrativa o judicial.

Adujo que el acto cuyo conocimiento se avocó aun cuando hace referencia expresa al DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, no le imprime la naturaleza de un acto dictado como desarrollo de este, y que bajo esas consideraciones no procede el control automático de legalidad y, en consecuencia, el auto que avocó su conocimiento debe ser revocado. Al respecto, la Magistrada Ponente en providencia de 1° de diciembre de 2020, resolvió no reponer la providencia recurrida, con fundamento en que la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 2020, dentro de sus consideraciones, dejó en evidencia que tiene como soporte el ARTÍCULO 6 DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Por lo que, como se manifestó en el auto recurrido, el factor o de motivación o causa que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, se encontró acreditado al haberse sustentado en el mentado Decreto Legislativo. Advirtió que la resolución que se analiza refiere a medidas relacionadas con la suspensión de términos, lo cual se encuentra acorde con la adopción de mecanismos a los que refieren los DECRETOS DECLARATORIO 417 Y LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Así, indicó que la Resolución 000107 de 2020, no se limita a los Decretos 457 y 531 de 2020 y la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, como lo entendió la recurrente. Por lo anterior, mantuvo la decisión adoptada en el auto de 28 de abril de 2020. 2. Del traslado especial El 12 de enero de 2021, la Secretaría General del Consejo de Estado procedió a correr el traslado especial a la Agencia Fiscal, quien el 22 de enero de los corrientes, a través del Concepto N°. 011, presentó su intervención. Tras realizar un resumen de los antecedentes que motivaron el acto escrutado, así como el estudio de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, analizando cada uno de los artículos contentivos de la Resolución N°. 000107, encontrando que estos debían ser declarados ajustados a derecho junto con la legalidad, exceptuando el artículo 3°, frente al cual estimó que era necesario inhibirse de pronunciamiento al no desarrollarse ningún decreto legislativo.

Finalmente, encontró que a Resolución satisfizo los criterios de conexidad, motivación y finalidad, necesidad fáctica, proporcionalidad, no discriminación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[15]. 2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[16], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[17].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[18] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[19], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[20], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[21] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[22], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[23], conmoción interior[24] y emergencia económica, social y ecológica[25]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[26] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[27] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[28], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[29] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[30].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[31]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[32], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[33]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[34], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[35]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[36].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[37].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[38], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[39] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[40]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[41], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[42] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[43]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[44] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[45] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[46].

En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[47].

La escasa regulación normativa[48] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[49], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[50]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[51] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[52] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[53] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[54] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[55]-[56].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[57], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte Constitucional frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante “si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[58], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[59], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[60], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[61], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[62] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[63] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Sumado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[64]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos” [65].

(Negrillas fuera del texto). 6. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[66]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

Frente a los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[67], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[68] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[69] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[70], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[71], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[72] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[73], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[74] y nulidad y restablecimiento del derecho[75].

Pues bien, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente. Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 3.

Problema jurídico Se concreta en determinar si la RESOLUCIÓN Nº. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena –CORMAGDALENA “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 4.

Caso concreto En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[76].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[77], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[78], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[79].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[80], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[81].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[82]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA. Sea lo primero indicar que conforme a los artículos 331 de la Constitución Política[83], 23 y 33 de la Ley 99 de 1993[84], la Ley 161 de 1994[85], el Acuerdo N°. de 1995[86], el Decreto 790 de 1995[87] y el artículo 40 de la Ley 489 de 1998[88], CORMAGDALENA es un ente público del orden nacional sujeto a un régimen especial con jurisdicción en el territorio de los municipios ribereños del Río Magdalena, desde su nacimiento en el Macizo Colombiano, en la colindancia de los departamentos de Huila y Cauca, jurisdicción de los Municipios de San Agustín y San Sebastián respectivamente, hasta su desembocadura en Barranquilla y Cartagena.

Así mismo, su jurisdicción incluye los Municipios ribereños del Canal del Dique y comprende además los Municipios de Victoria, en el Departamento de Caldas, Majagual, Guaranda y Sucre en el departamento de Sucre, y Achí, en el Departamento de Bolívar. Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, se debe precisar es que el artículo 23[89] de la Ley 99 de 1993[90], dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional[91] ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, al explicar: “Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental[92], pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones[93] -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo[94]”[95]. [S]on entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables”[96].

En el marco de las atribuciones conferidas en los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 8 de los estatutos la Corporación tiene como finalidad principal la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes, sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento de conformidad con las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

En armonía con lo anterior, el artículo 24 de la mencionada Ley 99 y 9° de los estatutos, fija los órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, en una Asamblea Corporativa, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva y el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y 24 de sus estatutos, le asigna las siguientes funciones: “Son funciones del Director Ejecutivo las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los presentes estatutos.

En particular le corresponden las siguientes:  1. Dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal. (…) 5. Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad.” Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura recae sobre las normas dictadas por el ente de nivel nacional, porque se trata de una CAR, respecto de las cuales se avocó el conocimiento del vocativo de la referencia respecto de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”.

