CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIOS, CERTIFICADO DE SALARIOS Y CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL – Actos de trámite no susceptibles de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedencia Las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la nulidad de las Resoluciones 2675 de 17 de febrero de 2003, 8248 de 30 de abril de 2003 y 2942 de 6 de abril de 2004, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió unos recursos de reposición y apelación. Así como la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá, en las que se indica que la parte actora tenía vinculación como docente de carácter Nacional.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de agosto de 2019, escindió la demanda y rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y la certificación se salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, por considerar que no son actos administrativos susceptibles de control judicial, dada su naturaleza de actos de trámite, en el sentido que no crean, modifican o extinguen un derecho de la actora.
La Sala estima que el certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y la certificación se salario de 7 de noviembre de 2014, no corresponden a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que reflejan información de la demandante, en relación con su vinculación y tiempos de servicio, en calidad de docente de Bogotá, pero no está creando, extinguiendo o modificando la situación jurídica particular de la demandante.
Adicionalmente, el tipo de vinculación y el tiempo de servicios de la actora para establecer si es o no beneficiaria de la pensión gracia, pueden determinarse con una certificación expedida por el empleador y con las actas de nombramiento y posesión; razón que refuerza la decisión adoptada del a quo. Aclarado lo anterior, de conformidad con el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en sede judicial no es susceptible de control judicial.
Bajo este presupuesto normativo, debe analizarse por parte del juez si el asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial. Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se rechazara de plano la demanda desde la etapa inicial de la actuación judicial, situación que se aplica al sub-lite sobre las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los actos administrativos susceptibles de control judicial, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 11 de julio de 2019, radicación: 4641-16.
INCIDENTE DE NULIDAD – No es la oportunidad procesal para modificar la integración del contradictorio En relación con la solicitud de vincular al proceso a la Nación – Ministerio de Educación Nacional– Secretarías de Educación de Cundinamarca y Bogotá; es una situación que no se encuentra prevista en las causales de nulidad consagradas en el artículo 133 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, por lo que se negará y la parte actora debe estarse a lo resuelto en esta providencia en cuanto al rechazo de las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá y la consecuente vinculación de esa entidad.
Sea el momento oportuno para recordarle al profesional del derecho que, el escenario procesal para reclamar la vinculación de una parte en un proceso judicial es en la demanda, su contestación, las reformas aquellas y eventualmente, en la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del C.P.A.C.A.; y que las decisiones sobre el rechazo de la demanda y la vinculación de partes, se debe resolver en el auto admisorio de la demanda, su reforma o en la audiencia inicial; decisiones apelables en virtud del artículo 243 del C.P.A.CA., por lo que en casos como el presente, esa decisión fue recurrida y resuelta mediante la figura de apelación de auto.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2019-00647-01(5680-19) Actor: MARÍA LUCRECIA QUINTERO BACARES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante contra el auto de 26 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual escindió la demanda y rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá. I.
ANTECEDENTES La señora María Lucrecia Quintero Bacares, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional – Secretarías de Educación de Cundinamarca y Bogotá, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones 2675 de 17 de febrero de 2003, 8248 de 30 de abril de 2003 y 2942 de 6 de abril de 2004, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió unos recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Así como del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá, en las que se indica que la demandante tenía vinculación como docente de carácter Nacional.
A título de restablecimiento del derecho, reclama que la UGPP reconozca y pague una pensión gracia en los términos de la Ley 4ª de 1996, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición de su status pensional, junto con su retroactividad, reajuste e indexación. Igualmente, pretende que la Nación – Ministerio de Educación – Secretaría de Educación de Bogotá actualice el vínculo laboral, el certificado de tiempos de servicio y salarios devengados, en el sentido de precisar que es una docente territorial con vinculación distrital y por ello, tiene derecho al reconocimiento pensional. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de agosto de 2019[1] escindió la demanda y la rechazó respecto de la pretensión de nulidad de: “(i) <<certificado de tiempo de servicio que reposa en el cuaderno administrativo de la UGPP (fl.17), expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (…)>>;
(ii) << certificado de historia laboral de fecha noviembre siete (7) del año dos mil catorce (2014), expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (…)>>; (iii) << certificado de historia laboral de fecha marzo siete (7) del año dos mil diecisiete (2017), expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (…)>>;
(iv) certificado de historia laboral de fecha junio veintiuno (21) del año dos mil diecisiete (2017), expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (…)>>; (v) <<Certificación de Salarios expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., certificado que reposa en el cuaderno administrativo (sic) de la UGPP (…)>>;
(vi) << <<Certificación de Salarios expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., certificado de salarios de fecha noviembre siete (7) del años dos mil catorce (2014), que indica (…)>>”[2]. Lo anterior, al considerar que los certificados de tiempos de servicios, historia laboral y salarios, no son actos administrativos susceptibles de control judicial, dada su naturaleza de actos de trámite, en el sentido que no crean, modifican o extinguen un derecho de la actora.
