RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN (LEY 797 DE 2003) - Noción / CAUSALES DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 / SENTENCIAS QUE RECONOCEN SUMAS PERIODICAS / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY, PACTO O CONVENCIÓN COLECTIVA En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada, que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 idem y, por lo tanto, contrario al preámbulo y a los artículos 1, 228 y 230 de la Constitución Política.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. No obstante, paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis.

Este entendido porque su ejercicio está restringido a: i) Una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla. ii) Procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público. iii) En su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 idem. iv) Su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione a) la violación al debido proceso y/o b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04801-00(REV) Actor: FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL Demandado: SENTENCIA DEL 29 DE MAYO DE 2020, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Falta de argumento de revisión. Principio constitucional y legal de la non reformatio in pejus.

IBL - régimen de transición. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión, interpuesto[1] mediante apoderado judicial, por el FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL -en lo sucesivo FPUNAL-, contra la providencia proferida el 29 de mayo de 2020, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con número 17001-23-31-000-2011-00605-01, que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas[2], en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por el señor ALONSO TAMAYO ALZATE y ordenó la reliquidación de su pensión de vejez.

I.

ANTECEDENTES

1.1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 1.1.1. El señor ALONSO TAMAYO ALZATE, mediante apoderado judicial, el 11 de noviembre de 2011, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, donde fijó las siguientes pretensiones: «1. Que se declare la nulidad de la resolución No. FP-0304 de septiembre 23 de 2011, por medio del cual el FONDO PENSIONAL - CAJA DE PREVISION SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, reliquida la pensión de vejez, sin tener en cuenta todos los factores de salario devengados en el último año de servicio y otorga el recurso de reposición el cual es facultativo para el agotamiento de la vía gubernativa. 2.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO declarar que mi mandante le asiste razón jurídica a que la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL - CAJA DE PREVISION SOCIAL, le reliquide y pague la pensión de vejez, teniendo en cuenta para su cálculo el promedio de factores devengado por todo concepto en el último año de servicio, tal como la Asignación Básica, Gastos de Representación, Bonificación Bienestar Universitario, Bonificación por Servicios, Compensación de Vacaciones, Bonificación por Productividad, Prima de Navidad, Prima de Vacaciones, Prima de Servicios y cualquier otro emolumento que el actor demuestre haber recibido en ese período como contraprestación de su relación laboral; ingreso base de liquidación así obtenido al cual se aplica el 75% para obtener el cálculo del monto pensional que ha de pagarse en cuantía mensual no inferior a $5.914.041.81 efectiva a partir del 30 de Noviembre de 2007, ordenando aplicar los reajustes de Ley 100/93, sobre la cuantía pretendida de $5.914.041.81. 3.

Que se ordene liquidar y pagar a expensas de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL - CAJA DE PREVISION SOCIAL y a favor de mi representado, las diferencias de mesadas entre lo que se ha venido cancelando por concepto de la Resolución VR 2273/2007, y lo que se determine pagar en la sentencia que ordene el cálculo de la pensión en los términos de la pretensión anterior (2º) de este acápite, diferencias calculadas sobre la base de una cuantía inicial no inferior a $5.914.041.81 efectiva a partir del 30 de Noviembre de 2007. 4.

Condenar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL - CAJA DE PREVISION SOCIAL, para que sobre las diferencias adeudadas a mi mandante le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor y tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. (…)»[3]. 1.1.2.

Como soporte de lo anterior, el accionante explicó que en calidad de empleado público prestó sus servicios por más de 20 años a la Universidad Nacional de Colombia, retirándose de forma definitiva el 1º de diciembre de 2007. 1.1.3. El señor ALONSO TAMAYO ALZATE puso de presente que, mediante la Resolución VR 2273 del 19 de diciembre de 2007, se le reconoció la pensión con fundamento en los artículo 21 y 34 de la Ley 100 de 1993 y sobre los factores salariales establecidos del Decreto No. 1158 de 1994. 1.1.4.

En vista de lo anterior, elevó petición para que le fuera reliquidada su pensión, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, en concordancia con el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.

La que se resolvió de forma negativa, a través de la Resolución No. FP 0304 del 23 de septiembre de 2011. 1.1.5. Finalmente, puso de presente que, su último cargo fue de docente en la facultad de Administración del ente universitario en la sede de Manizales.

1.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, con sentencia del 6 de junio de 2013, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de: inconstitucionalidad, inexistencia del derecho reclamado, errada interpretación de las leyes, cita de norma derogada, ineptitud sustancial de la demanda, buena fe, ausencia de legitimación en la causa por pasiva, indebida integración del contradictorio, llamamiento en garantía, ausencia de conciliación prejudicial, propuestas por el apoderado de la Universidad Nacional de Colombia, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE probada parcialmente la excepción de prescripción trienal formulada por la parte demandada.

TERCERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución No. FP 0304 del 23 de septiembre de 2011, que negó la inclusión en la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Alonso Tamayo Alzate, de todos los factores salariales percibidos en último año de servicios.

CUARTO: A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordena a la Universidad Nacional de Colombia, reliquidar la pensión del demandante teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 19 de diciembre de 2006 y el 30 de noviembre de 2007, certificados dentro del proceso, como la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones (fl 14).

Se excluyen la bonificación de bienestar universitario y lo recibido por el actor por vacaciones compensadas.

QUINTO: Dado que en el presente asunto operó el fenómeno de prescripción trienal, se ordenará el pago de las diferencias pensionales causadas con posterioridad al 29 de abril de 2008, conforme se expuso en la parte motiva de la providencia.

SEXTO: Se otorga la facultad de la entidad demandada de descontar, en los porcentajes establecidos en la ley, el valor de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que la interesada no haya cubierto, conforme se explicó en la parte motiva de esta sentencia. (…)»[4]. El a quo explicó que en aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, la asignación mensual, los auxilios de transporte y alimentación, las horas extras, las primas de servicios, la prima de antigüedad, la prima de navidad, constituyen verdaderos factores de salario que deben ser incluidos en el cálculo del IBL pensional.

Con fundamento en lo anterior y al estudiar el acto cuestionado, concluyó que señor ALONSO TAMAYO ALZATE no tuvo en cuenta todos los factores salariales que correspondían, por lo que ordenó como restablecimiento del derecho reliquidar la pensión de este con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, teniendo en cuenta la totalidad de los factores que percibió de manera periódica, de acuerdo con la certificación laboral aportada al proceso, que por ende constituyen salario base para la liquidación de la prestación adquirida y que no fueron tenidos en cuenta en la reliquidación efectuada.

