CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Consejo de Estado y el Ministerio de Defensa Nacional / DERECHOS PENSIONALES RECONOCIDOS A DESCENDIENTES DE LOS PRÓCERES DE LA INDEPENDENCIA – En vigencia del artículo 157 de la Ley 167 de 1941 / AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER LA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Presentada con fundamento en la Ley 66 de 1940 Con el propósito de retribuir los inestimables servicios que prestaron los próceres de la Independencia nacional, y con la intención de corregir las injusticias históricas que muchos de ellos sufrieron, el Legislador colombiano ha reconocido, con claras restricciones, derechos pensionales a los descendientes de los fundadores de la nación colombiana.
De este modo, ha pretendido compensar los sacrificios con los que contribuyeron al surgimiento del Estado colombiano. […] Estas leyes demuestran que el reconocimiento de pensiones a los descendientes de quienes participaron en la Independencia nacional se basó en varios elementos: i) el extraordinario valor de los servicios prestados por quienes fundaron el Estado colombiano; ii) la necesidad de compensar los sacrificios que asumieron durante la Independencia, los cuales se extendieron en muchos casos a sus familias; iii) la proximidad del vínculo sanguíneo entre los próceres y algunos de sus descendientes.
La Ley 66 de 1940, «por la cual se favorece a los descendientes del General Santander y se dictan otras disposiciones relativas a los descendientes de los próceres de la Independencia», es un ejemplo más reciente de este tipo de medidas. Como lo señala su artículo primero, el objetivo primordial de la ley consiste en reconocer una pensión vitalicia «a los bisnietos del general Francisco de Paula Santander» que carecieran de renta o sueldo mayor a mil pesos anuales.
Las disposiciones siguientes ampliaron este derecho a otros descendientes de próceres, a condición de que cumplieran los requisitos establecidos en la ley. En lo que guarda relación con la autoridad competente para reconocer los derechos pensionales previstos en la Ley 66 de 1940, efectivamente, el artículo quinto atribuyó esta función al Consejo de Estado […].
Empero, el año siguiente, se promulgó la Ley 167 de 1941, «sobre organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa», texto que introdujo una importante variación en la materia […]. Con arreglo a esta decisión, la competencia otorgada al Consejo de Estado por el artículo 5 de la Ley 66 de 1940 fue modificada por la regla contenida en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941. […] Establecido lo anterior, es menester establecer si el artículo 157 de la Ley 167 de 1941 se encuentra vigente. […] Al examinar el contenido del Decreto 1 de 1984 se observa que ninguna de sus disposiciones se ocupó, de manera general, del reconocimiento de pensiones de jubilación, ni mucho menos, de forma específica, de determinar la entidad encargada de decidir los derechos pensionales previstos en la Ley 66 de 1940.
Por tal motivo, con arreglo a la sentencia de constitucionalidad emitida por la Corte Suprema de Justicia, se concluye que el artículo 157 de la Ley 167 de 1941 no fue derogado por el Código de lo Contencioso Administrativo. […] En consecuencia, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer y decretar las pensiones de los nietos y bisnietos de próceres de la Independencia y de las demás de que trata la Ley 66 de 1940, siendo aplicable, en esta materia, lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941, conforme al cual «la persona que se crea con derecho a exigir del Estado un reconocimiento pecuniario a título de recompensa, pensión, jubilación u otro de la misma naturaleza establecido en una ley, dirigirá su solicitud al Gobierno, por conducto del Ministerio al cual corresponda», en este caso el Ministerio de Defensa Nacional.
Por consiguiente, corresponde al Ministerio de Defensa Nacional conocer de la petición de reconocimiento pensional interpuesta por el ciudadano […]. Esta solución es congruente con las disposiciones del ordenamiento jurídico que confieren al Ministerio de Defensa Nacional competencia para decidir solicitudes de esta naturaleza, respecto de los miembros de la Fuerza Pública.
FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 157 / LEY 66 DE 1940 / DECRETO 4433 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA (Conjuez) Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00116-00(C) Actor: CONSEJO DE ESTADO – SALA PLENA Referencia: conflicto de competencias administrativas de carácter negativo entre el Consejo de Estado y el Ministerio de Defensa Nacional.