En efecto, el acto examinado fue suscrito por el señor PEDRO PABLO JURADO DURÁN, en su calidad de Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, quien fue designado por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, mediante Acuerdo N°. 208 de 29 de enero de 2019, quien tomó posesión del cargo el día 31 de aquel mes y año. Ahora bien, de conformidad con las normas citadas de la Ley 99 de 1993 y de sus estatutos, el Director Ejecutivo de la Corporación, es su representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la misma y dentro de sus funciones, está la de dictar los actos que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad.

Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el Director General de CORMAGDALENA adoptó medidas en torno al funcionamiento de la entidad derivadas de la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; como la suspensión de, por un lado, los términos procesales en los proceso administrativos de la jurisdicción coactiva y sancionatorios contractuales, y por otro, de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Entidad; así como los términos para atender las peticiones nuevas y en curso..

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el DIRECTOR EJECUTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr el normal funcionamiento de la entidad, dentro de un esquema de normalidad y de regulación ordinaria, pero que requiere la potencialización de esas competencias para poder sobrepasar legítimamente el espectro de competencias regulares y ello solo acontece, dentro de un modelo democrático y de Estado Social de Derecho, con la ampliación que para ello se ha previsto, mediante la declaratoria del estado de excepción, como las dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, se expidió en el marco competencial de CORMAGDALENA y de las atribuciones asignadas a su Director Ejecutivo, en armonía con la legislación de excepción, a partir de los DECRETOS DECLARATORIOS 417 y sus DECRETOS LEGISLATIVOS 440 y 491 DE 2020, recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social e incluso en la literalidad de la motivación del acto, se lee el siguiente aparte explicativo sobre la competencia asumida por CORMAGDALENA y su soporte normativo, en armonía con su fundamento fáctico.

Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2. Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[97]. La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[98], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa.

No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[99]. La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[100], constitucional[101] y administrativo[102] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[103].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[104]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) la RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020[105]; (ii) el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020[106]; (iii) el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020[107]; (iv) el DECRETO ORDINARIO N°. 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[108]; (v) el DECRETO LEGISLATIVO N°. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020[109];

(vi) el DECRETO ORDINARIO N° 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020[110] y; (vii) el DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 12 DE ABRIL DE 2020[111]: (i) La RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 mediante la cual el ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y adoptó directrices medidas para hacer frente al virus.

Se fundamentó en todas aquellas regulaciones sobre medidas sanitarias, tales como, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS. Con ello, indicó que el objeto era la prevención y control para la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Entre tales disposiciones, impuso a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, la adopción de las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, implementando al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.

Esta Resolución fue modificada parcialmente por la RESOLUCIÓN 407 DE 13 DE MARZO DE 2020. (ii) El DECRETO DECLARATORIO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, a través del cual, y con apoyo en los mandatos del artículo 215 de la Carta Política de 1991, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en aras de implementar, por un plazo de 30 días calendario, los instrumentos que permitieran conjurar las dificultades provocadas por esta pandemia.

(iii) El DECRETO LEGISLATIVO N°. 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, el cual dispuso medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19", indicando entre otras cosas, la posibilidad de realizar audiencias de los procesos selectivos de forma virtual y la preferencia de la utilización de mecanismos de agregación de demanda, para la adquisición de bienes y servicios, durante la etapa de aislamiento preventivo.

(iv) Los DECRETOS ORDINARIO Nº. 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 Y 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020, en cuyo contenido se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 13 de abril, y del 13 de abril al 27 de abril de 2020, respectivamente y, determinó medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el coronavirus (Covid- 19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) actividades y casos determinados contenidos en el artículo 3° del Decreto en cita.

(v) El DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(vi) El DECRETO LEGISLATIVO N°. 537 DE 12 DE ABRIL DE 2020, consideró que para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual y en aras de no paralizar la contratación estatal y el mercado de compras públicas, se hace necesario aprovechar los medios tecnológicos para cumplir la función administrativa. De esta manera, la Dirección Ejecutiva de CORMAGDALENA identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 que tuvieron como fin la protección y garantía de los derechos de la ciudadanía, de los servidores y colaboradores – incluyendo a los contratistas – de la entidad con ocasión del COVID-19, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN N° 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. Sobre el planteamiento de la Agente Fiscal, sobre el argumento de que la entidad autora podía suspender los términos, sin necesidad de declaratoria de anormalidad, en nada demerita que el acto se encuentra ajustado a derecho, en tanto dentro de las premisas del Decreto DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y de su DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, expresamente se encuentra la suspensión de términos, como se indicó con antelación. Al respecto es importante destacar que, atendiendo lo consignado en los artículos 2° y 209 de la Constitución, atinentes a los principios y fines del Estado, así como las garantías al debido proceso, las autoridades administrativas podrán por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, suspender los términos de las actuaciones administrativas para así salvaguardar dichos derechos.

Por tanto, la suspensión de términos y de atención al público de manera presencial, así como la ampliación para responder peticiones fue justificada por la Entidad ante la imposibilidad de garantizar: (i) el derecho a la defensa de las partes, al no contar con acceso al conjunto de documentos y pruebas que conforman el proceso; (ii) la vida e integridad de la sociedad civil y de los trabajadores de la Corporación pues muchos de sus funcionarios se encuentran en la categoría de alto riesgo;

(iii) la respuesta oportuna a las solicitudes que versaran sobre asuntos que no involucraran derechos fundamentales, ante el cierre de las oficinas y dependencias de la Institución. De esta manera, CORMAGDALENA identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19) y con el ánimo de aprovechar los medios tecnológicos a su alcance y convertirlos en herramientas de protección de la vida y la salud de los colombianos y, en particular, de los empleados y usuarios de la Corporación, exponiendo que el desarrollo normal de las actuaciones a su cargo requiere del traslado de los sujetos intervinientes a las instalaciones de la Entidad y el contacto entre ellos y distintos objetos, circunstancia que elevaría el riesgo de contagio.

