CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 100-002561 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de Sociedades / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción 23. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992.

M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad 44.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] 48.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril 2020. […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades […].

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación. EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que las medidas adoptadas en la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, corresponden a medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] De igual forma, considera que las medidas consistentes en la adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 100-002561 DE 2020 (17 de abril) EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01832-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 100-002561 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de las medidas de asignación de funciones, como Juez de insolvencia, a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades, desarrollo del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril (sic) 2020 […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades.

La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud[1], el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[2] 2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica […]”.

Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 5. El Superintendente de Sociedades expidió la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril (sic) 2020 […]”.

El trámite procesal 6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[3], en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.  7. La Superintendencia de Sociedades remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 11 de mayo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho. 8.

El Despacho Sustanciador, mediante auto de 16 de junio de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo – Fedesarrollo y a las siguientes instituciones de educación superior: Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle, Universidad EAFIT, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño: para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió a el Superintendente de Sociedades para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso. 9.

La Superintendencia de Sociedades, mediante mensaje de datos remitido al buzón de correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el 23 de junio de 2020, remitió publicación del auto en la página electrónica de la entidad, en cumplimiento de la orden impartida en el auto de 16 de junio de 2020. 10. El Superintendente de Sociedades remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 2 de julio de 2020[4].

Intervenciones 11. En relación con las intervenciones: i) La Superintendencia de Sociedades presentó concepto, ii) las personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino. Intervención de la Superintendencia de Sociedades 12. La Superintendencia de Sociedades presentó concepto, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 2 de julio de 2020, en dicho concepto solicitó que la resolución materia de proceso sea declarada ajustada a derecho, teniendo en cuenta que Resolución 100-001106 del 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se asignan unas funciones y se definen los grupos internos de trabajo en la Superintendencia de Sociedades […]”; requería ser adicionada, comoquiera que el Decreto 560 de 2020 asignó a la superintendencia una serie de nuevas competencias que no se encontraban contenidas en el marco de sus funciones, por esta razón, era necesario adicionar la Resolución 001106 de 2020, la que, fue proferida en el marco de las competencias administrativas que detenta la Superintendencia de Sociedades de conformidad con lo previsto en el Decreto 1023 de 2012, por lo que, se expidió respetando toda la normativa que regula la materia. 13.

Consideró que existe relación de conexidad entre el acto administrativo y los motivos que llevaron a la declaratoria del Estado de excepción, teniendo en cuenta que el Decreto 417 de 2020 estableció la necesidad de buscar los mecanismos normativos bajo los cuales se faciliten y agilicen los procesos de reorganización e insolvencia empresarial, así como el posible aumento en los casos de reorganización e insolvencia empresarial producto del impacto de la pandemia; y de acuerdo con el Decreto Legislativo 560 de 2020, lo que se pretende es contar con medidas eficaces que reduzcan los términos de los procesos especiales de reorganización empresarial. 14.

En síntesis, el acto administrativo objeto de control adicionó la Resolución 100-001106 de 2020 expedida por el Superintendente de Sociedades, asignando a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimiento de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la citada superintendencia una nuevas funciones, las cuales fueron desarrolladas en el Decreto Legislativo 560 de 2020, situación por la cual, la resolución objeto de control, debe ser declarada como ajustada al ordenamiento jurídico.

Concepto del Ministerio Público 15. El Ministerio Público[5] rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 2.

En este sentido, explicó que las medidas adoptadas están dirigen a los deudores que tienen su domicilio en las jurisdicciones de las distintas intendencias regionales y en la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia de la Superintendencia de Sociedades, es decir, tienen como destinatarios a un número indeterminado de personas, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general.

Asimismo, indicó que la resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, el Decreto Legislativo 560 de 2020. 3.

En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma. 4. Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones de la Superintendencia de Sociedades no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que se trata de medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. 5.

Resaltó que las medidas de adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales, se ajusta al criterio de necesidad, porque ella busca garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, pues busca agilizar el trámite de los procesos de reorganización e insolvencia empresarial beneficiando de esta manera a los deudores. 6.

En su criterio, la Resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que, con las medidas de adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad. 7.

Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 1994[6]. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 560 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión 17. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 37[7] de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[8], sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[9]; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 18.

Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Problema Jurídico 19. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico. 20.

En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 560 de 2020 y demás normas superiores. Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción 21.

Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. 22. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/92[10], lo siguiente: “[ ] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad.

La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones.

La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica. 9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo.

Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma.

Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia. 10.

En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. 11.

El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional).

Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [ ]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública 23.

Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. 24.

La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/10[11], lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública.

En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitución[12]. [ ] 4.1.3.

Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguientes[13]: (1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

Además, deben ser de carácter extraordinarios. (2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. (3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. 4.1.4.

Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia. Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos[14].

Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […]” 25. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”[15]. 26.

Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación. 27. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”. 28.

Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció: “[ ]

ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.

PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [ ]”. 29. Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.

El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020 30. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […]”[16]. 31. En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas. Presupuesto fáctico 32. En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo y v) los costos de la atención en salud. 33.

Y, por el otro: i) el impacto económico en los ámbitos nacional e internacional derivados de la pandemia por el nuevo coronavirus, Covid- 19, que, según señaló, sería “[…] de magnitudes impredecibles e incalculables […]”, ii) las medidas adoptadas en el orden internacional y nacional con el objeto de superar la crisis, iii) la urgente necesidad de apoyo fiscal al sistema de salud, iv) el posible incumplimiento de pagos y obligaciones por la reducción de los flujos de caja de personas y empresas; v) la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP+ y su menor demanda mundial lo cual implicó un desplome del precio del petróleo, para la referencia Brent; vi) el alza del precio del dólar en los mercados emergentes y países productores de petróleo, como el colombiano, lo que a su vez genera una afectación de diferentes sectores y viii) la necesidad de adoptar nuevas medidas extraordinarias, puesto que las adoptadas no han sido suficientes.

Presupuesto valorativo 34. En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción 35. La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”.

Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 36. En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020[17] 37.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que: 1. El Gobierno Nacional utilizó las atribuciones ordinarias para atender las dimensiones sanitarias, económicas y sociales de la pandemia desde múltiples frentes, antes de declarar el estado de emergencia. 2.

“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas. 3.

El análisis de las medidas anunciadas debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”.

Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios. 38. La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.

Decreto Legislativo 560 de 2020 y sentencia de constitucionalidad 39. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica […]”. 40.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-237 de 2020, declaró exequible el Decreto 560 de 2020, en los siguientes términos: 41. La Corte Constitucional consideró, que: “[…] [e]l Decreto 560 de 2020 adopta medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia. Bajo esta perspectiva y de manera temporal (i) introduce reglas aplicables a los procesos de insolvencia regulados en la Ley 1116 de 2006 con la finalidad de reducir su impacto para algunos acreedores, establecer mecanismos de alivio para las empresas en crisis y obtener recursos “frescos” que contribuyan a la continuidad de la actividad empresarial.

Igualmente (ii) establece procedimientos especiales de negociación dirigidos a la celebración de acuerdos de reorganización entre los empresarios, al tiempo que (iii) define instrumentos tributarios encaminados a mejorar la posición de los deudores en procesos de insolvencia […] [l]a Corte ha encontrado que, en general, el contenido del Decreto 560 de 2020 supera las exigencias aplicables a decretos legislativos adoptados en desarrollo del estado de emergencia. La regulación se inscribe en la urgencia de procurar la continuidad de la empresa como base del desarrollo y fuente generadora de empleo.

El decreto bajo examen enfrenta diferentes tensiones que se suscitan en los procesos de insolvencia e intenta ofrecer soluciones que, en general, se encuentran comprendidas por el margen de acción del que dispone el Presidente de la República. Igualmente establece dos procedimientos de negociación orientados a incentivar procedimientos ágiles de negociación de acuerdos de reorganización a fin de enfrentar las dificultades del deudor.

Finalmente adopta medidas tributarias que ofrecen a las empresas posibilidades de disponer de recursos para continuar con el giro ordinario de los negocios […]”. 42. Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 560 de 2020, comoquiera que: i) las reglas de insolvencia establecidas en el Decreto pretenden mitigar la extensión de los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, como también, recuperar y conservar la empresa como unidad de explotación económica y fuente de empleo, y ii) el Decreto 560 de 2020 constituye un instrumento que pretende enfrentar las dificultades empresariales, complementando o modificando en algunos casos el régimen general previsto en la Ley 1116 de 2006.

Marco normativo internacional 43. Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional. Declaración Universal de los Derechos Humanos 44. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 45. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968[18]. Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos 46.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019[19], consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto). 47.

De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 48. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948.

Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano. Convención Americana sobre Derechos Humanos 49.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972[20]. 50. Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad[21], contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad 51.

Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece: “[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 52. Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone: “[…] Artículo 136.

Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”. 53. De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 54.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 1994[22], realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el  Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”.

En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”. Características del control inmediato de legalidad 55. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[23] ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: 56.

Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […]”[24]. 57.

El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […]”[25]. 58.

El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”[26]. 59. El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […]”[27]. 60.

El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […]”[28]. 61.

El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […]”[29]. 62.

La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalidad[30]. 63.

Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […]”[31] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 64. El acto objeto de control es la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril 2020. […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades, que se transcribe a continuación: “[…] Tipo: Salida Fecha: 17/04/2020 04:44:50 PM Trámite: 1012 – ACTO ADMINISTRATIVO INTERNO SOCIEDAD: 899999086 – SUPERINTENDENCIA D EXP. 36241 REMITENTE: 100 – DESPACHO SUPERINTENDENTE DESTINO: 515 – GRUPO DE NOTIFICACIONES ADMINISTRATIVAS FOLIOS: 3 ANEXOS: NO TIPO DOCUMENTAL: RESOLUCIÓN CONSECUTIVO: 100-002561 RESOLUCIÓN Por medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril 2020.

EL SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES En uso de sus atribuciones legales, reglamentarias, y en especial las conferidas por el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los numerales 15, 18,19 y 20 del artículo 8, el Decreto 1023 de 2012, y

CONSIDERANDO

Que en las Resoluciones 100-001106 y 100-001107 de 31 de marzo de 2020, se encuentran definidas las funciones y competencias que corresponden a cada uno de los grupos internos de trabajo de las diferentes dependencias de la entidad. Que mediante el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, el Gobierno Nacional adoptó algunas medidas que facilitan el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia. Que algunas de las medidas establecidas en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, implican un alcance y la asignación de funciones a la Superintendencia de Sociedades, como juez de insolvencia. Que, en ese sentido, se requiere hacer una adición a la Resolución 100- 001106 de 31 de marzo de 2020.

Que, como consecuencia de lo expuesto, el Superintendente de Sociedades, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. Alcance de la Resolución. La presente resolución adiciona las funciones de las dependencias de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y de las Intendencias Regionales que se encuentran asignadas en la Resoluciones 100-001106 de 31 de marzo de 2020, y que resultan necesarias en virtud de lo dispuesto por el Decreto 560 de 15 de abril de 2020.

ARTÍCULO 2. Intendencias Regionales. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, las Intendencias Regionales, adscritas al Despacho del Superintendente de Sociedades, tendrán las siguientes funciones en materia de insolvencia: 2.1 Conocer como juez, de los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización de deudores domiciliados en su jurisdicción, de Categoría B y C, desde la solicitud de admisión, incluyendo su confirmación o rechazo y su posterior ejecución, hasta su finalización, ya sea por cumplimiento o incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el Decreto 560 de 2020 y demás normas aplicables. 2.2 Conocer de los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización de deudores domiciliados en su jurisdicción, de Categoría B y C, para su validación o rechazo y, dado el caso, su posterior ejecución, hasta su finalización ya sea por cumplimiento o incumplimiento. 2.3 Las demás que sean necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, sobre los trámites y procesos de su competencia.

ARTÍCULO 3. Superintendente Delegado de Procedimientos de Insolvencia. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, el Superintendente Delegado de Procedimientos de Insolvencia tendrá las siguientes: 3.1 Conocer como juez de los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización, de deudores categoría A desde su admisión y hasta su confirmación o rechazo, y durante su etapa de ejecución, y hasta su finalización, ya sea por cumplimiento o incumplimiento. 3.2 Conocer como juez, de los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización, de deudores categoría A, para su validación o rechazo. 3.3 Las demás que sean necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, de los trámites y procesos de su competencia de deudores categoría A y/o las funciones que no se encuentren expresamente asignadas a los demás grupos de la delegatura.

ARTÍCULO 4. Grupo de Admisiones. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, el Grupo de Admisiones adscrito al Despacho del Superintendente Delegado de Procedimientos de Insolvencia, ejercerá las siguientes: 4.1 Conocer y decidir sobre todas las solicitudes de admisión de trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización y de Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización, en los términos del Decreto 560 de 2020. 4.2 Remitir el trámite de Negociación de Emergencia de un Acuerdo de Reorganización y los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización, al delegado o al grupo que corresponda, según su categoría.

