ACCIÓN DE REVISIÓN / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSAL DE REVISIÓN - La existencia de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […] El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia.[…] La naturaleza extraordinaria de este recurso tiene importantes consecuencias, entre ellas, (i) la de ser un mecanismo de impugnación que solo opera al configurarse una de las causales señaladas taxativamente en el artículo 250 del CPACA o en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. […] [E]l recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. […] El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». […] Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: […] «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]» FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 281 / LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00105-00(0487-17) Actor: DIONISIO MURILLO VALENCIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. TEMA: CAUSAL DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 250-5 DE LA LEY 1437 DE 2011[1]. SENTENCIA O-417-2020. ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 30 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, sistema Oral, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Dionisio Murillo Valencia contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Dionisio Murillo Valencia, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la administración frente a la petición del 18 de julio de 2012, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año, equivalente a una mesada pensional en los términos previstos en el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio: i) reconocer y pagar la prima de mitad de año, que dejó de cancelarse, durante los años 2010, 2011 y 2012; ii) reajustar las sumas adeudadas conforme el IPC; iii) pagar los intereses comerciales y moratorios en los términos previstos en el artículo 195 del CPACA y iv) cumplir la sentencia tal como lo disponen los artículos 192 y 195 ibidem.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Dionisio Murillo Valencia, nació el 29 de marzo de 1960 y se vinculó al servicio docente el 3 de abril de 1981. 2. Mediante Resolución 01044 del 6 de septiembre de 2010, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció en su favor pensión ordinaria de jubilación a partir del 29 de marzo de la misma anualidad. 3.
Mediante escrito recibido el 18 de julio de 2012, solicitó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar la prima de mitad de año, para lo cual invocó el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 4. La anterior petición no fue resuelta por la referida entidad, configurándose de esta manera un acto ficto producto del silencio administrativo negativo.
Como normas violadas citó los artículos 53 de la Constitución Política y 15 de la Ley 91 de 1989. En cuanto al concepto de vulneración de la normativa invocada, explicó que el legislador en el artículo 15, numeral 2, literal B, de la Ley 91 de 1989 creó una prima de mitad de año, equivalente a una mesada pensional, para aquellos docentes que solo tuvieran derecho a una pensión de jubilación, como ocurre en el sub lite, donde el docente no cumple los requisitos para recibir simultáneamente la denominada pensión gracia. Al respecto, destacó que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-409 de 1994, sostuvo que «los docentes vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1981, tienen derecho, al cumplir los requisitos de ley, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Adicionalmente tendrán derecho a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
De igual forma, aclaró que, si bien la pensión gracia no equivale de manera exacta a una mesada pensional, lo cierto es que, el beneficio que reporta cuando se otorga como complemento de la pensión ordinaria de jubilación, suple los efectos que produce la mesada adicional en la búsqueda del mantenimiento del poder adquisitivo de la prestación. En criterio del demandante, este emolumento es asimilable a la mesada adicional prevista por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[2] El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín profirió sentencia el 15 de diciembre de 2015 por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. Dicha decisión se adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones. En primer lugar, revisado el extracto de pagos de la pensión de jubilación, observó que desde la fecha en que fue reconocido el derecho pensional, al señor Dionisio Murillo Valencia se le han pagado, por año, 12 mesadas ordinarias y dos adicionales, una el 30 de junio y la otra el 30 de noviembre, para un total de catorce mesadas anuales.
Por tal motivo, consideró que se debe entender que la prima de mitad de año pretendida por el docente es la mesada quince. En segundo lugar, expuso brevemente la normativa aplicable a los docentes en materia pensional e indicó que quienes se hubieren vinculado al servicio público educativo antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, esto es, el 27 de junio de 2003, serían beneficiarios del régimen prestacional contenido en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.
Aquellos que lo hubieren hecho con posterioridad, se regirían por el artículo 81 de la referida ley[3], el cual decreta que a los maestros se les aplicará el régimen de prima media previsto por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad de pensión que será de 57 años para hombres y mujeres. Luego, explicó que el derecho a percibir la mesada pensional del mes de junio, está radicado en cabeza de aquellos docentes que se hubiesen vinculado con posterioridad al 1 de enero de 1981, según lo dispone el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 en armonía con el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, con la limitación que impuso el artículo 1, parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, a saber, causar el derecho antes del 2011 y que la mesada pensional no supere los 3 salarios mínimos.
