INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL Y EL MINISTERIO PÚBLICO - Determinación La liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.

Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.

La Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo del IBL para los exservidores del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición y, por ende, tampoco hay lugar a examinar el valor en el que fueron incluidos los factores de salario por la UGPP (en particular, la bonificación por gestión judicial o por compensación), puesto que se tuvieron en cuenta emolumentos adicionales a los permitidos legalmente.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Exp. 52001-23-33-000-2012-00143- 01(4403-13) (IJ), MP. César Palomino Cortés. Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, Exp. 15001-23-33-000-2016-00630-01(4083-17)CE-SUJ-S2-021-20.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 41001-23-33-000-2014-00123-01(5787-18) Actor: JUAN BAUTISTA CUMBE TRUJILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

TEMA: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN CONFORME AL DECRETO 546 DE 1971; FACTORES SALARIALES QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 10 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 41 c. 1). El señor Juan Bautista Cumbe Trujillo, en nombre propio, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones «[…] RDP 034253, RDP 037986 y RDP 039964, de julio 29, agosto 16 y 29 de 2013 […]», en su orden, proferidas por la UGPP, por medio de las cuales se le negó al actor la reliquidación de su pensión de jubilación con el 75% del salario más alto devengado durante el último año de servicios, en su condición de procurador 139 judicial II de Neiva (Huila).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reliquidar la pensión de jubilación «[…] a partir del 1º de marzo de 2009, con el valor de $14.128.728.37, equivalente al 75% de la suma de $18.827.637.83, que fue el salario mensual más elevado devengado durante el último año - entre marzo 1º de 2008 y febrero 28 de 2009- laborado como Procurador 139 Judicial II […]», conforme lo dispone el Decreto 546 de 1971;

(ii) pagar la diferencia de las mesadas, de manera indexada, de conformidad con el índice de precios al consumidor (IPC), junto con los respectivos intereses moratorios de acuerdo con el artículo 192 del CPACA; y (iii) revocar la orden «[…] de descontar de su pensión la suma de $6.017.373,oo “por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados”[…]»; por último, se condene a la accionada en costas y agencias en derecho. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el actor que durante su vida laboral prestó sus servicios para la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación y su último empleo fue el de procurador 139 judicial II, que ejerció entre el 6 de agosto de 2004 y el 28 de febrero de 2009. Que, con Resolución 25136 de 31 de mayo de 2007, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, no obstante, la liquidación se efectuó con base en el promedio de los emolumentos recibidos durante los últimos 10 años de servicios, pese a estar amparado con el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Dice que interpuso acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, debido proceso y seguridad social, frente a lo cual el Juzgado 27 Penal del Circuito de Bogotá, en sentencia de 27 de marzo de 2008, accedió al amparó de tales garantías constitucionales y ordenó a la accionada que le «[…] reconociera la mesada pensional equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada [devengada] durante el último año de servicios […]».

Que, en acatamiento al referido fallo, la accionada profirió la Resolución 50342 de 3 de octubre de 2008, a través de la cual le concedió la prestación de acuerdo con los parámetros del Decreto 546 de 1971, desde el 25 de junio de 2006, empero, la calculó de conformidad con el artículo 3º del Decreto 510 de 2003, por lo que acudió ante la jurisdicción ordinaria laboral, que en sentencia de 16 de diciembre de 2008, dictada por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Neiva, declaró que la antigua Cajanal, «[…] en la Resolución No. 25136 del 31 de mayo de 2007, liquidó de manera errónea [su] pensión de jubilación, determinándola en consecuencia en la suma [de] $10.355.510.85, valor reajustable anualmente y a partir del 10 de enero de 2007 […]», conforme al índice de precios al consumidor (IPC).

