MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPOSIBILIDAD DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR PARA DECRETAR LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO DE VULNERAR O AMENAZAR DERECHOS COLECTIVOS – Criterio unificado [E]s claro que existe ya un criterio unificado sobre los alcances de la competencia y procedimiento que afronta el juez de la acción popular llamado a pronunciarse sobre las decisiones de la administración. […] De acuerdo con la unificación a la que se hizo referencia, no está facultado el juez de la acción popular para decretar la nulidad de un acto administrativo acusado de vulnerar o amenazar derechos colectivos.

Al margen de lo anterior, conserva plena competencia para pronunciarse en relación con la afectación de estos derechos e impartir las órdenes que considere pertinentes para restablecerlos. […] En estas condiciones, bien cabe concluir que lo que se discute en este caso no es si se puede o no plantear la nulidad a través de la acción popular, lo cual está descartado por la sentencia de unificación en los términos que se acaban de describir; sino, si resuelta aquélla pretensión, es posible entender agotado el problema jurídico planteado en la acción popular.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de la acción popular para resolver la pretensión de nulidad de actos administrativos, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez COSA JUZGADA – Concepto / SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos / SENTENCIA QUE NIEGA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos / COSA JUZGADA MATERIAL – Elementos de configuración En este punto resulta importante hacer algunas precisiones sobre el concepto de cosa juzgada, a fin de tener una comprensión adecuada de tal noción, que permita establecer si en el presente caso se puede predicar la configuración de este fenómeno por cuenta de los pronunciamientos previos de la Corporación en sede de nulidad. […] [L]a definición traída a colación alude a un criterio sustancial para referir a la cosa juzgada, esto es, a que los “asuntos” definidos a través de la sentencia, no son susceptibles de ser ventilados en un “nuevo proceso” independientemente de su naturaleza. […] En esta materia resulta indispensable tener en cuenta lo prescrito por la Ley 1437 de 2011 sobre los efectos de la sentencia. El artículo 189 de esta normatividad abarca varios supuestos para determinar que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que la que niegue la nulidad pedida producirá efecto de cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi juzgada. […] Está claro, de acuerdo con lo anterior, que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo produce el efecto de cosa juzgada absoluta, comoquiera que la misma implica su expulsión del ordenamiento jurídico al no superar el examen de legalidad al que fue sometido. […] Ahora bien, el efecto de cosa juzgada relativa se predica de las providencias que niegan la solicitud de nulidad, por cuanto la misma se circunscribe única y exclusivamente a las disposiciones objeto de examen, en lo que se refiere a los fundamentos de las pretensiones elevadas, lo que quiere decir que el mismo acto puede ser demandado con posterioridad, por otros cargos diferentes de los esgrimidos en el proceso anterior, sin que se pueda predicar cosa juzgada en dicho evento. […] Con todo, ha señalado esta Corporación que para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada material, es necesario que concurran dos circunstancias: identidad de objeto y de causa entre los hechos o problemas objeto de juzgamiento.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de cosa juzgada, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2016, Rad. 68001-23-33-000-2015-00670-01(55456), C.P. Marta Nubia Velásquez Rubio SENTENCIA EN PROCESO DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance de los efectos de cosa juzgada en sede de acción popular / COSA JUZGADA ABSOLUTA DE LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance / COSA JUZGADA RELATIVA DE LA SENTENCIA QUE DECLARA LA LEGALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance / JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR NO PUEDE REABRIR EL DEBATE AGOTADO, EN UN PROCESO DE NULIDAD, SOBRE LA LEGALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Si la violación de derechos colectivos alegada es dependiente de la prosperidad de los motivos de la ilegalidad del acto La cuestión específica que se plantea en el caso objeto de análisis consiste en analizar si, definida la legalidad de un acto administrativo por el juez natural en el marco del trámite previamente establecido para el efecto, en sede de acción popular resulta factible volver sobre el mismo acto al resolver cargos sobre la vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos colectivos. […] El debate sobre los efectos de la cosa juzgada del proceso de nulidad en un juicio posterior, se proyecta sobre el tema relacionado con la conexidad existente entre las acciones de legalidad y de defensa de los derechos e intereses colectivos, cuando la alegada causa de vulneración se atribuye precisamente a un acto administrativo.

Al respecto, como se ha visto, la sentencia de unificación ya mencionada indicó categóricamente que el juez constitucional de la acción popular carece de competencia para decretar la nulidad de actos administrativos, pero no resolvió si descartada la misma, qué efectos deben reconocerse dentro del trámite de la acción popular. […] Así las cosas, […] lo primero que habría de afirmarse es que el pronunciamiento sobre la validez del acto adquiere el carácter de cosa juzgada absoluta cuando el acto administrativo fue declarado nulo y no podría el juez de la acción popular, en consecuencia, reivindicar su legalidad de manera alguna en su pronunciamiento. […] Por otra parte, en aquellos casos en los que el acto administrativo sometido a examen de legalidad se encuentra ajustado al ordenamiento y, en consecuencia, la autoridad judicial no accede a la pretensión de nulidad, solo se puede predicar la configuración del fenómeno de cosa juzgada cuando se presente identidad de objeto y de causa. […] Lo dicho hasta aquí permite anticipar que, en este caso, las decisiones adoptadas previamente por la Corporación en sede de control de legalidad del Decreto 2703 de 1999 que negaron las pretensiones de la demanda, tienen efectos sobre el proceso de acción popular ahora objeto de revisión, porque se ocuparon de idénticas pretensiones y fundamentos que ahora se plantean como la causa de afectación de derechos colectivos. […] En efecto, advierte la Sala plena identidad de objeto y causa en dichos procesos y el presente, esto es, en todos ellos se pretendía la nulidad del mencionado decreto; mientras que los hechos o motivos para respaldar la pretensión, […] estaban planteados en lo sustancial de forma igual. […] Con todo, podría argüirse en abstracto que como quiera que en el ejercicio de la acción popular se pretende el amparo de derechos colectivos presuntamente afectados (aunque en este caso perseguía en concreto la anulación del decreto), el objeto de la acción es en sí diferente del objeto propio de una acción de legalidad, en la que se busca la anulación de un acto administrativo por ser contrario al ordenamiento jurídico, lo cual descartaría la posibilidad de declarar la excepción de cosa juzgada por la falta de identidad del objeto. […] Tal aproximación no conduce, sin embargo, a que el juez de la acción popular, siempre que evite pronunciarse sobre la anulación del acto, pueda volver sobre los hechos y problemas estudiados por el juez que declaró como ajustado a la ley el acto administrativo por un determinado cargo.

Ese debate debe entenderse agotado y el carácter relativo de la cosa juzgada, aduce a que queda abierta la posibilidad de que el examen del acto -bien para declarar su eventual anulación o bien para establecer si es causa de la afectación de derechos colectivos- ocurra por hechos y problemas diferentes y no, a que los hechos y problemas objeto del pronunciamiento puedan ser objeto de una nueva discusión en un nuevo proceso independientemente de su naturaleza. […] Así, pues, la vinculación del juez de la acción popular a lo decidido por el juez de la legalidad del acto es un fenómeno sustancial y solo una controversia con fundamentos diversos de los debatidos y decididos por aquél previamente, podría servir de fundamento para las decisiones que tuviere que adoptar para el amparo de los derechos colectivos invocados. […] En estas condiciones, si la conclusión sobre la vulneración de derechos colectivos es dependiente del juicio de legalidad del acto, resuelta su legalidad por el competente luego de examinarlo por unos determinados cargos, tales conclusiones son definitivas, incluso si en abstracto el objeto de cada acción se predica diferente. […] Esta aproximación no comporta reconocer en el juez de la acción popular competencia para decidir la pretensión de nulidad de un acto administrativo, la cual está descartada tanto por la unificación jurisprudencial a la que se ha hecho mención, como explícitamente por el artículo 144 de CPACA. […] En conclusión, si la crítica sobre la legalidad de un acto administrativo se agotó en el proceso de nulidad por un determinado cargo, no le es dado al juez de la acción popular reanudar dicho debate y concluir en forma diferente si, se insiste, la alegada violación de derechos colectivos de la que conoce es dependiente de la prosperidad de los motivos de ilegalidad del acto.