Al analizar el sub examine encontró que el demandante se vinculó al servicio educativo oficial, como docente nacionalizado, el 3 de abril de 1981, motivo por el cual le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 91 de 1989 y el Acto Legislativo 01 de 2005, dentro de los que se prevé el pago de una mesada adicional a mitad de año. No obstante, examinado el extracto de pagos emitido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se advirtió que el docente recibe dos mesadas adicionales, una en el mes de junio y otra en el mes de noviembre, por lo que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, habida cuenta que la mesada reclamada se ha venido pagando desde que se otorgó el derecho pensional.
RECURSO DE APELACIÓN[4] Inconforme con la decisión, Dionisio Murillo Valencia interpuso recurso de alzada en el que insistió en que a los docentes que no tengan derecho a la pensión gracia, les será reconocida una prima de mitad de año, cuyo valor equivale al pago de una mesada pensional. De igual forma, estimó que el a quo se equivocó al asimilar la mesada 14, que prevé el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, con la prima de mitad de año, establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuando lo cierto es que son derechos laborales disímiles.
Para el efecto, citó la sentencia C-461 de 1995, en la que la Corte Constitucional sostuvo: «es menester tener en cuenta que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la ley 91 de 1989, solo cobija a los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, mientras que el derecho a la mesada pensional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 no está condicionada por aspectos temporales».
Reiteró que, con la creación de la prima de mitad de año, el legislador pretendió compensar de alguna manera la inequidad injustificada existente al interior de los derechos pensionales del magisterio, pues hay docentes que tienen derecho a percibir dos pensiones y otros solo a una. Por último, insistió en que lo pretendido con la demanda es el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año que prescribe el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN[5] El 30 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral, profirió sentencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó la providencia apelada de conformidad con las consideraciones que siguen. Indicó que la mesada adicional del mes de junio o mesada catorce para los pensionados de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, no resulta aplicable, entre otros, a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Ello como consecuencia de la excepción contenida en el artículo 279 ibidem. Para dicho personal, el artículo 15 numeral 2 literal B de la Ley 91 de 1989 previó una prima de medio año, adicional a la mesada pensional. Así lo admitió la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, en la que se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, anotó que los acreedores a la pensión gracia y quienes se vincularon con posterioridad al 1 de enero de 1981 tienen un beneficio asimilable a la mesada adicional prevista por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. Ello en cuanto, a pesar de sus diferencias, ambos emolumentos se otorgan como complemento de la pensión ordinaria de jubilación, con el propósito de mantener su poder adquisitivo.
Agregó que revisada la normativa anterior a la Ley 100 de 1993 no se encuentra un beneficio equivalente o similar a la mesada adicional de medio año para los docentes vinculados con anterioridad al 1 de enero de 1981 y que no fueran acreedores de la pensión gracia. Aquel tratamiento diferenciado se encuentra configurado en la Ley 91 de 1989 y se mantuvo con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, más adelante el artículo 1 de la Ley 238 de 1995 amplió la posibilidad de aplicación del artículo 142 para los sectores excluidos del Sistema General de Seguridad Social. Con todo, puso de presente que el Acto Legislativo 01 de 2005 se refirió a la mesada catorce y a la prima adicional del mes de junio. Dicha norma sostuvo que las personas que causaran el derecho pensional a partir de su entrada en vigor no podían percibir más de 13 mesadas al año, salvo que su mesada fuera inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes siempre que alcanzar su estatus antes del 31 de julio de 2011.
Dicha previsión fue declara exequible por la sentencia C-178 de 2007. De lo anterior, concluyó que podrían devengar la mesada catorce: i) quienes al 25 de julio de 2005 estaban pensionados; ii) las personas que pese a no tener pensión hubiesen causado su derecho antes de la referida fecha; y iii) los individuos que lo consoliden antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando su mesada pensional sea igual o inferior a tres SMLMV.
Seguidamente, el a quo resaltó que, si bien el tema puede generar confusiones, ya que en principio se entendía que los docentes pensionados tenían derecho a dos mesadas adicionales en el mes de junio, cuyo origen provenía de la lectura de dos normas disímiles, esto es, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 100 de 1993, aplicada por disposición de la Ley 238 de 1995, lo cierto es que, con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 se aclaró que, las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia de éste no podrán percibir más de 13 mesadas pensionales al año, con las excepciones anotadas.