Así, el Director Ejecutivo – encargado de la adopción de medidas en lo concerniente de la jurisdicción coactiva, del procedimiento sancionatorio administrativo contractual, y de las disposiciones sobre la atención al público – estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[112].

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[113], la RESOLUCIÓN N°. 00107 DE 1° DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena[114], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[115].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[116]; número de identificación[117]; fecha de expedición[118]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[119]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[120].

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Aunque la resolución escrutada, carece de fundamentos fácticos, lo cierto es que éstos se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con la prestación del servicio, en forma virtual, aunada a la suspensión de términos, en pro de que los usuarios también fueran protegidos en su salud y vida.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, que fue rubricado por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación del acto permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[121] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIÓN ESCRUTADA.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, a saber, que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fueron estudiados en esa oportunidad y ello permitió su ingreso a la jurisdicción, bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad.

Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger al recurso humano de la entidad, en una doble vía con respeto a la finalidad del estado de anormalidad y es que los usuarios de los servicios de la Corporación no se vieran obligados tampoco a correr el riesgo de contagio, al suspender los términos de los procesos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual, pero ante todo, sin afectar o sin garantizar la prestación del servicio y su derecho fundamental a la petición, que se conectan con la finalidad con que se implementaron las medidas de aislamiento desde la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas.

En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN N°. 00107 de 13 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero. los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos aspectos que luego de superado el crisol de la formalidad, debe profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[122].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[123]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Dicho ello, la Sala evaluará una a una las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN Nº. 000107 DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos de los DECRETOS 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 y 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020, y los DECRETOS LEGISLATIVOS 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y 537 DE 12 DE ABRIL DE 2020, atendiendo las directrices de la Resolución 385 de 12 DE MARZO 2020 (modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020[124]).

En efecto, la Sala retoma el contenido de la Resolución que se controla. Las decisiones adoptadas en el acto fueron consignadas en los numerales subsiguientes, así: 1. Artículos 1 y 2: suspensión de términos procesales “ARTÍCULO 1. ORDENAR la suspensión de términos procesales en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva que cursan en CORMAGDALENA, desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020.

Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

ARTÍCULO 2. Modifíquese el Artículo 2 de la Resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, ordenándose la suspensión de términos procesales en los procesos administrativos sancionatorios contractuales que cursan en CORMAGDALENA, desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020.

Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020”. Atendiendo a que los artículos 1° y 2° versan sobre suspensión de términos en actuaciones administrativas, por un lado, de la jurisdicción coactiva, y por otro, en los procesos administrativos sancionatorios contractuales, la Sala procederá a realizar el estudio conjunto al encontrar que guardan el mismo eje temático.

El Gobierno Nacional dictó el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 440 DEL 20 DE MARZO DE 2020[125] por el cual adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, indicando entre otras cosas, la posibilidad de suspender los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria de los actos de apertura.

Por otro lado, también expidió el DECRETO LEGISLATIVO N°. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[126] dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como sustento indicó lo siguiente: “(…) Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”. (Negrillas fuera de texto). En este contexto, los ARTÍCULOS 1º y 2° del acto examinado establecieron como medida de carácter general la suspensión de términos de las actuaciones administrativas a cargo de CORMAGDALENA, específicamente en lo concerniente a la Jurisdicción Coactiva y de los procesos administrativos sancionatorios contractuales, desde el 13 de abril de 2020 y hasta el 27 de abril de 2020, decisión que permite vislumbrar su vínculo con los artículos 3° y 6º de los DECRETOS LEGISLATIVOS Nº. 440 y 491 DE 2020 respectivamente y con el periodo del aislamiento preventivo obligatorio reseñado en el artículo 1° del DECRETO ORDINARIO 531 DE 2020.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el ARTÍCULO 6 DE ESTE DECRETO LEGISLATIVO[127] y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con el Estado de Excepción y su Legislativo está más que acreditada. Huelga decir que al realizar el análisis de exequibilidad del mentado decreto legislativo, la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 9 de julio de 2020[128] declaró que: “En esta ocasión, esta Corporación evidencia que la autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

En este sentido, la Corte estima que la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias”.

(Resaltado de la Sala). Con ello, en lo que concierne a la suspensión de términos en actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, la Corte fue clara en indicar que la disposición cuenta con plena validez al propender por salvaguardar derechos de orden superior ante una situación de anormalidad como es este escenario de pandemia.

Asimismo, en lo concerniente con el procedimiento administrativo sancionatorio contractual, el DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 12 DE ABRIL DE 2020, indicó: “ARTÍCULO 2. Adiciónese los siguientes incisos al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, así: Procedimientos Sancionatorios: (…) Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto”.