ARTÍCULO 5. Grupo de Procesos de Reorganización I. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, el Grupo de Procesos de Reorganización I, ejercerá las siguientes funciones: 5.1 Conocer como juez, de los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización de deudores Categoría B, desde su admisión y hasta su confirmación o rechazo. 5.2 Conocer como juez, de los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización de los deudores Categoría B, para su validación o rechazo. 5.3 Las demás que sean necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, de los trámites y procesos de su competencia de deudores de categoría B.

ARTÍCULO 6. Grupo de Procesos de Reorganización II. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, el Grupo de Procesos de Reorganización II, ejercerá las siguientes funciones: 6.1 Conocer como juez, de los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización de deudores Categoría C, desde su admisión y hasta su confirmación o rechazo. 6.2 Conocer como juez, de los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización de deudores de Categoría C, para su validación o rechazo. 6.3 Las demás que sean necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, de los trámites y procesos de su competencia de deudores categoría C.

ARTÍCULO 7. Grupo de Acuerdos de Insolvencia en Ejecución. En adición a las funciones asignadas en la Resolución 100-001106 de 2020, el Grupo de Acuerdos de Insolvencia en Ejecución, ejercerá las siguientes funciones: 7.1 Conocer como juez, de los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización y de los Procedimientos de Recuperación Empresarial de Acuerdos de Reorganización de deudores Categoría B y C, en la etapa de ejecución, desde el momento en que el Coordinador del Grupo correspondiente le informe sobre la confirmación o validación del acuerdo de reorganización, hasta su finalización, ya sea por cumplimiento o incumplimiento. 7.2 Las demás que sean necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, de los trámites y procesos de su competencia de deudores de categoría B y C.

ARTÍCULO 8. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN PABLO LIEVANO VEGALARA SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES […]”. Análisis del caso concreto 65. El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.

Procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 66. Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 67.

En primer orden, esta Sala considera que los artículos mencionados contienen medidas de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se dispuso: 1. “[…] [q]ue mediante el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, el Gobierno Nacional adoptó algunas medidas que facilitan el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia […]”. 2.

“[…] [q]ue algunas de las medidas establecidas en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, implican un alcance y la asignación de funciones a la Superintendencia de Sociedades, como juez de insolvencia. 3. [l]La presente resolución adiciona las funciones de las dependencias de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y de las Intendencias Regionales que se encuentran asignadas en la Resoluciones 100-001106 de 31 de marzo de 2020, y que resultan necesarias en virtud de lo dispuesto por el Decreto 560 de 15 de abril de 2020. […]”. 68.

En segundo orden, visto el artículo 115 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[32] “[…] [e]l Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo […]”. 69. Asimismo, de acuerdo con los numerales 15, 18, 19 y 20 del artículo 8 del Decreto 1023 de 18 de mayo de 2012[33] son funciones del Superintendente de Sociedades “[…] 15.

Expedir los actos administrativos que le corresponden como Jefe del Organismo […] 18. Crear, organizar y suprimir grupos internos de trabajo y designar al funcionario que actuará como coordinador de cada grupo […] 19. Crear, organizar y suprimir los órganos de asesoría y coordinación necesarios para el desarrollo de las funciones de la entidad […] 20.

Asignar, reasignar y distribuir las competencias de las distintas dependencias de la Superintendencia para el mejor desempeño en la prestación del servicio […]”. En consecuencia, es función del Superintendente de Sociedades asignar funciones a los grupos internos de trabajo, a los órganos de asesoría y a las dependencias de la Superintendencia de Sociedades para la mejor prestación del servicio, por lo que la titularidad de potestad administrativa del Superintendente de Sociedades está reconocida en la ley. 70.

En este sentido, la Sala considera que la Resolución se expidió en ejercicio de la función administrativa por el Superintendente de Sociedades, con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias 71. En tercer orden, la Resolución indicada supra: 72. En primer lugar, se fundamentó, entre otras normas, en el Decreto Legislativo 560 de 2020. 73.

En segundo lugar, invocó en los considerandos el Decreto Legislativo 560 de 2020, cuando indicó que: “[…] Que mediante el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, el Gobierno Nacional adoptó algunas medidas que facilitan el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia. Que algunas de las medidas establecidas en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, implican un alcance y la asignación de funciones a la Superintendencia de Sociedades, como juez de insolvencia […]”. 1.

Y, en tercer lugar, en su parte resolutiva decidió: 1. En su artículo primero, “[…] [l]a presente resolución adiciona las funciones de las dependencias de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y de las Intendencias Regionales que se encuentran asignadas en la Resoluciones 100-001106 de 31 de marzo de 2020, y que resultan necesarias en virtud de lo dispuesto por el Decreto 560 de 15 de abril de 2020 […]”. 2.