Así las cosas, en consideración a que el señor Dionisio Murillo Valencia adquirió el estatus pensional el 30 de marzo de 2010 y que la prestación no supera los tres SMLMV, definió que tiene derecho a catorce mesadas pensionales. En efecto, de acuerdo con las constancias obrantes en el dossier, observó que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio le ha venido pagando dichos valores de forma habitual y sin interrupción, por lo que no le asiste razón al reclamar una mesada adicional.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[6] El demandante recurrió la sentencia de segunda instancia a través del recurso extraordinario de revisión, para lo cual invocó la causal consagrada en el artículo 250 numeral 5 del CPACA, norma que se refiere a la posibilidad de hacer uso de este mecanismo procesal en los casos en que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Como pretensiones de la demanda de revisión, solicitó: (i) «declarar la nulidad» de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, el 30 de septiembre de 2016; ii) proferir una nueva decisión atendiendo los hechos, pretensiones y fundamento de derechos, esbozados en la demanda y, en consecuencia, condenar a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar en favor del pensionado la prima de mitad de año equivalente a una mesada pensional.
Al presentar el fundamento fáctico del recurso, indicó que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín, en sentencia del 15 de diciembre de 2015 denegó las súplicas de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Dionisio Murillo Valencia contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Para el efecto, el juez argumentó que el pensionado recibe dos mesadas adicionales al año, para un total de catorce. Igualmente, señaló que dicha decisión fue confirmada en los mismos términos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, el 30 de septiembre de 2016. Así mismo, aseguró que la sentencia objeto de recurso trasgredió el debido proceso y el principio de congruencia. Argumentó que la providencia no resolvió la pretensión formulada en la demanda, encaminada a obtener el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año que prevé el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sino que analizó la procedencia de la mesada 14 de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Luego concluyó que, habiéndose demostrado que el pensionado recibe 14 mensualidades al año, no hay lugar al pago de otra adicional. Recordó que, para acceder a la prima de mitad de año descrita en la Ley 91 de 1989, es necesario que al pensionado se le haya reconocido solo una pensión ordinaria de jubilación. En este sentido, precisó que quienes que simultáneamente reciban pensión gracia no tendrán derecho al emolumento reclamado, de manera que este es un presupuesto para el reconocimiento discutido.
Así mismo, expuso que no se debe confundir la mesada 14 o mesada adicional de medio año con la prima de mitad de año, pues es claro que dichos rubros son disímiles, tal y como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995 en la que señaló «Sin embargo, es menester tener en cuenta que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la ley 91 de 1989, sólo cobija a los docentes vinculados a partir del 1.° de enero de 1981, mientras que el derecho a la mesada adicional del artículo 142 de la ley 100, luego de la sentencia C-409 de 1994, no está condicionado por aspectos temporales».
En esas condiciones, insistió en que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión adolece de nulidad por haber resuelto un asunto diferente al que se puso en conocimiento del juez de instancia, pues lo pretendido es el pago de la prima de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y no la mesada adicional prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
CONTESTACIÓN DEL RECURSO[7] La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se abstuvo de pronunciarse en esta oportunidad procesal, tal como se advierte en la constancia secretarial de fecha 5 de julio de 2019. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[8].
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[9]: […]
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […] Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Dionisio Murillo Valencia contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín el 15 de diciembre de 2015.
Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA. La sentencia recurrida es del 30 de septiembre de 2016, se notificó por correo electrónico el 3 de octubre de la misma anualidad[10], y el correspondiente recurso se interpuso el 31 de enero de 2017[11]. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta providencia se resume en la siguiente pregunta: ¿Existe nulidad originada en la sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión y, por ende, se configura la causal 5 prevista en el artículo 250 del CPACA? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: No se configura la causal 5 de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA, como pasa a explicarse.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada[12] y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia. Es un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada[13], entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso.
La naturaleza extraordinaria de este recurso tiene importantes consecuencias, entre ellas, (i) la de ser un mecanismo de impugnación que solo opera al configurarse una de las causales señaladas taxativamente en el artículo 250 del CPACA o en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada[14]; y (ii) no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.