Con lo anterior entiende esta Colegiatura que la Entidad propendió por salvaguardar el derecho al debido proceso de los convocados a las actuaciones administrativas sancionatorias. Sobre la norma precitada, la Corte Constitucional en sentencia C-181 de 17 de junio de 2020[129], declaró su exequibilidad al encontrar que con ello: “[El] decreto busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia; por la gravedad, magnitud, dimensiones y naturaleza imprevisible de la crisis; y por la urgencia e inminente reacción que exige de las autoridades estatales, procurar medios conducentes y pertinentes para afrontar la situación de emergencia. Y lo segundo porque, esta Corte identificó que el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

Por tanto, la Sala estima que la autoridad administrativa actuó de manera idónea con fundamento en los precitados Decretos Legislativos que le facultó para decidir lo que plasmó en los artículos 1 y 2 de la Resolución escrutada y, con ello, supera el análisis de conexidad o comprobación jurídica. 2. Artículo 3: suspensión de atención al público de manera presencial “ARTÍCULO 3.

Ordenar la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.

Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, durante el período comprendido desde las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 27 de abril de 2020”. Sobre lo aquí señalado, y distinto a lo referido por la Agencia Fiscal en su intervención, esta Colegiatura encuentra que existe una clara relación con el considerando contentivo en el DECRETO DECLARATORIO 417 pues allí con claridad el presidente de la República expuso: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Resalta la Sala) Es decir, resultaba imperioso propender al máximo por habilitar alternativas a la presencialidad para la atención al público. Esto con miras a, por un lado, garantizarle la prestación del servicio, y por otra, la protección de la salud tanto de la sociedad civil como de los diferentes colaboradores de la Entidad. Asimismo, los DECRETOS ORDINARIOS 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 y 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020 en los cuales ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 27 de abril de 2020 y, establecieron medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) casos, en las consideraciones expusieron: “(…) Que de conformidad con lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, por lo que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tienen un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano, dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria y el distanciamiento social, medida que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud”.

(Destacado por la Sala) Sobre lo anterior, la Corte Constitucional en su sentencia C-145 de 2020, al realizar el análisis de constitucionalidad del DECRETO DECLARATORIO 417, encontró que el mismo se encontró ajustado a derecho y por tanto estimó que era válido en su integridad. Con relación a la necesidad de dictarse medidas que permitieran mitigar el impacto con ocasión de esta pandemia, indicó: “116.

Para que los ciudadanos puedan gozar de condiciones de vida digna y saludables frente al nuevo coronavirus y se puedan atender las consecuencias nocivos sobre el orden económico y social producido, es imperativo contar con herramientas extraordinarias que permitan responder con oportunidad y eficacia, pues las que dispone el ordenamiento jurídico en condiciones de normalidad institucional no resultan suficientes y carecen de la inmediatez requerida para conjurar tan diversas perturbaciones al orden nacional.

Por lo que la directriz allí plasmada propendió por conjurar la crisis y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. Concordante, el artículo 3° del Decreto Legislativo 491 de 2020, precisó: “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial”. De cara al contenido de esta norma, la Sala encuentra que CORMAGDALENA adoptó los lineamientos fijados por el Gobierno Nacional – y avalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 – cumpliendo con la implementación de las tecnologías de la información para garantizar la continuidad del servicio pese a la suspensión de atención presencial, la habilitación de una dirección web para el recibo de peticiones de diferente naturaleza, y con una vigencia menor a la de la emergencia sanitaria.

De esta manera no cabe duda de que la determinación del Gobierno Nacional fue avalada por la Corte Constitucional, resultando importante señalar que, con ello, la medida adoptada por CORMAGDALENA – y aquí controlada –, se encuentra ajustada a la declaratoria de emergencia y, está en conexidad con las normas de excepción. 3. Artículo 4: términos para atender las peticiones “ARTÍCULO 4.

ACATAR a partir de la expedición de esta resolución y hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno nacional, los términos para atender las peticiones nuevas y en curso señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de lo establecido en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”. Al respecto, encuentra la Sala que el precitado artículo corresponde en casi su integridad al mandato expreso y autorizado para ampliar los términos legales establecidos para resolver derechos de petición previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo durante la vigencia de la emergencia sanitaria, conforme a lo reseñado en el artículo 5 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y cuyo comparativo fue analizado por la Corte Constitucional así[130]: |Término general para resolver peticiones | |Art. 14 CPACA: 15 días |Art. 5° Dto. 491/20: 30 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Término para resolver peticiones de documentos y de información | |Art. 14 CPACA: 10 días |Art. 5° Dto. 491/20: 20 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Término para resolver peticiones referentes a consultas | |Art. 14 CPACA: 30 días |Art. 5° Dto. 491/20: 35 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Ampliación de términos ante la imposibilidad de resolver la petición| |Art. 14 CPACA: plazo |Art. 5° Dto. 491/20: plazo razonable que | |razonable que defina la |defina la entidad, el cual, en todo caso, | |entidad, el cual, en |no podrá exceder del doble de los términos | |todo caso, no podrá |expuestos, con lo cual la respuesta a la | |exceder del doble de los|petición puede llegar a tardarse hasta 60, | |términos expuestos, con |40 y 70 días dependiendo el tipo de | |lo cual la respuesta a |solicitud.