El Tribunal Administrativo de Calda excluyó las bonificaciones de bienestar universitario, productividad y lo recibido por el actor por vacaciones compensadas. Las bonificaciones referidas por cuanto las mismas fueron creadas para el personal académico y administrativo de la Universidad, mediante los Acuerdos 57 de 1978 y 5 de 1998 y, que no podían surtir efectos legales porque la universidad las estableció sin competencia para ello.

Las vacaciones tampoco porque constituyen una prestación social y no pierden dicho carácter por pagarse con posterioridad. 1.3. APELACIÓN 1.3.1. El señor TAMAYO ALZATE al no estar de acuerdo con la exclusión de los factores salariales referidos en precedencia apeló la decisión, para que se incluyeran en el IBL las bonificaciones de bienestar universitario, productividad y lo recibido por el actor por vacaciones compensadas.

Tampoco compartió que ordenaran los descuentos de ley. 1.3.2. Por su parte el FPNAL guardó silencio[5].

1.4. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, a través de sentencia del 29 de mayo de 2020, resolvió: «PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia»[6]. La anterior decisión del ad quem fue clara en indicar que el señor TAMAYO ALZATE sí tenía derecho al reconocimiento pensional y para calcular su IBL se debía tener en cuenta el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado, pero durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiere realizado los correspondientes aportes, por pertenecer al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, que por lo tanto, así también le era aplicable la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en especial, la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018[7].

Sin perjuicio de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B explicó que si bien es cierto aún cuando el a quo se decantó por liquidar la pensión con base en el último año de servicios incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados, aspectos que no compartía de cara a lo explicado en el párrafo inmediatamente anterior, lo cierto es que no podía revocar la sentencia de primera instancia por respeto al principio constitucional y legal de la non reformatio in pejus, al indicar: «Ahora bien, el actor, inconforme con lo dispuesto por el Tribunal, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, y en su condición de apelante único, solicitó: “( ) adicionar, complementar y/o modificar la sentencia de primera instancia y en consecuencia, ordenar la reliquidación de la pensión ( ) manteniendo incólumes los factores ya reconocidos por la sentencia, incluyendo otros como bonificación por bienestar universitario, bono bonificación por productividad y compensación de vacaciones no disfrutadas por ser también factores salariales, promedio así obtenido al cual se aplica el 75% para obtener el cálculo del monto pensional calculado en forma correcta (sic)[8]”.

De acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3º del Artículo 328 del CGP, aplicable en virtud de la remisión del artículo 267 del C.C.A., “el juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la competencia funcional del superior frente al recurso de apelación cuando se trata de un “apelante único” para aclarar que: “La regla constitucional que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia de primera instancia, cuando se esté en presencia de “un único interés o múltiples intereses no confrontados”, esto es, de un “apelante único”.

Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia”[9]. A su turno, la Corte Constitucional ha expresado que cuando se trata de los alcances del recurso de apelación contra una decisión de primera instancia, lo que se decida no puede resultar perjudicial para la parte apelante, por lo que señala que debe acudirse a la garantía constitucional de la non reformatio in pejus, en los siguientes términos: “La garantía constitucional de la non reformatio in pejus, la cual es aplicable no solo a procesos punibles sino a otras ramas del derecho incluyendo la contenciosa administrativa, es un derecho fundamental que consagra una de las reglas básicas de los recursos, y es la de establecer un límite a la competencia del fallador de segunda instancia consistente en que su providencia debe ceñirse únicamente a un pronunciamiento respecto de lo desfavorable a quien apelo, es decir, no puede hacer más perjudiciales las consecuencias de quien ejerció el recurso.

Si el operador transgrede esta regla, su sentencia estará violando directamente la Constitución”[10]. En este orden de ideas, al ser el actor beneficiario del régimen de transición le son aplicables la regla y subreglas fijadas en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, lo que significa que no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Sin embargo, dada su condición de apelante único y, en virtud de la garantía de la non reformatio in pejus, no es posible aplicar en este caso la regla del precedente, toda vez que ello implicaría un pronunciamiento desfavorable a los intereses de quien apelo». (Subrayas con negrilla propias de la Sala Cuarta Especial de Decisión). La sentencia se notificó a las partes por edicto que se fijó el día 14 y se desfijó el 19 de agosto de 2020.

1.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El FPUNAL presentó recurso extraordinario de revisión, el 17 de noviembre de 2020[11], contra la sentencia de 29 de mayo del mismo año, proferida en segunda instancia, por la la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, al considerar que se incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque presuntamente el reconocimiento pensional contenido en la sentencia objeto de revisión excede lo debido conforme a la ley que le es aplicable.

En lo específico, afirmó que en la liquidación y reliquidación de las pensiones como la del señor TAMAYO ALZATE, se presenta una situación jurídica nueva de obligatoria e inmediata aplicación, que cambia por completo el panorama al respecto, situación jurídica tratada por la Corte Constitucional en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las que se advirtió que para el reconocimiento, liquidación y reliquidación de las pensiones, como es el caso del mencionado ciudadano, si bien es cierto se debe dar aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a la Ley 33 de 1985, en cuanto a los requisitos de (i) edad, (ii) tiempo de servicio y (iii) cuantía o porcentaje de la pensión, también lo es que para la determinación del IBL y liquidación de la pensión, se impone el respeto a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 ejusdem, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994, es decir, sobre el promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio y no con lo devengado en el último año como se ordenó en la sentencia objeto de revisión, conllevando a que la mesada que se le paga mensualmente deba reducirse a efectos de contribuir con la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en especial, el que administra el FPUNAL.

Por lo anterior, deprecó como pretensiones, las siguientes: «Por configurarse la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio de la presente acción que la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado disponga: 13.1.

Que se declare fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL. 13.2. (…) como consecuencia, INFIRMAR, ANULAR, dejando sin valor y efecto la sentencia del 29 de mayo de 2020, notificada por edicto fijado el 14 de agosto de 2020 y desfijado el 19 de agosto de 2020, emitida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION B, MAGISTRADO (A) PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, mediante la cual se confirmó, modificó y adicionó la sentencia de fecha 6 de junio de 2013, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - SALA DE DESCONGESTIÓN MAGISTRADO(A) PONENTE: JHON JAIRO ALZATE LÓPEZ, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 17001230000020110060500 de ALONSO TAMAYO ALZATE contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL, debiendo ordenarle al TRIBUNAL que la sentencia mencionada debe quedar así: 13.2.1.

