HOMOLOGACIÓN AL NIVEL EJECUTIVO DE SUBOFICIALES Y AGENTES DE LA POLICÍA NACIONAL - No discrimina ni desmejora pago por prestaciones sociales / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY - Aplicación Para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de (i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución;
(ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; (iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y (iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.
Si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación del accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con su ingreso al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la devengada antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para este.
De la misma manera, se debe dejar en claro que el accionante no puede pretender que se le reconozcan las partidas previstas en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, modificado por el 23, numeral 23.1, del Decreto 4433 de 2004, pues este establece unas partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, y no del personal del nivel ejecutivo que se encuentran enunciadas en el numeral 23.2 del mencionado artículo 23, habida cuenta de que es inaplicable en razón a que contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, puesto que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica.
Asimismo, resulta evidente para la Sala que el ingreso del demandante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: (i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, (ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad, y (iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. FUENTE FORMAL: LEY 180 DE 1995 - ARTÍCULO 7 / LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 132 DE 1995 - ARTÍCULO 82 / DECRETO 1091 DE 1995 / DECRETO 1791 DE 2000 / DECRETO 4433 DE 2004 - ARTÍCULO 23.2 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00806-01(0437-18) Actor: JEFFER FRANCO YÁNEZ Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA: RELIQUIDACIÓN DE ASIGNACIÓN DE RETIRO A PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 2 a 21). El señor Jeffer Franco Yánez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio 6563 GAG SDP de 20 de marzo de 2014, por medio del cual Casur le negó el «reconocimiento, liquidación y pago de las PARTIDAS COMPUTABLES y el pago de los dineros retroactivos, resultantes de la diferencia económica dejada percibir […]» en la asignación de retiro. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se inapliquen los artículos 49 del Decreto 1091 de 1995 y 23 y 25 del Decreto 4433 de 2004, en lo que tiene que ver con el cómputo de la asignación de retiro, y se ordene a la demandada incluir y reajustar dicha prestación frente a «las PARTIDAS COMPUTABLES y demás prestaciones […] con el mayor porcentaje legal y en forma permanente», debidamente indexadas; y sufragar intereses moratorios. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que ingresó a la Policía Nacional en 1989, el 1º de septiembre de 1994 fue homologado al nivel ejecutivo y se retiró del servicio el 28 de noviembre de 2012, cuando se desempeñaba como subcomisario en el departamento de policía del Valle del Cauca. Dice que el 19 de febrero de 2014 pidió de la demandada el reajuste de la asignación retiro que le fue reconocida con Resolución 1307 de 6 de marzo de 2013, «en el porcentaje correspondiente al grado y tiempo de servicio por concepto de PRIMAS, BONIFICACIONES Y AUXILIOS DE LOS CUALES ERA TITULAR COMO MIEMBRO DE LA POLICIA NACIONAL Y QUE SESARON AL HOMOLOGARSE AL NIVEL EJECUTIVO» (sic), negado a través del oficio acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 13, 48, 53, 83 y 220 de la Constitución Política; 2 y 10 de la Ley 4ª de 1992; 7 de la Ley 180 de 1995; 82, 176 y 178 del Decreto ley 132 de 1995; y 140 a 144 del Decreto 1212 de 1990. Arguye que la Caja accionada desconoce que la norma aplicable a su caso es el Decreto 1212 de 1990, «debido que al momento del cambio al nuevo régimen [nivel ejecutivo] se le manifestó que no se le desmejoraría en ningún aspecto», motivo por el cual el oficio demandado incurre en errónea motivación. 1.5 Contestación de la demanda.
La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal (ff. 61 y 84). 1.6 La providencia apelada (ff. 100 a 104 vuelto). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 27 de septiembre de 2017, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el demandante «se homologó voluntariamente al régimen del nivel ejecutivo y se sometió a las condiciones y a la normativa propia de [este], de manera que no se presentó una modificación intempestiva de su régimen salarial ni prestacional, ni mucho menos la entidad demandada la modificó arbitrariamente.