En conclusión, el recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria[15], para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. La causal de revisión invocada El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
De acuerdo con ello, sobre los presupuestos para que resulte procedente la causal en mención pueden plantearse las siguientes consideraciones: En primer lugar, es importante que exista una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. De otro lado, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia[16]. Finalmente, el requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad.
Sobre el alcance que debe otorgársele a este, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades, resultando factible identificar, al menos, dos posiciones principales sobre el particular. La primera de ellas, basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades, señala que las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133[17] del Código General del Proceso, y las que se originan en la violación del derecho al debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política[18].
Un segundo planteamiento sostiene que las hipótesis que configuran la causal de revisión objeto de análisis no deben limitarse a las anotadas anteriormente. Además de aquellas, al juez le corresponde definir, con base en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación al caso concreto, si una situación determinada que se origina en el fallo de instancia produce el desconocimiento de un mandato constitucional con una relevancia tal que conduzca a invalidarlo, pues lo cierto es que no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.
Así pues, esta tesis estima que los eventos constitutivos de la causal en cuestión no son taxativos[19]. En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia[20] bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 2018[21] proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; - la existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso y - otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Sala Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional[22].
El principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]» Al respecto, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 2018[23], señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio.
A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”[24].(Resaltado fuera del texto original). La congruencia de la sentencia está definida en el artículo 281 del CGP, de la siguiente manera: “(…)
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último (…). (Resaltado fuera del texto original). Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.
Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». (Resaltado fuera del texto original). De acuerdo con lo anterior, se colige que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita[25], como regla general.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, i) externa: cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes y ii) interna: cuando existe coherencia dentro lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia[26]. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]».[27] Estudio de la censura en sede extraordinaria de revisión Para comenzar, la Subsección advierte lo siguiente: i) La sentencia impugnada puso fin al proceso debido a que se dictó en segunda instancia, quedando ejecutoriada el 6 de octubre de 2016, vencido el término de ley luego de que se notificó por correo electrónico[28]. ii) En línea con ello, resulta claro que contra tal providencia no procedía recurso de apelación. iii) Efectivamente, en caso de configurarse la causal de nulidad alegada, esta habría tenido lugar en la sentencia objeto del recurso extraordinario puesto que fue precisamente en dicha providencia que, según el demandante, se resolvió el asunto sin atender las pretensiones alegadas en la demanda. iv) El señor Dionisio Murillo Valencia expresó que se configuró la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia porque se vulneró el principio de congruencia y el debido proceso.
Ahora, aunque es cierto que la sentencia impugnada puso fin al proceso debido a que se dictó en segunda instancia y que, en línea con ello, esta no era pasible del recurso de alzada, la anterior caracterización permite concluir que en el presente caso no se configuran los demás presupuestos necesarios para que se estructure la causal de revisión que consagra el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, como pasa a exponerse.
El recurrente considera que se configuró la causal de revisión que prevé el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. En su criterio, en la sentencia no existe congruencia entre lo pretendido, lo analizado y lo resuelto. Explicó que, pese a que en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año que prevé el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el juez de instancia estimó que aquella correspondía a la mesada adicional descrita en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y que, al encontrase demostrado dentro del proceso que el docente percibe 14 mesadas al año, no hay lugar al pago de ningún rubro adicional.
Pues bien, en el caso bajo estudio la parte demandante demandó la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la administración frente a la petición del 18 de julio de 2012, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año, equivalente a una mesada pensional en los términos previstos en el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989.
En primera instancia, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2015, luego de analizar el régimen pensional aplicable a los docentes y, el desarrollo normativo y jurisprudencial que se ha efectuado respecto de la mesada adicional de junio en favor de los pensionados del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: «[…] de la lectura de toda la normatividad descrita con anterioridad, especialmente los artículos 15 numerales 2 de la ley 91 de 1989 y 279 de la ley 100 de 1993, se deduce que en materia pensional, para los docentes afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, el régimen aplicable se determina, de acuerdo a la fecha de vinculación del servidor al servicio educativo estatal.
Considera entonces el despacho, acogiendo la tesis del h. consejo de estado, vertida en concepto del 10 de septiembre de 2009 de la sala de consulta y servicio civil, en el cual fungió como consejero ponente el doctor enrique josé arboleda perdomo, que hasta el momento, son tres los regímenes pensionales aplicables al personal docente afiliado al fondo de prestaciones sociales del magisterio, a saber: el previsto en la ley 91 de 1989 y demás leyes vigentes al 27 de junio de 2003, que se aplica a los docentes vinculados al servicio con antelación al 27 de junio de 2003 según el artículo 81 de la ley 812 del 2003 y el artículo 160 de la ley 1151 de 2007; el régimen de prima media con prestación definida, consagrado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, que es aplicable a los docentes vinculados al servicio a partir del 27 de junio del 2003, según los (sic) artículo 81 y el artículo 160 ibídem (sic).