REVOCAR dejando sin VALOR Y EFECTO, la providencia (sentencia) de fecha 26 de julio de 2016 emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - SALA DE DESCONGESTIÓN MAGISTRADO(A) PONENTE: JHON JAIRO ALZATE LÓPEZ, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 17001230000020110060500, de ALONSO TAMAYO ALZATE contra la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL, a través de la cual declaró la nulidad de los actos allí demandados y ordenó la reliquidación de la pensión del mencionado (a) señor (a) con un 75% de la totalidad de lo devengado en el último año de servicio. 13.2.2.

Como consecuencia de lo anterior, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION B, MAGISTRADO (A) PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS debe ordenar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL proferir la nueva liquidación de la pensión de vejez del (la) señor (a) ALONSO TAMAYO ALZATE, tasando el IBL con el promedio de los últimos diez años de servicio de esta, haciendo pronunciamiento y aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T- 039 de 2018 y la del CONSEJO DE ESTADO del 28 de agosto de 2018.

Disminuyendo el monto de la mesada pensional que le fue reliquidada. 13.3. Se condene y ordene a ALONSO TAMAYO ALZATE, el pago, devolución y/o compensación de los mayores valores, sumas de dinero que le fueron cancelados por conceptos de pensión (mesadas pensionales), retroactivo y demás ordenados en la resolución por medio de la cual se le dio cumplimiento al fallo del proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION B, MAGISTRADO (A) PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS de segunda instancia de fecha 29 de mayo de 2020, notificado por edicto fijado el 14 de agosto de 2020 y desfijado el 19 de agosto de 2020, que modificó, adicionó y confirmó la sentencia de primera instancia, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - SALA DE DESCONGESTIÓN MAGISTRADO (A) PONENTE: JHON JAIRO ALZATE LÓPEZ de fecha 6 de junio de 2013, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el (la) señor (a) ALONSO TAMAYO ALZATE, proceso radicado bajo el No. 17001230000020110060500 {sic} que fueron liquidadas con lo devengado en el último año de servicio y las sumas que se obtengan por los mismos ítems, pero con la liquidación de lo devengado en los últimos 10 años, desde la fecha de reconocimiento de la pensión, en razón a la SU230 de 2015. 13.4.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene y ordene a ALONSO TAMAYO ALZATE, el pago, devolución y/o compensación de los mayores valores y/o diferencias, que se obtengan de comparar las sumas de dinero que le fueron cancelados por concepto de pensión (mesadas pensionales), retroactivo y demás, ordenados en la resolución a través de la cual se le dio cumplimiento al fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, MAGISTRADO (A) PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS de segunda instancia de fecha 29 de mayo de 2020, notificado por edicto fijado el 14 de agosto de 2020 y desfijado el 19 de agosto de 2020, que modificó, adicionó y confirmó la sentencia de primera instancia, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - SALA DE DESCONGESTIÓN MAGISTRADO (A) PONENTE: JHON JAIRO ALZATE LÓPEZ de fecha 6 de junio de 2013, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el (la) señor (a) ALONSO TAMAYO ALZATE, proceso radicado bajo el No. 17001230000020110060500 {sic}, que fueron liquidadas con lo devengado en el último año de servicio y las sumas que se obtengan por los mismos ítems, pero con la liquidación de lo devengado en los últimos 10 años, desde la fecha de reconocimiento de la pensión, en razón a la SU230 de 2015. 13.5.

Que se ordene liquidar y pagar a expensas del (la) señor(a) ALONSO TAMAYO ALZATE, y a favor de mi representada, las compensaciones por los mayores valores pagados en razón al reconocimiento de la pensión. 13.6. Condenar a del (la) señor(a) ALONSO TAMAYO ALZATE para que las sumas a devolver al FONDO PENSIONAL sean ajustadas conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA. 13.7.

Que se condene en costas y agencias en derecho a ALONSO TAMAYO ALZATE». Finalmente, con fundamento en los anteriores argumentos, el FPUNAL solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con número 17001-23-31-000-2011-00605-01, que confirmó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, con la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por el señor ALONSO TAMAYO ALZATE y ordenó la reliquidación de su pensión de vejez.

1.6. TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1.6.1. Admisión La Magistrada ponente, mediante auto de 14 de diciembre de 2020[12], admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó notificar a señor ALONSO TAMAYO ALZATE, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. De igual manera, se requirió a la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B para que remitiera en forma digital y en calidad de préstamo, el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento, radicado con el número 17001-23-31-000-2011-00605-01, que promovió el mencionado ciudadano contra el FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL.

Y con providencia del 26 de enero de 2021[13], luego de los traslados de ley, negó por improcedente la medida de suspensión provisional de la sentencia recurrida. 1.6.2. La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B La Secretaría de la mencionada Sección de esta Corporación remitió el expediente ordinario escaneado en PDF[14]. 1.6.3.

Traslado para contestar el recurso extraordinario de revisión La Secretaría General de la Corporación el 13 de enero del presente año[15], fijó el aviso, informando que inició a correr el traslado de 10 días para contestar el recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El señor ALONSO TAMAYO ALZATE contestó el recurso, en los términos que se indican en el numeral 1.7 de los antecedentes. 1.6.4. Decreto de pruebas La Magistrada ponente, con providencia del 12 de marzo de 2021[16], resolvió tener como pruebas, los documentos adjuntados el pasado 18 de diciembre de 2020, por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como las aportadas por el FPUNAL, el 17 de noviembre del año pasado y ordenó correr traslado de estas.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio durante el traslado de las pruebas.

1.7. LA CONTESTACIÓN DEL SEÑOR ALONSO TAMAYO ALZATE En su escrito, se opuso a las pretensiones del recurso[17]. Lo anterior, al sostener que mediante el fallo que se cuestionó, se confirmó la decisión de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de manera clara, coherente y fundamentada jurídicamente dando pleno cumplimiento a la interpretación esgrimida por décadas por el Honorable Consejo de Estado, y vigente para ese momento, en cuanto a la orden de liquidar el monto pensional aplicando el 75% con la inclusión de todos los factores salariales devengados y certificados en el último año de servicio, pronunciamiento de alzada que se produjo por su condición de único apelante, en aplicación de la garantía constitucional de non reformatio in pejus.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. COMPETENCIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acorde con lo establecido en el artículo 249 del CPACA (modificado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021)[18], y a través de las Salas Especiales de Decisión implementadas mediante el Acuerdo N° 321 de 2014 de esta Corporación, «por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión», compilado en el Acuerdo 080 de 2019, es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto, por cuanto se trata de una providencia ejecutoriada dictada por una de las Secciones de esta Corporación. Debe aclararse que en este caso, el recurso de revisión que se invocó, se rige por las causales contenidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el restricto examen sobre la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si resultan excesivas a lo ordenado por la ley.

