PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Vinculación / PENSIÓN GRACIA - Veinte años de servicio como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / DOCENTE OFICIAL - Tiempo laborado es válido para reconocimiento de pensión gracia / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. La línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.
La documentación obrante en la actuación es determinante en informar que la accionante cumplió con los requisitos para el reconocimiento pensional, tales como haber demostrado su vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, más de 20 años de servicios en calidad de docente nacionalizada y territorial, acreditar 50 años de edad al 2 de febrero de 1999, y haberse desempeñado con buena conducta, honradez y consagración de acuerdo con el certificado de antecedentes disciplinario No. 2689361 expedido por la Procuraduría General de la Nación el 17 noviembre de 2004 y las declaraciones extrajuicio de terceros lo cual justifica el reconocimiento de la pensión gracia. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 / LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00015-01(2620-20) Actor: VILMA ÁLVAREZ MARTÍNEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: ASUNTO: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA - TIEMPOS DE SERVICIO VÁLIDOS PARA ACCEDER A LA PRESTACIÓN PENSIONAL. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011.
Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de octubre de 2019[2] proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió las pretensiones de la demanda, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.
ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora Vilma Álvarez Martínez, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad del Auto No. ADP 1471 del 23 de febrero de 2015[3], que negó el reconocimiento de una pensión gracia. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la entidad demandada, reconocer y pagar una pensión gracia, equivalente al 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus, sumas de dinero que pidió sean indexadas a valor presente; al pago de intereses; se condene en costas; y que el fallo sea cumplido en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por la demandante, así: 3.1. Señala que nació el 2 de febrero de 1949[4], y que prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años al servicio de las secretarías de educación de Bolívar, Sucre y Cartagena desde el 4 de marzo de 1970. 3.2 Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 27 de octubre de 2014, la solicitó a la Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP[5], la cual fue negada a través del Auto No. ADP 1471 del 23 de febrero de 2015[6], toda vez que el ente previsional consideró que los tiempos servidos a partir del 1994 en la secretaría de educación de Sucre(sic) fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
(Acto acusado) Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos preámbulo, 1, 2, 4, 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto - Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. 5.
Plantea que contrario lo informado por el ente previsión los tiempos de servicios a partir de 1994 obedecen a vinculación como docente nacionalizada por nombramiento realizado para autoridad territorial como lo fue el alcalde del Distrito de Cartagena y no como se afirmó en el acto acusado que la vinculación fue con departamento de Sucre. 6.
Señala que en virtud de lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, se tiene que la actora al 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada a la docencia oficial de carácter nacionalizada y conforme a los certificados de servicios expedidas por las secretarias de educación de los departamentos de Bolívar y Sucre y el Distrito de Cartagena se puede concluir que laboró más de 20 años de servicios, hechos que sumados a que la actora cuenta con más de 50 años edad, le permite acreditar los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Contestación de la demanda. 6.
La parte demandada - UGPP se opone a la prosperidad de las pretensiones, alegó que la actora no demostró vinculación de carácter departamental, municipal, distrital o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y los tiempos laborados a partir de 1994 fueron de carácter nacional, en este orden no acreditó los 20 años de servicios en la docencia territorial o nacionalizada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 114 de 1913.
Por último, propone las excepciones de prescripción, inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, falta de derecho para pedir, buena fe, cobro de lo no debido y la genérica. La sentencia apelada. 8. El Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, accedió a las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte vencida. 9.
Para decidir así fijó como problemas jurídicos los siguientes: “a) si los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia deben haberse cumplido cuando entro en vigencia la Ley 91 de 1989; y b) si el hecho de que sean cofinanciados parcialmente por la Nación los recursos con los que se cubren los gastos generados por los servicios de la docente accionante, implica un incumplimiento del requisito legal de no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 10.
Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913[7], 116 de 1928[8], 24 de 1947[9] y 43 de 1975[10], la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 11.
De acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, pudo establecer que la actora al momento de la solicitud de reconocimiento de la prestación acreditó más de 50 años de edad, pues nació el 2 de febrero de 1949, señaló que a pesar de que no se aportó prueba para demostrar buena conducta, honradez y consagración, este hecho se debe presumir en aplicación al principio de la buena fe y respecto al tiempo de servicio determinó que la actora laboró desde el 4 de marzo de 1970, así: |Período |Tipo de |Tipo de Acto |Tiempo | | |Vinculación |Administrativo | | |04/05/1970 |Nacionalizado |Decreto No. 107 |4 años, 2 meses | |- | |18/02/1970 |y 12 días | |16/05/1974 | | | | |18/02/1974 |Nacionalizado |Decreto No. 105 |1 mes y 6 días | |-04/04/1974| |18/02/1974 | | |10/04/1974 |Nacionalizado |Decreto No. 280 |1 mes | |- | |10/04/1974 | | |10/05/1974 | | | | |17/01/1974 |Nacionalizado |Decreto No. 00014 |5 años, 2 meses | |- | |15/01/1974 |y 19 días | |06/04/1979 | | | | |13/07/1974 |Nacional |Decreto No. 548 |13 años, 3 meses| |- | |09/06/1994 |y 2 días | |15/10/2007 | | | | 12.
De acuerdo con lo reseñado, en el Decreto 548 de 1994 y el acta de posesión No. 106 del 13 de julio de 1994, la actora fue nombrada por el alcalde del Distrito de Cartagena en una de las 475 plazas de docentes que fueron creadas mediante el Decreto Distrital No. 547 de junio de 1994 para el cumplimiento del plan de ampliación de la cobertura distrital, por lo que la Sala concluyó que la vinculación de la señora Álvarez Martínez la hizo el alcalde de Cartagena a un cargo de la planta de personal del ente territorial, lo que determinó la vinculación territorial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989.
Reiteró que el hecho que le hayan pagado los salarios con recursos provenientes del presupuesto aprobado por el Ministerio de Educación Nacional no desestimó el carácter de territorial de la misma que se probó en el proceso, y estimó que la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989. 13.
De este modo, declaró la nulidad de los actos acusados, ordenó el reconocimiento de la prestación gracia, decretó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 16 de julio de 2010 y condenó en costas a la demandada, teniendo en cuenta los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. Recurso de apelación. 14. La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Alegó que la accionante no acreditó los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, al no poderse tener en cuenta los tiempos de servicios certificados por la secretaría de educación de Cartagena como docente nacional desde el 13 de julio de 1994 hasta el 9 de abril de 2014 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
Solicitó la revisión de la fecha del estatus pensional en atención a que el Tribunal no tuvo en cuenta la interrupción laboral de 119 días y se incluyeron tiempos dobles de 2 meses y 6 días, lo que determinaría que en el caso hipotético de tener derecho al reconocimiento de la prestación gracia, el estatus pensional sería posterior a la fecha señalada en la sentencia. Indicó que los certificados aportados no cumplen con los requisitos exigidos por el Consejo de Estado, los cuales deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes que regulan esta clase de pensión. Insiste que los docentes que reciban salarios del situado fiscal o sistema general de participaciones incumplen el requisito consagrado en la ley para ser beneficiario de la prestación gracia. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 15.
La parte demandada presentó sus alegatos solicitando se revoque la decisión de primera instancia que accedió las pretensiones de la demanda. La parte demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 16. De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la actora cumplió con el requisito de tiempo de servicio en la docencia territorial o nacionalizada por 20 años de servicio o si por el contrario, el tiempo certificado es insuficiente, y las certificaciones aportadas al proceso adolecen de las particularidades requeridas por la jurisprudencia para el efecto de acceder a la pensión gracia. 17.
Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; y, ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 18. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[11] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 19.
En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[12]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 20. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 21.
De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[13], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 22.
En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.
Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 23. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15[14] que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 24.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala[15] ha explicado: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989[16] clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 25.
En suma la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado, e iniciar antes del 31 de diciembre de 1980 sin importar si es continuo o discontinuo, ni tampoco su modo de vinculación. De caso concreto. 26.