Por último, el régimen del sistema general de pensiones, que se aplica para las pensiones que se causen después del 31 de julio del 2010, según lo establece el parágrafo transitorio segundo, del artículo 1º del acto legislativo nº 01 del 2005. […] Ahora, frente a esta mesada, cabe recordar que la ley 91 de 1989, en su artículo 15 numeral 2, literal a) dispuso para los docentes vinculados a partir del 01 de enero de 1981, lo siguiente: “… a para los docentes vinculados a partir del 1.
De enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional…” (resaltados fuera de texto) Sin embargo, la norma en comento no determinó la naturaleza de la misma ni el período en la cual se hacía exigible, por lo que sería la ley 100 de 1993, en su artículo 142, la que determina la mesada adicional o mesada catorce para los pensionados del sistema general de pensiones, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 142.
Mesada adicional para actuales pensionados. Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional solo a partir de junio de 1996.
PARÁGRAFO. Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual.” […] Posteriormente, tuvo lugar la expedición de la ley 238 de 1995 que adicionó el artículo 279 de la ley 100 de 1993, de la siguiente forma: “Artículo 1o. Adiciónese al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente parágrafo: Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derecho determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados” En consecuencia, conforme a la norma anterior, todos los docentes sin excepción, adquirieron el derecho a la mesada adicional.
Ello en virtud de la aplicación del principio de igualdad expuesto por la corte constitucional en la referida sentencia, y reiterado en la c-461 de 1995. […] Sobre cuál es el régimen aplicable a los docentes que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, el consejo de estado, sala de lo contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2011 […] señaló que el régimen aplicable lo establece la fecha de vinculación […] En conclusión, se mantuvo la vigencia de la mesada adicional del mes de junio o comúnmente denominada mesada “catorce”, ya en aplicación del literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 o en aplicación de la ley 238 de 1995, que adicionó el régimen especial de los docentes oficiales. […] De todo lo expuesto, se logra concluir que el derecho a percibir la mesada adicional del mes de junio, para el personal docente, está radicado en cabeza de quienes hubiesen sido vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1981 según el artículo 15 numeral 2, literal a) de la ley 91 de 1989 o de conformidad con el artículo 142 de la ley 100 de 1993, limitado por el parágrafo 6º transitorio del artículo 1º del acto legislativo 01 de 2005, a quienes causaren su derecho antes del 2011 y su mesada pensional no superara los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. […] En el sub lite, por tratarse el demandante de un docente vinculado antes del 26 de junio de 2003, - fecha de expedición de la ley 812 de 2003-, el régimen prestacional de dicho docente se rige conforme a las normas que regulan esos derechos con anterioridad a dicha fecha, esto es, la ley 91 de 1989, y respecto de la mesada adicional del mes de junio -mesada catorce, como se indicó, es procedente su aplicación, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en acto legislativo no. 01 de 2005 en su parágrafo transitorio 6º o lo dispuesto en la ley 91 de 1989 aplicable en el presente caso, mas no siendo aplicable las dos mesadas allí contenidas simultáneamente.
Es pues, que bajo la observancia del anterior análisis se estableció que el docente dionisio murillo valencia, se vinculó a la docencia desde el 3 de abril de 1981 y tenía la calidad de docente nacionalizado (folio 8 a 10), en consecuencia el régimen que le era aplicable era el contemplado para los docentes antes del 27 de junio de 2003, esto es, este tenía derecho a las prerrogativas de la ley 91 de 1989, entre ellas a que se le pagara la mesada adicional de medio año y contemplada en el artículo 15 numeral 2 de la ley 91 de 1989.