En ese sentido, […] no era titular de un derecho adquirido, sino que simplemente tenía una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serían modificadas intempestivamente, y en consecuencia su situación jurídica pudiera ser modificada por la Administración». Sostiene que las pruebas adosadas dan cuenta de que la accionada liquidó la asignación de retiro del actor con las partidas computables previstas en los Decretos 1095 de 1995, 4433 de 2004 y 1858 de 2012, «sin que sea posible incluir […] subsidios, prestaciones y demás bonificaciones que fueron disminuidas o dejadas de percibir, con ocasión de su homologación al nivel ejecutivo de la POLICÍA NACIONAL, que se encuentran señaladas en el Decreto 1212 de 1990, porque ello vulneraría el principio de inescindibilidad, que prohíbe la aplicación parcial de las normas».
Que no es dable inaplicar los artículos 49 del Decreto 1091 de 1995 y 23 y 25 del Decreto 4433 de 2004, puesto que (i) el personal del nivel ejecutivo quedó regido por dichas normas, y (ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en cuanto a que estas se ajustan al ordenamiento jurídico. 1.7 El recurso de apelación (ff. 110 a 114).
Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el Decreto 4433 de 2004 solo es aplicable para los uniformados que ingresaron a la Policía Nacional al nivel ejecutivo y no para quienes se trasladaron de régimen, por lo que en el sub lite corresponde tener en cuenta las previsiones contenidas en el Decreto 1212 de 1990, con lo cual se evita desmejorar aquellos derechos que adquirió antes de concretarse dicho traslado.
Por otra parte, pide revocar la condena en costas, «teniendo en cuenta que efectivamente no se causaron y comprobaron, así mismo no existió mala fe o temeridad dado que […] reclama un derecho que está contemplado tácitamente en la norma, [por lo que] privarlo de acudir a la justicia o sancionarlo por haberlo hecho, es violatorio al debido proceso».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido mediante auto de 24 de noviembre de 2017 (f. 116) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 6 de noviembre de 2019 (f. 121), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 10 de julio de 2020 (f. 127), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste derecho o no para reclamar de Casur el reajuste de su asignación de retiro con inclusión de los emolumentos consagrados en el Decreto 1212 de 1990 (dirigido al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional), tales como primas de actividad y antigüedad y subsidio familiar. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador a través de la Ley 62 de 1993[2], el Gobierno nacional expidió el Decreto 41 de 1994 que modificó las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional e incluyó dentro de la jerarquía de mando de la institución el denominado nivel ejecutivo, que estaría compuesto por los siguientes grados: ARTICULO 3o.
JERARQUÍA. La jerarquía de los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: […]
3. NIVEL EJECUTIVO a) Comisario b) Subcomisario c) Intendente d) Subintendente e) Patrullero, Carabinero, Investigador según su especialidad. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-417 de 22 de septiembre de 1994, declaró inexequibles todos los apartes de la disposición que se referían al aludido nivel, por considerar que se excedió el límite material fijado en la ley que confirió las facultades extraordinarias, toda vez que «El Presidente de la República, al tenor de la ley de investidura, no estaba autorizado para crear una tercera categoría dentro del personal uniformado de la Policía Nacional, denominada “nivel ejecutivo”, tal como se hizo, pues el legislador ordinario decidió conservar las mismas tres categorías que tradicionalmente se conocen en esa Institución, a saber: la de oficiales, la de suboficiales y la de agentes».
Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 180 de 1995, por medio de la cual modificó el artículo 6.º de la Ley 62 de 1993, en el sentido de precisar que «La Policía Nacional está integrada por Oficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella», y, en consecuencia, revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada nivel ejecutivo, a la cual podrían vincularse suboficiales, agentes y personal no uniformado que estuviere activo en la institución (a quienes no se les podría discriminar, ni desmejorar su situación actual)[3] e igualmente estableció la posibilidad de incorporación directa en el citado nivel.
Conforme a lo anterior, mediante Decreto 132 de 1995[4], se reglamentó el sistema de carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que en lo concerniente a la jerarquía, ingreso y régimen salarial y prestacional, dispuso: Artículo 3º. Jerarquía. La Jerarquía del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: 1.
Comisario 2. Subcomisario 3. Intendente 4. Subintendente 5. Patrullero, carabinero, investigador según su especialidad. […] Artículo 12. Ingreso de suboficiales al nivel ejecutivo. Podrán ingresar a la escala jerárquica del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los suboficiales en servicio activo que lo soliciten, de acuerdo con las siguientes equivalencias: 1.