Es importante recordar, que en la sentencia apelada se accedió a las pretensiones de la demanda al considerarse que la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. La parte demandada, en su condición de apelante único, discrepa de tales conclusiones al estimar que la señora Vilma Álvarez Martínez no acreditó de manera idónea su vinculación al servicio oficial a partir de 1994 y de este modo acreditar más de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, por lo que no cumple con los requisitos para el reconocimiento pensional. 27.
Para resolver los extremos que comprenden la apelación, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la señora Vilma Álvarez Martínez: 1. Nació el 2 de febrero de 1949[17]. 2. De acuerdo con el certificado de tiempo de servicio expedido por el profesional especializado de la división administrativa y financiera de la secretaria de educación de Cartagena el 28 de enero de 2004[18] se observó que la actora prestó sus servicios como docente en el nivel básica primaria vinculación en propiedad como nacionalizado, así: |Tipo Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo laborado | |Administrativo |Novedad | | | | | | | | |Años|Meses|Días | |Decreto 107 |Nombramiento |04/03/197|09/02/197|1 |11 | | |18/02/1970 |Escuela Urbana|0 |2 | | |5 | | |de Varones | | | | | | | |Camilo Torres,| | | | | | | |Mahates | | | | | | |Decreto 111 |Traslado |09/02/197|17/02/197|2 |3 | | |09/02/1972 |Escuela María |2 |2 | | |8 | | |Inmaculada, | | | | | | | |Cartagena | | | | | | |Decreto 410 |Renuncia | |16/05/197| | | | |16/05/1974 |Escuela de | |4 | | | | | |Niñas Soledad | | | | | | | |Román de | | | | | | | |Núñez, | | | | | | | |Cartagena | | | | | | |Total tiempo de servicio |4 |2 |13 | 3.
Conforme los Formatos Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 23 de octubre de 2015[19] y 2 de octubre de 2017[20], expedidos por el profesional especializado de atención al ciudadano de la secretaría de educación del Departamento de Bolívar, la señora Vilma Álvarez Martínez prestó sus servicios como docente en el nivel básica primaria vinculación en propiedad con carácter nacionalizada, así: |Tipo Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo laborado | |Administrat|Novedad | | | | |ivo | | | | | | | | | |Años |Meses |Días | |Decreto 107|Nombramiento |04/03/197|09/02/197|1 |11 | | |18/02/1970 |Escuela Urbana|0 |2 | | |5 | | |de Varones | | | | | | | |Camilo Torres,| | | | | | | |Mahates | | | | | | |Decreto 111|Traslado |09/02/197|17/02/197|0 |0 | | |09/02/1972 |Escuela María |2 |2 | | |8 | | |Inmaculada, | | | | | | | |Cartagena | | | | | | |Decreto 146|Traslado |17/02/197|16/05/197|2 |2 | | |17/02/1972 |Escuela de |2 |4 | | |29 | | |Niñas Soledad | | | | | | | |Román de | | | | | | | |Núñez, | | | | | | | |Cartagena | | | | | | |Decreto 410|Renuncia | |16/05/197| | | | |16/05/1974 |Escuela de | |4 | | | | | |Niñas Soledad | | | | | | | |Román de | | | | | | | |Núñez, | | | | | | | |Cartagena | | | | | | |Decreto 105|Licencia |04/02/197|04/04/197| |2 | | |18/02/1974 |renunciable a |4 |4 | | | | | |sueldo 60 días| | | | | | |Decreto 280|Prórroga |10/04/197|10/05/197| |1 | | |10/04/1974 |Licencia 30 |4 |4 | | | | | |días | | | | | | |Total tiempo de servicio sin tener en cuenta |3 |11 |12 | |el lapso de licencia no remunerada | | | | 4.
El gobernador de Sucre, mediante Decreto 34 del 11 de enero de 1974[21], nombró a la señora Vilma Álvarez Martínez maestra seccional de la escuela urbana 22 de Sincelejo, cargo del que tomó posesión en acta del 17 de enero de 1974[22]. 5. El gobernador del departamento de Sucre a través de la Resolución No. 14 del 15 de enero de 1974[23], trasladó a la señora Vilma Álvarez Martínez a la Concentración “Araujito”, cargo del que tomó posesión en acta del 17 de enero de 1974[24]. 6.