Lo anterior no aplica para las | |la petición puede llegar|peticiones relativas a la efectividad de | |a tardarse hasta 30, 20 |derechos fundamentales, frente a las cuales| |y 60 días dependiendo el|se aplican los términos del artículo 14 del| |tipo de solicitud. |CPACA, al igual que en torno a los aspectos| | |no regulados específicamente. | Al realizar el análisis de exequibilidad, el Alto Tribunal Constitucional indicó, respecto de este artículo lo siguiente: “6.127.

En concreto, este Tribunal evidencia que la ampliación de los términos para atender las peticiones le otorga tiempo de gracia a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. 6.128.

Igualmente, esta Corte estima que la referida medida es necesaria, puesto que para las autoridades del Estado es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones ordinarias, debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones de salud pública. 6.129.

En efecto, la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere de un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía. 6.130.

Por último, esta Sala evidencia que la ampliación de términos para atender peticiones es una medida proporcional en sentido estricto, porque un parangón entre los bienes en tensión permite evidenciar que no se trata de una determinación arbitraria”. Resaltado por la Sala. Es decir, la medida adoptada por CORMAGDALENA pretendió garantizar el cumplimiento cabal de sus funciones y atender de forma oportuna las necesidades propias de los servicios desempeñados, debiendo adaptar el tiempo de respuesta a las peticiones en curso y delimitando los términos para las nuevas solicitudes que se elevaren ante la Entidad sin desconocer que, tratándose de aquellas que versaran sobre derechos fundamentales no les sería aplicable la medida como bien lo incluyó el parágrafo de la Resolución Escrutada, respondiendo así a la previsión contenida en la Ley 137 de 1994, en la que se indica que no se puede vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales y que la reglamentación y restricción de las garantías o derechos solo puede tener origen en un Decreto Legislativo y no en una norma administrativa (véase art. 5°).

Ahora bien, respecto del artículo 4 que se escruta, aun cuando se encuentra conexa con el DECRETO LEGISLATIVO 491, esta Magistratura estima necesario condicionarlo en el entendido que, con fundamento en el artículo 5° de esta norma excepcional –el cual versó sobre la ampliación de términos para resolver peticiones–, la vigencia de la medida es extensiva a la emergencia sanitaria y no al Estado de Excepción como lo reseña el acto controlado.

Esto guarda consonancia con los planteamientos hechos por la Corte Constitucional en su estudio de constitucionalidad en la sentencia C-242 de 2020, la cual fue clara en señalar que las medidas contenidas en el precitado Decreto Legislativo no podían extender su vigencia más allá de la emergencia sanitaria. Por lo tanto, la Sala condiciona la medida contenida en el acto escrutado entendiendo que esta se circunscribe al contenido del artículo 5° del Decreto Legislativo 491 de 2020 y por tanto su vigencia no podrá exceder el interregno fijado por la emergencia sanitaria. 4.

Artículo 5: continuidad de las medidas “ARTÍCULO 5. Las demás disposiciones de la resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, no modificadas en el presente acto administrativo, mantienen su vigencia y carácter vinculante. Sobre el particular, las medidas que no fueron modificadas y por tanto mantienen su vigencia, son aquellas que, por un lado, delimitaron las directrices en los procesos de selección adelantados por Cormagdalena, y, por otro, la obligatoriedad de establecer los protocolos y lineamientos dados por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Aquí es importante señalar que, como fue mencionado en el considerando de esta providencia, el control de legalidad de la Resolución N°. 000097 de 25 de marzo de 2020, es decir, la predecesora de la aquí estudiada, está a cargo del Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, expediente N°. 2020-01021, que se itera, negó la acumulación del proceso de la referencia. 5.

Artículo 6: entrada en vigor ARTÍCULO 6. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena”. Con relación a la entrada en vigor, la Sala estima oportuno indicar que, la Ley 1437 de 2011 señaló el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general, como el aquí estudiado, en los siguientes términos: “ARTÍCULO

65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio eficaz.

En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.” Asimismo, sobre su firmeza, precisó: “ARTÍCULO

87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso (…)” Descendiendo al caso concreto, esta Magistratura encuentra que el acto data de 13 de abril de 2020 y fue publicado en su página web al día siguiente, 14 de abril[131], por lo que, en los términos señalados en los referidos artículos del CPACA, fue cumplida la orden de publicarse en un medio masivo de comunicación ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, siendo necesario entender que la Resolución N°. 000107 de 13 de abril de 2020 empezó a regir desde el 15 de abril de 2020.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[132] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Resolución no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[133].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[134](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión. Y fue precisamente ello lo que buscó la Dirección Ejecutiva de CORMAGDALENA al expedir el acto administrativo que se analiza.

La suspensión de términos tuvo como fin mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, esto es, la implementación de tecnologías para garantizar la prestación efectiva del servicio ante la imposibilidad de continuar con un modelo presencial, sin que ello atente los derechos de los habitantes del territorio nacional, ni de sus servidores ni contratistas, dejando en evidencia que lo plasmado en la Resolución fue acorde a la dinámica actual.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud de usuarios y funcionarios, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[135] en el marco de condiciones sociales en las que, por ejemplo, el derecho de defensa y contradicción pueda ser ciertamente ejercido sin restricciones de ninguna especie.