En consecuencia, admitió la demanda únicamente sobre las pretensiones orientadas a la nulidad de las Resoluciones 2675 de 17 de febrero de 2003, 8248 de 30 de abril de 2003 y 2942 de 6 de abril de 2004, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió unos recursos de reposición y apelación, respectivamente. 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación[3] contra la anterior decisión, argumentando que la pensión gracia no se rige por aportes para su liquidación “por lo que los salarios, prestaciones sociales y los factores salariales pagados por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y Distrito de Bogotá D.C., deben entrar a formar parte del monto a tener en cuenta para establecer el valor de la pensión” Añadió que los certificados de tiempos de servicio y salarios devengados son actos definitivos que crean modifican y/o extinguen el derecho, pues con ellos se analiza el reconocimiento pensional, sobre todo si se tiene en cuenta que la demandante fue vinculada como docente territorial al haber laborado como docente en la planta de personal del Distrito, lo que significa que no existió vínculo laboral con el Ministerio de Educación Nacional.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante. 2. Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 26 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual escindió la demanda y rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá. 3.
De los actos administrativos susceptibles de control judicial La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa administrativo, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, al modificar o crear situaciones jurídicas particulares; por su parte, los actos de mero trámite constituyen actuaciones a través de las cuales, por ejemplo, la administración da continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan una actuación administrativa.
En efecto, esta Corporación ha establecido la diferencia entre los actos administrativos definitivos y de trámite, en aras de determinar cuáles de estos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) Por acto administrativo se entiende como la declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por medio de la cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas.
La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido;
(…) Únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, o no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados, no son cuestionables ante esta jurisdicción”[4]. 4.
Caso Concreto Las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la nulidad de las Resoluciones 2675 de 17 de febrero de 2003[5], 8248 de 30 de abril de 2003[6] y 2942 de 6 de abril de 2004[7], por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió unos recursos de reposición y apelación. Así como la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014[8], 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá, en las que se indica que la parte actora tenía vinculación como docente de carácter Nacional.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de agosto de 2019, escindió la demanda y rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo[9] y 21 de junio de 2017[10] y la certificación se salario de 7 de noviembre de 2014[11], expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, por considerar que no son actos administrativos susceptibles de control judicial, dada su naturaleza de actos de trámite, en el sentido que no crean, modifican o extinguen un derecho de la actora.
La Sala estima que el certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo[12] y 21 de junio de 2017[13] y la certificación se salario de 7 de noviembre de 2014[14], no corresponden a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que reflejan información de la señora María Lucrecia Quintero Bacares, en relación con su vinculación y tiempos de servicio, en calidad de docente de Bogotá, pero no está creando, extinguiendo o modificando la situación jurídica particular de la demandante.
Adicionalmente, el tipo de vinculación y el tiempo de servicios de la actora para establecer si es o no beneficiaria de la pensión gracia, pueden determinarse con una certificación expedida por el empleador y con las actas de nombramiento y posesión; razón que refuerza la decisión adoptada del a quo. Aclarado lo anterior, de conformidad con el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en sede judicial no es susceptible de control judicial.
Bajo este presupuesto normativo, debe analizarse por parte del juez si el asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial. Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se rechazara de plano la demanda desde la etapa inicial de la actuación judicial, situación que se aplica al sub-lite sobre las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014[15], 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, por lo que se confirmará el auto apelado.
Finalmente, el apoderado judicial de la demandante, mediante escrito allegado el 10 de agosto de 2020[16] por el aplicativo SAMAI, presenta incidente de nulidad alegando violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, invocando “pruebas que no fueron relacionadas en la sentencia objeto de recurso de alzada”, y pretendiendo “se sirva REVOCAR el Auto y se ordene la vinculación como parte pasiva: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, SECRETARÍA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DISTRITO DE BOGOTÁ D.C”.
Al respecto, esta Sala evidencia que los argumentos de la referida nulidad son los mismos presentados en el recurso de alzada objeto de esta decisión. En relación con la solicitud de vincular al proceso a la Nación – Ministerio de Educación Nacional– Secretarías de Educación de Cundinamarca y Bogotá; es una situación que no se encuentra prevista en las causales de nulidad consagradas en el artículo 133 del Código General del Proceso[17], aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, por lo que se negará y la parte actora debe estarse a lo resuelto en esta providencia en cuanto al rechazo de las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá y la consecuente vinculación de esa entidad.
Sea el momento oportuno para recordarle al profesional del derecho que, el escenario procesal para reclamar la vinculación de una parte en un proceso judicial es en la demanda, su contestación, las reformas aquellas y eventualmente, en la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del C.P.A.C.A.; y que las decisiones sobre el rechazo de la demanda y la vinculación de partes, se debe resolver en el auto admisorio de la demanda, su reforma o en la audiencia inicial; decisiones apelables en virtud del artículo 243 del C.P.A.CA., por lo que en casos como el presente, esa decisión fue recurrida y resuelta mediante la figura de apelación de auto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 26 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, los certificados de historia laboral de 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo y 21 de junio de 2017 y las certificaciones de salario de 7 de noviembre de 2014, expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Negar el incidente de nulidad propuesto por el apoderado judicial de la demandante contra el auto de 26 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 75-77 [2] Folios 75-76 [3] Folios 81 a 85 [4] Auto 16 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) [5] Folios 26 a 29 [6] Folios 30 a 37 [7] Folios 33 y 34 [8] Folio 36 [9] Folio 37 [10] Folio 38 [11] Folio 39 [12] Folio 37 [13] Folio 38 [14] Folio 39 [15] Folio 36 [16] http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/Downloader?gu id=5C289FDD2D5E318D%20264D8CAF77F7B6B9%20479936810360CAB4%20D3994B35E2EF3E2A %20250002342000201900647011100103 [17] Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.