De acuerdo con el certificado de tiempo de servicio expedido por el líder de programa administrativa y financiera de la secretaria de educación de Sucre el 11 de julio de 2012[25] se observó que la actora prestó sus servicios en el nivel básica primaria vinculación en propiedad como nacionalizado, como a continuación se reseña: |Tipo Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo laborado | |Administrat|Novedad | | | | |ivo | | | | | | | | | |Años |Meses |Días | |Decreto 34 |Posesión por |17/01/197|17/01/197| | |1 | |11/01/1974 |nombramiento |4 |4 | | | | |Resolución |Traslado |18/01/197|05/04/197|5 |2 | | |14 |Escuela Urbana|4 |9 | | |18 | |15/01/1974 |Simón Araujo -| | | | | | | |Sincelejo | | | | | | |Decreto 379|Retiro | |06/04/197| | | | |06/04/1979 | | |9 | | | | |Total tiempo de servicios |5 |2 |19 | 7.
El gobernador del departamento de Sucre mediante el Decreto No. 379 del 6 de abril de 1979[26], nombró a la docente Nury Hernández en reemplazo de la docente Vilma Álvarez Martínez quien renunció. 8. El alcalde del Distrito de Cartagena, a través del Decreto 548 del 9 de junio de 1994[27], nombró en propiedad a la señora Vilma Álvarez Martínez para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo en las escuelas y colegios del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena.
Y tomó posesión mediante diligencia de posesión No. 106 del 13 de julio de 1994[28], en el cargo de docente tiempo completo en el “INSOR”. 9. En atención al formato nacional de prestaciones sociales del magisterio, formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por la secretaría de educación de Cartagena como entidad nominadora del 22 de septiembre de 2003[29], se tiene que la señora Vilma Álvarez Martínez, prestó sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación en propiedad del orden nacional, de la siguiente manera: |Tipo Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo laborado | |Administrat|Novedad | | | | |ivo | | | | | | | | | |Años |Meses |Días | |Decreto 548|Nombramiento |13/07/199|15/08/199|2 |1 | | |09/06/1994 |Instituto para|4 |6 | | |3 | | |habilitación | | | | | | | |del niño sordo| | | | | | |Decreto 866|Incorporación |16/08/199|05/11/200|5 |2 |20 | |16/08/1996 |Institución |6 |1 | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Resolución |organización y|06/05/200|19/05/200|1 |10 | | |263 |distribución |1 |3 | | |17 | |06/11/2001 |de planta | | | | | | | |Institución | | | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Total tiempo de servicios |9 |2 |10 | 10.
De acuerdo con el formato nacional de prestaciones sociales del magisterio, formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por la secretaría de educación de Cartagena como entidad nominadora sin fecha[30], se tiene que la señora Vilma Álvarez Martínez, prestó sus servicios en el nivel básica primaria vinculación en propiedad del orden nacional, como a continuación se señala: |Tipo Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo laborado | |Administrat|Novedad | | | | |ivo | | | | | | | | | |Años |Meses |Días | |Decreto 548|Nombramiento |13/07/199|15/08/199|2 |1 | | |09/06/1994 |Instituto para|4 |6 | | |3 | | |habilitación | | | | | | | |del niño sordo| | | | | | |Decreto 866|Incorporación |16/08/199|05/11/200|5 |2 |20 | |16/08/1996 |Institución |6 |1 | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Resolución |organización y|06/05/200|19/05/200|1 |6 | | |263 |distribución |1 |3 | | |14 | |06/11/2001 |de planta | | | | | | | |Institución | | | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Decreto 312|Incorporación |20/05/200|22/01/200|0 |8 |3 | |20/05/2003 |Institución |3 |4 | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Decreto 57 |Incorporación |23/01/200|15/107200|3 |8 | | |23/01/2004 |Institución |4 |7 | | |23 | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | |Resolución |Organización y|16/10/200| |4 |7 | | |3575 |distribución |7 | | | |15 | |16/10/2007 |de planta | | | | | | | |Institución | | | | | | | |Educativa | | | | | | | |Mercedes | | | | | | | |Abrego | | | | | | 11.