Asunto: autoridad competente para decidir el reconocimiento de una pensión vitalicia con fundamento en lo dispuesto en la Ley 66 de 1940. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conformada en esta oportunidad por los conjueces Augusto Hernández Becerra, Guillermo Vargas Ayala y Luis Fernando Álvarez Jaramillo, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.- El 25 de julio de 2018, el señor Fernando Umaña López presentó un derecho de petición ante el Consejo de Estado, con fundamento en la Ley 66 de 1940, dirigido a obtener el reconocimiento de una mesada pensional y otras prestaciones económicas. La ley argüida como sustento de la solicitud tiene por objeto «[…] favorecer a los descendientes del General Santander y […] dicta[r] otras disposiciones relativas a los descendientes de los próceres de la Independencia».
El ciudadano afirma que es descendiente de don José Nicolás de Rivas y Zailorda, quien habría prestado importantes servicios a la campaña. Con fundamento en lo anterior, reclama el reconocimiento de una «pensión vitalicia» y otras prestaciones, tal como se encuentra previsto en la ley referida para «los descendientes de personas y próceres que hubiesen prestados servicios de consideración en la campaña libertadora». 2.- La solicitud fue repartida a la Sección Segunda de esta Corporación, la cual dispuso su remisión a la Presidencia del Consejo de Estado, mediante providencia del 17 de agosto de 2018.
La decisión fue adoptada con fundamento en lo dispuesto en el artículo 8 del Acuerdo 58 de 1999, disposición que encarga a la Presidencia «[t]ramitar y decidir los asuntos que sean de su competencia» (folio 110). 3.- Mediante oficio del 21 de enero de 2019, la Presidencia de esta Corporación remitió la solicitud a la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional.
La decisión fue adoptada con fundamento en la derogación que habría obrado sobre la competencia que la Ley 66 de 1940 otorgaba al Consejo de Estado en la materia. Igualmente se fundamentó «bajo la consideración de que la documentación allegada por el peticionaria no acredita que sea o haya sido miembro activo de las Fuerzas Armadas» (folio 113). 4.- El día 22 de febrero de 2019, el ciudadano presentó ante la Presidencia del Consejo de Estado un «oficio aclaratorio sobre [el] derecho de petición radicado el día 27 de julio de 2018».
En el documento afirma que si bien la Constitución y las leyes 270 de 1996 y 1437 de 2011 no otorgan la competencia debatida al Consejo de Estado, «[t]ambién es y resulta muy cierto, que en dicho Ordenamiento Jurídico Vigente, tampoco le han quitado dicha atribución y/o competencia, la cual se encuentra consagrada en el Art. 5 de la Ley 66 de 1940» (folio 125).
Añade que la decisión de estos asuntos no ha sido delegada a otra autoridad pública, lo que confirmaría la competencia que tendría el Consejo de Estado. 5.- Mediante oficio identificado con la referencia CE-PRESIDENCIA-PQRS-INT- 2019-543, del 26 de febrero de 2019, la Presidencia del Consejo de Estado solicitó a la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional informar el trámite que esta dependencia dio a la solicitud presentada por el señor Fernando Umaña López. 6.- A través de comunicación identificada con la referencia OFI19-17900, del 6 de marzo de 2019, el Ministerio de Defensa manifestó que carecía de competencia para resolver la solicitud presentada por el ciudadano. El Ministerio manifestó que «solo está facultado para el reconocimiento de personas del personal que hace de dichas fuerzas, tal como lo señala taxativamente el Decreto 4433 de 2004» (folio 157).
En aplicación del decreto, el Ministerio negó la solicitud señalando que el ciudadano no tiene vinculación alguna con las Fuerzas Militares ni tiene la calidad de personal civil al servicio de aquellas. En lo que se refiere al conflicto de competencias, el Ministerio manifestó lo siguiente: No es procedente acceder a la solicitud de pensión […] por los argumentos expuestos anteriormente y sumado a que la [sic] espíritu de la norma ostenta [sic] que la facultada exclusiva estaba a cargo DE [sic] Honorable Consejo de Estado y nunca ha sido competencia administrativa de este Ministerio el reconocimiento pensional contemplado en la ley (Folio 157). 7.- En comunicación identificada con la referencia OFI19-17901, del 6 de marzo de 2019, el Ministerio de Defensa Nacional comunicó a la Presidencia del Consejo de Estado que había resuelto la solicitud presentada por el ciudadano. Al respecto, informó lo siguiente: «[B]ajo la aplicación del régimen castrense y en virtud de las facultades administrativas otorgadas en la resolución ministerial 127 de 2012, [el Ministerio] determinó que no era procedente el reconocimiento pensional, así mismo se señala que dicho reconocimiento por disposición legal, en esa modalidad nunca ha estado atribuido a este Ministerio de Defensa Nacional» (folio 149). 8.- El día 13 de marzo de 2019, mediante escrito identificado con la referencia MJD-OFI19-0006196-DOJ-2300, la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento del Ministerio de Justicia y del Derecho hizo llegar una comunicación a la Presidencia del Consejo de Estado.