En sus artículos segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, que dispusieron las medidas de adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales, se dispuso que también se asignarían las demás funciones que fueran necesarias para cumplir con las funciones legalmente asignadas a la Superintendencia de Sociedades en el Decreto 560 de 2020. 74.

A su vez, los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 560 de 2020 dispusieron, por un lado, sobre la finalidad y ámbito de aplicación de los mecanismos extraordinarios de salvamento y recuperación, esto es, el régimen de insolvencia regulado en el Decreto Legislativo; y, por el otro, sobre el acceso expedito de los usuarios a los citados mecanismos extraordinarios. 75.

Por lo anterior, esta Sala considera que la resolución objeto de control se expidió como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, comoquiera que la Resolución: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 560 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y ii) en su parte resolutiva se adoptan medidas que lo desarrollan, es especial, sus artículos 1 y 2. 76.

En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.

Examen sobre los aspectos formales 77. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. Examen de la competencia 78. En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dicto el acto, el Superintendente de Sociedades, quien expidió la Resolución, manifestó actuar en ejercicio de sus facultades legales. 79.

En este sentido, la Sala encuentra que: i) el artículo 115 de la Ley 489 prevé que “[…] el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas. Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo […]”; y ii) los numerales 15, 18, 19 y 20 del artículo 8 del Decreto 1023 de 2012 disponen que son funciones del Superintendente de Sociedades “[…] [c]rear, organizar y suprimir grupos internos de trabajo y designar al funcionario que actuará como coordinador de cada grupo […] 19.

Crear, organizar y suprimir los órganos de asesoría y coordinación necesarios para el desarrollo de las funciones de la entidad […] 20. Asignar, reasignar y distribuir las competencias de las distintas dependencias de la Superintendencia para el mejor desempeño en la prestación del servicio […]”. 80. Por lo anterior, esta Sala considera que el Superintendente de Sociedades, al expedir la Resolución núm. 100-002561 de 2020, actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.

Examen de otros aspectos formales 81. En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación. 82. En cuanto al objeto, se pude determinar que se refiere la adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales.

Así, se trata de unos objetos posibles que, prima facie, no resultan contrarios a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica. 83. En cuanto a la causa, está relacionada directamente con las medidas que fueron ordenadas por el Decreto Legislativo 560 de 2020. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto. 84.

En cuanto a la finalidad, se concreta en: i) mitigar la extensión de los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción; ii) recuperar y conservar la empresa como la unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo; y iii) contar con un instrumento normativo que garantice los derechos fundamentales de las empresas afectadas económicamente por los efectos económicos adversos de la pandemia. 85.

Asimismo, se considera que la Resolución objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo. 86. Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal.

Examen sobre los aspectos materiales 87. El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. 88. La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Resolución se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 560 de 2020.

Juicio de conexidad 89. En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Resolución objeto de estudio contiene una medida que desarrolla el Decreto Legislativo 560 de 2020. 90. El Decreto mencionado supra: 1. En su parte considerativa señaló, entre otras razones, la siguiente: “[…] Que ante el aumento previsto de nuevos procesos de insolvencia y la urgencia de contar con recursos líquidos por parte de esos deudores, es necesario relevar transitoriamente los controles de legalidad que ejecuta el juez sobre algunas medidas como las autorizaciones de pago de pequeñas acreencias y las ventas de bienes por fuera del giro ordinario, de forma que las mismas puedan ser adoptas con la celeridad necesaria para enfrentar los tiempos de crisis generados por la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.

Que es necesario promover la implementación nuevas fórmulas de arreglos entre el deudor y los acreedores como las capitalizaciones de deuda, las descargas de pasivo y pacto de deuda sostenible, que permitan resolver la crisis del deudor, con el fin de evitar la liquidación y la consecuencia pérdida de puestos de trabajo. Que con el fin de mantener el empleo como forma de atenuar los efectos de la crisis, es conveniente adoptar medidas que permitan que, aún en el caso de que sobrevenga la liquidación judicial del deudor, se puedan mantener las unidades productivas y que sean transferidas a terceros con capacidad para operarlas y en consecuencia preservar el empleo.