Cabo segundo y Cabo Primero, al grado de Subintendente. 2. Sargento Segundo y Sargento Viceprimero, al grado de Intendente. 3. Sargento Primero, al grado de Subcomisario; 4. Sargento mayor, al grado de Comisario. […] Artículo 15. Régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo. El personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. […] Artículo 82.
Ingreso al nivel ejecutivo. El ingreso al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional. Luego, fue proferido el Decreto 1091 de 1995, «Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995», que contempló además de la asignación básica mensual, los haberes que a continuación se relacionan: Artículo 4º.
Prima de servicio. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo tendrá derecho al pago de una prima de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.
Artículo 5º. Prima de navidad. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago anual de una prima de navidad equivalente a un mes de salario que corresponda al grado a treinta (30) de noviembre y se pagará dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.
Artículo 7º. Prima del nivel ejecutivo. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a una prima del nivel ejecutivo equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual. Esta prima no tiene carácter salarial para ningún efecto, con excepción de la prima de navidad. Artículo 11.
Prima de vacaciones. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Artículo 12. Subsidio de alimentación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a un subsidio mensual de alimentación, en la cuantía que en todo tiempo determine el Gobierno Nacional.
Artículo 16. Pago en dinero del subsidio familiar. El subsidio familiar se pagará al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo. El Gobierno Nacional determinará la cuantía del subsidio por persona a cargo. Artículo 50. Cesantías. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto.
Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Adicionalmente, la misma disposición creó otros emolumentos que solo podía devengar el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontrara en situaciones especiales, tales como: Artículo 8º.
Prima de retorno a la experiencia. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a una prima mensual de retorno a la experiencia, que se liquidará de la siguiente forma: a) El uno por ciento (1%) del sueldo básico durante el primer año de servicio en el grado de Intendente y el uno por ciento (1%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el siete por ciento (7%). b) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de subcomisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado sin sobrepasar el nueve punto cinco por ciento (9.5%) c) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de Comisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el doce por ciento (12%)”.
Artículo 9º. Prima de alojamiento en el exterior. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que desempeña comisiones permanentes en el exterior, mientras cumpla la comisión, tendrá derecho a una prima mensual de alojamiento hasta del siete por ciento (7%) del sueldo básico correspondiente a su grado, liquidará en dólares a razón de un dólar por cada peso.
Artículo 10. Prima de instalación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que sea trasladado o destinado en comisión permanente dentro del país y tenga por ello que cambiar de lugar de residencia, tendrá derecho, a una prima de instalación equivalente a una asignación básica mensual correspondiente a su grado.
Por otra parte, resulta pertinente anotar que el Decreto 1212 de 1990 desarrolló el régimen salarial y prestacional aplicable a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, el cual contemplaba los siguientes haberes: 1) Prima de actividad equivalente al 33%; 2) Prima de servicio anual equivalente al 50% de la totalidad de los haberes devengados en el mes de junio del respectivo año; 3) Prima de navidad equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre del respectivo año; 4) Prima de antigüedad con carácter mensual que se liquidará sobre el sueldo básico, así: a los diez (10) años, el 10% y por cada año que exceda de los diez (10), el 1% más; 5) Prima de vacaciones en porcentaje del 50% de los haberes mensuales por cada año de servicio; 6) Subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a. Casados el treinta por ciento (30%), mas los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. del presente artículo. c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%). 7) Auxilio de cesantía que se pagará por una sola vez en cuantía equivalente a un (1) mes de los últimos haberes devengados correspondientes a su condición por cada año de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al citado artículo.
