RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN (LEY 797 DE 2003) / CAUSALES DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - Oportunidad Vistos: i) el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y ii) el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, entre otros, con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797, que dispone: […] Artículo 251. […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento transaccional o conciliatorio […]. […] En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 22 de octubre de 2018.
Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 29 de enero de 2019 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 28 de febrero de 2010; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437, el cual para el caso concreto finaliza el 30 de enero de 2024. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 REVISIÓN DE LAS SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / REVISIÓN DE LAS SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables / REVISIÓN DE LAS SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Características Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, aquellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. […] Tienen legitimación en la causa por activa para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. […] Respecto de su alcance, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro Público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación. […] Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B CAUSAL DE REVISIÓN / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Por violación al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Definición / CAUSAL DE REVISIÓN POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – Presupuestos De lo anterior se colige que los presupuestos de esta causal son los siguientes: i) que el derecho haya sido reconocido; ii) que ese reconocimiento haya sido obtenido mediante la transgresión al debido proceso; es decir, que el origen o génesis del derecho es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor y iii) se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario. […] Finalmente, conforme le indicado por el artículo 250 de la Ley 1437, si se halla fundada, entre otras, la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 se “[…] declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda […]”.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 CAUSAL DE REVISIÓN / REVISIÓN DE LAS SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables / REVISIÓN DE LAS SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Propósito En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad “[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. […] Bajo ese entendido, esta Corporación ha determinado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B / LEY 114 DE 1913 NOTA DE RELATORÍA: La decisión expone el marco normativo y jurisprudencial de la pensión de jubilación gracia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00740-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: FLOR MARÍA ARÉVALO DE YATE Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Asunto: Resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001 23 33 000 2015 00250 01.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Flor María Arévalo de Yate, presentó demanda[1] contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[2], para que se declarara la nulidad de la Resolución PAP 20187 del 20 de octubre de 2010 expedida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión especial de jubilación gracia. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: i) el reconocimiento y pago de la pensión especial de jubilación gracia, equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del derecho, efectiva a partir del 28 de enero de 2008, fecha en la que adquirió el estatus pensional; ii) se realizaran los ajustes pensionales decretados de forma anual; iii) se indexaran las sumas de dinero adeudadas y iv) se reconocieran y ordenara el pago de los intereses moratorios.
Presupuestos fácticos 3. La señora Flor María Arévalo de Yate indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Señaló que nació el 7 de octubre de 1953 y que se desempeñó como docente durante más de 20 años de la siguiente manera: |Entidad |Del orden |Institución |Desde |Hasta | |Departamento |Nacionalizado|Escuela Rural|16 de agosto |7 de agosto | |del Tolima |nombrada por |Mixta de |de 1974 |de 1980 | | |el Gobernador|Melgar | | | |Municipio de |Nombrada por |Escuela Rural|21 de enero |La fecha de | |Chaparral |el Alcalde |Mixta La |de 1994 |presentación | |(Tolima) |Municipal |Julia de | |de la demanda| | | |Chaparral | | | 3.2.
Sostuvo que, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), el 29 de abril de 2009, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, toda vez que, a su juicio, cumplía los requisitos de ley para el efecto. 3.3. Refirió que la entidad demandada, mediante la Resolución PAP 20187 del 20 de octubre de 2010, le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, al estimar que no acreditó haber laborado durante 20 años como docente oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que los tiempos servidos a partir de 1994 son considerados como nacionales, y en ese sentido, no podían computarse para cumplir el requisito de tiempo de servicio. 3.4.
Precisó, que el acto acusado desconoció que el nombramiento para dicho periodo fue efectuado por el alcalde municipal, sin la intervención de autoridad del Ministerio de Educación. 4. La parte demandante invocó como normas violadas, las siguientes: ● Artículos 2, 6, 23, 25 y 58 de la Constitución Política. ● Ley 114 de diciembre 4 de 1913[3]. ● Ley 116 de 22 de noviembre de 1928[4]. ● Ley 4 de 21 de enero de 1976[5]. ● Ley 57 de 24 de diciembre de 1987[6]. ● Ley 62 de 16 de septiembre de 1985[7]. ● Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[8]. ● Ley 91 de 29 de diciembre de 1989[9]. 5.
La parte demandante explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que la pensión de jubilación gracia fue prevista por el legislador como una prestación de carácter especial, que buscaba equiparar los ingresos de los docentes territoriales y nacionalizados respecto de sus pares nacionales que tenían remuneraciones superiores, siempre y cuando su vinculación hubiera tenido lugar antes del 31 de diciembre de 1980. 5.2.
Adujo que, contrario a lo señalado por la entidad demandada, tenía el derecho al reconocimiento de la citada prestación, toda vez que cumplió los requisitos establecidos en la ley, comoquiera que: i) cumplió 50 años de edad el 7 de octubre de 2003; ii) prestó sus servicios como docente del orden nacionalizado y territorial desde el 16 de agosto de 1974; es decir, antes de la fecha establecida en el numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (31 de diciembre de 1980) y iii) cumplió los 20 años de servicios como docente territorial en el Municipio de Chaparral (Departamento de Tolima) el 28 de enero de 2008.
Contestación de la demanda 6. La parte demandada contestó a la demanda[10] y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que se desconoce la normativa especial que regula la pensión de jubilación gracia, en tanto se encuentra dirigida a suplir las diferencias salariales entre los maestros del orden nacional con los territoriales y nacionalizados, siempre que estos últimos se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. 6.2.
Refirió que la demandante no estuvo vinculada como docente territorial o nacionalizado, dado que los certificados de tiempo de servicios informan que fue nombrada como docente dependiente del Ministerio de Educación Nacional a partir de 1994 al servicio del municipio de Chaparral (Departamento del Tolima), y que dicha relación laboral se extendió en idénticas condiciones hasta el agotamiento del procedimiento administrativo, razón por la cual, ese tiempo de servicio no se puede tener en cuenta para el reconocimiento pensional solicitado Sentencia proferida el 4 de agosto de 2017, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001 23 33 000 2015 00250 01 7.