En estas circunstancias, si bien no cabe reconocer que ocurra el fenómeno de cosa juzgada en ausencia de la identidad de objeto entre las dos acciones, la vinculación del juez constitucional a la decisión que se adopte en el proceso ordinario no le permitirá reevaluar los argumentos ya agotados, salvo que desde la perspectiva de los derechos colectivos dicho análisis hubiere resultado precario.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 144 ACCIÓN POPULAR Y MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Posibilidad de que haya identidad material o sustancial de los motivos que dan lugar a sus interposiciones Como se ha señalado a lo largo de la presente sentencia, el juicio de legalidad y aquel que debe acometer el juez constitucional que conoce de una acción popular en la que está en juego la efectiva garantía de los derechos colectivos, son de naturaleza diferente, lo cual no conduce necesariamente a la imposibilidad de identificar que materialmente la causa petendi en uno y otro caso sean iguales, esto es, que los motivos que dan lugar a la promoción de las acciones guarden identidad sustancial, de manera que sobre los mismos el pronunciamiento hecho dentro del juicio de legalidad sea vinculante. […] Lo anterior, además, porque es deber de las diferentes salas, secciones y subsecciones del Consejo de Estado tener en cuenta lo decidido previamente por la Corporación, al margen de la naturaleza jurídica de los procedimientos en los que se hubieren emitido sus pronunciamientos.

CASO CONCRETO – El actor popular no probó que el acto administrativo hubiera ocasionado la vulneración o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana Ahora, para el caso que se decide resulta de crucial importancia indicar que el actor popular no probó que el Decreto 2703 de 1999 hubiera ocasionado la vulneración o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana de los usuarios del sistema UPAC por razones diferentes de las que fueron objeto de pronunciamiento en el proceso de nulidad. […] No aprecia la Sala, de acuerdo con lo expuesto, la configuración de la alegada vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana de los usuarios del antiguo sistema UPAC, con ocasión del Decreto 2703 de 1999, razón por la cual el amparo de los derechos colectivos será negado.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-33-31-033-2008-00097-01 (AP) REV Actor: HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA Asunto: Mecanismo de revisión eventual de las acciones populares artículo 11 Ley 1285 de 2009 Procede la Sala a resolver el mecanismo de revisión eventual de que trata el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, presentado por la parte actora respecto de la sentencia de 16 de junio de 2011, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resolvió confirmar parcialmente la providencia del Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.- El 23 de noviembre de 2007, el señor Humberto de Jesús Longas Londoño instauró acción popular contra el Presidente de la República, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Junta Directiva del Banco de la República, con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad pública y ciudadana y los derechos de los usuarios del sistema UPAC, en los términos de la Ley 472 de 1998 (Cuaderno No. 2, fls. 1-44).

Para el efecto, el actor formuló las siguientes pretensiones: 8.1. Primeramente, con la admisión de la Demanda, declarar la suspensión provisional del Decreto Reglamentario 2703 de diciembre 30 de 1999, publicado en el Diario Oficial N°43.839 de diciembre 31 de 1999. 8.2. Posteriormente, con el fallo definitivo, declarar la nulidad del Decreto Reglamentario 2703 de diciembre 30 de 1999, publicado en el Diario Oficial N°43.839 de diciembre 31 de 1999. 8.3.

Ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República 8.3.1. El establecer inmediatamente la equivalencia correcta de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante-UPAC a la Unidad de Valor Real- UVR, a diciembre 31 de 1999, y de enero 1° de 2000, en adelante, de acuerdo con lo demostrado en el Anexo 11.9 y en el Hecho 4.12 de esta Demanda, eliminando los efectos de la DTF de interés, y según los porcentajes aplicables del IPC en cada momento, según lo allí demostrado. 8.3.2.

El establecer inmediatamente el valor correcto de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante-UPAC, desde julio de 1988 hasta diciembre 31 de 1999, de acuerdo con lo demostrado en el Anexo 11.7 y en el Hecho 4.11 de esta Demanda, eliminando los efectos de la DTF del interés, y según los porcentajes aplicables del IPC en cada momento, según lo allí demostrado. 8.4.

Ordenar al Presidente de la República, y al Ministerio Hacienda y Crédito Público 8.4.1. Con base en el valor correcto de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, desde julio de 1988 hasta diciembre 31 de 1999, que establezca la Junta Directiva del Banco de la República, según la Pretensión 8.3.2. anterior, el expedir el Decreto Reglamentario que ordene la reliquidación total de todos los préstamos en UPAC que estuvieron vigentes en el lapso julio de 1988 a diciembre 31 de 1999, y que ordene, también, aplicar al capital los excesos producidos por las reliquidaciones ordenadas y devolver los excesos pagados por los usuarios del sistema UPAC. 8.4.2.

Con base en el valor correcto de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC a la Unidad de Valor Real –UVR, a diciembre 31 de 1999, y de enero 1° de 2000, en adelante, que establezca la Junta Directiva del Banco de la República, según la Pretensión 8.3.1. anterior, el expedir el Decreto Reglamentario que ordene la reliquidación total de todos los préstamos en UPAC transferidos a UVR, vigentes en enero 1° de 2000, y que ordene, también, aplicar al capital los excesos producidos por las reliquidaciones ordenadas y devolver los excesos pagados por los usuarios del sistema UPAC transferidos al sistema UVR. 8.5.

Cancelar al demandante los incentivos consagrados en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998”. 2.- Con el objeto de fundamentar sus pretensiones el actor expuso los siguientes hechos: 3.- Señaló que la unidad de valor real (UVR) creada el 19 de mayo de 1999 por el Decreto Reglamentario 856, se constituyó con base en la Ley 546 de diciembre 23 de 1999, en lo que respecta a la financiación de vivienda, ligada exclusivamente al índice de precios al consumidor (IPC). 4.- El valor en pesos de la Unidad de Valor Real UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y 31 de diciembre de 1999, fue publicado en la Resolución No. 2896 de diciembre 29 de 1999 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, valor que para el 15 de mayo de 1999 se fijó en $100 pesos por el Decreto 856 de 1999.

A este respecto, dijo el demandante que la resolución referida “se fue retroactivamente hacia atrás de mayo 14 de 1999 hasta enero 1° de 1993 y calculó una UVR para estas fechas cuando no estaba vigente ni existía”. Dicha resolución publicó la UVR a diciembre 31 de 1999 en $103,3236. 5.- Expresó el demandante que, conforme con un anexo de la demanda, (Anexo 11.5) en el que consta una tabla que atribuye al Banco de la República, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), se publicó de enero 1° de 1988 a diciembre 31 de 1999, fecha en la cual su valor se habría fijado en $16.611,85 suma que, a su juicio, “arrastraba todos los excesos presentados desde 1988, por haberse ligado la corrección monetaria a la tasa DTF de interés del mercado, y sin haberse depurado por el Banco de la República, haciendo caso omiso a las sentencias 9280 de mayo 21 de 1999 del Consejo de Estado, C-252 de mayo 26 de 1998 y C-383 de mayo 27 de 1999 de la Corte Constitucional.” Afirmó, a partir de lo anterior, que el valor de $16.611,85 de la UPAC a diciembre 31 de 1999 no era correcto y estaba inflado. 6.- El Gobierno Nacional, mediante el Decreto Reglamentario 2703 de 30 de diciembre de 1999, determinó la equivalencia de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC en relación con la unidad de valor real UVR, la cual, según el artículo 1° del Decreto citado, a diciembre 31 de 1999, ascendía a 160.7750 UVR por cada UPAC.

El demandante interpretó entonces: |Valor de la UPAC a |= |$16.611,85/UPAC |= |160,7750 UVR/UPAC | |diciembre 31 de 1999 | | | | | |(Anexo 11.5) | | | | | |Valor de la UVR a | |$103,3236 /UVR | | | |diciembre 31 de 1999 | | | | | |(Anexo 11.3) | | | | | 7.- De lo anterior coligió que, como el valor de la UPAC a diciembre 31 de 1999 “está inflado”, la equivalencia de 160.7750 UVR por un UPAC no fue determinada de manera correcta. 8.- Indicó que a partir del 11 de agosto de 2000, día en que se comunicó la sentencia C-955 de julio 26 de ese año, “la Junta Directiva del Banco de la República debió fijar la equivalencia entre la UVR y la UPAC y el régimen de transición de la UPAC a la UVR, “teniendo en cuenta que sólo se podía incluir exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC; y que bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara inexequible.” 9.- Añadió que “la Junta Directiva del Banco de la República nunca determinó la equivalencia, ni el régimen de transición de la UPAC a la UVR, como lo exigía la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000; y dejó vigente la equivalencia en 160,7750 UVR por cada UPAC establecida por el Decreto Reglamentario 2703 de 1999”, el que, en su opinión, era inaplicable y estaba viciado de nulidad, a raíz de la declaratoria de inexequibilidad del inciso segundo del artículo 3º de la Ley 546 de 1999 en los términos de la sentencia citada. 10.- El actor popular manifestó que la omisión de la Junta Directiva del Banco de la República es notoria, en tanto no solo mantuvo vigente –de manera ilegal e inconstitucional, desde diciembre 31 de 1999 hasta la fecha de presentación de la demanda–, la errada e inflada equivalencia de 160.7750 UVR por cada UPAC sino que, al hacerlo, incurrió en: i) desacato a resolución judicial, pues no dio cumplimiento a la sentencia C-955 del 26 de julio de 2000 de la Corte Constitucional y ii) desviación de poder, al no cumplir sus funciones y atribuciones propias, afectando los derechos colectivos de los usuarios del antiguo sistema UPAC, la moralidad administrativa y la seguridad pública y ciudadana. 11.- El demandante explicó que la “corrección monetaria” del UPAC fue atada al DTF en diferentes proporciones a través de diferentes normas.