No obstante de lo anterior, una vez estudiada la prueba de oficio decretada por el despacho en la audiencia celebrada el 22 de julio de 2014, en la cual se solicitó al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio que remitiera una relación detallada mes a mes y por anualidad, de la totalidad de las mesadas pensionales por el demandantes (sic) desde la fecha de reconocimiento de su pensión de jubilación obrante de(sic) folio 73 del expediente: se pudo confrontar por el despacho que el docente dionisio murillo valencia recibe dos mesadas adicionales, una en el mes de junio y otra en el mes de noviembre de cada anualidad. […] se advierte que al reclamante ya se le cancela de manera ininterrumpida la mesada adicional del mes de junio» (ortografía, puntuación y gramática del texto original) Inconforme con la decisión la parte demandante formuló recurso de apelación, bajo el argumento de que la prima de mitad de año, reconocida en favor de los docentes pensionados, es distinta a la consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Expuso que aquella fue concedida como una compensación al terminar con el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, estimó que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín se equivocó al denegar las pretensiones de la demanda con base en que el docente ya recibía la mesada adicional que prevé la Ley 100 de 1993, cuando lo cierto es que, la prestación reclamada es la prescrita en la norma especial aplicable a los docentes, a saber, la Ley 91 de 1989.
Al resolver la alzada, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, confirmó la decisión adoptada por el a quo, de acuerdo con los siguientes fundamentos: «[…] [s]e tiene que la mesada adicional del mes de junio o mesada catorce, a partir de la ley 238 de 1995 le fue reconocida a los pensionados exceptuados del régimen general de pensiones consagrado en la ley 100 de 1993, lo anterior no significa que tales regímenes especiales se hayan modificado, ni que dicha prestación deja de ser un beneficio propio de las personas cobijadas por el régimen general de pensiones.
Sin embargo, el acto legislativo no. 01 de 2005, en su artículo 1º, modifica el artículo 48 de la constitución y define la suerte de la mesada catorce y de la prima adicional del mes de junio contemplada en el artículo 15 de la ley 91 de 1989. […] De lo anterior se puede concluir que la mesada adicional de junio o mesada catorce la continuarán recibiendo quienes al momento de la publicación del acto legislativo – diario oficial no. 45980 del 25 de julio de 2005- venían pensionados: las personas que aún no se hubiesen pensionado, pero que su derecho se causó antes del 25 de julio de 2005, pues expresa el acto legislativo que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aunque no se hubiese efectuado el reconocimiento; por último, las personas que causen el derecho a recibir la pensión antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando su mesada pensional sea igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Las personas que causen el derecho a recibir su pensión después del 31 de julio de 2011, solo recibirán 13 mesadas, independientemente del valor de la misma y las pensiones causadas desde el 29 de julio de 2005 y mayores a 3 smlmv no tienen derecho a dicha mesada. No se puede pasar por alto que la intención inequívoca del constituyente derivado con la reforma constitucional plasmada en el acto legislativo 01 de 2005, específicamente en lo que respecta al inciso octavo del mismo, fue la de limitar el número de mesadas anuales para todos los pensionados, sea que pertenezcan al régimen general de pensiones, o a algún, régimen especial o exceptuado. […] Ahora bien, el accionante, mediante apoderado judicial, interpone recurso de apelación a la sentencia de primera instancia, argumentado (sic) que él no está solicitando la mesada catorce de la ley 100 de 1993, sino la prima adicional del mes de junio regulada en el artículo 15 numeral 2º literal b de la ley 91 de 1989.
Advierte la sala que, efectivamente el tema puede llevar a confusiones, ya que los docentes pensionados tenían, en principio, derecho a dos mesadas adicionales en el mes de junio, cuyo origen proviene de dos normas diferentes, como se citó en las consideraciones. Se tiene, por un lado, la creación de la llamada mesada catorce en la ley 100 de 1993 que aplica para los docentes en consideración a lo dispuesto en el artículo 1º de la ley 238 de 1995, que amplió los sujetos titulares de la mesada adicional contenidos en el artículo 142 de dicha ley, incluyendo como beneficiarios a los sectores excluidos por el artículo 279 id.
Por el otro, nos encontramos con el artículo 15 numeral 2º literal b de la ley 91 de 1989, norma que establece que los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y los nombrados a partir del 1º de enero de 1990, gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […] Por tanto, podría afirmarse que para dicho momento existían dos normas válidas aplicables a los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y los nombrados a partir del 1º de enero de 1990, que los haría acreedores al momento de su pensión de dos mesadas adicionales en el mes de junio, una por disposición del artículo 15 de la ley 91 de 1989 y otra por el artículo 142 de la ley 100 de 1993.