Que es previsible que una cantidad considerable de deudores que se encuentran ejecutando acuerdos de reorganización vean afectada su liquidez y, en consecuencia, no pueda seguir honrando el acuerdo en los términos en que fue celebrado con sus acreedores y se verán sometidos a incumplimientos […]” (Resaltado fuera de texto).  2. Y, en los artículos primero y segundo de su parte resolutiva, dispuso: “[…]

ARTÍCULO 1. Finalidad y ámbito de aplicación de mecanismos extraordinarios de salvamento y recuperación. El régimen de insolvencia regulado en el presente Decreto Legislativo tiene por objeto mitigar la extensión de los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los mecanismos de salvamento y recuperación aquí previstos.

Las herramientas aquí previstas serán aplicables a las empresas que se han afectado como consecuencia de la emergencia antes mencionada, y estarán disponibles desde la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, hasta dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia del mismo.

ARTÍCULO 2. Acceso expedito a los mecanismos reorganización. Las solicitudes de acceso a los mecanismos de reorganización presentadas por deudores afectados por las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se tramitarán de manera expedita por las autoridades competentes, considerando los recursos disponibles para ello.

El Juez del Concurso no realizará auditoría sobre el contenido o la exactitud de los documentos aportados ni sobre la información financiera o cumplimiento de las políticas contables, lo cual será de responsabilidad exclusiva del deudor y su contador o revisor fiscal, según corresponda. Lo anterior, sin perjuicio de requerir que se certifique que se lleva la contabilidad regular y verificar la completitud de la documentación. No obstante, con el auto de admisión podrá ordenar la ampliación, ajuste o actualización que fuere pertinente de la información o documentos radicados con la solicitud, a fin de que se puedan adelantar eficaz y ágilmente las etapas del proceso, so pena de las sanciones a que haya lugar […]” (Resaltado fuera de texto). 91.

El Decreto Legislativo 560 de 2020 estableció un régimen de insolvencia el cual tiene por objeto mitigar los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Así, las medidas adoptadas en la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 son un desarrollo estricto de los mecanismos adoptados en el marco del Estado de excepción declarado. 92.

La Sala considera que las medidas adoptadas se encuentran relacionadas con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto buscan; en primer orden, mitigar la extensión de los efectos sobre las empresas afectadas por las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; en segundo orden, la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo. 93.

Así las cosas, la Sala considera que se supera el juicio de conexidad entre el contenido de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 560 de 2020. Juicio de proporcionalidad 94. En segundo lugar, la Sala Especial considera que las medidas consistentes en la adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades son razonables y proporcionales para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción, toda vez que, como ya se indicó, era necesario garantizar la configuración de unos mecanismos para mitigar el impacto económico generado por los efectos adversos de la pandemia a las empresas que resultaron afectadas económicamente. 95.

La Sala considera que el estatuto concursal vigente es un mecanismo diseñado para tiempos normales y, en consecuencia, no es suficiente para contener el impacto sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía con ocasión de la pandemia. En este sentido, el régimen de insolvencia empresarial actual exige el cumplimiento de diferentes requisitos que generan que las decisiones que se adopten dentro del mismo, desde la admisión hasta la confirmación del acuerdo, se prolonguen en el tiempo, lo que no permitiría que las afectaciones económicas actuales puedan superarse. 96.

La Sala considera que la adición de las funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades son proporcionales con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, en la medida en que se requiere determinar quienes serán los competentes para desarrollar las diferentes etapas del nuevo régimen de insolvencia. Asimismo, en atención a que la Superintendencia de Sociedades es el juez de insolvencia y, en ese sentido, tiene asignadas las funciones relacionadas con los procesos concursales, resulta proporcional que sea a la Delegatura y las intendencias regionales asignar las funciones relativas al nuevo procedimiento. 97.

Así las cosas, la Sala considera que las medidas son proporcionales, comoquiera que el ordenamiento jurídico ordinario no contiene normativa alguna que autorice a la Superintendencia de Sociedades para regular los mecanismos extraordinarios de salvamento y recuperación previstos por el Decreto Legislativo 560 de 2020. 98. Asimismo, las medidas implementadas resultan necesarias para salvaguardar económicamente las empresas que resultaron afectadas por los efectos adversos de la pandemia.

Por tal razón, las medidas resultan necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia. 99. La resolución objeto de estudio adopta unas medidas razonables que se enmarcan dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, resultan igualmente necesarias dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19. 100.

Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca salvaguardar los derechos que les asisten a las empresas. 101. Así las cosas, la Sala considera que las medidas adoptadas se ajustan al principio de proporcionalidad. Juicio de sujeción al ordenamiento superior 102.