Así, explica, en 1988 el Decreto Autónomo 1319 dispuso que el cálculo se haría en el 40% del IPC anual de los doce meses anteriores más el 35% de la tasa DTF del mes anterior. Por su parte, el Decreto Autónomo 1127 de 1990 ordenó el cálculo en el 45% del IPC para los doce meses anteriores más el 35% de la tasa DTF del mes anterior; fórmula cuya vigencia se extendió a través del Decreto 1730 de 1991 y luego por el artículo 134 del Decreto 663 de 1993 que “dio aplicación al artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992, regulación del Banco de la República.” 12.- Continuó el demandante indicando que el Banco de la República expidió la Resolución Externa No. 6 de 15 de marzo de 1993, seguida de la No. 10 de 15 de abril del mismo año, que ordenaron el cálculo de la “corrección monetaria” de la UPAC en el 90% del DTF, disposiciones que estuvieron vigentes hasta el 9 de septiembre de 1994, cuando el Banco de la República expidió la resolución No. 26 que reformuló el cálculo para establecerlo en el 74% de la tasa DTF de las doce semanas anteriores. 13.- Explicó que esta última resolución “recobró vigencia” luego de la nulidad decretada por el Consejo de Estado en la sentencia 9280 de mayo 21 de 1999 de la Resolución No. 18 de junio 30 de 1995, en la que se ordenó atar la “corrección monetaria” de la UPAC al IPC y eliminar el factor DTF; decisión “confirmada” por la Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999 de la Corte Constitucional. 14.- En este recuento, el demandante hizo mención a la Resolución No 10 del Banco de la República en la que se dispuso que la “corrección monetaria” del UPAC se haría al 100% del IPC promedio para los doce meses anteriores, “iniciando con el vigente en mayo 31 de 1999”. 15.- Para el demandante, desde el punto de vista jurídico y en atención a lo dispuesto en las sentencias 9280 del 21 de mayo de 1999 de esta Corporación y C-383 del 27 de mayo de 1999 de la Corte Constitucional, la corrección monetaria debe calcularse correctamente así: “- Entre junio 30 de 1988 y mayo 29 de 1990, por el 75% del IPC (40%+35%), porque se debe remplazar la tasa DTF por el IPC, de acuerdo con los mismos porcentajes vigentes en dicho lapso, exigidos por la normatividad en vigor, concretamente, por lo dispuesto en el Decreto Autónomo 1319 de 1988. - Entre mayo 29 de 1990 y abril 5 de 1993, por el 80% del IPC (45%+35%) debiendo remplazar la tasa DTF por el IPC, conforme a los porcentajes establecidos en el Decreto Autónomo 1127 de 1990 y en el artículo 2.1.2.3.7 del Decreto Extraordinario 1730 de 1991. - Entre abril 5 de 1993 y septiembre 9 de 1994, por el 90% del IPC.

Esto a fin de reemplazar la tasa DTF por el IPC, de acuerdo con los porcentajes vigentes en dicho lapso, previstos por las resoluciones externas, 10 de 1993 y 26 de 1994 del Banco de la República, normas vigentes para la fecha. - Entre septiembre 9 de 1994 y mayo 31 de 1999, por el 74% del IPC. Esto porque se debía remplazar la tasa DTF por el IPC, de acuerdo con el porcentaje vigente en la época, establecido por resolución externa 26 de 1994 que recobró vigencia ante la nulidad de la resolución externa No. 18 de junio 30 de 1995, decretada mediante sentencia 9280 de 1999 de esta Corporación. - Entre junio 1° de 1999 y diciembre 31 de 1999, por el 100% del IPC mensual real certificado por el DANE, no proyectado, según lo ordenado por la sentencia C-383 de mayo 27 de 1999 de la Corte Constitucional.” 16.- En consecuencia, afirmó que la liquidación correcta a diciembre 31 de 1999 de la UPAC en pesos es de “$10.148,21, de acuerdo con las normas jurídicas; y no la determinada por el Banco de la República de $16.611,85 que es errónea, ilegal e inconstitucional”. 17.- Concluyó diciendo que la equivalencia correcta de una UPAC en UVR a diciembre 31 de 1999, que debió determinar el Banco de la República, según sentencia de la Corte Constitucional era de 98,2177 así: |Valor de la UPAC a |= |$10.148,21/UPAC |= |98,2127 UVR/UPAC | |diciembre 31 de 1999 | | | | | |(Anexo 11.7) | | | | | |Valor de la UVR a | |103.3236 /UVR | | | |diciembre 31 de 1999 | | | | | |(Anexo 11.3) | | | | | 18.- De acuerdo con lo señalado por el demandante, el resultado de lo establecido en el Decreto Reglamentario 2703 de 1999 era errado, pues este imponía a los usuarios del sistema un exceso del 38.91% sobre sus préstamos trasladados a UVR, a partir de diciembre 31 de 1999, valor que incluía la capitalización de intereses y por lo mismo incrementó de manera exorbitante el valor en pesos de los préstamos que arrastró al sistema UPAC hasta su final, circunstancia que aún no se corrige, toda vez que rige a la fecha. 2.

Trámite procesal 19.- La demanda fue radicada el 23 de noviembre de 2007 ante esta Corporación (Cuaderno No. 2, fl. 199), y, por auto del 8 de febrero de 2008, remitida a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, por competencia (Cuaderno No. 2, fls. 202-204). 20.- Por auto del 26 de marzo de 2008, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, admitió la demanda, ordenó las correspondientes notificaciones y negó la suspensión provisional solicitada (Cuaderno No. 2, fls. 208-210). 1.

Intervención de la parte demandada 21.- El Banco de la República, actuando por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que: i) todas las normas expedidas en razón de la crisis que sufrió el sistema de financiación de vivienda, basada en los esquemas de la UPAC y su tránsito a la UVR, fueron objeto de juzgamiento, mediante sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada, dentro de estas, el Decreto 2703 de 1999, cuya demanda de nulidad fue resuelta en sentencia del 20 de marzo de 2003 del Consejo de Estado[1]; ii) como lo que se pretende es dejar sin valor los actos administrativos relacionados en la demanda, la acción procedente es la de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, de lo que se colige que la acción popular resulta improcedente; iii) las operaciones realizadas por el demandante para calcular la UPAC son incorrectas, porque la variación del IPC se aplica solo en las proporciones en las que antes se aplicaba la variación del DTF, lo que deja sin actualizar una porción del saldo de la deuda por pérdida del poder adquisitivo; iv) los perjuicios causados a los usuarios del sistema UPAC, según el actor, no son ciertos toda vez que los créditos recibieron el alivio correspondiente en su saldo y v) la entidad actuó en ejercicio de su autonomía y conforme a las normas expedidas por el Gobierno Nacional en la materia.

Por lo anteriormente expuesto, propuso las excepciones de cosa juzgada y de inepta demanda por improcedencia de la acción (Cuaderno No. 2, fls. 219-243). 22.- La Presidencia de la República y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público no concurrieron al proceso, pese a haber sido notificadas en debida forma (Cuaderno No. 2, fl. 252). 2.

Audiencia de pacto de cumplimiento 23.- El 25 de junio de 2008 se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento por la inasistencia de los representantes y/o apoderados de la Presidencia de la República y de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también accionadas (Cuaderno No. 2, fl. 256). 3. Alegatos de conclusión 24.- El demandante reiteró lo expuesto en la demanda y solicitó acceder a sus pretensiones.

Fundamentó su petición en que, a su juicio, se encuentra demostrada la vulneración de los derechos colectivos invocados (Cuaderno No. 2, fls. 337-354). 25.- El Banco de la República, por su parte, ratificó lo señalado en la contestación de la demanda. Solicitó denegar las pretensiones y declarar probadas las excepciones propuestas, relativas a la configuración de cosa juzgada e inepta demanda por improcedencia de la acción (Cuaderno No. 2, fls. 355-376). 2.