En el formato único para la expedición de certificado de salarios expedido por la secretaría de educación de Cartagena de Indias como entidad nominadora el 19 de mayo de 2012[31], se observó que la señora Vilma Álvarez Martínez, prestó sus servicios en el nivel básica primaria vinculación en propiedad del orden nacional. 28. En orden de desatar la apelación de la parte demandada, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997[32], dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo. 29.
Como se puede apreciar, la vinculación indicada en los certificados citados en los incisos previos 27.9, 27.10 y 27 11, señalan que los tiempos laborados al servicio de la secretaría de educación del Distrito de Cartagena fueron del orden nacional. 30. Este último periodo, originado por el nombramiento que el Alcalde de Cartagena - Bolívar le efectuara como docente en el “INSOR”, a través del Decreto 548 del 9 de junio de 1994[33] y constatados en los Formatos Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedidos por la secretaría de educación de Cartagena[34][35], por el periodo comprendido entre el 13 de julio de 1994 al 16 de octubre de 2007, le permitió acumular 13 años, 3 meses y 3 días de servicios.
Lapso objeto de controversia. 31. Respecto de las controversias relacionas con el reconocimiento de pensión gracia, la Sala precisa que la jurisprudencia de la sección quedó unificada en sentencia del 21 de junio de 2018[36], que han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[37], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[38]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”. 32.
De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también lo es que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. 33.
En este orden, advierte la Sala respecto del reparo de la apelación, que los funcionarios que nominaron a la demandante como docente para el periodo objeto de controversia son autoridades del orden territorial (alcalde mayor Cartagena de Indicias D.T y C, alcalde designado y secretaria de educación distrital) que actuaron sin la intervención de ningún funcionario del ministerio de educación nacional, de lo que se extrae la naturaleza territorial de la plaza provista conforme a lo ampliamente expuesto en esta providencia. 34.
De este modo, se le encuentra fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, al desestimar el carácter de docente nacional que le pretende asignar el demandado a la accionante. 35. En este orden, para la Sala, la prestación del servicio de la parte demandante como docente nacionalizada y territorial, y que comprende el motivo de la apelación; se encuentra demostrado en los siguientes documentos, así: Certificado de tiempo de servicio expedidos por el profesional especializado de la división administrativa y financiera de la secretaria de educación de Cartagena el 28 de enero de 2004[39]; formatos Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 23 de octubre de 2015[40] y 2 de octubre de 2017[41], expedidos por el profesional especializado de atención al ciudadano de la secretaría de educación del Departamento de Bolívar;
Decreto 34 del 11 de enero de 1974[42] expedido por el gobernador de sucre; acta de posesión del 17 de enero de 1974[43]; Resolución No. 14 del 15 de enero de 1974[44], expedida por el gobernador del departamento de Sucre y acta de posesión acta del 17 de enero de 1974[45]; certificado de tiempo de servicio expedido por el líder de programa administrativa y financiera de la secretaria de educación de Sucre el 11 de julio de 2012[46];
Decreto No. 379 del 6 de abril de 1979[47] expedido por el gobernador del departamento de Sucre; Decreto 548 del 9 de junio de 1994[48], expedido por el alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y acta de posesión No. 106 del 13 de julio de 1994[49]; formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por la secretaría de educación de Cartagena como entidad nominadora del 22 de septiembre de 2003[50]; formato nacional de prestaciones sociales del magisterio, formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por la secretaría de educación de Cartagena como entidad nominadora sin fecha[51]; y el formato único para la expedición de certificado de salarios expedido por la secretaría de educación de Cartagena de Indias como entidad nominadora el 19 de mayo de 2012[52]. 36.
Considerando todo lo anterior, concluye la Sala, tal como lo hizo el Tribunal de primera instancia, que la documentación obrante en la actuación es determinante en informar que la accionante cumplió con los requisitos para el reconocimiento pensional, tales como haber demostrado su vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, más de 20 años de servicios en calidad de docente nacionalizada y territorial, acreditar 50 años de edad al 2 de febrero de 1999[53], y haberse desempeñado con buena conducta, honradez y consagración de acuerdo con el certificado de antecedentes disciplinario No. 2689361 expedido por la Procuraduría General de la Nación el 17 noviembre de 2004[54] y las declaraciones extrajuicio de terceros[55] lo cual justifica el reconocimiento de la pensión gracia. 37.