En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si las medidas se ajustan o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad del Superintendente de Sociedades implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control. 103.

Asimismo, vistos los artículos 3[34], 4[35] y 14[36] de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacionales, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción. 104. Así las cosas, la Sala considera que las medidas adoptadas en la Resolución materia de control, no desconocen las reglas de derecho internacional sobre los derechos humanos, los cuales prevalecen de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 137. 105.

De igual forma, los enunciados normativos de los artículos mencionados anteriormente no modifican o afectan alguno de los derechos intangibles señalados en el artículo 4° de la Ley 137, como tampoco suspenden derechos humanos o libertades fundamentales. 106. Asimismo, del contenido de las medidas adoptadas no se evidencia que exista algún tipo de discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, artículo 14 supra. 107.

La Sala considera importante resaltar que frente a la vigencia de las medidas adoptadas, según lo previsto por el Decreto Legislativo 560 de 2020, “[…] estarán disponibles desde la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, hasta dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia del mismo […]”, por lo que, la vigencia de las medidas que adopta es correspondiente con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 560 de 2020, por lo que, la Sala declarara la legalidad del término de vigencia de las medidas determinadas en el acto administrativo objeto de control. 108.

Por último, la Sala precisa que el artículo décimo primero del acto objeto de control establece que: “[…] (l)a presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […]”[37]. Conclusiones 109. La Sala Especial de Decisión considera que las medidas adoptadas en la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, corresponden a medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 110.

De igual forma, considera que las medidas consistentes en la adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución núm. 100- 002561 de 17 de abril de 202, expedida por el Superintendente de Sociedades, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | |Consejera de Estado | | |Aclara voto | | | | | | | | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ | | |Consejera de Estado | | |Salva parcialmente | | | | | | | | | | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO |CARMELO PERDOMO CUÉTER | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ACLARACIÓN DE VOTO / ACTO OBJETO DE CONTROL – Vigencia Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 13 de abril de 2021, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que en relación con el artículo 8 de la Resolución No. 100-002561 de 17 de abril de 2020, relativo a la vigencia del acto del acto administrativo “a partir de la fecha de su expedición”, se debió precisar que sus efectos se empezaron a producir a partir de su publicación, de conformidad con lo previsto en el artículo 65[38] de la Ley 1437 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01832-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 100-002561 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 ACLARACIÓN DE VOTO [pic] Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 13 de abril de 2021, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que en relación con el artículo 8 de la Resolución No. 100-002561 de 17 de abril de 2020, relativo a la vigencia del acto del acto administrativo “a partir de la fecha de su expedición”, se debió precisar que sus efectos se empezaron a producir a partir de su publicación, de conformidad con lo previsto en el artículo 65[39] de la Ley 1437 de 2011.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones de la aclaración de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / VIGENCIA DEL ACTO OBJETO DE CONTROL – Expedición y publicación Como lo he sostenido en oportunidades anteriores tanto por vía de disidencia como en ponencias que ya constituyen decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, se debe condicionar la decisión al entendimiento de que en donde se indica “expedición” para la regencia del acto, ha de entenderse que se trata de publicación o que existiendo ambas fechas en el acto –expedición y publicación-, en tanto hay actos que aluden a su expedición como fecha de proferimiento, pero artículos abajo indica que regirá a partir de su publicación se ha declarado ajustado a derecho, dando preponderancia y aplicación a la disposición que contiene la mención de la publicación. […] Por ende, a mi juicio la declaratoria de que el acto escrutado está ajustado a derecho, de cara a la regulación de excepción, tal resolución debió condicionarse para que a partir de la modulación o condicionamiento respectivo, se dejara clara la aplicación de la máxima de que el acto administrativo general cobra regencia con su publicación y para armonizarlo con el contenido del artículo 65 del CPACA pretranscrito, razón por la cual al no haber sido acogido en el fallo del vocativo de la referencia constituye el fundamento de mi divergencia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01832-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 100-002561 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 AUTO - SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto mi disenso parcial respecto de la decisión adoptada mediante sentencia de 13 de abril de 2021, con relación a que el artículo 8 del acto escrutado debe declararse ajustado a derecho en forma condicionada, por cuanto indica que el acto rige desde su expedición. Como lo he sostenido en oportunidades anteriores tanto por vía de disidencia como en ponencias que ya constituyen decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, se debe condicionar la decisión al entendimiento de que en donde se indica “expedición” para la regencia del acto, ha de entenderse que se trata de publicación o que existiendo ambas fechas en el acto –expedición y publicación-, en tanto hay actos que aluden a su expedición como fecha de proferimiento, pero artículos abajo indica que regirá a partir de su publicación se ha declarado ajustado a derecho, dando preponderancia y aplicación a la disposición que contiene la mención de la publicación. Con relación a la entrada en vigor, estimo oportuno indicar que, la Ley 1437 de 2011 señaló el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general, como el aquí estudiado, en los siguientes términos: “ARTÍCULO

65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio eficaz.