En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 fue una adaptación y modificación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia, dado que la situación y circunstancias desbordaron las posibilidades contenidas en las disposiciones netamente administrativas y que de todos modos fueron citadas como fundamentos normativos en el acto en estudio. 3.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[136]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida y la salud de los funcionarios y contratistas, así como a los usuarios de la Corporación; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 38.458 en Colombia[137].

Además, la suspensión de términos consagrada en el acto escrutado tiene como propósito salvaguardar los derechos de defensa y contradicción de los sujetos con procesos al interior de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual, aunados a los siguientes ítems: • Las medidas adoptadas propendieron por el cuidado preventivo de la vida y la salud de los funcionarios y usuarios de dicha cartera ministerial, de cara a una enfermedad con un alto grado de transmisibilidad, que ha cobrado la vida de miles de personas, como ya se indicó en precedencia. • Las medidas concebidas favorecen el principio de la democracia participativa, al suspender el adelantamiento de trámites administrativos tanto de la jurisdicción coactiva como de los procesos administrativos sancionatorios contractuales que puedan desembocar en decisiones que afectan los intereses de los particulares, hasta tanto éstos no cuenten con las herramientas necesarias que permitan, entre otros, la ejecución material de sus derechos de defensa y contradicción. • Las decisiones administrativas garantizan la prestación continua de los servicios administrativos de la Corporación, estableciendo canales de información y contacto propicios entre particulares y autoridades. • Se trata de la suspensión permitida por las normas de excepción, por lo que los términos seguirán en el tiempo que ya habían corrido, pues no se trata de una medida de interrupción. En conclusión, la Resolución escrutada responde a los factores de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fundamentos fácticos y normativos de excepción que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar;

(ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y debido de proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios y partes procesales dentro de la jurisdicción coactiva como de los procesos administrativos sancionatorios contractuales.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[138] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: i) Proteger la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la entidad[139] –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”–. ii) Garantizar el debido procedimiento administrativo, mediante la suspensión de los términos en los trámites administrativos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento sancionatorio contractual conocidos por CORMAGDALENA, así como la participación efectiva de la ciudadanía en las decisiones que los afectan, protegiendo sus garantías de contradicción y defensa. iii) Velar por el debido desenvolvimiento de los procesos administrativos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento sancionatorio contractual a cargo de dicha Corporación, al prever la figura de la suspensión de términos que permitirá que las actuaciones continúen donde quedaron desde el punto de vista de los términos y plazos procesales, lo cual es razonable al contenido de la declaratoria del estado de emergencia, en tanto en el Decreto 417 de 2020, se indicó dentro del capítulo de medidas, lo siguiente: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (Énfasis propio de la Sala de Decisión). iv) Garantía por el derecho de petición al fijar unos términos razonables de respuesta con fundamento en lo delimitado por el legislador excepcional en el Decreto Legislativo 491, siendo enfáticos en que esta medida no le sería aplicable a las solicitudes que versaran sobre derechos fundamentales, continuando con el tiempo señalado en el CPACA: Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la suspensión de términos en procesos administrativos hasta tanto no cesara el estado de emergencia o en su defecto se adoptaran las medidas necesarias que permitieran garantizar la prestación adecuada del servicio.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en el acto examinado no se encontraban contenidas en otra disposición, toda vez que los artículos 5° y 6° del DECRETO LEGISLATIVO 491 habilitó, por un lado, la ampliación de términos para atender peticiones, y por otro, la facultad para suspender “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”, sin referirse de manera puntual a los trámites adelantados por CORMAGDALENA.

Por tanto, la decisión de suspender los términos en materia de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual debe entenderse como una medida producto de la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo de la Entidad, a quien le corresponde la implementación de jornadas laborales de forma remota, con el objeto de proteger la vida y la salud de sus colaboradores y usuarios, así como la salvaguarda del debido proceso y el derecho a la defensa en lo que concierne a este tipo de actuaciones administrativas.

Adicionalmente, el ARTÍCULO 1º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020 estableció que se aplica: “… a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”. En consecuencia, y atendiendo la manifestación de argumentos hecha por la Corte Constitucional en su sentencia C-242 de 2020, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y el debido proceso de los sujetos involucrados en las actuaciones de defensa ante la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual adelantadas por CORMAGDALENA.

Por contera, la Resolución escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. En efecto, la RESOLUCIÓN N°. 00107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 porta medidas de suspensión y de aislamiento no vulneradoras de derechos fundamentales –art. 93[140] constitucional– y, además, no desconocen los derechos sociales de los servidores y colaboradores – incluyendo a los contratistas –, ni derechos fundamentales de usuarios y de los trabajadores de la Entidad.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[141] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la Corporación y (ii) garantizar el debido procedimiento administrativo, mediante la suspensión de los términos en los trámites y procedimiento tanto de la jurisdicción coactiva como del sancionatorio contractual de los miembros de la Entidad.

Por otro lado, no se observa que la Resolución en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos laborales de sus trabajadores, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Como tampoco que se haya vulnerado los derechos de defensa y del debido proceso de los sujetos con procesos adelantados ante la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual de la Corporación. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[142] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc”[143].