Problemática que pierde relevancia al momento de la expedición del acto legislativo 01 de 2005, pues dicha norma dispuso que las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia de ella no podrán recibir mas de trece (13) mesadas pensionales al año. Ahora bien, dicha norma trae en su parágrafo transitorio no. 6 una excepción, en el sentido de que aquellas personas que se pensionen antes del 31 de julio de 2011 y devenguen tres o menos salarios mínimos legales mensuales vigentes, podrían pensionarse con 14 mesadas al año. Es decir, que a partir de la vigencia del acto legislativo las personas que se pensionen solo podrán percibir 13 mesada(sic) al año, por cualquier concepto, a no ser que devenguen tres o menos salarios mínimos y alcance su status pensional antes del 31 de julio de 2011, situación en la cual podrá percibir un máximo de 14 mesadas pensionales.
Encuentra la sala que en el caso del señor dionisio murillo valencia se han venido pagando 14 mesadas pensionales, por encontrarse bajo el supuesto del parágrafo transitorio no. 6 del artículo 42 de la ley 100 de 1993[29], es decir, adquirió el status de pensionado el 30 de marzo de 2010, antes del 31 de julio de 2011 y el monto de su pensión no superó los tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Considera la sala que el docente no puede percibir más mesadas pensionales, por ningún otro concepto, pues el acto legislativo 01 de 2005 limitó el número de mesadas a trece. Es más, el demandante devenga catorce mesadas pensionales por encontrarse bajo una excepción a la regla de que el máximo de mesadas son trece. […]» (ortografía, puntuación y gramática del texto original) Así las cosas, es plausible afirmar, en primer lugar, que en las decisiones proferidas por el a quo y el ad quem se analizaron las pretensiones, hechos y concepto de violación expuestos por el demandante en el escrito introductorio de cara al acervo probatorio obrante en el dossier, las disposiciones contenidas en las Leyes 91 de 1989, 100 de 1993, 238 de 1995 y el Acto Legislativo 01 de 2005.
Igualmente, parte del sustento de su decisión estuvo fundada en las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias C-409 de 1994, C-461 de 1995 y C- 178 de 2007, como por el Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en la providencia del 22 de noviembre de 2007[30], sobre la mesada adicional a la que tienen derecho los docentes que adquirieron su pensión antes del 31 de julio de 2011.
En segundo lugar, se explicó que, si bien la Ley 91 de 1989 prevé una prestación en favor de los docentes denominada prima de mitad de año y, la Ley 100 de 1993, establece un rubro bajo el nombre de mesada adicional, lo cierto es que, dichos conceptos son asimilables, de acuerdo con las disposiciones contenidas en la Ley 238 de 1995 y en el Acto Legislativo 1 de 2005.
Así las cosas, contrario a lo expuesto por el recurrente, los jueces de instancia analizaron la normativa aplicable dentro del sub judice y explicaron, que en atención a lo previsto en la Ley 238 de 1995 y el Acto Legislativo 01 de 2005, la prima de mitad de año, reclamada por el docente, es la misma mesada catorce. Para el efecto, expuso las normas que rigen la prestación peticionada, así como las posturas sostenidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, y una vez analizadas las probanzas obrantes en el dossier, concluyó que al docente le han pagado 14 mesadas por año, desde que se le reconoció la pensión ordinaria de jubilación, motivo por el cual no tiene derecho a ningún otro monto adicional.
En efecto, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-461 de 1995, definió que la providencia C-409 de 1994, proferida por la misma Corporación, amplió el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, con la precisión de que a los docentes les es aplicable el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que prevé el pago de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, asimilable a la mesada catorce de la Ley 100 de 1993.
De igual forma, advirtió que solo habría lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, «vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia». Sobre el punto, es del caso tener presente que la motivación del ad quem se acompasa con la posición expuesta por el Consejo de Estado[31] sobre las prestaciones bajo análisis, según se desprende del siguiente aparte: «[…] Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, precisó que la finalidad de la mesada catorce es compensar la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones causada por la inflación. Así mismo, aclaró que con los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C-409 de 1994 se extendió el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, y que en el caso de los docentes la norma aplicable es el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Precisó que el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 describe que el reconocimiento de la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que tienen derecho a percibirla al cumplir los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933.