El Tribunal Administrativo del Tolima en la parte resolutiva de la sentencia, decidió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución PAP 020187 del 20 de octubre de 2010, que negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la UGPP a reconocer la pensión de jubilación gracia a Flor María Arévalo de Yate […], con base en el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior a que adquirió el estatus pensional esto es el sueldo, la prima de alimentación y la doceava parte de la prima de vacaciones y de navidad, junto con la respectiva actualización, a partir del 11 de febrero de 2012 por operar el fenómeno jurídico de la prescripción, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente providencia TERCERO: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada. Para el efecto se fija como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo señalado en precedencia. Liquídense por Secretaría […]” Consideraciones del Tribunal 8. Para fundamentar su decisión, consideró que la señora Flor María Arévalo de Yate cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que: i) cumplió los 50 años de edad el 7 de octubre de 2003; ii) tuvo vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que acreditó haber sido nombrada como docente de básica primaria nacionalizada por el Gobernador del Tolima, cargo que ocupó desde el 16 de agosto de 1974 hasta el 7 de agosto de 1980; ii) cumplió los 20 años de servicios, siendo nombrada como docente cofinanciada por el Alcalde del Municipio de Chaparral (Departamento del Tolima) desde el 7 de enero de 1994 hasta el 28 de enero de 2008. 9.
Respecto de este último requisito, consideró que si bien la Secretaría de Educación del Tolima, certificó que el tiempo servido por la parte como docente era de naturaleza nacional, lo cierto era que dicha vinculación fue realizada por el Alcalde Municipal de Chaparral (Departamento del Tolima), razón por la cual, y al tenor de lo previsto en el artículo 2º del Decreto 196 de 1995, reglamentario de la Ley 60 de 1993, los citados docentes cofinanciados tenían naturaleza territorial.
Recurso de apelación 10. La parte demandada interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y los sustentaron con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1. Indicó que la parte demandante no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que los tiempos servidos a partir de enero de 1994, están certificados como nacionales, lo cual guarda especial concordancia con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual, los nombramiento posteriores al 1° de enero de 1990 son del orden nacional, y en tal sentido, no era posible computarlos con los servidos antes de 1980 para acumular los 20 años necesarios para ostentar el derecho a la pensión gracia. 10.2.
Refirió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en excluir los tiempos nacionales para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia por ser abiertamente incompatibles con el espíritu de la prestación, por lo que le resulta inconcebible que, para el caso concreto, el periodo así certificado sea tenido en cuenta para acceder al derecho.
La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 11. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018, en segunda instancia, resolvió: “[…] CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia del 4 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Flor María Arévalo de Yate contra la UGPP, encaminada al reconocimiento de la pensión gracia, con EXCEPCIÓN del numeral CUARTO que se REVOCA y, en su lugar la Sala se abstiene de condenar en costas al demandado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”.
Consideraciones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 12. Para fundamentar su decisión, indicó que era pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional. 13.
Al analizar el caso concreto consideró que la señora Flor María Arévalo de Yate logró demostrar una prestación del servicio como docente en dos periodos discontinuos de la siguiente manera: 13.1. El primero, originado en la Escuela Rural Mixta de Melgar como docente nacionalizada de primaria, desde el 16 de agosto de 1974 al 7 de agosto de 1980, el cual se encuentra certificado como nacionalizado por parte de la Secretaría de Educación del Tolima, mediante el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 15 de abril de 2009. 13.2.
El segundo, originado por el nombramiento efectuado a través del Decreto 000005 del 7 de enero de 1994 por parte del Alcalde de Chaparral, y que corrió ininterrumpidamente desde el 21 de enero de 1994 hasta el 4 de julio de 2011, el cual se acreditó a través del acto administrativo de nombramiento y del acta de posesión y del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por el Coordinador de Talento Humano de la Secretaría de Educación del Tolima del 4 de julio de 2011, y que se certificó expresamente como nacional. 14.
Indicó que si bien entre los dos periodos registrados existía una interrupción, esta situación, conforme a la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no alteraba la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, estimando que los tiempos válidos son aquellos servidos en cualquier tiempo y bajo cualquier modalidad de vinculación, exigiéndose solamente que se originen en nombramientos territoriales o nacionalizados y que el nombramiento inicial como docente hubiera ocurrido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cual se produjo en el presente asunto, si se tiene en cuenta que tomó posesión el 16 de agosto de 1974. 15.
Respecto de la autoridad que nominó a la parte demandante como docente para el segundo periodo, adujo que fue el Alcalde Chaparral, previéndose que el nombramiento era cofinanciado y sin la intervención de autoridad del orden nacional y, en esa medida, no le daba el carácter de nacional, toda vez que conforme el Decreto 196 de 1995, reglamentario de la Ley 60 de 1993, destinó como territoriales, a aquellos educadores precisamente financiados por el ente territorial y la Nación, tal como ha sido considerado por la jurisprudencia de esta Corporación de manera pacífica. 16.
Refirió que la situación de la parte demandante para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia se circunscribía a la regulada en el literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual dista claramente de la prevista en el literal b) del mismo aparte normativo, que estaba dirigido al derecho pensional del docente nombrado a partir de la entrada en vigencia de dicha norma (29 de diciembre de 1989), y en todo caso desde el 1° de enero de 1981, a quienes solo se le reconocería pensión de jubilación. 16.1.
En esa medida desestimó el carácter de docente nacional, toda vez que a pesar que su régimen pensional ordinario, corresponde al de los empleados del orden nacional, no podía dejarse de lado que para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia el nombramiento de enero de 1994 fue efectuado por una autoridad del orden territorial para plaza territorial, como lo fue la Escuela Rural Mixta La Julia, y que además se trataba de un educador que conforme al mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, había sido vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 en otra plaza nacionalizada, lo que le permitía computar tiempos así fueran discontinuos para efectos de ser beneficiario de la pensión gracia. 16.2.