En lo concerniente a la creación del nivel ejecutivo dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional y la especial protección otorgada por el legislador al personal que se encontraba activo y optó por ingresar al mencionado nivel, esta Corporación en sentencia de 26 noviembre de 2009, con ponencia del consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, dentro del expediente 2005-00237-01 (10024-05), discurrió así: Del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional: La creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la Institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debía asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial. […] Estos miembros, están amparados por los principios de la buena fe[5], confianza legítima y seguridad jurídica, pues si en cumplimiento de una norma superior, la Institución hace un llamado con el fin de que algunos de sus miembros pasen de un escalafón a otro en aras de mejorar el servicio, asegurando que con ello sus condiciones laborales, salariales y prestacionales no serán desmejoradas, crea una expectativa legítima de certeza, seguridad y exactitud sobre la información en el administrado, que no se pueden desconocer. […] Así las cosas, el parágrafo demandado del artículo 27, si bien consagró un trato diferenciado entre los miembros vinculados al nivel ejecutivo al momento de entrar en vigencia el citado Decreto con el personal que ingresara con posterioridad, no vulneró el derecho a la igualdad, pues como ya se vio, la diferenciación no se produjo entre iguales, pues a los activos se les debía respetar la especialísima protección con que venían revestidos por las normas de creación, que, para recordar, previeron que sus condiciones laborales no podían ser desmejoradas al pasar al nivel ejecutivo.
El trato diferente que se dio entre los activos y los nuevos en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, estuvo objetiva y razonablemente justificado, razón por la cual el cargo endilgado al parágrafo demandado no prospera (destaca la Sala). Sobre este aspecto, la subsección B de la sección segunda de este Cuerpo Colegiado, en providencia de 31 de enero de 2013[6], sostuvo: […] quienes pertenecían al nivel de Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y…quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.
En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con especial cuidado del artículo 2.1., se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso.
Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio, que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012.
De acuerdo con el anterior recuento normativo y jurisprudencial, resulta claro para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de (i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución; (ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; (iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y (iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.
Asimismo, el legislador buscó respetar y proteger los derechos y garantías reconocidos al personal de agentes y suboficiales que de manera voluntaria optó por ingresar al nuevo sistema de carrera, pues consagró expresamente que los funcionarios homologados no podían padecer desmejora en su situación salarial y prestacional en consideración a los principios de irrenunciabilidad de los beneficios laborales, buena fe, confianza legítima y progresividad de los derechos sociales, así como en la prohibición de regresividad en este mismo aspecto. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Extracto de hoja de servicios 12915248, proveniente de la dirección de talento humano de la Policía Nacional, según el cual el actor se vinculó como agente alumno del 10 de abril al 7 de septiembre de 1989; después en condición de agente desde el 8 de septiembre de esa anualidad hasta el 30 de enero de 1992; luego se desempeñó como suboficial, entre el 31 de los mismos mes y año y el 31 de agosto de 1994; ingresó al nivel ejecutivo el 1º de septiembre siguiente; y, por último, se retiró el 28 de febrero de 2013, incluidos los tres meses de alta, en el grado de subcomisario (f. 24). b) Resolución 1307 de 6 de marzo de 2013, por cuyo conducto Casur le reconoció al accionante asignación mensual de retiro, a partir del 28 de febrero del mismo año, en cuantía equivalente al 83% del sueldo básico de actividad para el grado y demás partidas computables, conforme a los Decretos 1091 de 1995, 1791 de 2000 y 4433 de 2004 (f. 25). c) Escrito de 19 de febrero de 2014[7], mediante el cual el demandante pidió de la accionada «[ ] RELIQUIDAR, RECONOCER, REAJUSTAR, PAGAR RETROACTIVAMENTE la ASIGNACIÓN DE RETIRO […] en el porcentaje correspondiente al grado y tiempo de servicio por el concepto de PRIMAS, BONIFICACIONES Y AUXILIOS DE LOS CUALES ERA TITULAR COMO MIEMBRO DE LA POLICÍA NACIONAL Y QUE SESARON [sic] AL HOMOLOGARSE AL NIVEL EJECUTIVO […]» (f. 32). d) Oficio 6563 GAG SDP de 20 de marzo de 2014, a través del cual se le negó al actor la solicitud relacionada en la letra precedente (f. 33).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el accionante (i) laboró en la Policía Nacional como agente alumno del 10 de abril al 7 de septiembre de 1989; luego pasó a ser agente, desde el 8 de septiembre de esa anualidad hasta el 30 de enero de 1992; posteriormente, se desempeñó como suboficial entre el 31 de los mismos mes y año y el 31 de agosto de 1994; y, por último, ingresó al nivel ejecutivo el 1º de septiembre siguiente y se retiró el 28 de febrero de 2013, incluidos los tres meses de alta, en el grado de subcomisario;
(ii) a través de Resolución 1307 de 6 de marzo de 2013, suscrita por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se le reconoció al demandante asignación mensual de retiro, en cuantía equivalente al 83% del «sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables» que devengaba, conforme a los Decretos 1091 de 1995, 1791 de 2000 y 4433 de 2004; y (iii) pidió la reliquidación de la mentada prestación con inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1212 de 1990, negada con el oficio acusado.