Allí da cuenta de la información que obra sobre la Ley 66 de 1940 en la base de datos SUIN-Juriscol (Sistema Único de Información Normativa): La Ley 66 de 1940: “por la cual se favorece a los descendientes del General Santander y se dictan otras disposiciones relativas a los descendientes de los procederes de la Independencia” NO ha sido objeto de derogatoria expresa, de igual forma no se han encontrado modificaciones a la misma.
En relación con su validez, no se encontró pronunciamiento jurisprudencial. Sin embargo, le informamos que esta norma se encuentra dentro del proyecto de ley de depuración normativa (188 de 2018 Senado, 169 de 2018 Cámara), dirigido a retirar normas con fuerza de ley del ordenamiento jurídico por concurrir respecto de ellas alguno de los criterios definidos para tal propósito, se tiene que la misma fue analizada por el Sector Administrativo de Trabajo, el cual validó su supresión por agotamiento del objeto de la disposición jurídica, a lo cual agregó que esta norma ya no tiene incidencia ni aplicabilidad en la actualidad por la inexistencia de los beneficiarios de la misma (folio 153). 9.- El 15 de mayo de 2019, el ciudadano interpuso un nuevo derecho de petición ante la Presidencia del Consejo de Estado.
La actuación tenía por objeto volver a plantear la solicitud de reconocimiento de la pensión a la que, en su alegada condición de descendiente de don José Nicolás de Rivas y Zailorda, tendría derecho. En cuanto a la autoridad competente, manifestó lo siguiente: «[L]a competencia y/o atribución, por disposición legal, para este asunto y conforme a los lineales [sic] del Art. 5 de la Ley 66 de 1940, siempre la ha tenido y la sigue teniendo el Consejo de Estado y no dicho Ministerio» (folio 163). 10.- El conflicto de competencias quedó trabado con la decisión adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sesión del 12 de junio de 2019.
La Corporación manifestó que carecía de competencia para resolver la petición presentada por el ciudadano, con fundamento en la derogación de la Ley 66 de 1940, la que habría ocurrido como consecuencia de lo previsto en la Ley 167 de 1941. En opinión de la Sala Plena, la decisión de estas peticiones fue asignada al Gobierno nacional, de acuerdo con el artículo 157 de dicha ley, que dispone lo siguiente:
ARTICULO 157. La persona que se crea con derecho a exigir del Estado un reconocimiento pecuniario a título de recompensa, pensión, jubilación u otro de la misma naturaleza establecido en una ley, dirigirá su solicitud al Gobierno, por conducto del Ministerio al cual corresponda. A la demanda se le dará la tramitación que le es propia, de acuerdo con las disposiciones en vigencia. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena decidió enviar el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que esta resolviera el conflicto negativo de competencias. 11.- Los magistrados que integran la Sala de Consulta y Servicio Civil manifestaron, mediante sendos escritos dirigidos a la Presidencia de la Sala, que se encuentran impedidos para decidir la solicitud.
El hecho alegado como sustento del impedimento fue su participación en la decisión adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la cual esta última manifestó que carece de competencia para resolver el asunto. Mediante dicha intervención quedaría configurada la causal de haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012. 12.- El día 26 de agosto de 2020, se reunió una Sala de Conjueces, conformada por Augusto Hernández Becerra, Guillermo Vargas Ayala y Luis Fernando Álvarez Jaramillo, para decidir los impedimentos planteados por los integrantes de la Sala de Consulta.
En la sesión, tras analizar el caso concreto, la Sala de Conjueces decidió aceptar los impedimentos y avocó conocimiento del conflicto de competencias. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó el edicto correspondiente en la secretaría de esta corporación por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos.
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento de dicho trámite e informan, igualmente, que no se recibieron memoriales de las partes involucradas en el conflicto de competencia, ni de terceros interesados en este asunto. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Razones expuestas por el ciudadano Fernando Umaña López El día 8 de julio de 2019, el solicitante presentó un memorial dirigido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que insiste en las razones planteadas en escritos anteriores, a propósito de la competencia que tendría el Consejo de Estado para decidir la solicitud de reconocimiento pensional.