Indicó que, conforme la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado CE-SUJ-SII-11-2018, del 21 de junio de 2018, no era dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. 17.
Señaló que la Corte Constitucional[11], declaró exequible el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por considerar que no vulneraba el derecho a la igualdad, toda vez que la pensión de jubilación gracia por expresa voluntad del legislador tenía vocación de extinguirse, manteniéndose solamente para los docentes territoriales y para los nacionalizados vinculados en los términos de la Ley 43 de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, pues los docentes se vieron en medio del proceso de nacionalización de la educación, y en tal sentido, se mantuvo su expectativa a dicha pensión por el cambio en sus condiciones salariales.
II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 18. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión[12] contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, e invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003[13], que establecen que procede la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública en los siguientes eventos: i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 19.
Para sustentar la demanda que contienen el recurso extraordinario de revisión, expuso para ambas causales, los siguientes argumentos: 20. Indicó que la señora Flor María Arévalo de Yate no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que no demostró su vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado, toda vez que: 20.1.
Si bien desde el 16 de agosto de 1974 al 7 de agosto de 1980, prestó sus servicios como docente, el cual se encuentra certificado como nacionalizado por parte de la Secretaría de Educación del Tolima, en ella participaron los delegados del Fondo Educativo Regional y contaron con la financiación de los salarios con recursos del Sistema General de Participaciones, adquiriendo la condición de docente del orden nacional. 20.1.1.
Para el efecto, adujo que los fondos educativos regionales administraban la educación con los recursos de la Nación, por lo que el acto administrativo que nombró a la docente correspondía en realidad a una vinculación docente de carácter nacional, por tratarse de una mera distribución de los ingresos corrientes de la Nación, para que las entidades territoriales, en calidad de administradoras de dichos fondos, atendieran con los recursos del situado fiscal obligaciones o servicios a cargo de la Nación. 20.1.2.
Aunado a lo anterior, indicó que los representantes de los entes territoriales (gobernadores y alcaldes) que hacían parte de los fondos educativos regionales expedían actos de nombramiento y remoción docente, cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, como delegado o agente del Gobierno Nacional y bajo el aval del Ministerio de Educación Nacional y no como nominador de docentes territoriales. 20.2.
De conformidad con las certificaciones de información laboral, los tiempos de servicios docentes de la señora Flor María Arévalo de Yate desde el 21 de enero de 1994 son de carácter nacional, lo cual indica que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta ni computables para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Contestación al recurso extraordinario de revisión 21.
La parte demandada contestó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, así: 21.1. Indicó que, en el presente asunto, no se configuran las causales de revisión alegadas, atendiendo a que la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001 23 33 000 2015 00250 01, se fundamentó en la postura vigente de unificación jurisprudencial desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia; además, se respetó el derecho al debido proceso de la UGPP, el cual ejerció su derecho de contradicción y defensa. 21.2.
Reiteró que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, toda vez que, de las pruebas obrantes en el expediente, se determinó que cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en especial, los 20 años de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado, prestados de forma discontinua desde el 16 de agosto de 1974.
Concepto del Ministerio Público 22. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones establecida en el artículo 20 de la Ley 797; v) el marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, vi) el marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797; vii) el marco normativo y jurisprudencial de la pensión jubilación gracia y viii) el análisis de las causales de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 24.
Vistos: i) el artículo 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[14], sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) el artículo 249 de la Ley 1437[15], sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) el numeral 2.° del artículo 111 ibidem[16] y iv) el numeral 1.° del artículo 29 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[17] esta Sala es competente para resolver el extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 22 de octubre de 2018.
Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797. 25. Vistos: i) el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y ii) el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, entre otros, con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797, que dispone: […] Artículo 251. […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento transaccional o conciliatorio […] 26.
En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 22 de octubre de 2018. Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 29 de enero de 2019[18] y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 28 de febrero de 2010; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437, el cual para el caso concreto finaliza el 30 de enero de 2024[19].
Problema jurídico 27. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configuran o no las causales de revisión señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, por haberse reconocido la pensión de jubilación gracia a la señora Flor María Arévalo de Yate con presunta vulneración al debido proceso y sin el cumplimiento de los requisitos legales y, en consecuencia, determinar si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones establecida en el artículo 20 de la Ley 797 28.
Visto el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de las sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, determinó: […] Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo[20] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo[21] por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […]” (Resalta la Sala). 29.
Atendiendo a que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado[22] que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión[23], lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: 29.1.
Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, aquellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[24]. 29.2. Tienen legitimación en la causa por activa para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 29.3.
Respecto de su alcance, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro Público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación. 29.4. Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 30.
Visto el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando el reconocimiento “[…] se haya obtenido con violación al debido proceso […]”. 31. Atendiendo a que la Corte Constitucional[25] ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, mediante las cuales se busca la protección del individuo dentro de una actuación judicial o administrativa para que, durante su trámite, se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[26]: 31.1.
El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en las sentencias. 31.2. El derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. 31.3.
El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. 31.4.
El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. 31.5. El derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. 31.6.
El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. 32. Por su parte, esta Corporación[27] respecto de esta causal ha considerado: “[…] Por contera, es claro que para la Sala de Decisión, la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo que recoge es ese vicio o glosa que empaña el reconocimiento del derecho prestacional desde su sustancialidad, esto es, desde los presupuestos de su existencia que implican contar en su haber con el beneficio de que se trata, o lo que es lo mismo, ante la carencia de los requisitos para predicarlo a su favor.
Sin perjuicio de lo anterior, esta judicatura considera pertinente aclarar que por esencia, el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, por lo que en el contexto de la causal que se analiza, a la luz del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el operador extraordinario debe armonizar en forma perfecta los elementos y presupuestos propios del recurso extraordinario de revisión y la causal en cita.