Afirma que, una vez se retiró del servicio, pidió de la extinguida Cajanal la reliquidación de su pensión de jubilación, concedida con Resolución PAP 7196 de 27 de julio de 2010; en ella se ordenó descontar de las mesadas atrasadas los aportes pensionales no efectuados. Que el Tribunal Administrativo del Huila (sala de conjueces), en providencia de 13 de agosto de 2012, «[…] declaró la [n]ulidad de los [a]ctos [a]administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación con los que [le] negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial resultante de lo que [recibió] como salario en condición de Procurador 139 Judicial II penal [durante] el periodo comprendido entre el 6 de agosto de 2004 y el 28 de febrero de 2009 […]»; en tal virtud el aludido ente de control expidió la Resolución 1287 de 28 de diciembre de 2012, por medio de la cual ordenó el pago de la condena judicial impuesta por concepto de bonificación por compensación. Agrega que, con escrito de 19 de junio de 2013, pidió de la desaparecida Cajanal la reliquidación de su pensión de jubilación con la suma más alta recibida durante el último año de servicios, en armonía con el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, por lo que, a través de Resolución RDP 34253 de 29 de julio de 2013, la UGPP reajustó la prestación en un monto de $12.422.500.oo, a partir del 1º de marzo de 2009, contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación, desatados en forma desfavorable con Resoluciones RDP 37986 de 16 de agosto de 2013 y RDP 39964 de 29 de agosto de 2013, en su orden. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2º, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 3º, 36 y 42 de la Ley 100 de 1993; 6º del Decreto 546 de 1971. Arguye que, con los actos acusados se desconoce la efectividad del derecho al debido proceso, en la medida en que «[…] la garantía referida a la motivación que debe sustentar la manifestación de la voluntad de la administración, cuando quiera que esta imponga una carga, genere, modifique o extinga una situación o niegue un derecho, fue absolutamente omitida, pese al mandato contenido en el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, la norma aplicable para «[…] el reconocimiento y pago de [su] pensión de vejez, sin rodeos y sin ambages lo es el artículo 6º del Decreto 546 de 1971», con los factores salariales previstos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 1.5 Contestación de la demanda.

(ff. 237 a 244 c. 2). La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones del libelo introductorio y se pronunció acerca de cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente, algunos no le constan y los demás no comportan esa naturaleza; propone las excepciones denominadas inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo y prescripción. Expresa que al actor se le reconoció la pensión de jubilación por medio de «[…] Resolución No. 25136 del 31 de mayo de 2007 […] por cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicios consagrado[s] en el Decreto 546 de 1971 […]».

Que el accionante es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en tal virtud, tiene derecho a «[…] una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios […]», en su condición de exfuncionario del Ministerio Público, de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 y en consonancia con el Decreto 717 de 1978.

Destaca que al actor se le liquidó su pensión de jubilación de manera correcta, con la normativa referida en el párrafo anterior, por tal motivo «[…] no le asiste razón a la parte actora para pretender que se declare la nulidad […]» de los actos administrativos enjuiciados. Que en el presente asunto se debe dar aplicación a las disposiciones del Decreto 510 de 2003, en lo atañedero al tope de la mesada pensional. 1.6 La providencia apelada (ff. 326 a 335 c. 2).

El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia de 10 de julio de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que de conformidad con el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, fijado en la sentencia C-258 de 2013, el ingreso base de liquidación no fue objeto del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y los factores de salario «[…] no son otros que los establecidos para liquidar las pensiones en el sistema general que regula la citada ley, esto es, los listados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 […]» (sic).

Sostiene que «[…] si bien es cierto la pensión del actor debió ser reconocida en las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto que señala el Decreto 546 de 1971, por ser la norma que le resulta aplicable al cobijarle el régimen de transición, también lo es que el IBL de dicha prestación fue liquidado incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, incluso sobre aquellos que no efectuó cotización al sistema de seguridad social en pensión, lo que no se acompasa con el precedente constitucional […] y de contera torna improcedente la reliquidación deprecada en la demanda».

Concluye que la liquidación «[…] prestacional debió efectuarse aplicando las normas de la Ley 100 de 1993 que rigen el IBL para el régimen de transición, por eso no se acogen las pretensiones de la demanda que propugnan por la aplicación integral del Decreto 546 de 197[1] el cual no fue desconocido en cuanto la transición no comprende los factores salariales a tener en cuenta para liquidar la prestación» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 344 a 350 c. 2).

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo no abordó de manera correcta la situación puesta de presente, comoquiera que lo pretendido era la reliquidación de su pensión, pero solo por una diferencia existente respecto de la bonificación por compensación, «[…] creada en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, como factor salarial y con vocación pensional, mediante el Decreto 610 de 1998, para Magistrados de Tribunal y otros funcionarios […] y que por virtud del artículo 280 de la Constitución Nacional se hace extensiva a los Procuradores Judiciales que ejercen Ministerio Público en tales Corporaciones […]», emolumento que, posteriormente, por medio del Decreto 4040 de 2004, se denominó «[…] [b]onificación por [g]estión [j]udicial […]».