Esta postura se basa en las siguientes razones: i) el texto de la Ley 66 de 1940 es claro en su determinación de encomendar la decisión de este asunto al tribunal; ii) el Ministerio de Defensa no se encuentra en condiciones de evaluar los servicios que prestó su ascendiente a la causa de la Independencia: «Acontecimientos y contribuciones estas, que con mucho respeto. [sic] No creo que pueda entrar a evaluar y/o considerar el Ministerio de Defensa» (folio 195); el artículo 36 de la Ley 167 de 1941 encomienda la decisión del asunto al Consejo de Estado al establecer que «igualmente conoce por consulta de los mismos negocios cuando la ley haya establecido este grado de jurisdicción»; iv) el Consejo de Estado hizo uso de esta competencia al reconocer una pensión vitalicia a una descendiente de un prócer de la Independencia, determinación que fue tomada mediante la resolución n.º 726, del 29 de noviembre de 1947. 2.
Ministerio de Defensa Nacional Mediante escrito presentado el 9 de julio de 2019, el Ministerio de Defensa Nacional reiteró los argumentos ya expuestos sobre su incompetencia para decidir la petición de reconocimiento pensional. A juicio de la entidad, correspondería a la Sala Plena del Consejo de Estado dar solución a la solicitud: Tal y como se evidencia en la Ley 66 de 1940 […] en su artículo 5, […] el Consejo de Estado quedaba expresamente facultado para conocer y decretar las pensiones de las personas legitimadas por ser nieto y bisnieto de los próceres de la Independencia. Con base en lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil declarar la incompetencia del Ministerio para dar trámite a la petición de reconocimiento pensional.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Con base en la norma transcrita, la competencia de la Sala para decidir de fondo los conflictos, negativos o positivos, de competencias se configuran cuando se cumplen las siguientes condiciones: (i) dos organismos o entidades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales que no estén comprendidos en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo, (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer de un determinado asunto, (iv) de naturaleza administrativa.
En el caso concreto, el conflicto negativo de competencias se presenta entre dos autoridades del orden nacional, el Ministerio de Defensa Nacional y el Consejo de Estado. Conviene aclarar que, por tratarse de una solicitud de reconocimiento de un derecho pensional, la actuación que se requiere del Consejo de Estado es de carácter administrativo, y no jurisdiccional.
Ambas autoridades afirman que no tienen competencia para resolver la solicitud presentada por el ciudadano Fernando Umaña, y sostienen que la otra autoridad es la que se encuentra llamada a decidir la petición. De acuerdo con el planteamiento hecho por el Ministerio, el Consejo de Estado sería el competente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 66 de 1940.
Por su parte, a juicio de la Sala Plena del Consejo de Estado, la cartera ministerial ha de conocer la solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941. Por último, el trámite iniciado por el ciudadano Fernando Umaña, por el que persigue el reconocimiento de una pensión vitalicia y el pago de otras prestaciones económicas, es de naturaleza administrativa.
Con fundamento en lo señalado en este apartado, la Sala concluye que, en efecto, se encuentran satisfechos los requisitos para que se proceda a decidir el conflicto negativo de competencias. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento establecido en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[1] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. De tal suerte, la remisión al artículo 14 que se encuentra contenida en el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia constituye causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente. 4. Problema jurídico A fin de dar solución a la cuestión planteada a la Sala, es preciso establecer cuál es la autoridad competente para resolver las solicitudes de reconocimientos pensionales presentadas con fundamento en la Ley 66 de 1940.
Se subraya que el análisis que se realiza a continuación únicamente tiene por objeto determinar la aludida competencia para decidir el asunto. Los demás problemas jurídicos que plantea la petición presentada por el ciudadano, como el relacionado con la vigencia de la ley, no son examinados en esta oportunidad y deberán ser objeto de estudio por la autoridad que se declare competente.
Derechos pensionales reconocidos a descendientes de los próceres de la Independencia y vigencia del artículo 157 de la Ley 167 de 1941 Con el propósito de retribuir los inestimables servicios que prestaron los próceres de la Independencia nacional, y con la intención de corregir las injusticias históricas que muchos de ellos sufrieron, el Legislador colombiano ha reconocido, con claras restricciones, derechos pensionales a los descendientes de los fundadores de la nación colombiana.