Para tal efecto, le corresponde adentrarse en el estudio de los núcleos esenciales que componen el derecho fundamental del debido proceso[28], en los que se encuentra el espectro probatorio, pero para no exceder el límite estructural del recurso extraordinario de revisión, se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario, por cuanto no se trata de una tercera instancia, como ya lo ha decantado, en forma reiterada, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 33.
De lo anterior se colige que los presupuestos de esta causal son los siguientes: i) que el derecho haya sido reconocido; ii) que ese reconocimiento haya sido obtenido mediante la transgresión al debido proceso; es decir, que el origen o génesis del derecho es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor y iii) se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario. 33.1.
Finalmente, conforme le indicado por el artículo 250 de la Ley 1437[29], si se halla fundada, entre otras, la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 se “[…] declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda […]”.
Marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 34. Visto el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando “[…] la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 35.
En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad “[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 36.
Bajo ese entendido, esta Corporación[30] ha determinado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión de jubilación gracia 37.
La pensión de jubilación gracia fue creada por la Ley 114 de 4 de diciembre de 1913 y es definida como una prestación concedida a los docentes, con el fin de reconocerles su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. 38. Su regulación se encuentra determinada en el artículo 1.º ibidem, según el cual “[…] los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley […]”, con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4.º ibidem los cuales son: 38.1.
No haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, en la medida que su finalidad fue la de compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que, a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 26 de octubre de 1903[31], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. 38.2.
Que en los empleos desempeñados se haya conducido con honradez, consagración y buena conducta. 38.3. Haber cumplido cincuenta años de edad. 39. Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928, la cual extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, a quienes para el cómputo de los años de servicio les fue permitido sumar los periodos laborales en diversas épocas en escuelas de enseñanza primaria y normalista.
Así lo dispuso el artículo 6: “[…] Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección […]”. 40.
La norma citada supra preservó la exigencia señalada en la Ley 114 de 1913 de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación; es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tenía su fuente en la prohibición de la Constitución Política de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991. 41.
Ahora bien, a través de la Ley 37 de 1933[32] en su artículo 3.º hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario, en los siguientes términos: “[…] Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria […]. 42. De lo anterior se colige que una de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión de jubilación gracia, ya sea por servicios docentes en primaria, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, pues la compartibilidad pensional que determina la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios.
Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, dispuso: “[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley […]”. 43.
Posteriormente, como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación, que trajo la Ley 43 de 11 de diciembre de 1975[33] los docentes de primaria y secundaria quedaron vinculados con la Nación y, por ende, ya no se presentarían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 44. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989[34], disposición que en su artículo 1.º estableció: “[…] Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]”. 45.
Por su parte, en su artículo 15 ordinal 2° fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia en los siguientes términos: “[…] 2.- Pensiones Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. A. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
(Resalta la Sala) […]”. 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación proferida el 26 de agosto de 1997[35], determinó que el numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es una norma de carácter transitorio, ello para no desconocer los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados.
Textualmente indicó: “[ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[ ]otra pensión o recompensa de carácter nacional’. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley […]”. 47.
A su vez, la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 17 de febrero de 1999[36], analizó la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, en los siguientes términos: “[…] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación […]”. 48.
Asimismo, mediante la sentencia C-489 de 4 de mayo de 2000[37], dentro del estudio de constitucionalidad del literal b) del ordinal 2.º del artículo 15 la Ley 91 de 1989, concluyó: “[…] No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva.
De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante.
Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna. En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia dicha ley, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por constituir derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer […]”. 49.
Esta Corporación[38] ha indicado que la sentencia citada supra fue clara en indicar a qué docentes no se les aplica el ordinal 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, sin que ello implique que se extendiera, cambiara o ampliara la fecha de vinculación fijada como límite para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que existe regulación expresa que definió la fecha máxima de vinculación que habilitaba la posibilidad de acceso al reconocimiento de la pensión reclamada, la cual tenía una base lógica en el plazo para la culminación del proceso de la nacionalización de la educación. 50.
En efecto, la citada sentencia sostuvo que la expresión “[…] docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]”, contenida en el artículo 15 ordinal 2.º, literal a) de la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente ostentara un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, y en ese evento, adquiere el derecho a la pensión de jubilación gracia, cuando cumpla los demás requisitos de ley. 51.
También indicó que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1.º de enero de 1981, pero a aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, con anterioridad a la precitada fecha, no se les podía desconocer el derecho y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no estaban vinculados como docentes, pero tenían experiencia anterior, se les puede adicionar el laborado con posterioridad en la misma calidad. 52.
De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia, porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación ordinaria sea el previsto para los empleados del orden nacional como lo señala la Ley 91 de 1989; lo que en modo alguno puede mutar automáticamente las condiciones iniciales en que fue nominado. 53.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018[39], realizó un análisis detallado de la naturaleza jurídica de los recursos transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales en virtud del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; de la situación de aquellos educadores a quienes en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el fondo educativo regional; y, de los recursos que atendieron para atender las acreencias laborales, para arribar a las siguientes conclusiones: 53.1.
Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Constitución Política de 1886 y hasta cuando permaneció su vigor en la Constitución Política de 1991; no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 53.2.
Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. 53.3. La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos. 53.4.
Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resultaba factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 53.5.
Por tanto, indicó que no era lógico inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales: i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el errado argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 53.6.
Se requiere que la respectiva autoridad nominadora certifique de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial; o en su defecto, también se puede acreditar con copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales. 53.7.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 54.
En suma, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene: i) por haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o nacionalizados por un término no menor de veinte (20) años; ii) estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haber cumplido la edad de cincuenta años; iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta y v) sin que influya el origen de los recursos de la entidad nominadora, sino el origen de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.
Análisis de la causal de revisión 55. La parte recurrente, en el recurso extraordinario de revisión de la referencia, invoca las causales señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, comoquiera que, a su juicio, se reconoció la pensión de jubilación gracia a la señora Flor María Arévalo de Yate con presunta vulneración al debido proceso y sin el cumplimiento de los requisitos legales. 56.