Asevera que en razón a que su situación pensional se consolidó con anterioridad a la expedición de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, no le son oponibles sus efectos, por cuanto se regía por el criterio jurisprudencial imperante al momento del reconocimiento pensional (31 de mayo de 2007). II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 7 de septiembre de 2018 (ff. 352 y vuelto c. 2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre 2019 (f. 394 c. 2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 400 c. 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

El accionante reiteró los planteamientos expuestos en sus escritos de demandada y alzada. 2.1.2 Entidad demandada. La accionada, a través de apoderado, insistió en la tesis, según la cual «[…] la unidad ha actuado conforme la normatividad aplicable al caso teniendo en cuenta preceptos normativos como el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 que determina que el Gobierno Nacional da como limite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho salario, circunstancia que se dio al expedirse el Decreto 314 de 1994, ya que en sus artículos 1 y 2 de una parte, se limita el ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993 a 20 salarios mínimos y de otra, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida se fijó máximo en los mismos 20 salarios mínimos, y a partir del 05 de Marzo de 2003, a veinticinco (25) salarios mínimos legales vigentes, de conformidad con el Decreto 510 de 2003 y el Decreto 546 de 1971 en su artículo 6, en ninguna de sus apartes establece la excepción a los topes para esta clase de prestación […]» (sic).

Que, además, «[…] el régimen especial que fue establecido con carácter transitorio por el Decreto 902 de 1969 con base igualmente en la facultad del artículo 20 numeral 5 de la Ley 16 de 1968, mientras se establecía el Régimen Especial de Seguridad Social para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público regulado en el numeral 5 de la Ley 16 de 1968 y que remitía a las disposiciones del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y adicionalmente establecía en el artículo 4 aparte final que las pensiones se liquidarían con base en el mayor sueldo devengado y sin límite de cuantía, dejó de tener vigencia al ser expedido el Decreto 546 de 1971 por el cual se establece en definitiva el Régimen de Seguridad y Protección Social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares, decreto que regula expresamente el tema de pensiones de jubilación, vejez y retiro forzoso […]».

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar[2] si al demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados con el ingreso más elevado del último año de labores (en particular, una diferencia existente de la bonificación por compensación), conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público previsto en el Decreto 546 de 1971; o por el contrario, su prestación se ajustó a lo dispuesto en esa norma, tal como lo aduce la entidad accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).

Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)[5], determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»[6].

Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[7], para el caso específico de estos.

Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.

Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.

Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía del accionante, nació el 24 de junio de 1951 (CD en f. 262 c. 2). b) Conforme a los tiempos de servicios relacionados en la Resolución RDP 34253 de 29 de julio de 2013 (ff. 143 a 147 c. 1), el actor laboró para la Rama Judicial desde el 8 de noviembre de 1972 hasta el «30 de agosto de 2006». b) De acuerdo con certificación de 15 de abril de 2009 (ff. 59 a 61), expedida por el jefe de la división de gestión humana de la Procuraduría General de la Nación, el demandante trabajó en ese organismo del 6 de agosto de 2004 al 28 de febrero de 2009.

Asimismo, consta en dicho documento que durante el período comprendido entre febrero de 2008 y febrero de 2009 al actor se le cancelaron los emolumentos que a continuación se relacionan: |CONCEPTO |VALOR | |Salario básico |$2.875.756,00 | |Gastos de representación |$2.875.756,00 | |Bonificación por gestión judicial|$8.012.222,00 | |Bonificación por servicios |$1.869.629,00 | |prestados | | |Prima especial de servicios |$1.577.848,00 | |mensual | | |Prima de navidad |$962.229,00 | |Prima de vacaciones |$2.709.047,00 | |Prima de servicios |$1.832.533,00 | c) Mediante Resolución ABM 25136 de 31 de mayo de 2007, la extinguida Cajanal le reconoció al accionante pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971, con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios (1º de julio de 1996 a 30 de junio de 2006), desde el 1º de julio de 2006, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por compensación, la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de vacaciones y especial de servicios (ff. 44 a 47 c. 1), contra la que interpuso recurso de reposición, desatado de manera adversa por medio de Resolución 2001 de 29 de enero de 2008 (ff. 62 a 65 c. 1). d) A través de Resolución 50342 de 3 de octubre de 2008 (ff. 66 a 70), la entonces Cajanal, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 27 Penal del Circuito de Bogotá el 27 de marzo de 2008, revocó las resoluciones referidas en la letra anterior, para en su lugar conceder la prestación, de manera transitoria, con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, entre el 25 de junio de 2005 y el 24 de junio de 2006. e) El Juzgado 2º Laboral del Circuito de Neiva, en sentencia de 16 de diciembre de 2008 proferida dentro del proceso ordinario laboral, declaró que en la Resolución 25136 de 31 de mayo de 2007, se liquidó de manera errónea la pensión de jubilación del actor, en la medida en que no se incluyeron la totalidad de los factores salariales a que tiene derecho (ff. 71 a 80 c. 1).