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[144]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[145], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[146], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[147].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[148]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[149].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos tanto de servidores responsables del proceso como los sujetos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual, así como a los usuarios en general de la Entidad, buscando con las medidas adoptadas salvaguardar la salubridad y protección de todos, y el derecho de defensa de los investigados.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[150], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[151], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[152], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[153] y nulidad y restablecimiento del derecho[154].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR ajustados a derecho en forma condicionada los ARTÍCULOS 4° Y 6° de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”, expedida por el DIRECTOR EJECUTIVO de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – CORMAGDALENA, bajo el entendido que la vigencia para la ampliación de términos para atender las peticiones será el de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y no el del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y que la entrada en vigor del acto será la señalada en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR que los demás artículos de la RESOLUCIÓN N°. 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020, “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 00097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”, expedida por el DIRECTOR EJECUTIVO de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – CORMAGDALENA, se encuentran, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad, ajustados a derecho, haciendo tránsito a cosa juzgada relativa, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

TERCERO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Consejeros: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Aclara voto SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La reproducción literal de los contenidos de los decretos legislativos en el acto enjuiciado no habilita por sí mismo el estudio de legalidad [L]a reproducción literal de los contenidos de los decretos legislativos no habilita per se el control inmediato de legalidad, como ocurre en esta oportunidad con el artículo 4 de la Resolución No. 000107 de 2020, que acoge de manera integral lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020 (ampliación de los términos para resolver peticiones).

No obstante, la circunstancia de que en el acto administrativo se haya indicado que su vigencia se extiende durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, amerita el condicionamiento que propone la ponencia, en el entendido de que “la vigencia para la ampliación de términos para atender las peticiones será el de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y no el del estado de emergencia económica, social y ecológica como lo refirió el artículo reseñado”, sin que ello deba ser entendido como una habilitación para efectuar el análisis de normas que son de competencia de la Corte Constitucional, respecto de las cuales declaró su exequibilidad en la sentencia C-242 de 2020.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 ACLARACIÓN DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01408-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA – CORMAGDALENA Demandado: RESOLUCIÓN N° 000107 DE 13 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 8 de febrero de 2021, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que la reproducción literal de los contenidos de los decretos legislativos no habilita per se el control inmediato de legalidad, como ocurre en esta oportunidad con el artículo 4 de la Resolución No. 000107 de 2020, que acoge de manera integral lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020 (ampliación de los términos para resolver peticiones).

No obstante, la circunstancia de que en el acto administrativo se haya indicado que su vigencia se extiende durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, amerita el condicionamiento que propone la ponencia, en el entendido de que “la vigencia para la ampliación de términos para atender las peticiones será el de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y no el del estado de emergencia económica, social y ecológica como lo refirió el artículo reseñado”, sin que ello deba ser entendido como una habilitación para efectuar el análisis de normas que son de competencia de la Corte Constitucional, respecto de las cuales declaró su exequibilidad en la sentencia C-242 de 2020.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones de la aclaración de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [4] Ibidem. [5] Página oficial de la OMS. [6] Ibidem. [7] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [8] Modificada y prorrogada por las Resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020, 844 de 26 de mayo de 2020, 1462 de 25 de agosto de 2020 y 2230 de 27 de noviembre de 2020.

Esta última prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 28 de febrero de 2021. [9] “Artículo 6. Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. [ ] 4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual.” [10] Expediente RE-232.

M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [11] Expediente RE-236. M.P. Alejandro Linares Castillo. [12] Expediente RE-253 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [13] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2.

Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.

En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [14]

ARTÍCULO 185. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 5.

Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. [15] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [16] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [17] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [18] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [20] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [21] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [22] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [23] Art. 212 C.P. [24] Art. 213 C.P. [25] Art. 215 C.P. [26] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [28] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [29] Art. 212 C.P. [30] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [31] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [32] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [33] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [34] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [35] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [36] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [37] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [38] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [39] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [40] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [41] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [42] Ibidem. [43] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [44] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [45] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [46] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [47] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [48] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [49] Art. 185 C.P.A.C.A. [50] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [51] “Medios de control”. [52] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [53] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [54] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [55] 2 de julio de 2012. [56] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [57] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [58] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [59] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [60] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [61] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [62] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [63] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [64] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [65] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [66] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [67] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [68] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [69] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [70] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [71] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [72] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00 (CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M. P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00 (CA), entre otras. [73] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [74] Art. 137 CPACA. [75] Art. 138 CPACA. [76] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M.P. César Palomino Cortés. [77] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [78] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [79] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [80] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [81] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [82] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [83]

ARTICULO 331. Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.

La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación. [84] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [85] “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”. [86] “Por el cual se adoptan los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – CORMAGDALENA”. [87] “Por el cual se aprueban los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – CORMAGDALENA”. [88] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

ARTICULO 40. ENTIDADES Y ORGANISMOS ESTATALES SUJETOS A REGIMEN ESPECIAL. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. [89] “Naturaleza Jurídica.

Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. [90] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [91] Sentencia C-570 de 18 de julio de 2012.