Ahora bien, frente al argumento del apelante -UGPP respecto de la revisión de la fecha del estatus pensional, se observa que en los Formatos Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 23 de octubre de 2015[56] y 2 de octubre de 2017[57], expedidos por el profesional especializado de atención al ciudadano de la secretaría de educación del Departamento de Bolívar, a la señora Álvarez Martínez se le otorgó inicialmente a través del Decreto 105 del 18 de febrero de 1974 licencia no remunerada por 60 días, comprendida entre el 4 de febrero de 1974 al 4 de abril de 1974, la cual fue prorrogada por 30 días adicionales mediante el Decreto 280 del 10 de abril de 1974, lapsos que deben ser descontados para efectos de la determinación de la fecha de consolidación del derecho pensional.
Así mismo, se advierte que en la sentencia apelada en el cuadro de tiempo de servicios visto a folio 116, el a quo computó como tiempo de servicios los correspondientes a la licencia no remuneradas contados a partir de la expedición de los decretos de otorgamiento y por un periodo equivalente a dos (2) meses y seis (6) días, tiempo que al igual al anterior no se puede tener en cuenta para efectos de los veinte (20) años de servicios requeridos para efectos del reconocimiento pensional.
Siendo así, la Sala considera que los veinte (20) años de servicios en calidad de docente oficial sería acreditados por la actora el 12 de mayo de 2005 la cual correspondería a la fecha del estatus pensional, en razón a que los 50 años de edad los cumplió el 2 de febrero de 1999. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, con modificación adicional.
Costas procesales. 38. La jurisprudencia de la Sala[58] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 39.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de réplica y contradicción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar al vencido.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR con MODIFICACIÓN la sentencia del 25 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Vilma Álvarez Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia, con EXCEPCIÓN de los numerales SEGUNDO que se modifica y queda así:
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Vilma Álvarez Martínez, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación de su estatus pensional; esto es, el comprendido entre el 12 de mayo de 2004 y el 12 de mayo de 2005.
Y, QUINTO que se REVOCA, y en su lugar la Sala se abstiene de condenar en costas a la demandada; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por intermedio de la Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores Consejeros.
Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 14 de mayo de 2021, folio 146. [2] Ver folios 110 al 119. [3] Suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. [4] Ver folio 11 cédula de ciudadanía [5] En adelante UGPP [6] Ver folios 22 al 23. [7] Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. [8] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [9] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. [10] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [11] Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela. [12] Expediente No. S-699. [13] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [14] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [15] Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [17] Ver folio 11 cédula de ciudadanía [18] Ver folio 55 CD Documento 7. [19] Ver folios 12 y 13. [20] Ver folios 89 reverso al 90 y 92 al 93. [21] Ver folio 31. [22] Ver folio 30. [23] Ver folios 32 al 34. [24] Ver folio 29. [25] Ver folios 14. [26] Ver folios 35 al 36. [27] Ver folios 15 al 17. [28] Ver folio 18. [29] Ver folio 55 CD Documento 9. [30] Ver folio 19. [31] Ver folio 20. [32] Expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. [33] Ver folios 15 al 17. [34] Ver folio 55 CD Documento 9. [35] Ver folio 19. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. [37] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [38] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [39] Ver folio 55 CD Documento 7. [40] Ver folios 12 y 13. [41] Ver folios 89 reverso al 90 y 92 al 93. [42] Ver folio 31. [43] Ver folio 30. [44] Ver folios 32 al 34. [45] Ver folio 29. [46] Ver folios 14. [47] Ver folios 35 al 36. [48] Ver folios 15 al 17. [49] Ver folio 18. [50] Ver folio 55 CD Documento 9. [51] Ver folio 19. [52] Ver folio 20. [53] Ver folio 11 cédula de ciudadanía [54] Ver folio 55 CD Documento 23. [55] Ver folio 55 CD Documentos 14 y 15. [56] Ver folios 12 y 13. [57] Ver folios 89 reverso al 90 y 92 al 93. [58] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.