En cumplimiento del referido fallo, a través de Resolución 2936 de 1º de febrero de 2010 (ff. 83 a 88 c. 1), la antigua Cajanal elevó la cuantía a la suma de $10.355.510,85, a partir del 1º de enero de 2007, condicionada al retiro del servicio. f) Por medio de Resolución PAP 7196 de 27 de julio de 2010 (ff. 90 a 94 c. 1), la desaparecida Cajanal reajustó la pensión de jubilación del accionante por retiro definitivo del servicio, en el sentido de incrementar el monto pensional por acreditación de nuevos tiempos, con el 75% del promedio de la asignación más alta devengada durante el último año de servicios, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios anual, los gastos de representación, la bonificación por gestión judicial y las primas de navidad, vacaciones, servicios y especial, adicionada con Resolución UGM 27654 de 20 de enero de 2012 (ff. 95 a 97), para ordenar el descuento de los aportes a pensión no efectuados. g) Por conducto de la Resolución RDP 34253 de 29 de julio de 2013 (ff. 143 a 147 c. 1), la UGPP reliquidó la pensión de jubilación del actor a partir del 1º de marzo de 2009, con el 75 % de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, con inclusión de la asignación básica, las bonificaciones por compensación y servicios prestados, los gastos de representación y primas de navidad, servicios, vacaciones y especial de servicios, en un monto de $14.177.397, contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación, desatados de manera desfavorable con Resoluciones RDP 37986 de 16 de agosto de 2013 y RDP 39964 de 29 de los mismos mes y año, en su orden.

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante está amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (nació el 24 de junio de 1951). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor prestó sus servicios a la Rama Judicial y al Ministerio Público desde el 8 de noviembre 1972 hasta el 28 de febrero de 2009 (por más de 36 años), por lo que le fue reconocida pensión de jubilación, con Resolución ABM 25136 de 31 de mayo de 2007, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios (entre el 1º de julio de 1996 y el 30 de junio de 2006), condicionada al retiro efectivo del servicio, según las reglas previstas en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.

Posteriormente, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 27 Penal del Circuito de Bogotá, la extinguida Cajanal revocó el acto de reconocimiento pensional y, en su lugar, concedió tal prestación, de manera transitoria, con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, entre el 25 de junio de 2005 y el 24 de junio de 2006; ajustada en atención a una sentencia de 16 de diciembre de 2008, dictada por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Neiva, a través de Resolución 2936 de 1º de febrero de 2010.

Luego, con Resolución PAP 7196 de 27 de julio de 2010, la antigua Cajanal reajustó la pensión de jubilación del accionante, en el sentido de elevar la cuantía por acreditación de nuevos tiempos, adicionada por medio de Resolución UGM 27654 de 20 de enero de 2012 (ff. 95 a 97), que ordenó el descuento de los aportes para pensión no efectuados sobre algunos factores.

Por último, mediante Resolución RDP 34253 de 29 de julio de 2013 (ff. 143 a 147 c. 1), la UGPP reliquidó la mencionada pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios (1º de marzo de 2008 a 28 de febrero de 2009), con inclusión de la asignación básica, las bonificaciones por compensación y servicios prestados, los gastos de representación y las primas de navidad, servicios, vacaciones y especial de servicios, confirmada con Resoluciones RDP 37986 de 16 de agosto de 2013 y RDP 39964 de los mismos mes y año. Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo del IBL para los exservidores del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición y, por ende, tampoco hay lugar a examinar el valor en el que fueron incluidos los factores de salario por la UGPP (en particular, la bonificación por gestión judicial o por compensación), puesto que se tuvieron en cuenta emolumentos adicionales a los permitidos legalmente.

Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[8], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad la Corporación advirtió que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por último, la Sala aclara que no resulta procedente estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación del accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que dicho asunto nunca fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en la demanda, tal como lo advirtió el accionante en los argumentos consignados en el escrito de alzada, y la UGPP tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.

Confírmase la sentencia de 10 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Juan Bautista Cumbe Trujillo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 2°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] Consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [6] Consejo de Estado, sección segunda.

Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [7] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [8] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33- 000-2016-00630-01 (4083-2017).