Sentencia de primera instancia 26.- El Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, mediante sentencia del 25 de junio de 2010 negó las pretensiones (Cuaderno No. 2, fls. 378-404). Decidió:

PRIMERO: Dar prosperidad a la excepción de cosa juzgada propuesta por el demandado Banco de la República, por las razones señaladas en la parte motiva.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, negar las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Negar el incentivo solicitado por la parte accionante, ante la improsperidad de la acción instaurada. […] 27.- El juez encontró probada la excepción de cosa juzgada, propuesta por el Banco de la República, con fundamento en las sentencias del 20 de marzo de 2003 y del 10 de junio de 2004 del Consejo de Estado. 28.- Consideró, además, que el actor pretendía la declaratoria de nulidad del Decreto Reglamentario 2703 de 1999, por cargos ya resueltos en sede judicial, sin que razones de fondo diferentes a las ya consideradas permitieran volver sobre el punto, así se invocara la vulneración de los derechos colectivos. 3.

Recurso de apelación 29.- El actor popular impugnó la decisión para que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones (Cuaderno No. 2, fls. 405-429). Señaló que el juez de instancia desconoció el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto dio aplicación a la fuerza de cosa juzgada de las acciones de naturaleza y objeto diferente a la acción popular incoada, de suerte que equiparó objeto, causa y partes de dos acciones esencialmente distintas, como vienen a serlo las de nulidad simple y la popular. 30.- Agregó que: i) el objeto de la acción de nulidad se relaciona con la declaratoria de ilegalidad de actos administrativos, en tanto el de acción popular se relaciona con la protección de los derechos colectivos vulnerados a los usuarios del sistema UPAC; ii) la causa que dio origen a la acción de nulidad de que se trata tiene que ver con la violación de normas superiores, por los actos administrativos demandados, mientras que la de la acción popular cuyo estudio ocupa a la Sala, se relaciona con el daño causado a los derechos colectivos vulnerados a los usuarios del sistema UPAC; y iii) la acción de nulidad se dirigió contra la Nación, mientras que la acción popular fue instaurada contra el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Junta Directiva del Banco de la República. 31.- Sostuvo que sí se demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados, tal como consta en los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en la demanda, así como con las pruebas decretadas y practicadas dentro del proceso. 4.

Alegaciones finales 32.- En la oportunidad correspondiente, el actor popular reiteró lo expuesto en el escrito de la demanda y en el recurso de apelación (Cuaderno No. 1, fls. 8-27). 33.- A su turno, el Banco de la República, obrando mediante apoderado, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y solicitó que fuera confirmado el fallo impugnado.

Adujo que sus actuaciones “no merecen el reproche” que hizo el actor, comoquiera que las mismas se efectuaron dentro del marco de sus obligaciones y competencias (Cuaderno No. 1, fls. 29-51). 34.- El Ministerio Público (Procuraduría 129 Judicial II en Asuntos Administrativos) solicitó, por su parte, confirmar la sentencia apelada, toda vez que la pretensión principal del actor iba dirigida a obtener la nulidad del Decreto Reglamentario 2703 de 1999, sobre el que se han adelantado en esta Corporación varias acciones encontrándolo ajustado a derecho, “(…) el 10 de junio de 2004, expediente 11001-03-27-000-2001-00302- 01 (12631), actor Rodrigo Ocampo Ossa; el 20 de marzo de 2003, expediente 1001-03-27-000-2002-0016-01(13087), actor Daniel Jácome Lleras; el 15 de julio de 2004, expediente 11001-03-27-000-2002-00017-01(13088), actor Julio Enrique Jácome Casis; y, el 3 de marzo de 2005, expediente 11001-03-27-000- 2002-00036-01(13176), actor Luis Mario Domínguez Rojas”. 35.- Agregó el Ministerio Público que, si bien la acción de nulidad y la acción popular tienen finalidades distintas, en tanto que la de nulidad persigue materializar el control de legalidad del orden jurídico abstracto y la popular se propone la protección de un derecho colectivo, en el caso bajo examen se trataba de la misma causa, comoquiera que “la causa que origina una y otra es la misma, esto es, el Decreto Reglamentario 2703 de 1999”. 36.- Por último, señaló que el juez de la acción popular, siendo inferior jerárquico, no puede desconocer el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado en las sentencias en las que se ha pronunciado sobre la legalidad del referido decreto (Cuaderno No. 1, fls. 53-62). 5.

Sentencia de segunda instancia 37.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 16 de junio de 2011 resolvió modificar el numeral primero de la parte resolutiva de la decisión de primer grado, y confirmarla en lo demás (Cuaderno No. 1, fls. 64-92). Decidió lo siguiente: “1°) Modifícase el ordinal primero de la sentencia de 25 de junio de 2010 proferida por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., el cual queda así: “PRIMERO: Declárase probada parcialmente la excepción de cosa juzgada respecto de la legalidad del decreto No. 2703 de 30 de diciembre de 1999, y en consecuencia, sobre el particular estése a lo resuelto en las sentencias de 20 de marzo de 2003, expediente No. 13.087, Magistrada Ponente Ligia López Díaz y de 10 de junio de 2004, expediente No. 12.631, Magistrado Ponente Juan Ángel Palacio Hincapié de la Sección Cuarta del Consejo de Estado”. 2°) Confírmase en lo demás la sentencia de primera instancia. […]” 38.- Resaltó el Tribunal que la parte actora, en lo que tiene que ver con los derechos colectivos presuntamente vulnerados por las entidades accionadas, no cumplió con la carga de la prueba de que trata el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, por cuanto no acreditó que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el Banco de la República hubiesen transgredido los derechos colectivos invocados, toda vez que, su “posición se redujo, simplemente, a unas afirmaciones sin fundamento real o válido, sin respaldo probatorio”, lo que constituye razón suficiente para denegar las pretensiones de la demanda.

II. REVISIÓN EVENTUAL 1. Solicitud 39.- El actor popular solicitó enviar el expediente a esta Corporación, con el fin de unificar la jurisprudencia en lo relacionado con la definición y determinación de i) “la prosperidad o no de la excepción de cosa juzgada de acciones públicas de nulidad trasladada a acciones populares”; ii) “la afectación a los derechos colectivos por la incorrecta equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante-UPAC con la Unidad de Valor Real-UVR, incluida en actos administrativos de carácter general, que amenazan y vulneran los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa, seguridad pública ciudadana, y derechos de los usuarios del sistema UPAC” y iii) “la amenaza y vulneración de los citados derechos e intereses colectivos” (Cuaderno No. 1, fls. 94-114). 2.

La selección 40.- El 3 de diciembre de 2012, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación resolvió seleccionar el presente expediente (Cuaderno No. 1, Fls. 125-142). 41.- La Sala señaló que, “la cuestión sobre la que versa el presente asunto se contrae a determinar los efectos de la cosa juzgada en juicios de legalidad sobre las pretensiones de restablecimiento de derechos colectivos, vulnerados por la misma disposición. Se trata, pues, de determinar si, definida la legalidad de un acto o contrato administrativo por el juez natural en el marco del trámite previamente establecido para el efecto, en sede de acción popular resulta factible volver sobre el mismo acto o contrato al resolver cargos sobre la vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos colectivos tales como la moralidad administrativa.” 42.- Así mismo, la providencia que resolvió sobre la selección del expediente planteó que existe una aproximación al debate que sostiene la imposibilidad para el juez de la acción popular de volver sobre las razones que han dado lugar a declarar la validez de un acto administrativo en el curso del proceso de nulidad, de manera que dicha declaración adquiere el carácter de cosa juzgada; mientras existe otro enfoque según el cual se puede relativizar el fenómeno de cosa juzgada con miras a garantizar la efectiva protección de derechos colectivos. 43.- Encontró entonces la Sala que la temática cobra gran relevancia, por lo que “es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo emitir sentencia de unificación en lo que tiene que ver con los alcances del fenómeno de la cosa juzgada resuelta en juicios de legalidad, sobre pretensiones de restablecimiento de derechos colectivos vulnerados o amenazados por el mismo acto o contrato”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 44.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, “a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia”. 45.- Cabe agregar que la Sala Plena, por medio del Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010, adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999[2] para disponer que: “[s]eleccionado el asunto para su revisión la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma”. 46.- El Acuerdo No. 078 de 24 de abril de 2018, que modificó el Acuerdo 321 de 2014[3] sobre la integración y el funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, adicionó al artículo 2 del mencionado acuerdo de 2014, un numeral 4°, disposición que se recogió luego en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, de conformidad con el cual: Artículo 29.

Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: […] 4. Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de este acuerdo.” (Subraya y destacado fuera de texto) 2.

Alcance del pronunciamiento 47.- Como se expondrá más adelante, si bien la Sala escogió el asunto con miras a emitir un pronunciamiento sobre “los alcances de la cosa juzgada resuelta en juicios de legalidad, sobre pretensiones de restablecimiento de derechos colectivos vulnerados o amenazados por el mismo acto o contrato”, lo cierto es que lo pretendido por el actor popular en este caso se contrajo a la declaratoria de nulidad del Decreto 2703 de 1999. 48.- Dicha pretensión, formulada como principal dentro del trámite de la acción popular, tiene una estrecha conexidad con lo decidido por la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de 13 de febrero de 2018, en la que precisamente se afirmó la improcedencia de la acción popular cuando se pretende la declaratoria de nulidad de actos administrativos. 49.- Con todo, es claro que la sentencia de unificación a la que se hace referencia no abordó la materia precisa planteada en la providencia de selección del expediente bajo estudio en esta oportunidad.

Lo allí definido, sin embargo, establece reglas dentro de las cuales debe la Sala resolver el asunto, en tanto, como viene de señalarse, lo solicitado por el demandante no es otra cosa que la nulidad del Decreto 2703 de 1999. 3. El mecanismo de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo 50.- De acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, la competencia que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 atribuye a esta Corporación se acompasa con su carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, dentro de cuyas competencias se encuentra aquella de integrar y unificar la jurisprudencia en el ámbito de las acciones populares y de grupo, “en lo que concierne a [esta] jurisdicción en el marco de la Constitución y la ley (…)”[4]. 51.- Desde esta perspectiva, la Sala Plena de la Corporación definió que, sin perjuicio de los deberes a cargo del actor popular de precisión e identificación de los aspectos o materias que ameritan la revisión de la providencia correspondiente, su petición no se rige por los parámetros estrictos de la interposición de otras acciones y recursos, “(…) lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión”.

Sostuvo la Sala[5]: “i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición. ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerita su revisión.” (subraya y destacado fuera de texto) 52.-.

Corresponde entonces a la Sala, considerado el ingrediente sobreviniente relacionado con el pronunciamiento de esta Corporación en la sentencia de unificación de 13 de febrero de 2018, establecer si, resuelta como está, la improcedencia de la acción popular para resolver sobre la pretensión de nulidad de actos administrativos, ello tiene alguna consecuencia sobre la posibilidad de declarar o no la excepción de cosa juzgada dentro del trámite de la acción popular, cuando la legalidad del acto administrativo que se acusa de provocar la vulneración de un derecho colectivo se hubiere resuelto previamente en un proceso de nulidad. 4.

Unificación jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 13 de febrero de 2018 53.- Como fue enunciado al principio de las consideraciones de la presente providencia, dadas las divergencias en la jurisprudencia adoptada en las diferentes secciones de la Corporación, se profirió sentencia de unificación sobre la competencia del juez de la acción popular para pronunciarse sobre los actos administrativos que se acusan de ser la causa de vulneración de derechos colectivos.

Tal pronunciamiento tuvo lugar con ocasión de la revisión eventual de una acción popular instaurada contra el Ministerio de Defensa Nacional y la Dirección General Marítima Portuaria de Colombia (DIMAR), en la cual se pretendía la declaratoria de nulidad del acto administrativo “por [el] cual se reconoce como denunciante de tesoros o especies náufragas a la Sociedad Glocca Morra Company” que permitió que esta última realizara exploraciones que la llevaron, finalmente, al hallazgo del galeón San José[6]. 54.- A juicio del actor popular, la DIMAR, al expedir la Resolución No. 354 de 3 de junio de 1982, vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la defensa del patrimonio cultural, por considerar que incumplió las obligaciones jurídicas previstas en el Decreto 2349 de 1971, de conformidad con las cuales, la entidad se encontraba obligada, entre otras cosas, a: i) verificar el descubrimiento del naufragio en las coordenadas geográficas indicadas por la sociedad denunciante; y ii) informar la noticia del hallazgo al Ministerio de Educación Nacional, Consejo de Monumentos Nacionales, a fin de que ordenara el reconocimiento técnico correspondiente y decidiera sobre la importancia del descubrimiento. 55.- La sentencia unificó la jurisprudencia en esta materia en el sentido de restringir las facultades del juez de la acción popular, en tanto “no puede declarar la nulidad de los actos administrativos causantes de la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, aún si se trata de hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 1437”. 56.- Señaló que, en consideración a que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 144, establece una prohibición expresa en cuanto le está vedado al juez de la acción popular pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo causante de la vulneración o la amenaza de los derechos colectivos y, como consecuencia directa, proceder a su anulación, circunscribió el análisis a las acciones iniciadas en vigencia del Decreto 01 de 1984, que no establecía dicha prohibición. 57.- Concluyó que el juez no tiene facultad para decretar la nulidad de los actos administrativos que se consideren la causa de la amenaza o el desconocimiento de los derechos invocados aun en aquellas acciones populares instauradas en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, de manera que “en estos casos el juez debe emitir cualquier otra orden de hacer o no hacer con el fin de proteger o garantizar los derechos e intereses colectivos vulnerados, o que estén en inminente peligro de ello”. 58.- La Sala Plena afirmó que la acción popular no fue instituida para desconocer o desplazar acciones ordinarias como la de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho, ni como un procedimiento alternativo de las mismas, por lo que después de estudiar las características y finalidades de cada una de ellas, indicó que no era de competencia del juez constitucional pronunciarse en relación con la legalidad del acto administrativo acusado de causar la amenaza o la violación de los derechos e intereses colectivos en juego.

Dijo en concreto la sentencia referida: “[…] permite que cada juez cumpla su propósito constitucional y legal sin invadir las competencias del otro, según las finalidades y naturaleza de las acciones. Así, lo decidido en un proceso no influye o bloquea el resultado al momento de valorar o decidir el otro. El efecto útil de esta postura es la de suprimir la posibilidad de decisiones contradictorias frente a la legalidad del acto. 51.

Así las cosas, si el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato). A guisa de ejemplo, el juez podría adoptar las siguientes medidas: (i) La inaplicación total o parcial con efectos interpartes –artículo 148 de la Ley 1437;[7] (ii) interpretación condicionada del acto administrativo;

(iii) la suspensión de los efectos –eficacia- sin que ello obligue al juez ordinario a declarar la nulidad del mismo, puesto que el ámbito de análisis es diferente. 59.- Estudiado lo anterior, es claro que existe ya un criterio unificado sobre los alcances de la competencia y procedimiento que afronta el juez de la acción popular llamado a pronunciarse sobre las decisiones de la administración. 60.- De acuerdo con la unificación a la que se hizo referencia, no está facultado el juez de la acción popular para decretar la nulidad de un acto administrativo acusado de vulnerar o amenazar derechos colectivos.

Al margen de lo anterior, conserva plena competencia para pronunciarse en relación con la afectación de estos derechos e impartir las órdenes que considere pertinentes para restablecerlos. 61.- En estas condiciones, bien cabe concluir que lo que se discute en este caso no es si se puede o no plantear la nulidad a través de la acción popular, lo cual está descartado por la sentencia de unificación en los términos que se acaban de describir; sino, si resuelta aquélla pretensión, es posible entender agotado el problema jurídico planteado en la acción popular. 5.

Efectos de cosa juzgada en juicios de legalidad respecto de las acciones populares instauradas para obtener el amparo de derechos colectivos 62.- La cuestión específica que se plantea en el caso objeto de análisis consiste en analizar si, definida la legalidad de un acto administrativo por el juez natural en el marco del trámite previamente establecido para el efecto, en sede de acción popular resulta factible volver sobre el mismo acto al resolver cargos sobre la vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos colectivos. 63.- En este punto resulta importante hacer algunas precisiones sobre el concepto de cosa juzgada, a fin de tener una comprensión adecuada de tal noción, que permita establecer si en el presente caso se puede predicar la configuración de este fenómeno por cuenta de los pronunciamientos previos de la Corporación en sede de nulidad. 64.- El Consejo de Estado ha definido la cosa juzgada como “el atributo en virtud del cual las sentencias que definen de fondo una controversia, una vez ejecutoriadas, adquieren el carácter de inmutables y definitivas, por manera que los asuntos definidos por su intermedio no son susceptibles de ser ventilados en un nuevo proceso”[8].