Precisado lo anterior, resulta pertinente indicar que el Gobierno nacional mediante decreto fijó anualmente la asignación básica mensual que debía reconocerse al personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, y, en concreto, frente a los grados de cabo segundo, subintendente, intendente, intendente jefe y subcomisario, dispuso: |Año |Decreto |Asignación|Asignación |Asignación|Asignación|Asignación | | |que fijó |básica |básica |básica |básica |básica | | |la |cabo |subintendente|intendente|intendente|subcomisario| | |asignación|segundo | | |jefe | | | |anual | | | | | | |1994|Decreto 65|$149.900 |$280.000 |$330.000 |-- |$380.000 | | |de 1994 | | | | | | |1995|Decreto |$ 199.000 |$ 371.000 |$ 443.000 |-- |$ 496.000 | | |133 de | | | | | | | |1995 | | | | | | |1996|Decreto |15,40% |26,40% |33,90% |-- |38,30% | | |107 de | | | | | | | |1996 | | | | | | |1997|Decreto |18,10% |28,00% |35,09% |-- |39,80% | | |122 de | | | | | | | |1997 | | | | | | |1998|Decreto 58|17,42% |28,38% |36,39% |-- |40,39% | | |de 1998 | | | | | | |1999|Decreto 62|18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% | | |de 1999 | | | | | | |2000|Decreto |18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% | | |2724 de | | | | | | | |2000 | | | | | | |2001|Decreto |19,3516% |30,5724% |39,0787% |41,1952% |43,3126% | | |2737 de | | | | | | | |2001 | | | | | | |2002|Decreto |19,5994% |30,6658% |39,1832% |41,3054% |43,4243% | | |745 de | | | | | | | |2002 | | | | | | |2003|Decreto |20,2622% |31,4273% |40,0616% |42,2074% |44,3473% | | |3552 de | | | | | | | |2003 | | | | | | |2004|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |4158 de | | | | | | | |2004 | | | | | | |2005|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |923 de | | | | | | | |2005 | | | | | | |2006|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |407 de | | | | | | | |2006 | | | | | | |2007|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |1515 de | | | | | | | |2007 | | | | | | |2008|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |673 de | | | | | | | |2008 | | | | | | |2009|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |737 de | | | | | | | |2009 | | | | | | |2010|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |1530 de | | | | | | | |2010 | | | | | | |2011|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |1050 de | | | | | | | |2011 | | | | | | |2012|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |842 de | | | | | | | |2012 | | | | | | |2013|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% | | |1017 de | | | | | | | |2013 | | | | | | *Porcentajes establecidos respecto de la remuneración de un general que equivale al 100%.
Ahora bien, efectuado el análisis de la normativa aplicable al personal de suboficiales de la Policía Nacional, en comparación con el régimen prestacional y salarial que gobierna a los servidores que ingresaron al nivel ejecutivo de dicha institución, se colige que en efecto los porcentajes de cada uno de los emolumentos que se reconoce a los uniformados pertenecientes al grado de cabo segundo arrojan una cifra superior frente a aquellos que contempló el Decreto 1091 de 1995, aplicable a los empleados vinculados al nuevo régimen.
Sin embargo, se advierte que los haberes relacionados en el citado Decreto 1091 de 1995 debían ser liquidados con base en la asignación mensual establecida en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para el grado correspondiente del nivel ejecutivo, que, en el presente caso, y de acuerdo con el diagrama realizado en precedencia, era equivalente a más del doble de la remuneración que el actor recibía como suboficial de la Policía Nacional para la época de la homologación, circunstancia que le era mucho más favorable respecto de la normativa que regía su situación salarial.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, en la precitada sentencia de 31 de enero de 2013, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2011-00048-01(1147-12), precisó: […] Bajo los referidos presupuestos de la relación laboral del demandante en la Policía Nacional, entonces, es válido afirmar que la homologación a la que se sometió le permite estar amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales, regla que deriva, se reitera, de instrumentos internacionales suscritos por el país, de la Constitución Política, de la Ley 4ª de 1992 y de las propias normas que crearon e implementaron el Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional.