En esa medida, la Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios jurisprudenciales citados supra, para la configuración de las citadas causales, de la siguiente manera: Respecto de la causal indicada en el numeral a) del artículo 20 de la Ley 797 57.
Para determinar si la sentencia recurrida reconoció la pensión de jubilación gracia con desconocimiento del derecho al debido proceso, en el entendido que el origen de la prestación es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor, esta Sala observa que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001 23 33 000 2015 00250 01, se demandó la nulidad de la Resolución PAP 20187 del 20 de octubre de 2010, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia a la señora Flor María Arévalo de Yate, toda vez que los tiempos servidos a partir de 1994 fueron considerados como nacionales, en los siguientes términos: “[…] Que de los documentos aportados en la solicitud se establece que la peticionaria labora en el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA del día 16 de agosto de 1974 hasta el día 07 de agosto de 1980, en calidad de DOCENTE NACIONALIZADO y del día 21 de enero de 1994 hasta el día 15 de abril de 2009, dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
Que de conformidad con inciso primero del artículo primero de la Ley 91 de 1989, mediante la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el cual señala: […] Que de acuerdo con las normas antes transcritas se advierte que para el reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempos de servicios prestados en la nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser estos incompatible s con los prestados en un departamento, municipio o distrito, razón por la cual los tiempos laborados en la Escuela Rural Mixta “La Julia”, ubicada en Chaparral Tolima del día 21 de enero de 1994 hasta el 15 de abril de 2009, en su carácter de docente del orden nacional se deben desestimar […]”.
Actuaciones en primera instancia 58. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se desarrollaron las siguientes actuaciones: |Concepto de violación |Problema jurídico |Sentencia proferida | |señalado en la demanda|planteado por el |por el Tribunal | | |Tribunal |Administrativo de | | |Administrativo del |Tolima | | |Tolima | | | | | | |La parte demandante |Se contrajo a |El Tribunal declaró la| |sostuvo que, la |determinar si la |nulidad del acto | |pensión de jubilación |señora Flor María |administrativo acusado| |gracia fue prevista |Arévalo de Yate |y reconoció la pensión| |por el legislador como|cumplía con los |de jubilación gracia | |una prestación de |requisitos de edad, |[…], con base en el | |carácter especial, que|tipo de vinculación |75% de los factores | |buscaba equiparar los |como docente a una |salariales devengados | |ingresos de los |entidad territorial, |en el año anterior a | |docentes territoriales|tiempo de servicios y |que adquirió el | |y nacionalizados |demás exigidos por la |estatus pensional esto| |respecto de sus pares |ley para el |es el sueldo, la prima| |nacionales que tenían |reconocimiento de la |de alimentación y la | |remuneraciones |pensión de jubilación |doceava parte de la | |superiores, siempre y |gracia. |prima de vacaciones y | |cuando su vinculación | |de navidad, junto con | |hubiera tenido lugar | |la respectiva | |antes del 31 de | |actualización, a | |diciembre de 1980. | |partir del 11 de | | | |febrero de 2012 por | |Adujo que se debía | |operar el fenómeno | |declarar la nulidad | |jurídico de la | |del acto | |prescripción […]”. | |administrativo | |Por último, condenó en| |demandado, toda vez | |costas a la UGPP. | |que tenía el derecho | | | |al reconocimiento de | |Para el efecto, | |la citada prestación, | |consideró que la parte| |en la medida que | |demandante cumplió con| |cumplió los requisitos| |los requisitos para el| |establecidos en la | |reconocimiento de la | |ley, comoquiera que: | |pensión de jubilación | |i) cumplió 50 años de | |gracia, en la medida | |edad el 7 de octubre | |que: i) cumplió los 50| |de 2003; ii) prestó | |años de edad el 7 de | |sus servicios como | |octubre de 2003; ii) | |docente del orden | |tuvo vinculación | |nacionalizado y | |territorial o | |territorial desde el | |nacionalizada antes | |16 de agosto de 1974; | |del 31 de diciembre de| |es decir, antes de la | |1980, toda vez que | |fecha establecida en | |acreditó haber sido | |el numeral 2.° del | |nombrada como docente | |artículo 15 de la Ley | |de básica primaria | |91 de 1989 (31 de | |nacionalizada por el | |diciembre de 1980) y | |Gobernador del Tolima,| |iii) cumplió los 20 | |cargo que ocupó desde | |años de servicios como| |el 16 de agosto de | |docente territorial en| |1974 hasta el 7 de | |instituciones | |agosto de 1980; ii) | |educativas | |cumplió los 20 años de| |pertenecientes al | |servicios, siendo | |Municipio de Chaparral| |nombrada como como | |(Departamento de | |docente cofinanciada | |Tolima). | |por el Alcalde del | | | |Municipio de Chaparral| | | |( Departamento del | | | |Tolima) desde el 7 de | | | |enero de 1994 hasta el| | | |28 de enero de 2008. | | | | | | | |Respecto de este | | | |último requisito, | | | |consideró que si bien | | | |la Secretaría de | | | |Educación del Tolima, | | | |certificó que el | | | |tiempo servido por la | | | |parte como docente era| | | |de naturaleza | | | |nacional, lo cierto es| | | |que dicha vinculación | | | |fue realizada por el | | | |Alcalde Municipal de | | | |Chaparral | | | |(Departamento del | | | |Tolima), razón por la | | | |cual, y al tenor de lo| | | |previsto en el | | | |artículo 2º del | | | |Decreto 196 de 1995, | | | |reglamentario de la | | | |Ley 60 de 1993, los | | | |educadores | | | |cofinanciados tenían | | | |naturaleza | | | |territorial. | | | | | Actuaciones en segunda instancia |Argumentos del |Problema jurídico |Sentencia proferida | |recurso de apelación |planteado por la |por la Subsección B de| |interpuesto por la |Subsección B de la |la Sección Segunda del| |UGPP |Sección Segunda del |Consejo de Estado | | |Consejo de Estado | | | | | | |Indicó que la parte |De acuerdo con