(Subraya y destacado fuera de texto) Nótese que la definición traída a colación alude a un criterio sustancial para referir a la cosa juzgada, esto es, a que los “asuntos” definidos a través de la sentencia, no son susceptibles de ser ventilados en un “nuevo proceso” independientemente de su naturaleza. 65.- En esta materia resulta indispensable tener en cuenta lo prescrito por la Ley 1437 de 2011 sobre los efectos de la sentencia. El artículo 189 de esta normatividad abarca varios supuestos para determinar que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que la que niegue la nulidad pedida producirá efecto de cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi juzgada[9]. 66.- Está claro, de acuerdo con lo anterior, que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo produce el efecto de cosa juzgada absoluta, comoquiera que la misma implica su expulsión del ordenamiento jurídico al no superar el examen de legalidad al que fue sometido. 67.- Ahora bien, el efecto de cosa juzgada relativa se predica de las providencias que niegan la solicitud de nulidad, por cuanto la misma se circunscribe única y exclusivamente a las disposiciones objeto de examen, en lo que se refiere a los fundamentos de las pretensiones elevadas, lo que quiere decir que el mismo acto puede ser demandado con posterioridad, por otros cargos diferentes de los esgrimidos en el proceso anterior, sin que se pueda predicar cosa juzgada en dicho evento. 68.- Con todo, ha señalado esta Corporación que para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada material, es necesario que concurran dos circunstancias: identidad de objeto y de causa entre los hechos o problemas objeto de juzgamiento.

En este sentido, “si en la sentencia se niegan las pretensiones de nulidad de un acto administrativo, se produce el fenómeno de la cosa juzgada pero únicamente en lo que atañe a la causa petendi, es decir, en lo que se refiere a los argumentos o motivos alegados en la demanda resuelta”[10]. Se ha asimilado este fenómeno al principio del non bis in idem, en la medida en que “tiene por objeto que los hechos y problemas que hayan sido resueltos a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior”. 69.- El debate sobre los efectos de la cosa juzgada del proceso de nulidad en un juicio posterior, se proyecta sobre el tema relacionado con la conexidad existente entre las acciones de legalidad y de defensa de los derechos e intereses colectivos, cuando la alegada causa de vulneración se atribuye precisamente a un acto administrativo.

Al respecto, como se ha visto, la sentencia de unificación ya mencionada indicó categóricamente que el juez constitucional de la acción popular carece de competencia para decretar la nulidad de actos administrativos, pero no resolvió si descartada la misma, qué efectos deben reconocerse dentro del trámite de la acción popular. 70.- Así las cosas, según las reglas que se acaban de comentar, lo primero que habría de afirmarse es que el pronunciamiento sobre la validez del acto adquiere el carácter de cosa juzgada absoluta cuando el acto administrativo fue declarado nulo y no podría el juez de la acción popular, en consecuencia, reivindicar su legalidad de manera alguna en su pronunciamiento. 71.- Por otra parte, en aquellos casos en los que el acto administrativo sometido a examen de legalidad se encuentra ajustado al ordenamiento y, en consecuencia, la autoridad judicial no accede a la pretensión de nulidad, solo se puede predicar la configuración del fenómeno de cosa juzgada cuando se presente identidad de objeto y de causa. 72.- Lo dicho hasta aquí permite anticipar que, en este caso, las decisiones adoptadas previamente por la Corporación en sede de control de legalidad del Decreto 2703 de 1999 que negaron las pretensiones de la demanda, tienen efectos sobre el proceso de acción popular ahora objeto de revisión, porque se ocuparon de idénticas pretensiones y fundamentos que ahora se plantean como la causa de afectación de derechos colectivos. 73.- En efecto, advierte la Sala plena identidad de objeto y causa en dichos procesos y el presente, esto es, en todos ellos se pretendía la nulidad del mencionado decreto; mientras que los hechos o motivos para respaldar la pretensión, como más adelante se precisará, estaban planteados en lo sustancial de forma igual. 74.- Con todo, podría argüirse en abstracto que como quiera que en el ejercicio de la acción popular se pretende el amparo de derechos colectivos presuntamente afectados (aunque en este caso perseguía en concreto la anulación del decreto), el objeto de la acción es en sí diferente del objeto propio de una acción de legalidad, en la que se busca la anulación de un acto administrativo por ser contrario al ordenamiento jurídico, lo cual descartaría la posibilidad de declarar la excepción de cosa juzgada por la falta de identidad del objeto. 75.- Tal aproximación no conduce, sin embargo, a que el juez de la acción popular, siempre que evite pronunciarse sobre la anulación del acto, pueda volver sobre los hechos y problemas estudiados por el juez que declaró como ajustado a la ley el acto administrativo por un determinado cargo.

Ese debate debe entenderse agotado y el carácter relativo de la cosa juzgada, aduce a que queda abierta la posibilidad de que el examen del acto -bien para declarar su eventual anulación o bien para establecer si es causa de la afectación de derechos colectivos- ocurra por hechos y problemas diferentes y no, a que los hechos y problemas objeto del pronunciamiento puedan ser objeto de una nueva discusión en un nuevo proceso independientemente de su naturaleza. 76.- Así, pues, la vinculación del juez de la acción popular a lo decidido por el juez de la legalidad del acto es un fenómeno sustancial y solo una controversia con fundamentos diversos de los debatidos y decididos por aquél previamente, podría servir de fundamento para las decisiones que tuviere que adoptar para el amparo de los derechos colectivos invocados. 77.- En estas condiciones, si la conclusión sobre la vulneración de derechos colectivos es dependiente del juicio de legalidad del acto, resuelta su legalidad por el competente luego de examinarlo por unos determinados cargos, tales conclusiones son definitivas, incluso si en abstracto el objeto de cada acción se predica diferente. 78.- Esta aproximación no comporta reconocer en el juez de la acción popular competencia para decidir la pretensión de nulidad de un acto administrativo, la cual está descartada tanto por la unificación jurisprudencial a la que se ha hecho mención, como explícitamente por el artículo 144 de CPACA. 79.- En conclusión, si la crítica sobre la legalidad de un acto administrativo se agotó en el proceso de nulidad por un determinado cargo, no le es dado al juez de la acción popular reanudar dicho debate y concluir en forma diferente si, se insiste, la alegada violación de derechos colectivos de la que conoce es dependiente de la prosperidad de los motivos de ilegalidad del acto.

En estas circunstancias, si bien no cabe reconocer que ocurra el fenómeno de cosa juzgada en ausencia de la identidad de objeto entre las dos acciones, la vinculación del juez constitucional a la decisión que se adopte en el proceso ordinario no le permitirá reevaluar los argumentos ya agotados, salvo que desde la perspectiva de los derechos colectivos dicho análisis hubiere resultado precario. 6.

Análisis de los pronunciamientos de la Corporación en ejercicio del control de legalidad del Decreto 2703 de 1999 80.- Los jueces de instancia consideraron que había operado el fenómeno de cosa juzgada en el presente asunto, comoquiera que esta Corporación conoció previamente de dos acciones de nulidad contra el decreto que ahora es acusado de causar la vulneración de los derechos colectivos de los usuarios del antiguo sistema UPAC a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana. 81.- Pues bien, a partir de las consideraciones hechas en torno de este aspecto, la Sala encuentra que, en efecto, las decisiones previas adoptadas en ejercicio del control de legalidad del acto administrativo vinculan o condicionan las conclusiones que se adopten en la acción popular que en esta ocasión se decide.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que, como adelante se precisará, materialmente los cargos planteados contra el referido decreto son, por lo menos en uno de esos trámites de nulidad, precisamente los motivos que ahora se plantean como causa de la vulneración de derechos colectivos y, sobre ellos, se agotó un debate integral que descartó su procedencia, sin que reste ningún análisis que hacer desde la perspectiva de la vulneración de derechos colectivos. 6.1 Sentencia de 20 de marzo de 2003 proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo[11] 82.- El accionante en aquella oportunidad alegaba que el decreto acusado había sido expedido por el Presidente de la República sin estar facultado para ello, por lo que contravenía el ordinal d) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, además de ser contrario de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 26 de julio de 2000, la cual declaró parcialmente inexequibles los artículos 3° y 38 de la Ley 546 de 1999, los cuales conferían facultades al Presidente de la República para fijar la equivalencia aplicable al efectuar la transición de la UPAC a la UVR. 83.- Esta Corporación consideró que, en efecto, a partir de la mencionada sentencia en la que la Corte Constitucional declaró parcialmente inexequibles las referidas disposiciones de la Ley 1546 de 1999, el Gobierno Nacional no cuenta con facultades para determinar la equivalencia entre la UPAC y la UVR, como tampoco la tiene el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- para establecer la metodología de cálculo de la UVR. 84.- Con todo, consideró que de ello no se desprendía la ilegalidad del decreto, por cuanto el mismo fue expedido en vigencia de las normas declaradas inexequibles, es decir, antes del pronunciamiento de la Corte, que dispuso expresamente que los efectos de dicha inexequibilidad regirían hacia el futuro, sin afectar la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional.