En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.

PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular». (Énfasis propio). Asimismo, sobre su firmeza, precisó: «ARTÍCULO

87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso (…)» (Énfasis fuera de texto). Descendiendo al caso concreto, esta Magistratura encuentra que el acto data de 15 de abril de 2020 y fue publicado en el Diario Oficial núm. 51.259 el 17 de marzo de 2020, por lo que, en los términos señalados en los referidos artículos del CPACA, fue cumplida la orden de publicarse en un medio masivo de comunicación ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, siendo necesario entender que la Resolución 100-002561 de 17 de abril de 2020 empezó a regir desde el 17 de marzo de 2020.

En este caso el acto escrutado refiere a la vigencia a partir de la expedición, ello se aparta de los principios de publicidad del acto administrativo general. Por ende, a mi juicio la declaratoria de que el acto escrutado está ajustado a derecho, de cara a la regulación de excepción, tal resolución debió condicionarse para que a partir de la modulación o condicionamiento respectivo, se dejara clara la aplicación de la máxima de que el acto administrativo general cobra regencia con su publicación y para armonizarlo con el contenido del artículo 65 del CPACA pretranscrito, razón por la cual al no haber sido acogido en el fallo del vocativo de la referencia constituye el fundamento de mi divergencia. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente mi voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948.

El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. [2] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. [3] “[ ] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [ ]” [4] Los documentos aportados al expediente fueron: i) Resolución 100-001106 de 31 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se asignan unas funciones y se definen los grupos internos de trabajo en la Superintendencia de Sociedades”, ii) Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, iii) Propuesta de la Superintendencia de Sociedades – Impacto de la Coyuntura del Coronavirus en la Economía, documento elaborado por el señor David Andrés Ibarra Parra, asesor del Superintendente de Sociedades. [5] Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado [6] "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" [7] “[…] Artículo 37.

De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]  2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. [8] “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. [9] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [10] Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992.

M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 [11] Corte Constitucional, sentencia C- 252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 [12] Sentencia C-135 de 2009. [13] Este punto habrá de profundizarse más adelante. [14] Cfr. Sentencia C-135 de 2009. [15] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [16] La publicación se realizó en el Diario Oficial núm. 51.259 el 17 de marzo de 2020. [17] Corte Constitucional, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [18] “[ ] Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966" [ ]”.

El Pacto se encuentra en vigor para el Estado colombiano. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). [20] “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”. [21] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; sentencia de 22 de octubre de 2019; proceso identificado con el núm. único de radicación 110010315000201801294-01;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [22] Corte Constitucional. M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz. [23] Véase, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; Consejero Ponente: Enrique Gil Botero; número único de radicación: 110010315000200900305-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 9 de diciembre de 2009, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, número único de radicación 11001031500020090073200.

Providencias reiteradas en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de septiembre de 2019; número único de radicación 11001032400020100027900, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 31 de mayo de 2011; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000388-00.

C.P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020090030500. C.P. doctor Enrique Gil Botero. [26] Ibidem cita 21. [27] Ibidem cita 21. [28] Ibidem cita 21. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000369-00;

C.P. Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [30] Ibidem cita 21. [31] Ibidem cita 21. [32] “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. [33] “[…] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones […]”. [34] “[ ] ARTÍCULO 3o.

PREVALENCIA DE TRATADOS INTERNACIONALES. De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Congreso de Colombia prevalecen en el orden interno. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario, como lo establece el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.

En caso de guerra exterior, las facultades del Gobierno estarán limitadas por los convenios ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y consuetudinario que rijan sobre la materia [ ]” [35] “[ ] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados [ ]. [36] “[ ]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.

La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa [ ]”. [37] De conformidad con el artículo 65 de la Ley 1437 sobre el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general, establece que “[…] los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el diario oficial o en las gacetas territoriales, según el caso […]”. [38] El inciso primero de la referida disposición establece: “Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general.

Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso”. [39] El inciso primero de la referida disposición establece: “Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso”.