De este modo, ha pretendido compensar los sacrificios con los que contribuyeron al surgimiento del Estado colombiano[2]. Muestra de ello se encuentra en la Ley 117 de 1896, «por la cual se conceden unas pensiones». La ley reconoció una pensión de cincuenta pesos mensuales a cinco mujeres, «nietas y bisnietas» de los próceres de la Independencia Antonio Nariño y José María Portocarrero.
La Ley 120 de 1896 dispuso, en su artículo segundo, el traspaso de una pensión vitalicia, para que fuese disfrutada por la nieta de Francisco José de Caldas. La Ley 53 de 1886 aumentó la pensión que recibían cuatro mujeres descendientes de Camilo Torres. La Ley 149 de 1896, «sobre recompensas militares», dispuso, a favor de los hijos y nietos de militares de la independencia, el reconocimiento de una pensión, por los servicios prestados: Artículo 4.
Los hijos o los nietos de militares de la independencia tendrán derecho a una pensión mensual igual a la cuarta parte del sueldo que hoy correspondería al grado de su padre o abuelo respectivo, siempre que este hubiere servido en las filas un año por lo menos. Por tiempo de servicio posterior a la independencia, se dará a un militar como pensión mensual la cuarta parte del sueldo de su grado, si ha servido por lo menos veinte años y hecho dos campañas; y la mitad del sueldo si ha servido treinta años y hechos dos campañas.
Estas leyes demuestran que el reconocimiento de pensiones a los descendientes de quienes participaron en la Independencia nacional se basó en varios elementos: i) el extraordinario valor de los servicios prestados por quienes fundaron el Estado colombiano; ii) la necesidad de compensar los sacrificios que asumieron durante la Independencia, los cuales se extendieron en muchos casos a sus familias; iii) la proximidad del vínculo sanguíneo entre los próceres y algunos de sus descendientes.
La Ley 66 de 1940, «por la cual se favorece a los descendientes del General Santander y se dictan otras disposiciones relativas a los descendientes de los próceres de la Independencia», es un ejemplo más reciente de este tipo de medidas. Como lo señala su artículo primero, el objetivo primordial de la ley consiste en reconocer una pensión vitalicia «a los bisnietos del general Francisco de Paula Santander» que carecieran de renta o sueldo mayor a mil pesos anuales.
Las disposiciones siguientes ampliaron este derecho a otros descendientes de próceres, a condición de que cumplieran los requisitos establecidos en la ley. En lo que guarda relación con la autoridad competente para reconocer los derechos pensionales previstos en la Ley 66 de 1940, efectivamente, el artículo quinto atribuyó esta función al Consejo de Estado: Queda expresamente facultado el Consejo de Estado para conocer y decretar las pensiones de los nietos y bisnietos de próceres de la Independencia y de las demás de que trata esta Ley.
No cabe duda, entonces, de que el designio original del Legislador consistió en atribuir esta función al Consejo de Estado. Empero, el año siguiente, se promulgó la Ley 167 de 1941, «sobre organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa», texto que introdujo una importante variación en la materia, en su artículo 157:
ARTICULO 157. La persona que se crea con derecho a exigir del Estado un reconocimiento pecuniario a título de recompensa, pensión, jubilación u otro de la misma naturaleza establecido en una ley, dirigirá su solicitud al Gobierno, por conducto del Ministerio al cual corresponda. A la demanda se le dará la tramitación que le es propia, de acuerdo con las disposiciones en vigencia. La Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado, en providencia aprobada el 3 de junio de 1960, se pronunció sobre la derogación del artículo 5 de la Ley 66 de 1940, como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 167 de 1941.
En el auto en comento se lee lo siguiente: Siendo la Ley 167 de 1941 posterior a la Ley 66 de 1940, no hay duda de que prevalece la última, al tenor de las claras voces del artículo 2° ibidem de la Ley 153 de 1887, cuando manda: "La Ley posterior prevalece sobre la Ley anterior. En caso de que una Ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la Ley posterior".
A lo anterior, es preciso agregar lo dispuesto en la Ley 167 de 1941 que comenzó a regir el 1° de abril de 1942, cuando expresó en su artículo 284: "Quedan derogadas las Leyes que contengan disposiciones contrarias a la presente". Todo lo cual está demostrando, en forma diáfana, que la disposición aplicable para la demanda en referencia, no es el artículo 5° de la Ley 66 de 1940, como lo dice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sino el artículo 157 de la Ley 167 de 1941, como lo sostiene el auto recurrido.