Dicho desmejoramiento, no obstante, no puede mirarse aisladamente o, dicho de otra forma, factor por factor, pues ello permitiría la posibilidad de crear, sin competencia para el efecto, un tercer régimen, compuesto por aquellos elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio [en este caso, el de Agentes - Decreto 1213 de 1990, por un lado; y, el del Nivel Ejecutivo - Decreto 1091 de 1995, por el otro].
Por el contrario, y en virtud del principio de inescindibilidad [ampliamente delineado por la jurisprudencia laboral contenciosa], la favorabilidad del Nivel ejecutivo al que se acogió libremente el interesado debe observarse en su integridad, pues es posible que en la nueva normativa aplicable [la contenida en el Decreto 1091 de 1995] existan ventajas no estipuladas mientras ostentó la condición de Agente y que, a su turno, se hayan eliminado otras, pese a lo cual, en su conjunto, su condición de integrante de Nivel Ejecutivo le haya permitido, incluso, mejorar sus condiciones salariales y prestacionales.
En este contexto, en un asunto que permite ilustrar a la Sala sobre la situación expuesta por el interesado, es oportuno referir que el Consejo de Estado - Sección Segunda ya ha tenido la oportunidad de analizar, bajo los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, eventos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo, la ganancia de otros. […] En este orden de ideas, si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación del accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con su ingreso al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la devengada antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para este.
De la misma manera, se debe dejar en claro que el accionante no puede pretender que se le reconozcan las partidas previstas en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, modificado por el 23, numeral 23.1, del Decreto 4433 de 2004[8], pues este establece unas partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, y no del personal del nivel ejecutivo que se encuentran enunciadas en el numeral 23.2[9] del mencionado artículo 23, habida cuenta de que es inaplicable en razón a que contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, puesto que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica.
Asimismo, resulta evidente para la Sala que el ingreso del demandante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: (i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, (ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad, y (iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. En relación con la condena en costas impuesta al actor y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[10], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas impuesta a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 27 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Jeffer Franco Yánez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta al actor, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «Artículo 35.
Facultades extraordinarias. de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para los siguientes efectos: 1. Modificar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes materias: a) Jerarquía, clasificación y escalafón. En cuanto a oficiales y suboficiales el Gobierno determinará los niveles jerárquicos, la clasificación y los requisitos para acceder a cada uno de ellos […]». [3] Artículo 7.º (parágrafo) de la Ley 180 de 1995. «La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». [4] Derogado por el artículo 95 del Decreto 1791 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional». [5] Entendido como el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan de la misma forma (Definición tomada de la Sentencia C-880 de 2005.
MP. Jaime Córdoba Triviño). [6] C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2011- 00048-01 (1147-12). [7] Solo aportó la primera página de dicho documento. [8] «ARTÍCULO 23. Partidas computables. La asignación de retiro, la pensión de invalidez, y la pensión de sobrevivencia a las que se refiere el presente decreto del personal de la Policía Nacional, se liquidarán según corresponda en cada caso, sobre las siguientes partidas así: 23.1 Oficiales, Suboficiales y Agentes 23.1.1 Sueldo básico. 23.1 2 Prima de actividad. 23.1.3 Prima de antigüedad. 23.1.4 Prima de academia superior. 23.1.5 Prima de vuelo, en los términos establecidos en el artículo 6o del presente decreto. 23.1.6 Gastos de representación para Oficiales Generales. 23.1.7 Subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de retiro. 23.1.8 Bonificación de los agentes del cuerpo especial, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos treinta (30) años como agentes, sin contar los tiempos dobles. 23.1.9 Duodécima parte de la Prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro». [9] «23.2 Miembros del Nivel Ejecutivo 23.2.1 Sueldo básico. 23.2.2 Prima de retorno a la experiencia. 23.2.3 Subsidio de alimentación 23.2.4 Duodécima parte de la prima de servicio. 23.2.5 Duodécima parte de la prima de vacaciones. 23.2.6 Duodécima parte de la prima de navidad devengada, liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro». [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).