los |La Subsección B de la | |demandante no reúne |cargos formulados en |Sección Segunda del | |los requisitos para |la alzada interpuesta|Consejo de Estado | |el reconocimiento de |por la parte |confirmó la sentencia | |la pensión de |demandada contra la |apelada, salvo en lo | |jubilación gracia, en|sentencia de primera |referente a la condena| |la medida que los |instancia, la Sala |en costas que había | |tiempos servidos a |encuentra que el |sido impuesta a la | |partir de enero de |asunto se contrae a |UGPP, lo cual fue | |1994, están |establecer si para |revocado. | |certificados como |efectos del | | |nacionales, lo cual |reconocimiento de la |Para el efecto, | |guarda especial |pensión gracia, es |consideró que a la | |concordancia con lo |posible computar |señora Flor María | |previsto en el |tiempos servidos como|Arévalo de Yate logró | |artículo 15 de la Ley|docente nacional, y |demostrar una | |91 de 1989, según el |particularmente si |prestación del | |cual, los |ésta condición se |servicio como docente | |nombramiento |adquiere de manera |en dos periodos | |posteriores al 1 de |automática al |discontinuos de la | |enero de 1990 son del|vincularse como |siguiente manera: | |orden nacional, y en |docente después del 1| | |tal sentido, no era |de enero de 1990. […]|El primero, originado | |posible computarlos | |en la Escuela Rural | |con los servidos | |Mixta de Melgar como | |antes de 1980 para | |docente nacionalizada | |acumular los 20 años | |de primaria, desde el | |necesarios para | |16 de agosto de 1974 | |ostentar el derecho a| |al 7 de agosto de | |la pensión gracia. | |1980, el cual se | | | |encuentra certificado | | | |como nacionalizado por| | | |parte de la Secretaría| | | |de Educación del | | | |Tolima, mediante el | | | |Formato Único para la | | | |Expedición de | | | |Certificado de | | | |Historia Laboral del | | | |15 de abril de 2009. | | | | | | | |El segundo, originado | | | |por el nombramiento | | | |efectuado a través del| | | |Decreto 000005 del 7 | | | |de enero de 1994 por | | | |parte del Alcalde de | | | |Chaparral, y que | | | |corrió | | | |ininterrumpidamente | | | |desde el 21 de enero | | | |de 1994 hasta el 4 de | | | |julio de 2011, | | | | | | | |Indicó que si bien | | | |entre los dos periodos| | | |registrados existía | | | |una interrupción, esta| | | |situación, conforme a | | | |la jurisprudencia de | | | |la Sección Segunda del| | | |Consejo de estado, no | | | |alteraba la | | | |acumulación del tiempo| | | |de 20 años en la | | | |docencia oficial, | | | |estimando que los | | | |tiempos válidos son | | | |aquellos servidos en | | | |cualquier tiempo y | | | |bajo cualquier | | | |modalidad de | | | |vinculación, | | | |exigiéndose solamente | | | |que se originen en | | | |nombramientos | | | |territoriales o | | | |nacionalizados y que | | | |el nombramiento | | | |inicial como docente | | | |hubiera ocurrido con | | | |anterioridad al 31 de | | | |diciembre de 1980, lo | | | |cual se produjo en el | | | |presente asunto, si se| | | |tiene en cuenta que | | | |tomó posesión el 16 de| | | |agosto de 1974. | | | | | | | |Respecto de la | | | |autoridad que nominó a| | | |la parte demandante | | | |como docente para el | | | |segundo periodo, adujo| | | |que fue el Alcalde | | | |Chaparral, previéndose| | | |que el nombramiento | | | |era cofinanciado y sin| | | |la intervención de | | | |autoridad del orden | | | |nacional y, en esa | | | |medida, no le daba el | | | |carácter de nacional, | | | |toda vez que conforme | | | |el Decreto 196 de | | | |1995, reglamentario de| | | |la Ley 60, destinó | | | |como territoriales, a | | | |aquellos educadores | | | |precisamente | | | |financiados por el | | | |ente territorial y la | | | |Nación, tal como ha | | | |sido considerado por | | | |la jurisprudencia de | | | |esta Corporación de | | | |manera pacífica. | | | | | | | |Refirió que la | | | |situación de la parte | | | |demandante para el | | | |reconocimiento de la | | | |pensión de jubilación | | | |gracia se | | | |circunscribía a la | | | |regulada en el literal| | | |a) del numeral 2 del | | | |artículo 15 de la Ley | | | |91 de 1989, la cual | | | |dista claramente de la| | | |prevista en el literal| | | |b) del mismo aparte | | | |normativo, que estaba | | | |dirigido al derecho | | | |pensional del docente | | | |nombrado a partir de | | | |la entrada en vigencia| | | |de dicha norma (29 de | | | |diciembre de 1989), y | | | |en todo caso desde el | | | |1 de enero de 1981, a | | | |quienes solo se le | | | |reconocería pensión de| | | |jubilación. | | | | | | | |En esa medida | | | |desestimó el carácter | | | |de docente nacional, | | | |toda vez que a pesar | | | |que su régimen | | | |pensional ordinario, | | | |corresponde al de los | | | |empleados del orden | | | |nacional, no podía | | | |dejarse de lado que | | | |para el reconocimiento| | | |de la pensión de | | | |jubilación gracia el | | | |nombramiento de enero | | | |de 1994 fue efectuado | | | |por una autoridad del | | | |orden territorial para| | | |plaza territorial, y | | | |que además se trataba | | | |de un educador que | | | |conforme al mismo | | | |artículo 15 de la Ley | | | |91 de 1989, había sido| | | |vinculado antes del 31| | | |de diciembre de 1980 | | | |en otra plaza | | | |nacionalizada, lo que | | | |le permitía computar | | | |tiempos así fueran | | | |discontinuos para | | | |efectos de ser | | | |beneficiario de la | | | |pensión gracia. | | | | | | | |Indicó que, conforme | | | |la sentencia de | | | |unificación proferida | | | |por la Sección Segunda| | | |del Consejo de Estado | | | |CE-SUJ-SII-11-2018, | | | |del 21 de junio de | | | |2018, lo esencialmente| | | |relevante, frente al | | | |reconocimiento de la | | | |pensión gracia, es la | | | |acreditación de la | | | |plaza a ocupar, esto | | | |es, que sea de | | | |carácter territorial o| | | |nacionalizada, | | | | | | | |Señaló que la Corte | | | |Constitucional, | | | |declaró exequible el | | | |numeral 2 del artículo| | | |15 de la Ley 91 de | | | |1989, por considerar | | | |que no vulneraba el | | | |derecho a la igualdad.| 59.