En la providencia en cuestión, la Sala de Negocios Generales decidió un recurso de súplica interpuesto contra un auto dictado por un magistrado del Consejo de Estado, en el que se inadmitió una demanda por la que se pretendía obtener el reconocimiento de una pensión vitalicia. El accionante interpuso la acción «en su calidad de cónyuge supérstite de un bisnieto del general Francisco de Paula Santander».
Con arreglo a esta decisión, la competencia otorgada al Consejo de Estado por el artículo 5 de la Ley 66 de 1940 fue modificada por la regla contenida en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941. La determinación de apartar al Consejo de Estado de la decisión de estos asuntos adquiere pleno sentido si se tiene en cuenta que la Ley 167 de 1941 tuvo como propósito esencial llevar a todos sus efectos la definición normativa del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo[3].
A la luz de tal cometido, se entiende que el ejercicio de esta competencia, al ser de naturaleza administrativa, haya salido de la órbita funcional del tribunal. Establecido lo anterior, es menester establecer si el artículo 157 de la Ley 167 de 1941 se encuentra vigente. Para el efecto, es preciso analizar el contenido del artículo 268 del Decreto 01 de 1984, norma que, en principio, habría derogado esta disposición. Este decreto fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, con el propósito de promulgar el Código de lo Contencioso Administrativo.
Los artículos 11 y siguientes de la Ley 58 de 1983, «por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el Código Contencioso-Administrativo», otorgaron habilitación normativa al Presidente de la República para que expidiese un texto normativo que contuviese las reglas y principios del derecho administrativo.
La ley extendió esta facultad al primer mandatario en los siguientes términos: Artículo 11. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la promulgación de la presente ley, para lo siguiente: 1. Modificar el Decreto-ley 2733 de 1959 y dictar normas, de acuerdo con los principios de esta ley, en materia de procedimiento gubernativo y revocación directa de los actos administrativos. 2.
Determinar un régimen de responsabilidad civil de los empleados oficiales en razón de sus actuaciones u omisiones de carácter administrativo. 3. Redistribuir las funciones entre el Consejo de Estado y los Tribunales seccionales y determinar la manera como ellas se ejercen a fin de obtener un equitativo reparto de negocios y mayor rapidez en el despacho de los mismos. 4.
Regular la comparecencia de las entidades de derecho público en los procesos contenciosos, de funcionarios y particulares que deben estar vinculados a ellos, y la actuación del Ministerio público en los mismos, de manera general, y en especial en los casos de responsabilidad y de contratos. 5. Establecer el sistema de excepciones e incidentes y de pruebas, así como el de los recursos ordinarios y extraordinarios y del grado de consulta que procedan contra autos y sentencias. 6.
Revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimientos especiales para suprimir o unificar. 7. Determinar el régimen de impugnación de sus propios actos por la administración cuando no sean revocables directamente o sus efectos se hayan suspendido provisionalmente por ella. 8.
Dictar normas para la ejecución de los fallos proferidos por la jurisdicción contencioso-administrativa y el establecimiento de sanciones para su adecuado cumplimiento. 9. Definir las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, actualizar sus cuantías así como la de los contenciosos del orden departamental y municipal que deben ser revisados por los Tribunales Administrativos.
Parágrafo. Los decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964, las complementarias y las de la Ley 11 de 1975. El artículo 12 dispuso que la elaboración de las normas debía tener en cuenta la opinión de una «Comisión Asesora del Gobierno», en la que debían participar integrantes de diferentes ramas del Poder Público.
En cumplimiento de las anteriores previsiones, habiendo oído a la Comisión Asesora, el Gobierno Nacional aprobó el Decreto 01 de 1984, «[p]or el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo». El texto supuso un punto de inflexión en la historia del Derecho Administrativo colombiano. Contenía un abundante cuerpo de normas que brindaban un desarrollo minucioso y suficiente a cada una de las instituciones que dan forma a esta rama del derecho.
Como consecuencia de esta pretensión omnicomprensiva, el artículo 268 del decreto instauró una regla de derogación bastante amplia, en virtud de la cual la Ley 167 de 1941 perdía, en su integridad y de manera expresa, su vigencia:
ARTÍCULO 268. Deróganse la Ley 167 de 1941 y las normas que la adicionaron o reformaron; el Decreto 2733 de 1959; los artículos 38 y 42 de la Ley 135 de 1961; los artículos 20, 22 a 32 y 39 del Decreto 528 de 1964; el artículo 8º del Decreto 1819 de 1964; los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto 2061 de 1966; los artículos 25, 26 y 27 de la Ley 16 de 1968; el numeral 1º del artículo 16, y el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil, la Ley 11 de 1975 y las demás disposiciones que sean contrarias a este código [énfasis fuera de texto].