Expediente D-8814. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14 (parciales), del decreto ley 3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [92] “Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C- 598 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo”. [93] “Por esta razón, en la sentencia C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 63 de la ley 99, de conformidad con el cual los actos administrativos expedidos por las corporaciones autónomas regionales que otorgaran o negaran licencias ambientales eran apelables ante el Ministerio de Ambiente, quien en consecuencia podía revocarlos.

Luego, en la sentencia C-554 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería, se declaró inexequible el siguiente aparte del artículo 63 de la ley 99 sobre los actos administrativos dictados por las autoridades ambientales del nivel regional, departamental, distrital o municipal: “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”.

A juicio de la Corporación: “(…) desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior, y, por tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución”. [94] “Ver sentencias C-593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-994 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero. En el primer fallo, la Corte definió las corporaciones autónomas regionales como “(…) entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables (…)”.

En la segunda providencia, la Corporación expuso: “3.2. En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.

De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo”. [95] Énfasis del original. [96] Corte Constitucional sentencia C- 593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. [97] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [98] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [99] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [100] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8º y 25. [101] Constitución Política, artículos 1º, 29 y 123. [102] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [103] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [104] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [105] Ministerio de Salud y Protección Social: “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. [106] Presidente de la República: “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [107] Presidente de la República: "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". [108] Presidente de la República: “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [109] Presidente de la República: “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [110] Presidente de la República: “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada de la pandemia del coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. [111] Presidente de la República: “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [112] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [113] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [114] Consultado el 9 de diciembre de 2020 en la página oficial: http://dc02eja.cormagdalena.gov.co/index.php?idcategoria=3890&download=Y (Resolución N°. 000107 de 13 de abril de 2020); http://dc02eja.cormagdalena.gov.co/index.php?idcategoria=3911 (publicación del auto avocatorio proferido por la Magistrada Ponente) [115] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [116] “Por medio de la cual se modifican y se adoptan medidas adicionales transitorias a las establecidas en la resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones”. [117] Resolución N°. 000107 de 2020. [118] 13 de abril de 2020. [119] “Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la determinación del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se establecen una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que, a través del Decreto 440 de 20 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19", indicando entre otras cosas, la posibilidad de realizar audiencias de los procesos selectivos de forma virtual y la preferencia de la utilización de mecanismos de agregación de demanda, para la adquisición de bienes y servicios, durante la etapa de aislamiento preventivo;

Que, con el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día trece (13) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Asimismo, se limitó la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional (…) Que de acuerdo a lo señalado en el Decreto 491 de 2020, “los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada” (…) Que el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID19, y el mantenimiento del orden público” ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavírus COVID-19.

Que el Decreto 537 del 12 de abril de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Consideró que para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual y en aras de no paralizar la contratación estatal y el mercado de compras públicas, se hace necesario aprovechar los medios tecnológicos para cumplir la función administrativa, por lo que en su artículo primero dispuso: “Para evitar contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual, durante la vigencia de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada Coronavirus COVID-19, las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán desarrollarse a través de medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control, y a cualquier ciudadano interesado en participar.

La entidad estatal deberá indicar y garantizar los electrónicos y de comunicación que serán utilizados, así como los mecanismos que empleará para el registro de toda la información generada, conforme al cronograma establecido en el procedimiento (…)”. [120] Pedro Pablo Jurado Durán, Director Ejecutivo. [121] Atendiendo la intervención hecha por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA al interior de medio de control, en ella refirió la siguiente normativa para dar mayor claridad a la legalidad del acto objeto de estudio: (i) el Decreto Declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 417 de 17 de marzo de 2020;

(ii) los Decretos ordinarios que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio: 457 de 2020 – Del 25 de marzo al 13 de abril de 2020 y 531 de 2020 – Del 13 al 27 de abril de 2020; (iii) el Decreto Legislativo 440 de 2020 – “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19;

(iv) el Decreto Legislativo 491 de 2020 que estipuló que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. [122] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [123] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [124] Aunque no estaban vigentes, la Sala conoce que la vigencia de la primigenia Resolución 385, fue prorrogada por las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020 y 1462 de 25 de agosto de 2020 y, en forma reciente, con la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 que prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 28 de febrero de 2021. [125] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". [126] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Expedido de conformidad con artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [127] “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia…” (Subraya fuera de texto).

La Corte Constitucional en sentencia C- 242 de 2020, declaró la “EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. [128] Expediente RE-253, Magistrados Ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [129] Expediente RE-270, Magistrado Ponente: Alejandro Linares Castillo. [130] Grafica tomada de la Sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional. [131] Esta información puede ser corroborada en la siguiente página web consultada el 17 de diciembre de 2020: https://bit.ly/3ayWokH [132] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [133] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [134] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [135] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [136] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [137] Consultado el 9 de diciembre de 2020 en la página web del Instituto Nacional de Salud: https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Coronavirus.aspx [138] Art. 2 constitucional. [139] V. gr., mediante la suspensión de términos de los procesos y trámites administrativos de la jurisdicción coactiva y del procedimiento administrativo sancionatorio contractual. [140] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [141] Art. 2 constitucional. [142] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [143] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [144] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [145] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [146] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [147] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [148] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [149] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [150] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [151] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [152] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [153] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [154] Ley 1437 de 2011, artículo 138.