Decidió, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda. 85.- Hecho el anterior recuento, se observa que la acción de nulidad instaurada giraba en torno de la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir el decreto reglamentario que estableció la equivalencia entre UPAC y UVR y sobre eso se pronunció la Corporación, que decidió no anular el decreto, al encontrar que las inexequibilidades declaradas por la Corte Constitucional no afectaban la validez de los actos expedidos con anterioridad. 86.- Es por ello que los aspectos examinados en aquella oportunidad nada tienen que ver con lo ahora controvertido y, por consiguiente, es dado afirmar que el pronunciamiento al cual se hace referencia no tiene efectos ni vincula al juez de la acción popular que ahora se resuelve. 87.- Nótese, entonces, que si no existiera otro pronunciamiento en sede nulidad, el juez constitucional de la acción popular habría podido abordar el debate que le proponía el demandante para que, sin resolver sobre la legalidad del decreto, hiciera examen de los hechos y problemas que se le proponían y, en caso de encontrar fundadas las alegaciones sobre la afectación de los derechos colectivos, proceder a adoptar las medidas necesarias para el amparo de los mismos, incluidas las que pudieran afectar la aplicación del mencionado acto. 6.2 Sentencia de 10 de junio de 2004 proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo[12] 88.- En esta oportunidad, la acción de nulidad se dirigió contra el artículo 1° del decreto, el cual establece la equivalencia entre UPAC y UVR, en los siguientes términos: Artículo 1°.

Para efectos de la transición de la UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 UVR el 31 de diciembre de 1999. 89.- El demandante señaló que, al efectuar la conversión, el Gobierno Nacional no hizo ninguna corrección al UPAC, en la medida en que no eliminó el factor distorsionante del DTF que traía dicha unidad entre el año 1993 y el 21 de mayo de 1999, fecha en la cual la Resolución Externa No. 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República fue declarada nula por el Consejo de Estado. 90.- A su juicio, la conversión prevista en la disposición es contraria de las sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-955 de 2000 de la Corte Constitucional, en particular de lo dispuesto en la sentencia C-700, de acuerdo con la cual “no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo, como ha debido hacerse desde la sentencia, a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore y no ha debido incorporar nada ni en mínima parte, los movimientos de la tasa de interés en la economía”. 91.- Por ello, la Corte estableció que la UVR no podía incorporar ningún elemento diferente de la inflación, a pesar de lo cual, para el actor, el decreto demandado desconoció tal mandato en la medida en que hizo una conversión directa entre UPAC y UVR, siendo que primero ha debido ajustar el valor del UPAC, de conformidad con las sentencias de la Corte y el Consejo de Estado. 92.- Al no haberse tenido en cuenta lo anterior, el accionante formuló los cargos orientados a demostrar que el artículo 1 del Decreto 2703 de 1999 es violatorio del artículo 3 de la Ley 546 de 1999, así como del preámbulo y el artículo 1 de la Constitución Política. 93.- El fallo señaló, a fin de delimitar el análisis que habría de adelantarse, que el mismo se circunscribía a determinar si el Gobierno Nacional al fijar el valor de la cotización de la UPAC para efectos de señalar su equivalencia a la UVR a 31 de diciembre de 1999, excedió los lineamientos del régimen legal aplicable, en los términos definidos en las referidas sentencias de la Corte Constitucional.

Lo anterior, por cuanto a juicio del demandante el Gobierno Nacional estaba obligado a corregir el factor distorsionante de la UPAC, en el sentido de eliminar del cálculo de dicha unidad el factor del DTF, generado entre enero de 1993 y mayo de 1999, por cuanto, indica, era necesario tener en cuenta los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, decretada mediante sentencia de 21 de mayo de 1999, al igual que lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-955 de 2000, en el sentido de que la UPAC no podía incluir como factor de actualización la variación de tasas de interés en la economía. 94.- La Sala señaló que la Junta Directiva del Banco de la República, en cumplimiento de la sentencia de 21 de mayo de 1999 de esta Corporación que declaró la nulidad parcial del artículo 1°de la Resolución Externa 18 de 30 de junio de 1995, al igual que de lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias a las que se ha hecho referencia, expidió la Resolución Externa No. 10 de 1° de junio de 1999, mediante la cual se adoptó la metodología a seguir para el cálculo mensual del valor en moneda legal de la UPAC, al igual que fijó de manera transitoria los porcentajes del IPC para el cálculo de dicha unidad. 95.- Así pues, hizo énfasis en que la citada resolución -declarada legal en sentencia de 16 de junio de 2000- adoptó una fórmula para la determinación de la UPAC, con base únicamente en los índices de inflación (IPC), que excluye completamente la tasa DTF como factor de la misma, fundamento último de la decisión de nulidad de la sentencia de 21 de mayo de 1999 y de los pronunciamientos de la Corte Constitucional. 96.- La Sala concluyó, a partir de lo anterior, que el acto administrativo objeto de cuestionamiento no era contrario de las providencias judiciales traídas a colación, como tampoco de las disposiciones normativas frente a las cuales se propuso su examen y señaló, como fundamento de su decisión, lo siguiente: “A partir del 1° de junio de 1999, fecha en que empezó a aplicarse la nueva fórmula para la cotización diaria de la UPAC, se adoptaron las medidas por parte de la autoridad competente, que permitían dar cumplimiento efectivo a los efectos ex tunc del fallo de nulidad.

Lo cual significa que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2703 de 1999, no estaba llamado a corregir una supuesta distorsión en el cálculo del UPAC, pues sus facultades estaban limitadas a establecer a 31 de diciembre de 1999 la equivalencia de dicha unidad frente al UVR, consultando al efecto los factores y procedimiento previsto con anterioridad en la Resolución Externa 10 de 1999, así como el comunicado de junio 1° de 1999, mediante el cual el Banco de la República informó los valores de la UPAC, calculados conforme al procedimiento establecido en la citada resolución. […] Se parte entonces del supuesto de que para la fecha de expedición del decreto acusado, los valores de la UPAC se venían ajustando a lo precisado y resuelto por esta Corporación en la sentencia de mayo 31 de 1999, y por la Corte Constitucional en las sentencias C- 383, C-747 y C-955, y concretamente en cuanto hace a la prohibición de tomar como factor de cálculo de la UPAC el 74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva.

De otra parte, como la finalidad de establecer la equivalencia entre la UPAC y la UVR a 31 de diciembre de 1999, era determinar el valor en pesos de los saldos de los créditos vigentes a la misma fecha, para compararlos con los saldos que resultaran de la aplicación de la UVR, atendiendo al procedimiento de reliquidación en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999, no podía el Gobierno Nacional apartarse de los actos que con anterioridad fijaron los factores base del cálculo del valor de la UPAC a 31 de diciembre de 1999.

Así las cosas, no asiste razón al accionante cuando considera que el Gobierno Nacional al fijar la equivalencia de la UPAC a UVR, para efectos de la reliquidación de los créditos vigentes a 31 de diciembre de 1999, desconoció los efectos ex tunc del fallo de nulidad de la Resolución Externa 018 del 30 de junio de 1995, puesto que el decreto acusado se expide en uso de las facultades conferidas en el artículo 3° de la Ley 546 de 1999, en los términos precisados por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 1999, y con base en lo dispuesto por la Junta Directiva del Banco de la República en la Resolución Externa 10 de junio 1° de 1999. […] De otra parte, del texto de la disposición acusada no surge la distorsión de los objetivos encaminados a permitir la efectividad del sistema de financiación de vivienda adoptado en la Ley 546 de 1999, en los términos precisados por la Corte Constitucional en las sentencias que afirman los coadyuvantes fueron desconocidas por el Gobierno Nacional al fijar la equivalencia de la UPAC a la UVR, y por el contrario, lo cierto es que la fórmula adoptada para el cálculo de la UPAC en la Resolución Externa 010 de 1999, sólo incluye las variaciones del IPC.” 97.- Como se ha señalado a lo largo de la presente sentencia, el juicio de legalidad y aquel que debe acometer el juez constitucional que conoce de una acción popular en la que está en juego la efectiva garantía de los derechos colectivos, son de naturaleza diferente, lo cual no conduce necesariamente a la imposibilidad de identificar que materialmente la causa petendi en uno y otro caso sean iguales, esto es, que los motivos que dan lugar a la promoción de las acciones guarden identidad sustancial, de manera que sobre los mismos el pronunciamiento hecho dentro del juicio de legalidad sea vinculante. 98.- Lo anterior, además, porque es deber de las diferentes salas, secciones y subsecciones del Consejo de Estado tener en cuenta lo decidido previamente por la Corporación, al margen de la naturaleza jurídica de los procedimientos en los que se hubieren emitido sus pronunciamientos. 7.