Igualmente, resaltó que según el literal b) del citado numeral los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y todos los nombrados desde el 1 de enero de 1990 tienen derecho a una sola pensión del 75% del salario mensual promedio del último año, en consonancia con el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, y que también percibirían una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
En este orden de ideas, la Corte concluyó que los docentes “quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993”. Agregando que “existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100)”.
Vale decir entonces que para la Corte Constitucional prima facie no hay lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, salvo en el caso de “aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100”.
Por este motivo declaró que “los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, [tienen derecho a] un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993”. Ahora bien, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, ordenó que las pensiones causadas (adquisición del estatus pensional) después de su vigencia con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes solo comprenden las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14.
Y, frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas solo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011.» (resaltado de la Subsección) Bajo estos supuestos, es claro que en la sentencia objeto de revisión sí estudió la pretensión del demandante, y una vez analizada aquella de cara con las normas aplicables y las pruebas obrantes en el proceso, encontró que, tal como consta en el extracto de pagos efectuados entre el 1 de noviembre de 2010 y el 28 de febrero de 2015, emitido por la Fiduprevisora S.A., Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[32], el docente Dionisio Murillo Valencia ha recibido 14 mesadas por año, desde que se efectuó el reconocimiento pensional a través de la Resolución 01044 del 6 de septiembre de 2010[33], siendo improcedente el reconocimiento de un rubro adicional.
Es de anotar que el hecho de que la interpretación efectuada por el juez de instancia no sea favorable a los intereses del demandante, no conlleva por sí misma la vulneración al debido proceso o el desconocimiento del principio de congruencia. Igualmente, es oportuno recordar que el recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad adicional para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una tercera instancia. En esas condiciones, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas.
Lo anterior no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la nulidad originada en la providencia que exige la ley para la procedencia del recurso, por tal razón se declarará infundado. En conclusión: No se configura la causal establecida en el ordinal 5.º del artículo 250 del CPACA, pues la sentencia resolvió el asunto objeto de litigio con fundamento en las pretensiones alegadas, las pruebas aportadas y allegadas al expediente, así como en la normativa que rige el asunto.
Decisión En las anteriores condiciones, al no configurarse la causal invocada, no prospera el recurso extraordinario interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Dionisio Murillo Valencia contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 050013333016201300514 01.
Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantizada la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Cle/Lmr. ----------------------- [1] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. [2] Folios 84-93 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 05001333301620130051401. [3] Se refiere a la Ley 812 de 2003. [4] Folios 99-101 ibidem. [5] Folios 120-130 ejusdem. [6] Folios 33-40 cuaderno ppal. [7] Folio 49 ibidem. [8] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C- 520 de 4 de agosto de 2009. [9] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado [10] Folios 131-134 proceso ordinario. [11] Folio 40 cuaderno principal. [12] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014- 00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. [13] La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.
En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 30 de noviembre de 2017.
Radicación: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14) [14] Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que «[…] El recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, con miras a prescindir de una sentencia ejecutoriada, para, en el caso de prosperidad reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada.
Precisamente, por cuanto este recurso extraordinario atenta contra el principio de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales, las causales que lo fundamentan se hallan taxativamente relacionadas en la norma y su examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo [ ]». Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente Rev 040. [15] O replantear temas ya litigados. [16] Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). [17] «Causales de nulidad.
El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» [18] Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03- 15-000-2017-00811-00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303- 00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. [19] A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035- 2008-00180-01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03- 25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. [21] Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta Corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV-00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. [22] En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. [24] Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001- 03-15-000-2013-00358-00 (REV). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001- 03-15-000-2013-00358-00 (REV). [28] Folio 131 expediente originario. [29] Así lo indicó la providencia, aunque del contenido del apartado la Sala de Subsección concluye que la referencia corresponde al Acto Legislativo 01 de 2005. [30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 22 de noviembre de 2007, radicación: 11001-03-06-000-2007-0084-0001857. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de abril de 2019.
Radicación: 05001- 23-31-000-2011-01551-01 (0319-14), actor: Martha Ruth Henao Arbeláez, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE EN Liquidación y Fiduprevisora. [32] Folios 73 a 74 del proceso ordinario. [33] Folios 8 a 11. En el acto consta que se reconoció en favor del señor Dionisio Murillo Valencia una pensión de jubilación por valor de $1.012.673 a partir del 30 de marzo de 2010, como docente nacionalizado.