El mismo año en que fue promulgado el decreto, se interpuso una acción pública de inconstitucionalidad contra el primer apartado del artículo 268. La demanda sostenía que la determinación de abrogar en su integridad la Ley 167 de 1941 implicaba un desconocimiento de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 11 de la Ley 58 de 1983.
Según se indicó antes, la ley autorizó al mandatario a «modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941», límite que se habría violado al disponer la derogación completa de la ley. La demanda fue decidida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 19 de julio de 1984 (expediente n.º 1140). En esta providencia, entre otras medidas, la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión «la Ley 167 de 1941», del artículo en cuestión. La decisión fue justificada en los siguientes términos: La atribución 1ª del Congreso al hacer las leyes, consagrada en el artículo 76 de la Carta, distingue expresamente entre "interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes".
Las autorizaciones para "modificar" corresponden a las de "reformar" y no pueden en ningún caso identificarse con las de "derogar" sin asignar el primero de los vocablos en mención significado incompatible con el que, coincidiendo con el de uso ordinario, le ha dado persistentemente la legislación colombiana. La declaración de inexequibilidad de la expresión que preveía la derogación completa de la Ley 167 de 1941 trajo como consecuencia la siguiente consecuencia: los efectos de la aludida derogación solo resultaron aplicables para las disposiciones que resultaren contrarias al Decreto 1 de 1984; por lo tanto, las demás normas, que no fuesen opuestas a dicho texto, conservaron su vigencia. Este planteamiento fue expresado por la Corte Suprema en el apartado que se cita a continuación: Desde luego, a las normas de la Ley 167 de 1941 es aplicable la parte final del artículo 268, no acusada, según la cual han quedado derogadas "las demás disposiciones que sean contrarias a este Código".
Al examinar el contenido del Decreto 1 de 1984 se observa que ninguna de sus disposiciones se ocupó, de manera general, del reconocimiento de pensiones de jubilación, ni mucho menos, de forma específica, de determinar la entidad encargada de decidir los derechos pensionales previstos en la Ley 66 de 1940. Por tal motivo, con arreglo a la sentencia de constitucionalidad emitida por la Corte Suprema de Justicia, se concluye que el artículo 157 de la Ley 167 de 1941 no fue derogado por el Código de lo Contencioso Administrativo.
Esta situación no varió cuando, años después, el Legislador aprobó la Ley 1437 de 2011, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». El artículo 309 empleó la fórmula general de derogación que suele utilizarse en estas codificaciones —«Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código»—, y no previó la abrogación expresa de las disposiciones de la Ley 167 de 1941 que hubiesen subsistido a la promulgación del Decreto 1 de 1984.
Así lo confirma el texto de la norma en cuestión: Artículo 309. Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9° de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.
Al igual que el Decreto 1 de 1984, la Ley 1437 de 2011 no varió la competencia de las autoridades encargadas del reconocimiento de derechos pensionales. En razón de lo anterior, dado que no existe la contrariedad normativa que exige el artículo 309 del CPACA para que opere la derogación, se infiere que la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 no produjo la abrogación del artículo 157 de la Ley 167 de 1941.
En consecuencia, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer y decretar las pensiones de los nietos y bisnietos de próceres de la Independencia y de las demás de que trata la Ley 66 de 1940, siendo aplicable, en esta materia, lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941, conforme al cual «la persona que se crea con derecho a exigir del Estado un reconocimiento pecuniario a título de recompensa, pensión, jubilación u otro de la misma naturaleza establecido en una ley, dirigirá su solicitud al Gobierno, por conducto del Ministerio al cual corresponda», en este caso el Ministerio de Defensa Nacional.
Por consiguiente, corresponde al Ministerio de Defensa Nacional conocer de la petición de reconocimiento pensional interpuesta por el ciudadano Fernando Umaña López. Esta solución es congruente con las disposiciones del ordenamiento jurídico que confieren al Ministerio de Defensa Nacional competencia para decidir solicitudes de esta naturaleza, respecto de los miembros de la Fuerza Pública.