Esta Sala considera que el reconocimiento pensional de jubilación gracia de la señora Flor María Arévalo de Yate no se realizó con vulneración del debido proceso, toda vez que: 59.1. Los argumentos expuestos por la UGPP en el recurso extraordinario de revisión, respecto de la presunta vinculación como docente del orden nacional de la señora Flor María Arévalo de Yate por el periodo comprendido desde el 16 de agosto de 1974 al 7 de agosto de 1980, por la participación de los delegados del Fondo Educativo Regional y la financiación de los salarios con recursos del Sistema General de Participaciones, no fue objeto de estudio en las instancias ordinarias. 59.1.1.
En efecto, la UGPP en el acto administrativo acusado negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al estimar que la señora Flor María Arévalo de Yate no acreditaba el cumplimiento del requisito de haber prestado sus servicios como docente en el orden territorial a partir de 1994, en la medida que así lo señalaban los certificados de tiempos de servicio expedidos por la Secretaría Departamental del Tolima, en los que constaba que su vinculación en dicha época era del orden nacional. 59.1.2.
A su vez, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del acto administrativo acusado por considerar que el nombramiento realizado a partir del año de 1994, era de carácter territorial, toda vez que si bien la Secretaría de Educación del Tolima, certificó que el tiempo servido por la parte como docente era de naturaleza nacional, lo cierto era que dicha vinculación fue realizada por el Alcalde Municipal de Chaparral (Departamento del Tolima), con fundamento en el artículo 2º del Decreto 196 de 1995, reglamentario de la Ley 60 de 1993, según el cual, los educadores cofinanciados tenían naturaleza territorial. 59.1.3.
Asimismo, la sentencia recurrida se ocupó del estudio del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prestación, con fundamento en determinar la naturaleza de la vinculación de la docente a partir del año de 1994 y si la condición de docente de carácter nacional se adquiría de manera automática al vincularse como docente después del 1 de enero de 1990, sin pronunciarse acerca del tiempo de servicio prestado en la Escuela Rural Mixta de Melgar como docente nacionalizada de primaria, desde el 16 de agosto de 1974 al 7 de agosto de 1980. 59.1.4.
Lo anterior, en los términos del artículo 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[40], en cuanto limitó al estudio de los argumentos del recurso de apelación, salvaguardando el derecho al debido proceso señalado en el artículo 29 de la Constitución Política, en cuanto dispone “[…] nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 59.2.
De igual manera, es preciso indicar que la sentencia recurrida, al decidir el caso concreto, se ajustó a la posición actual de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto a los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, específicamente frente a la interpretación del numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; según la cual se requiere: 59.2.1 Cumplir 50 años de edad y 20 años de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado, el cual puede ser prestado de forma continua o discontinua y temporal o interina. 59.2.2.
Estar vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, pues la citada norma indica que aquellos docentes que “[…] tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos […]”, sin que condicione su reconocimiento al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 59.2.3.
Haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 59.2.4. Para su reconocimiento no es procedente establecer el origen de los recursos de la entidad nominadora ni la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el respectivo Fondo Educativo Regional, sino el origen de la plaza a ocupar. 60. En efecto, en el caso concreto, se encuentra probado que la señora Flor María Arévalo de Yate cumplió 50 años de edad el 7 de octubre de 2003, toda vez que nació el 7 de octubre de 1953[41].
Asimismo, que prestó los siguientes tiempos de servicio: |Entidad |Del orden |Instituci|Desde |Hasta |Acto de | | | |ón | | |nombramiento | | |Nacionaliza| | | | | | |do nombrada| | | | | | |por el | | | | | |Departament|Gobernador |Escuela |16 de |7 de |Decreto 496 de| |o del |y el |Rural |agosto |agosto de |5 de agosto de| |Tolima |representan|Mixta de |de 1974|1980 |1974 | | |te del |Melgar | | | | | |Ministerio | | | | | | |de | | | | | | |Educación | | | | | | |Nacional | | | | | | | | | | |Decreto 005 de| | | | | | |7 de enero de | | | | | | |1994 por el | | | | | | |cual se | | | | | | |nombran | |Municipio |Nombrada |Escuela |21 de |La fecha |docentes para | |de |por el |Rural |enero |de |algunas para | |Chaparral |Alcalde |Mixta La |de 1994|presentaci|algunas | |(Tolima) |Municipal |Julia de | |ón de la |escuelas | | |(territoria|Chaparral| |demanda |rurales de | | |l) | | | |este | | | | | | |municipio, por| | | | | | |el programa de| | | | | | |docentes | | | | | | |COFINANCIADOS,| | | | | | |expedido por | | | | | | |el Alcalde | | | | | | |Municipal de | | | | | | |Chaparral | | | | | | |(Tolima) | 61.
Es decir, se determinó que prestó sus servicios por más de 20 años a la docencia oficial territorial o nacionalizada, la cual ejerció antes del 31 de diciembre de 1980, cumpliendo de esta forma la condición impuesta, puesto que ejerció como docente: 61.1. En el Departamento del Tolima desde el 16 de agosto de 1974 hasta el 7 de agosto de 1980, plaza que correspondía a las plazas nacionalizadas y no al orden nacional, en la medida que como se indicó supra no era dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convertían en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviniera, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal. 61.1.1.
Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. 61.2.
En el Municipio de Chaparral (Tolima), cuya plaza pertenecía al ente territorial, pues si bien conforme al formato único de historia laboral expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Tolima, dicha plaza era del orden nacional, lo cierto es que de conformidad con el acto de nombramiento (Decreto 005 de 1994) se pudo determinar que correspondía al programa de docentes cofinanciados, así: “[…] Que mediante la Resolución No 3117 de 1993 el Ministerio de Educación Nacional reglamentó los convenios para la cofinanciación de Plazas Docentes Departamentales y Municipales Que según al convenio para la cofinanciación da pago da Plazas Docentes de Primaría celebrado entre la FIDUCIARIA del Estado S.A y el Municipio de Chaparral Tolima, faculta Alcalde pera efectuar nombramientos […]”. 61.2.1.
En esa medida, conforme el artículo 2.° del Decreto 196 de 1995, reglamentario de la Ley 60, se destinó como territoriales, a aquellos educadores cofinanciados por el ente territorial y la Nación, así: “[…] Artículo 2.° […] Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales. 61.2.2.
De la normativa citada y de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[42] se colige que los docentes cofinanciados por la Nación integran los docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado, en el caso concreto fue vinculada a una plaza existente en el Municipio de Chaparral (Departamento del Tolima) y, en esas condiciones, se puede determinar que: i) el tiempo laborado a partir del año de 1994 corresponde a una plaza del orden territorial, susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia de la señora Flor María Arévalo de Yate, requisito que cumplió el 28 de enero de 2008 cuando cumplió los 20 años de servicios y ii) sin que el solo nombramiento con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989 convierta automáticamente la plaza docente en una del orden nacional. 62.
En suma, se infiere que no se configuró la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia se realizó con el cumplimiento del derecho al debido proceso y con la acreditación de los requisitos señalados en la ley para tal fin. Respecto de la causal indicada en el numeral b) del artículo 20 de la Ley 797 63.
La UGPP sustenta esta causal, indicando que la señora Flor María Arévalo de Yate no cumplía los requisitos paras el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. 64. A su vez, esta Corporación[43] ha determinado que los requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho, con fundamento en la Ley que le era aplicable. 65.
En las anteriores condiciones al no discutirse un exceso en la cuantía de la pensión de jubilación gracia reconocida a la señora Flor María Arévalo de Yate, sino la falta de requisitos para su reconocimiento, para esta Sala los argumentos descritos en el recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la naturaleza del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 y, en esa medida, se declarará que no se configuró la citada causal de revisión. Condena en costas 66.
Vistos los artículos 188 de la Ley 1437[44] y 365 de la Ley 1564 en especial, su numeral 8.º[45], sobre condena en costas. 67. Atendiendo a que esta Corporación[46] ha señalado el criterio objetivo- valorativo de la condena en costas que implica: i) objetivo porque que no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto[47] y ii) valorativo porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso[48]. 68.
En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación, es decir, no aparece prueba alguna que acredite los gastos en que incurrió la parte demandada para su defensa.
Conclusiones de la Sala 69. Por las razones expuestas, esta Sala considera que, no se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que la pensión de jubilación gracia de la señora Flor María Arévalo de Yate fue reconocida con el cumplimiento del derecho al debido proceso, acreditándose el cumplimiento de los requisitos legales para tal fin. 70.
Asimismo, no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que al no discutirse un exceso en la cuantía de la pensión de jubilación gracia, sino la falta de requisitos no es procedente el estudio a través de la citada causal de revisión, señalando que no procede la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564[49].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001 23 33 000 2015 00250 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de controversias contractuales al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado RAMIRO PAZOS GUERRERO Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado ----------------------- [1] La demanda se presentó por medio de apoderado el 11 de febrero de 2011. [2] Prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [3] Por la cual se crean pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuelas. [4] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [5] Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones. [6] Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar sus preceptos a algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía y de sus organismos adscritos o vinculados para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional. [7] Por la cual se modifica el artículo 3 de la Ley 33 de 29 de enero de 1985. [8] Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. [9] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [10] Mediante apoderado. [11] Sentencia C-084 de 1999 con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra. [12] El recurso se presentó por medio de apoderado, el 28 de febrero de 2020 [13] “[…] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]”. [14] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [15] Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, en los siguientes términos: Adiciónese un inciso final al artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [16] El citado artículo señala: “[…] Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia […]”. [17] “[…] Por el cual se expide el reglamento del Consejo de Estado […]”. [18] De conformidad con el Sistema de Información Judicial Colombiano. [19] En la medida que el 29 de enero de 2024 no es un día hábil. [20] La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, como se explicará infra. [21] Ibidem. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 16 de julio de 2020, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 11001-03-25-000-2012-00924-00 (2793-2012). [23] Actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [24] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [25] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 4 de junio de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. [26] Sentencia C-341 de 2014. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 3 de noviembre de 2020, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2020-03151-00. [28] Sobre el punto véase: sentencia de 3 de marzo de 2020, radicado 11001- 03-15-000-2017-02457-00 (REV).
M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [29] Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, por la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. [30] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00. [31] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [32] Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados. [33] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [34] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [35] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [36] Corte Constitucional, sentencia C- 084 de 17 de febrero de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [37] Corte Constitucional, sentencia C-489 de 4 de mayo de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [38] Ver entre otras Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de mayo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 76001233300020140000701. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, número único de radicación 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-2014). [40] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [41] Folio 28 del cuaderno que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [42] Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de septiembre de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, número único de radicación 52001-23-33-000-2016-00628-01 (1645-19). [43] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00. [44] Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2028 de 25 de enero de 2021, en los siguientes términos Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. [45] “[…] Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. [46] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2016- 00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012- 00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, número único de radicación 25000 23 37 000 2014 01115 01. [47] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012-00162-01. [49] Aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437.