Este evento constituye un fin constitucionalmente válido, en tanto lo que se pretende con este mecanismo es la defensa del tesoro público ante situaciones que desborden los límites de reconocimiento fijados por la ley y, legalmente previstos en el ordenamiento procesal contencioso administrativo, contenido en el inciso inicial el artículo 250 del CPACA que hace la siguiente previsión frente a las causales del recurso extraordinario de revisión: «Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión…».

2.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala, con base en los argumentos planteados por el recurrente en la demanda contentiva del recurso extraordinario, determinar si existen fundadas razones para declarar la prosperidad de la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2002, respecto de la decisión recurrida, en el entendido que se apartó de las reglas de interpretación establecidas por la Corte Constitucional frente al ingreso base de liquidación en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir de lo señalado en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y, por lo tanto, se debe disponer que la pensión reconocida se ajuste a los parámetros cuantitativos allí fijados.

2.3. DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ESPECIAL DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada, que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 idem y, por lo tanto, contrario al preámbulo y a los artículos 1, 228 y 230 de la Constitución Política.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. No obstante, paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis.

Este entendido porque su ejercicio está restringido a: i) Una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla. ii) Procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público. iii) En su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 idem. iv) Su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione a) la violación al debido proceso y/o b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

2.4. LA CAUSAL DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - Generalidades El FPUNAL fundó el recurso de revisión en la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,[19] que dispone: «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[20] Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: «Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[21] Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte transcrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recurso entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que o no era viable su reconocimiento, cuando se plantea la causal establecida en el literal a) de la norma en estudio o cuando su monto difiere en exceso, como lo fija el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegítimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no correspondía. Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos los que tienen un derecho a pensión.

2.5. DE LA LEGITIMACIÓN DEL FPUNAL PARA INTERPONER ESTE MECANISMO EXTRAORDINARIO Conforme se mencionó atrás, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003[22], señaló que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una «acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen».

Para su ejercicio el inciso 1º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 determinó que el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación eran los sujetos legitimados para interponer el recurso extraordinario de revisión, dentro de los cuales, no figura el FONDO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL.

Pero, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016[23], explicó «7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero[24]»[25].

Así las cosas, al ser el FPUNAL una administradora de pensiones encargada de su reconocimiento y pago de esta, para la Sala se encuentra legitimado en la causa por activa para promover el recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

2.6. DEL CASO CONCRETO 2.6.1. El argumento de revisión El FPUNAL presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 29 de mayo del 2020, proferida en segunda instancia, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B al considerar que se incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque presuntamente el reconocimiento pensional contenido en la sentencia objeto de revisión excede lo debido conforme a la ley que le es aplicable.

Afirmó que en la liquidación y reliquidación de la pensión del señor TAMAYO ALZATE se presenta una situación jurídica nueva de obligatoria e inmediata aplicación, que cambia por completo el panorama al respecto, situación jurídica tratada por la Corte Constitucional en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las que se advirtió que para el reconocimiento, liquidación y reliquidación de las pensiones, como es el caso del mencionado ciudadano, si bien es cierto se debe dar aplicación a la Ley 33 de 1985 y al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicio y cuantía o porcentaje de la pensión, también lo es que la determinación del IBL y liquidación de la pensión, debe darse en aplicación a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 ejusdem, pero en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.

Es decir que el monto pensional debe ser establecido sobre el promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio y no con lo devengado en el último año como se ordenó en la sentencia objeto de revisión, a fin de que la mesada mensual que se le paga se reduzca, no solo porque corresponde a la legalidad de las normas que regentan su derecho sino porque de acuerdo a los criterios actuales de reducción del gasto que hagan viable la existencia del estado social de derecho, se impone contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en especial, el que dicho Fondo administra.

Vistos los extremos de la censura invocada por el revisionista extraordinario, la Sala en línea con tal afirmación, considera que es menester demarcar que la sentencia C-168 del 20 de abril de 1995[26] declaró la exequibilidad de «los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: “Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”, el cual es INEXEQUIBLE».

Empero, en tal providencia no se fijaron reglas jurisprudenciales sobre cómo se debía entender el IBL en el régimen de transición. Estas solo empiezan a aparecer en el panorama constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013[27] y luego con la SU-230 del 29 de abril de 2015, que las extendió a los demás regímenes especiales[28].

No obstante, antes de abordarlas con mayor detalle resulta imperioso poner de presente que el Consejo de Estado, en cambio, había sentado su postura, de forma contundente y con alcance de unificación, desde la providencia de 4 de agosto de 2010[29], por parte de la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación refirió lo siguiente: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993… (…) En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985… (…) De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación…»[30]. Nótese que, para el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, por razones de favorabilidad, igualdad y primacía de la realidad, entre otras, consideró que debía entenderse que el régimen de transición en cuestión implicaba la posibilidad de que la cuantía de la pensión se determinara a partir de lo devengado durante el último año de servicio como lo señalaban las Leyes 33 y 62 de 1985, antes de la Ley 100 de 1993, dentro del régimen general aplicable a los servidores públicos.

En suma, en la providencia transcrita se consolidó la tesis de que, para el Consejo de Estado el IBL también hacía parte del régimen de transición. Por su parte, el 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013 fijó la regla de aplicación del IBL en un sentido diferente, así: «4.3.6.3. Sobre el Ingreso Base de Liquidación La Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “durante el último año”, contenida en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

Además, teniendo en cuenta que, de un lado, la declaración de inconstitucionalidad de la expresión referida creará un vacío en materia de regla de Ingreso Base de Liquidación, y de otro, tal vacío puede conducir a una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio, la Sala, por medio de un condicionamiento, debe establecer un criterio compatible con la Constitución dentro del respeto al margen de configuración del Legislador.

Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: (…) En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionadas a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso»[31].

Así pues, al ocuparse del régimen de transición en pensiones de los Congresistas, la Corte fijó una regla general al indicar que el IBL no quedaba cobijado por las normas de transición, basándose en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, adicionalmente, señaló que lo pertinente era entender que este debía ser calculado en la misma forma prevista en el artículo 21 como fórmula general, esto es, a partir del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años o el tiempo que faltare, según el caso.