Así lo corrobora el Decreto 4433 de 2004, «[p]or medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». De conformidad con este decreto, por el cual se desarrolló la ley marco 923 de 2004, corresponde al Ministerio de Defensa Nacional asumir, entre otras, las siguientes labores relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales: • Liquidar el tiempo de servicio para efectos de la asignación de retiro o pensión de sobrevivientes (artículo 7). • Reconocer la pensión mensual por muerte en combate (artículo 19). • Reconocer la pensión mensual por muerte en misión del servicio (artículo 20). • Reconocer las pensiones referidas en el artículo 6 de la Ley 923 de 2004, esto es «las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002» (parágrafo del artículo 20). • Reconocer la pensión mensual por muerte en simple actividad (artículo 21). • Reconocer la pensión de sobrevivencia de soldados profesionales (artículo 22). • Reconocer y liquidar la pensión de invalidez (artículo 30). • Reconocer y liquidar la pensión mensual por incapacidad permanente parcial en combate o actos meritorios del servicio (artículo 32). • Reconocer y liquidar la pensión de invalidez del personal de alumnos de las escuelas de formación (artículo 33). • Reconocer la pensión vitalicia por muerte en combate del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio.
Para la Sala es claro que la directriz contenida en el artículo 157 de la Ley 167 de 1941, según la cual las solicitudes de recompensa, pensión, jubilación u otro derecho de igual naturaleza deben dirigirse «al Gobierno, por conducto del Ministerio al cual corresponda», implica que el Ministerio de Defensa Nacional es, en el caso concreto, la cartera encargada de resolver la petición elevada por el ciudadano. Esto es así dado que la pensión vitalicia prevista en la Ley 66 de 1940 tiene como fundamento la necesidad de retribuir a sus descendientes los servicios que prestaron a la nación y al Estado colombianos los próceres de la Independencia. La historia de los ejércitos que, hace más de dos siglos, se fundaron para librar a nuestro territorio del yugo colonial es el primer antecedente de la Fuerza Pública del Estado colombiano. Por tanto, en atención a que la pensión en cuestión tiene por objeto compensar los servicios militares, políticos y civiles que prestaron estos nobles ciudadanos a la causa de la Independencia, no cabe duda de que el Ministerio de Defensa Nacional es la autoridad llamada a resolver la petición del señor Umaña López.
Este mismo argumento explica por qué esta petición no puede ser decidida por ninguno de los órganos y entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social. Tal como lo establece la Ley 100 de 1993 y las demás leyes que la modifican, este sistema se basa en la cotización que realizan las personas durante su etapa laboral, cotización que se exige para reconocer las prestaciones establecidas en esta normativa, tales como la pensión de jubilación, de sobrevivientes, entre otras.
Esta dinámica es por completo ajena a la que subyace a la Ley 66 de 1940, pues esta se basa en una razón enteramente distinta a la cotización al Sistema de Seguridad Social. La Sala encuentra necesario subrayar que el análisis realizado en esta oportunidad únicamente tiene por objeto determinar la autoridad sobre la cual recae la competencia para resolver la petición inicialmente presentada al Consejo de Estado, correspondiendo a dicha autoridad analizar todos los pormenores de hecho y de derecho relacionados con la decisión de fondo que deberá recaer sobre la petición elevada por el señor Fernando Umaña López.
Por último, conviene recordar que, una vez el asunto sea decidido por el Ministerio de Defensa Nacional, el ciudadano cuenta con la posibilidad de interponer los recursos administrativos y las acciones judiciales que estime oportunos, en el evento en que considere que tal decisión no resulta congruente con las normas aplicables al caso concreto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Defensa Nacional para resolver la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el ciudadano Fernando Umaña López.
SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia al Ministerio de Defensa Nacional para que continúe la actuación administrativa en forma inmediata.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Sala Plena y a la Presidencia del Consejo de Estado.
CUARTO: los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en cuestión se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Conjuez LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO GUILLERMO VARGAS AYALA Conjuez Conjuez REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” [2] Buena parte de las referencias históricas y normativas hechas por la Sala se basan en el documento «Pensiones: Premio o atención a la necesidad de seguridad.
Análisis histórico en la concepción de la pensión de vejez y de sobrevivencia», elaborado por Ana María Muñoz Segura. [3] Tascón, Tulio Enrique, Derecho contencioso administrativo colombiano: Comentarios al código de la materia, ed. Minerva, Bogotá, cuarta edición, 1954, pp. 7 y 8.