La identidad material entre lo decidido en el proceso de nulidad contra el Decreto 2703 de 1999 (Exp. 12361) y los motivos expuestos de afectación de los derechos colectivos dentro de la acción popular 99.- Como se observa de la síntesis recién hecha de la sentencia de 10 de junio de 2004, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, al resolver los fundamentos de la acción de nulidad que se instauró contra el Decreto 2703 de 1999, esta Corporación dio detallado debate que, en la práctica, resolvió también sobre los alegados motivos de afectación de los derechos colectivos invocados por el demandante de la presente acción popular. 100.- Ello se explica no porque hubiere el demandante de la acción popular planteado como pretensión la nulidad del acto, como de hecho lo hizo, sino porque al margen incluso de la pretensión formulada, los hechos y problemas aducidos como la causa de la afectación de derechos colectivos, se debatieron en el proceso de nulidad y allí se agotaron. 101.- En efecto, el demandante planteó que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Reglamentario 2703 del 30 de diciembre de 1999, determinó la equivalencia de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC en relación con la unidad de valor real UVR, la cual, según el artículo 1 del decreto citado, a diciembre 31 de 1999 ascendía a 160.7750 UVR por cada UPAC. 102.- Según su planteamiento, a partir de agosto 11 de 2000, día en que se comunicó la sentencia C-955 de julio 26 emitida por la Corte Constitucional, la Junta Directiva del Banco de la República debió fijar la equivalencia entre la UVR y la UPAC y el régimen de transición de la UPAC a la UVR, con solo la inflación como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC pues, bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la Corte dispuso que la norma sería inexequible. 103.- La Sala encuentra que el debate propuesto por el actor popular, entonces, consistente en que la equivalencia establecida por el Gobierno Nacional entre UPAC y UVR en el Decreto 2703 de 1999, no eliminó del cálculo de la UPAC cualquier otro factor que no fuera exclusivamente el IPC, fue dilucidado en la sentencia de 10 de junio de 2004 de la Sección Cuarta de la Corporación. 104.- El cargo de legalidad elevado por el actor en aquella acción era precisamente que la equivalencia establecida por el Gobierno Nacional en el decreto demandado incumplía el mandato según el cual la UVR no podía incorporar ningún elemento diferente a la inflación. Lo anterior habría tenido lugar para el actor, en la medida en que en el acto cuestionado el Gobierno habría hecho una conversión directa entre UPAC y UVR, siendo que primero ha debido ajustar el valor del UPAC, de conformidad con las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 105.- Como se observa, los reparos señalados en aquella acción como los que dieron lugar a la acción popular, giran en torno de la presunta inclusión de factores adicionales a la inflación calculada a partir del IPC, en la equivalencia entre UPAC y UVR fijada en el decreto reglamentario. 106.- Pues bien, frente a este aspecto, la Sección Cuarta consideró que el acto administrativo objeto de cuestionamiento no era contrario de las providencias judiciales traídas a colación, como tampoco de las disposiciones normativas frente a las cuales se propuso su examen.

Concluyó que el Gobierno Nacional adoptó los valores de la UPAC ajustados de conformidad con lo dispuesto por el fallo de nulidad de 21 de mayo de 1999 de esta Corporación y las sentencias de la Corte Constitucional, específicamente en lo relativo a la prohibición de tomar como factor de cálculo de la UPAC el 74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva.

Indicó así, que, muy por el contrario de lo afirmado por el actor, lo cierto es que la fórmula adoptada para el cálculo de la UPAC en la Resolución Externa No. 010 de 1999, sólo incluye las variaciones del IPC, en cumplimiento de las providencias judiciales referidas. 107.- Ahora, para el caso que se decide resulta de crucial importancia indicar que el actor popular no probó que el Decreto 2703 de 1999 hubiera ocasionado la vulneración o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana de los usuarios del sistema UPAC por razones diferentes de las que fueron objeto de pronunciamiento en el proceso de nulidad. 108.- El actor parece atribuir el colapso del sistema, que se produjo como consecuencia de su desbordamiento y la grave afectación de los derechos de los usuarios por el desmedido incremento de la DTF, al Decreto 2703 de 1999, cuando lo cierto es que el mismo hace parte del paquete de medidas adoptadas para conjurar dichos efectos negativos y procurar restablecer la situación de quienes habían adquirido créditos hipotecarios bajo dicha denominación y se encontraban a punto de perder sus viviendas. 109.- Por otra parte, si bien es cierto que la aplicación de los alivios dispuestos por la normativa a la que se hace referencia por parte de las corporaciones de ahorro y vivienda y de las entidades bancarias, al igual que la reliquidación y la redenominación de los créditos suscritos en vigencia de la UPAC a la creada Unidad de Valor Real no estuvo exenta de problemas que dieron lugar a un sinnúmero de procesos judiciales y acciones de tutela que fueron de conocimiento de la Corte Constitucional en sede de revisión[13], los mismos tampoco tuvieron origen en el decreto cuestionado. 110.- No aprecia la Sala, de acuerdo con lo expuesto, la configuración de la alegada vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad pública y ciudadana de los usuarios del antiguo sistema UPAC, con ocasión del Decreto 2703 de 1999, razón por la cual el amparo de los derechos colectivos será negado. 111.- De igual manera, en consideración a que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca declaró parcialmente probada la excepción de cosa juzgada respecto de la legalidad del Decreto 2703 de 1999 y decidió estarse a lo resuelto en las sentencias de 20 de marzo de 2003 y de 10 de junio de 2004, proferidas por la Sección Cuarta de esta Corporación, y confirmó en lo demás la sentencia dictada por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, habrán de modificarse las decisiones de los jueces de instancia, confirmando su sentido pero por las razones consignadas en la parte considerativa de esta providencia. 112.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Especial de Decisión No. 7, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - MODIFÍQUESE la sentencia de 16 de junio de 2011, proferida por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada la cual, a su vez, se había acogido íntegramente para negar las pretensiones de la demanda por la sentencia de primera instancia dictada el 25 de junio de 2010 por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.

En su lugar; SEGUNDO.- DENIÉGUESEN las pretensiones de la demanda, por las razones consignadas en la parte considerativa de este fallo. TERCERO.- En firme este proveído, REMITIR el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | |Firmado electrónicamente | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Presidente | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Magistrada |Magistrado | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] C.P. Ligia López Díaz. [2] Modificado por el artículo 1º del Acuerdo No. 55 de 2003. [3] Expedido el 2 de diciembre de 2014. [4] Corte Constitucional, sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

Revisión previa del Proyecto de Ley Estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio del cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009. M. P. Mauricio Fajardo Gómez. rad. No. 20001-12-33- 100-2007-00244-01. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, radicación No. 25000-23-15-000-2002- 02704-01(SU), M.P. William Hernández Gómez. [7] Ley 1437, artículo 148.

Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte. [Nota a pie de página No. 108 en la sentencia que se cita]. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Tercera, Subsección A-, sentencia de 21 de septiembre de 2016, Exp. 68001- 23-33-000-2015-00670-01-55456, M.P. Marta Nubia Velásquez Rubio. [9] El contenido del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 es el siguiente: “ARTÍCULO 189.

EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. // Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. // <Aparte tachada INEXEQUIBLE> Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.

Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes”. Este reproduce casi íntegramente lo dispuesto en el artículo 175 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo): “ARTÍCULO 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. // La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. // La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. // Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda, Subsección B-, sentencia de 6 de julio de 2017, Exp. 25000-23-42- 000-2015-03267-01-4406-16, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] Acción pública de nulidad contra el Decreto 2703 de 1999 instaurada por Daniel Jácome Lleras, Radicación No. 11001-03-27-000-2002-0016- 01(13087), M.P. Ligia López Díaz. [12] Acción pública de nulidad contra el Decreto 2703 de 1999 instaurada por Rodrigo Ocampo Ossa, Radicación No. 11001-03-27-000-2001-00302- 01(12631), M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. [13] Corte Constitucional, sentencias SU-846 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-578 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-112 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-535 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-584 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, SU-813 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-265 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-346 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre muchas otras.