Posteriormente, la Corte Constitucional tuvo en cuenta esa regla para señalar que el ingreso base de liquidación debe ser fijado de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[32], especialmente en la sentencia SU-230 de 2015, en la cual extendió de forma expresa las anteriores consideraciones sobre el IBL a todos los demás regímenes.

De tal suerte que lo que en principio era para los congresistas fue extendido a todos los asalariados en cuanto al tema pensional se refiere. Sobre el particular, indicó: «2.6.2. Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013[33] fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes especiales. … Con fundamento en estas razones, la Sala Plena de la Corte declaró inexequible la expresión “durante el último año” y estableció que el IBL aplicable debía ser el dispuesto en el régimen general del artículo 36 de la Ley 100.

Es necesario advertir en este punto que, a diferencia de la jurisprudencia vigente de las Salas de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional sobre la aplicación inescindible de los regímenes especiales, incluyendo las condiciones del IBL, esta providencia declara la inexequibilidad de la norma especial y ordena remitirse al régimen general de pensiones.

Esto se encuentra suficientemente justificado en la medida en que, para la Sala, al igual que ocurre con las reglas de Ingreso Base de Liquidación, factores y beneficiarios, la expresión aludida (i) vulnera el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector en mejores condiciones socio-económicas; e (ii) impone un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. … 3.2.2.1.

Es importante recordar que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un régimen de transición que beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia de la ley 100. En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013[34] se señaló que, el beneficio derivado de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de (i) edad, tiempo de servicios o cotizaciones y (iii) {sic} tasa de reemplazo.

Sin embargo, frente al ingreso base de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta en dicho régimen. Dicha voluntad del legislador, afirmó la Corte, puede evidenciarse del mismo texto del inciso tercero del artículo 36 de la ley 100. Agregó que entender lo contrario, en el caso particular del régimen especial derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, desconocía el derecho a la igualdad.

Así, este Tribunal declaró inexequible la expresión ‘durante el último año’ señalando que el IBL debía calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100. … 3.2.2.2.

Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013[35] se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca. … 3.2.2.5.

Teniendo en cuenta lo expuesto, esta Sala evidencia que en el caso del actor no existe vulneración de su derecho al debido proceso, específicamente, no se estructuró el defecto sustantivo alegado, en razón a que si bien existía un precedente jurisprudencial que seguían las salas de revisión para resolver problemas jurídicos como el que ahora el actor pone a consideración de la Corte, lo cierto es que dicho precedente cambió a partir de los recientes pronunciamientos de la Sala Plena, en donde fijan un precedente interpretativo sobre el alcance de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Sobre este punto, la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia objeto de reproche, realiza el siguiente análisis: ‘Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella.

Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado’[36].

Como se observa esta interpretación de la Sala Laboral del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria no contraría la reciente interpretación que fijó la Sala Plena de la Corte Constitucional acerca del IBL en el régimen de transición y, por eso, no se estructura el defecto sustantivo alegado. … 3.3. CONCLUSIONES 3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición. 3.3.2.

En ese sentido, como la Sala Plena tiene competencia para establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquellos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, el anterior precedente interpretativo es de obligatoria observancia». (Subrayas con negrilla propias de la Sala Cuarta Especial de Decisión). De lo anterior se extrae, con la claridad que surgió hasta 2015, que para la Corte Constitucional el IBL no fue uno de los elementos sometidos al régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que solo incluye, edad, tiempo de servicio y porcentaje; contrario a lo que, desde hace más de un quinquenio venía defendiendo el Consejo de Estado.

Paradójicamente, en mantenimiento de la tesis decantada por el Consejo de Estado y la cual el revisionista echa de menos, una de sus Salas de Revisión entró en contradicción con esta postura. Fue así como en la sentencia T-615 de 2016, hizo referencia a cuándo debía o no aplicarse su precedente relacionado con el IBL, en los términos que se pasan a transcribir: «Lo anterior evidencia, sin ningún asomo de duda que la señora del Río Arellano adquirió su estatus pensional antes de haber sido proferida la sentencia C-258 de 2013, dado que cumplió los requisitos exigidos para ello el 4 de junio de 2006.

En ese sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la UGPP, por cuanto ello implicaría aplicar de manera retroactiva dicha providencia, lo cual no es de recibo porque, a menos que la Corte Constitucional module sus efectos, las sentencias que esta Corporación profiere deben ser aplicadas a partir del momento de su publicación. Así las cosas, los parámetros establecidos en la sentencia C-258 de 2013, no resultan aplicables a aquellas pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición, en razón a que constituyen derechos adquiridos, los cuales solo pueden ser modificados luego de agotar el procedimiento dispuesto en la ley para los casos en que las pensiones fueron reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.

Lo anterior, en plena observancia del artículo 48 Superior, según el cual en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos y donde “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.

Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”»[37]. Cabe mencionar que dicha providencia fue declarada nula mediante Auto No. 229 de mayo 10 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, al considerar que ese fallo no tuvo en cuenta el precedente contenido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-405 de 2016, según el cual el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual se encontraban afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma.

Además, el máximo Tribunal Constitucional advirtió sobre la obligación de acatar la línea jurisprudencial de las decisiones emitidas por su Sala Plena. Acto seguido, en la sentencia SU-395 de 2017 –y en las subsiguientes–, la Corte Constitucional, con ponencia del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiteraría la regla sobre IBL contenida en las referidas providencias, así: «8.17.

Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. 8.18.

A similar conclusión también se arribó en la Sentencia SU-210 de 2017 previamente referida, en el sentido de advertir que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está circunscrito únicamente a los aspectos de la edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la pensión, en la medida en que “lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo, como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley, correspondientes al sistema general de pensiones”. 8.19.

Con todo, no sobra agregar que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición, no estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[38] (i) la estabilidad del régimen pensional, si bien no da lugar a un derecho adquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva no sólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también del carácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii) el Legislador solo puede reformar ese régimen, cuando la modificación se encuentre suficientemente justificada y respete criterios de razonabilidad y proporcionalidad[39].

Es por estos motivos que el propio constituyente derivado reformó (Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo 48 Superior, debido a que el régimen de transición no es, en sí mismo, indefinido en el tiempo[40]»[41]. Ha quedado de manifiesto, entonces, que la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, se insiste, se contrae a que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, quienes son beneficiarios de ella se les tomará como IBL el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio (art. 21) o todo el tiempo que hiciera falta si este fuere inferior (art. 36). Esta línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional y la contundencia de sus órdenes en su papel doble de máxima guardiana de la Constitución y de órgano de cierre en le unificación jurisprudencial de la acción de amparo, condujo a que el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018[42], debiera rectificar el criterio defendido uniformemente por la Sección Segunda desde el año 2010 para, en su lugar, acoger la postura estructurada por la Corte Constitucional en los citados pronunciamientos.

Sin embargo, dentro de ese ejercicio de unificación, esta Corporación, en la mencionada providencia, efectuó una acotación que resulta de cardinal importancia, principalmente, en cuanto hace a las razones de buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada, frente a quienes accedieron a la pensión discutida vía judicial, al explicar: «113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.

En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114. La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[43].

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada»[44].

De hecho fue enfática en la parte resolutiva de dicho fallo, al depositar en su numeral segundo que «Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial» y en su numeral tercero que «Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley».

Como puede verse, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo blindó con la garantía de intangibilidad las providencias que fueron proferidas con fundamento de la tesis fijada por la Sala Plena de la Sección Segunda en el precedente judicial contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010[45], reseñada líneas atrás. En tal sentido, proscribió la utilización del recurso extraordinario de revisión para desconocer las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir de una postura jurisprudencial vigente de su órgano de cierre, por el solo hecho de que en la actualidad tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado defiendan la tesis contraria en materia de IBL.

Descendiendo las anteriores consideraciones al sub judice, encuentra la Sala que, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B en la sentencia del 29 de mayo de 2020, luego de estudiar las pruebas aportadas al proceso concluyó que el señor TAMAYO ALZATE sí tenía derecho al reconocimiento pensional y a que se calculara el IBL con una tasa de reemplazo del 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiere realizado los correspondientes aportes, por pertenecer al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, le eran aplicables las reglas establecidas por la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en especial, la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018[46], pero no compartió de la decisión del a quo la reliquidación de la pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, porque al ser beneficiario del régimen de transición, si bien adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 33 de 1985, en cuanto al tiempo a promediar le correspondía, como ya se indicó en precedencia, el lapso de los diez últimos años»[47].

A manera de explicación elaboró el siguiente cuadro: [pic] Con lo cual cae por su propio peso la acusación del revisionista de que no se tuvo en cuenta el dosier de las decisiones jurisprudenciales adoptadas por la Altas Cortes, en tanto lo cierto es que frente al derecho sustantivo laboral encontró razón en que el beneficiado con la pensión ALFONSO TAMAYO ALZATE no tenía el derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, pero sí a la prestación, en los términos allí indicados.

Se insiste, en que la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B concluyó en la providencia ahora revisada, que la pensión del mencionado ciudadana sí se debía liquidar con el promedio de los últimos 10 años, sobre los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que hubiese realizado cotizaciones y con una tasa de reemplazo del 75% de estos, es decir, con las reglas establecidas por la Corte Constitucional y esta Corporación, sobre el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Dejando este punto claro, la Sala Especial de Decisión encuentra que en realidad el fallo se decantó por confirmar la decisión de primera instancia no porque encontrara razón a su a quo sino porque al asumir como juez de segunda instancia encuentra que la discusión continúa y llega a su competencia por el recurso de alzada de un apelante único. 2.6.2.

El argumento del ad quem que dio lugar a la confirmación de fallo de primera instancia. Es claro que no obstante la carencia del derecho pensional del señor TAMAYO ALZATE, como se explicó en el numeral 1.4 de los antecedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B explicó que no podía revocar la sentencia de primera instancia por respeto de principio constitucional y legal de la non reformatio in pejus, puesto que dentro del proceso ordinario únicamente apeló el referido señor.

Como se observa la sentencia ahora recurrida concluyó que en el caso del mencionado ciudadano se debió aplicar la tesis establecida tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado frente a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que el FPUNAL, ahora recurrente extraordinario, consideró desconocida.

Para la Sala, diferente es que en el caso concreto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se pudo revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por el señor ALONSO TAMAYO ALZATE y ordenó la reliquidación de su pensión de vejez, por la desidia de la entidad de previsión social, pues el FPUNAL no utilizó el recurso de apelación dentro del trámite del proceso ordinario, para plantear allí sus argumentos[48] que ahora sostiene en este recurso y, a través del mismo subsanar tal falencia, pues hay que insistir que la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B concluyó que el señor ALONSO TAMAYO ALZATE no se le debía reliquidar de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con las reglas establecidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el régimen de transición al que hemos venido aludiendo, pero no pudo revocar la sentencia apelada, por respeto al principio constitucional y legal de la non reformatio in pejus.

Sobre el anterior principio, la Sala Especial de Decisión Catorce de la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de octubre de 2020[49], puso de presente que su violación activa la causal de nulidad originada en la sentencia del recurso extraordinario de revisión, al afirmar: «40. Sobre el principio de la non reformatio in pejus, es necesario señalar que se encuentra consagrado en el artículo 31[50] constitucional y en el inciso 4 del artículo 328[51] del CGP, el cual es aplicable a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

Este principio hace alusión a que ante el apelante único, el juez de la apelación debe abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia de primera instancia. 41. La finalidad de este principio, reside en el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia[52].

Al respecto, la Corte Constitucional[53] manifestó: “El artículo 31 superior consignó la facultad que tienen, por regla general, todas las personas de apelar las decisiones judiciales y, en su inciso segundo, estableció la prohibición para el juez de segunda instancia de agravar la pena impuesta por el inferior en su decisión, cuando se trate de un apelante único.

En otras palabras, a través de este artículo el constituyente introdujo la garantía de la non reformatio in pejus en la Constitución Política de 1991. Lo anterior significa que al Juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones. Pero, particularmente, tiene prohibido desmejorar la situación del apelante único, ya que de permitirse lo contrario, la consecuencia perversa sería que nadie se atrevería a cuestionar los fallos de primera instancia y, en esa medida, se violarían principios constitucionales propios de una democracia tales como el derecho a la defensa y la doble instancia, garantías propias del debido proceso.” 42.

En ese sentido, la non reformatio in pejus le impone un límite constitucional y legal[54] a la competencia funcional del juez de la segunda instancia, que no puede pronunciarse más allá del objeto de la apelación. No obstante, este principio no es absoluto[55]»[56]. Ahora, por su parte, la Corte Constitucional en sentencia T-246 de 30 de abril de 2015[57], sobre el ámbito de aplicación del principio de la non reformatio in pejus, establecido en el artículo 31 de la Constitución Política, indicó: «La garantía de la non reformatio un pejus, consiste en una institución derivada del ordenamiento procesal-penal, elevada a rango constitucional, la cual se dirige a imposibilitar que el operador judicial de superior jerarquía, agrave la pena impuesta, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso, cuando el condenado sea apelante único.

Por virtud expresa del Constituyente, la prohibición de reforma en perjuicio –en peor- opera como un límite competencial para el juez de superior jerarquía en los casos que el apelante sea único, toda vez que se encuentra imposibilitado para agravar la decisión proferida por el juez inferior, como quiera que la parte que apela no lo hace para desmejorar su situación sino para revocar, enmendar o anular alguna pretensión que supone injusta a sus intereses.

Así lo ha reconocido esta Corporación al considerar este principio del derecho como un derecho fundamental, “la prohibición de la reformatio in pejus se torna en un principio constitucional con carácter de derecho fundamental para el apelante único, por haberlo incansablemente profesado esta Corporación. En sana lógica, es evidente que quien recurre una decisión, solo lo hace en los aspectos que le resultan perjudiciales.

La situación del apelante puede mejorarse pero nunca hacerse más gravosa. Cobra, por supuesto, mayor vigor esta garantía cuando quiera que se trate de actuaciones penales, pues si el apelante es único frente a una sentencia de condena, es claro que su objetivo es lograr que se mejore su situación disminuyendo la pena, pero jamás, que se empeore”[58].

Si bien esta garantía constitucional se podría enmarcar concretamente en el derecho procesal penal[59], entre otras cosas, por su cercanía con la libertad, bien jurídico altamente protegido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el debido proceso no es aplicable exclusivamente a procesos judiciales, sino también debe acatarse respecto de actuaciones administrativas[60], según la interpretación gramatical del artículo 29 constitucional, que extiende su ámbito de aplicación a toda clase de actuaciones tanto judiciales como administrativas»[61].

En vista de lo anterior y como en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor ALONSO TAMAYO ALZATE FUE EL ÚNICO APELANTE al no estar de acuerdo con la exclusión del IBL de las bonificaciones de bienestar universitario, productividad y lo recibido por el actor por vacaciones compensadas, por lo que, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B no podía hacer más gravosa su situación, frente a lo reconocido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en virtud del principio constitucional y legal de la non reformatio in pejus.

Y es que si hipotéticamente dicha autoridad judicial hubiese afectado dicho principio, hubiera sumado otro hecho constitutivo de censura, atinente al desconocimiento de la congruencia de la sentencia, dando pie a una causal diversa que ha sido tratada desde la égida de la nulidad originada en la providencia[62]. Y es que frente a este punto medular de la decisión el recurrente extraordinario guardó silencio, pasando por alto que le habían dado la razón en cuanto al thema decidendum de la sustancialidad del derecho pensional reclamado por el señor TAMAYO ALZATE.

Por contera, ha de tenerse claro que frente a los recursos extraordinarios, en atención a que constituyen una excepción a la inmutabilidad de la sentencia en firme y al principio de la cosa juzgada, no es viable quebrar el fallo cuando este tiene varios pilares fundamentales, que como en el presente caso de orden constitucional y legal, conforman la presunción de acierto que caracteriza a la sentencia y el recurrente extraordinario deja de lado el ataque o censura contra alguno de ellos, pues es claro que, si bien el recurso extraordinario de revisión tiene como teleología retirar del ordenamiento jurídico la sentencia que se advierta injusta, lo cierto es que dicho derrotero está sometido a los presupuestos estrictos de formulación, temporalidad y contenido, en tanto no se está dentro de la dialógica jurídica de la instancia, por cuanto la revisión extraordinaria parte de un debate cuyos extremos ya habían sido zanjados y analizados, por lo que no resulta de recibo que la postulación extraordinaria recaiga solo sobre uno o algunos de los fundamentos principales de la decisión de instancia o peor aún cuando el revisionista se desvía del real argumento soporte del fallo, como acontece en este caso en que el operador judicial hizo concurrir una consideración notal que dio lugar al fallo y que el recurrente omitió atacar. 2.7.

Conclusión Para la Sala Cuarta de Decisión del Consejo de Estado declarará infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por el FPUNAL, pues contrario a lo afirmado por este, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B concluyó que el señor ALONSO TAMAYO ALZATE no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con las reglas establecidas por la Corte Constitucional[63] y el Consejo de Estado[64], sobre el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual no desconoce y de hecho coincide con el argumento de la recurrente, así que en estricto sentido para la censura extraordinaria, en la realidad contextual, no incidía el aspecto subyacente de si se dio aplicación y se acogieron las decisiones jurisprudenciales sobre la composición de los factores del IBL durante los últimos 10 años o el último año, pues se itera el juez ad quem encontró la carencia del derecho de la parte beneficiada con la pensión. El punto de quiebre de la falta de fundamento de la postulación de la revisión está dado en que el recurrente no argumentó censura alguna respecto del principio de la non reformatio in pejus que fue el argumento central y único que llevó al juez de segunda instancia de la nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral a confirmar la decisión de su a quo dentro del radicado con número 17001-23-31-000-2011-00605-01, por tratarse de que procesalmente fue un apelante único.

Así las cosas, se impone a este juez extraordinario declarar infundado el recurso extraordinario analizado en este vocativo. 2.8. Costas Ante la no prosperidad del recurso, la Sala de Decisión estima que no hay lugar a condenar en costas, porque para la procedencia de esta clase de carga se requiere que se haya demostrado su causación. El artículo 365 del CGP, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión que haya propuesto, cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (véanse los numerales 1º[65] y 8º[66]), por lo que descendiendo al caso concreto, al no obrar prueba sobre la causación de las mismas, la Sala se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, el 29 de mayo de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el número 17001-23-31-000-2011-00605-01, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por Secretaría General, en caso de haber sido remitido en versión física[67], DEVUÉLVASE el expediente enviado en calidad de préstamo a la Sección Segunda del Consejo de Estado, al ser esta quien lo remitió a este vocativo.

CUARTO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE contentivo de este recurso extraordinario.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Magistrados: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Ausente con permiso ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Aclaración de voto “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Índice 2 Samai, expediente digital. [2] Ello debido a que el señor Tamayo Alzate prestó sus servicios en la sede de Manizales de la Universidad Nacional. [3] Énfasis del original. [4] Énfasis del original. [5] Valga aclarar que no discutió aspectos como la inclusión en el IBL de todos los factores liquidados, que el a quo consideró eran todos aquellos devengados por el beneficiario de la pensión, salvo los excluidos y el tiempo a promediar, que para el Tribunal fue del último año. Aspectos que de suyo sí discute el recurrente en vía de la revisión extraordinaria. [6] Énfasis del original. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.

M. P. César Palomino Cortés. [8] «Folio 191». [9] «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil catorce (2014), Radicación número 11001-03-15-000-2010- 01284-00(REV), Actor: Edilberto Henoc Suárez Cortés». [10] «Corte Constitucional, sentencia T-393-2017, Acción de tutela instaurada por José Omar Libreros Martínez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger, veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017)». [11] Índice 2 Samai. [12] Índice 5 Samai. [13] Índice 26 Samai. [14] Índice 17 Samai. [15] Índice 18 Samai. [16] Índice 31 Samai. [17] Índice 23 Samai. [18] Las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 25 de enero de 2020, en lo referente a las competencias regirán tan solo un (1) año después de la publicación de la referida Ley, conforme a las voces del régimen de transición que consagra el artículo 86 ejusdem: «ARTÍCULO 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. // Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

(Énfasis de la Sala). [19] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [20] Énfasis de la Sala. [21] Consulta disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/leyes-de-la- republica/article/1355-por-la-cual-se-reforman-algunas-disposiciones-del- sistema-general-de-pensiones-previsto-en-la-ley-100-de-1993-y-se-adoptan- disposiciones-sobre-los-regimenes-pensionales-exceptuados-y-especiales [22] Referencia: expediente D-4515.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. Demandante: Jorge Miguel Pauker Gálvez. M. P. Jaime Araújo Rentería. [23] Referencia: Expediente T-5.161.230. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro.

M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [24] «Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez)». [25] Énfasis de la Sala. [26] M. P. Carlos Gaviria Díaz. Expediente No. D-686. Normas acusadas: artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la ley 100 de 1993. [27] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Referencia: expediente D-9173 y D- 9183. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. [28] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Referencia: Expediente T- 3.558.256. Acción de tutela instaurada por el señor Salomón Cicerón Quintero Rodríguez en contra de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Banco Popular S.A. [29] Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [30] Énfasis de la Sala. [31] Énfasis del original. [32] Al efecto ver Sentencia T-078/14, CP.

Dr. Mauricio González Cuervo. [33] «M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub». [34] Idem. [35] «M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub». [36] «Ver folio 53 del cuaderno principal». [37] Subrayado es de la Sala. [38] «Consultar, entre otras, las Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de 2013». [39] «En la Sentencia C-754 de 2004, este Tribunal, reiteró la Sentencia C- 789 de 2002, y señaló que aunque el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse, la consagración de tal tipo de régimen generó un derecho a continuar en el régimen de transición para quienes ya ingresaron a él, por lo que los cambios normativos posteriores que afecten ese derecho resultan inconstitucionales.

Con todo, la Corte explicó que ello no implica la imposibilidad del legislador de hacer modificaciones al sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. En igual sentido, consultar la sentencia C-789 de 2002». [40] «Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que “el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.”». [41] Cursiva del original. [42] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. César Palomino Cortés, sentencia de 28 de agosto de 2018, rad. 52001-23-33- 000-2012-00143-01, accionante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [43] «La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.

Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. // En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]». [44] Énfasis de la Sala. [45] Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [46] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.

M. P. César Palomino Cortés. [47] «Le aplica el inciso tercero del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de diez años para adquirir el derecho». [48] Planteamientos enfocados en que el cálculo del IBL de la pensión del señor Tamayo Alzate era el equivalente al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiere realizado los correspondientes aportes, por pertenecer al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional sobre la materia. [49] Recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-15-000-2019-00119-00, actor: Misleny Nieto Ojeda, demandado: DIAN, M. P. Alberto Montaña Plata. [50] «Constitución Política, “Artículo 31.

Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. // El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.”». [51] «Ley 1564 de 2012. “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. // El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.”». [52] «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 7 de octubre de 2015, Radicado 2010-01284-00». [53] «Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2016». [54] «Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 2015 “(…) existe una limitación legal que impide al juez de segunda instancia realizar un control de legalidad abstracto y exhaustivo sobre la sentencia de primera instancia, toda vez que la competencia del mismo se circunscribe, explícitamente, a aquello que fue alegado en el recurso de apelación. En similar sentido, al entenderse que la apelación fue interpuesta en lo desfavorable al apelante, el juez de segunda instancia no podrá desmejorar la situación jurídica del apelante único, pues ello quebrantaría, consecuentemente, el derecho fundamental a la no reformatio in pejus”.». [55] «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 9 de febrero de 2019, Radicado 1994-02321-01 (20104) “(…) la regla general relacionada con los límites de la competencia del juez ad quem, admitía excepciones derivadas de mandatos constitucionales y legales.

A título de ejemplo se señalaron en el fallo algunos asuntos procesales, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, los cuales, entre otros, deben ser declarados por el juez de segunda instancia, de manera oficiosa, en tanto favorecen al apelante único, aunque no hubieran sido propuestos como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada, porque tales aspectos constituyen presupuestos para dictar sentencia de mérito.”». [56] Resaltados del original. [57] Referencia: expediente T- 4.622.954.

Acción de tutela presentada por Luis José Ramírez y otros contra el Tribunal Administrativo del Cesar. M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [58] «T-291 de 2006. M.P. Jaime Araújo Rentería». [59] «Ley 906 de 2004 en su artículo 20 regula el principio rector de la doble instancia. En su inciso segundo establece como garantía procesal la no reformatio in pejus: “El superior no podrá agravar la situación del apelante único”.». [60] «Ver sentencias T-468/99, T-033/02, T-587A/03, entre otras». [61] Énfasis del original. [62] El Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión ha establecido que la nulidad originada en la sentencia, se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, incluso por el vicio de incongruencia, sobre el particular, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, en providencia del 2 de febrero de 2016, dentro del recurso extraordinario de revisión radicado No. 11001-03- 15-000-2015-02342-00 y actor Luis Ángel Torres Gómez, sobre el particular manifestó: «2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia // Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. // Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. // Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. // En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita… // Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. // En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio…».

Énfasis del original. [63] Entre otras las las providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. [64] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.

M. P. César Palomino Cortés. [65] “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)”. [66] “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” [67] Se indica de esa forma porque en lo que consta en la plataforma oficial del Consejo de Estado SAMAI, el expediente fue enviado de forma digital, escaneado en PDF, como se informó en el numeral 1.6.2. de los antecedentes.