ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SOLICITUD DE RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SALVEDADES EN LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACUERDO CONTRACTUAL / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO / TEORÍA DEL ACTO PROPIO / CONTENIDO DEL ACUERDO CONTRACTUAL [L]a supuesta ruptura del equilibrio económico alegada por la parte demandante proviene de acuerdos contractuales en los cuales no existió salvedad alguna.

Con lo anterior, las reclamaciones del contratista no se compadecen con la buena fe contractual y la doctrina de los actos propios. (…) del principio de buena fe y la prohibición de venir contra los actos propios se deriva que las pretensiones de la demanda solamente pueden prosperar cuando el demandante ha dejado constancias o salvedades en las modificaciones, adiciones, prorrogas, suspensiones, y, en el caso concreto, el acta de terminación de la etapa de construcción (…) específicamente en lo que se refiere a las prórrogas y suspensiones esta Subsección de manera reciente sostuvo que “las reclamaciones objeto de demanda solo pueden prosperar cuando previamente el contratista demandante las ha incluido en los actos bilaterales de modificación, adición, prórroga y suspensión (…) la Sala no puede declarar la ruptura del equilibrio económico del contrato por el hecho de que las partes celebraron el adicional 6 de 2009 con los precios acordados en el contrato original, de 2005, y no con base en los precios actualizados a la fecha de suscripción de este.

El contratista se comprometió a ejecutar las obras relacionadas en el adicional 6 por un valor de $325.896.379,26 y a los precios unitarios señalados en el anexo del acta de modificación. Por tanto, el demandante no puede venir válidamente contra sus propios actos, en contra de los postulados de la buena fe, para solicitar la ruptura del equilibrio económico del contrato cuando adquirió sus obligaciones en esos términos y a cambio de ese monto.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 31 de agosto de 2011; Exp. 18080; C.P. Ruth Stella Correa Palacio, del 20 de octubre de 2014; Exp. 24809; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, del 1 de julio de 2015; Exp. 37613; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de 17 de marzo de 2021; Exp. 41752; C.P. Alberto Montaña Plata, de 19 de junio de 2020;

Exp. 40289; C.P. María Adriana Marín y de 8 de mayo de 2019; Exp. 40524; C.P. Alberto Montaña Plata. MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE BUENA FE / PRECIO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SALVEDADES EN LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACUERDO CONTRACTUAL [N]o son de recibo las alegaciones del apelante en el sentido de que la ruptura del equilibrio económico causada por acuerdos contractuales, tales como modificaciones, adiciones, prórrogas y suspensiones, puede solicitarse y acordarse hasta el momento de liquidar el contrato, si no se dejó en ellos constancia o salvedad alguna.

(…) las partes deben tomar en consideración el impacto en los costos que tendrán las modificaciones contractuales y advertir de esto a su contraparte en desarrollo de los postulados de la buena fe. Con base en el análisis del efecto en los costos, las partes pueden, por ejemplo, acordar un precio fijo como retribución por el mayor valor –precio determinado–, pactar mecanismos contractuales para determinar con posterioridad el valor exacto que tendrá la modificación – precio determinable – o, en caso de que no se intente o logre un acuerdo sobre el precio, deberán dejarse salvedades o constancias para que con posterioridad puedan presentarse válidamente reclamaciones ante esta jurisdicción. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento parcial de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-31-000-2013-00392-01(51529) Actor: CONSORCIO VÍAS BOYACÁ 2005 (INTEGRADO POR COMPAÑÍA DE TRABAJOS URBANOS S.A. Y MANUEL ENRIQUE PINZÓN ROBAYO) Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – desequilibrio económico del contrato – modificaciones de común acuerdo – suspensiones de común acuerdo – salvedades o constancias Síntesis: un contratista solicitó que se declarara la ruptura del equilibrio económico de un contrato de obra como consecuencia de los precios pactados en un contrato adicional, que no estaban actualizados, y de la mayor permanencia en obra causada por suspensiones celebradas de mutuo acuerdo por las partes.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 19 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Tercera, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda[1]. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El Consorcio Vías Boyacá 2005 presentó demanda[2], en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Departamento de Boyacá, con las pretensiones que se trascriben a continuación: “PRETENSIONES PRINCIPALES

1. PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare que por causas no imputables al contratista, se rompió el equilibrio económico-financiero del contrato No. 417 de 2005, cuyo objeto consistía en EL MEJORAMIENTO Y PAVIMENTACIÓN DE LA VÍA QUE COMUNICA A LOS MUNICIPIOS DE VILLA DE LEYVA Y GACHANTIVA, MUNICIPIO DE GACHANTIVA, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, por cuanto no se ajustó en la liquidación del Contrato adicional No. 06 de 2009 en los términos de la resolución oficial de precios No. 161 de 2008, así como la mayor permanencia en la obra durante el plazo de ejecución contractual.

2. PRETENSIÓN SEGUNDA PRINCIPAL: Que se declare que la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ está en la obligación de restablecer la ecuación económica del contrato surgida al momento de la presentación de la propuesta por parte del CONSORCIO VIAS BOYACÁ. PRIMERA PRETENSIÓN ACCESORIA 1. Como consecuencia lógica de las anteriores declaraciones, sírvanse declarar responsable y condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ, o a la entidad o dependencia que llegare a hacer sus veces, a resarcir integralmente y pagar a mis representados, por concepto de indemnización, que conlleve el restablecimiento del equilibro financiero del contrato No. 417 de 2005, cuyo objeto consistía en El MEJORAMIENTO Y PAVIMENTACIÓN DE LA VÍA QUE COMUNICA A LOS MUNICIPIOS DE VILLA DE LEYVA Y GACHANTIVA, MUNICIPIO DE GACHANTIVA, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, las sumas de dinero que se tasan y discriminan de la siguiente manera o, subsidiariamente, en las sumas de dinero tasadas por los señores peritos que para el efecto se designen, TODO DE ACUERDO CON LO MANDADO EN EL ARTICULO 141 DE LA ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes, a saber: 1.1 Condenar a la entidad demandada al pago de NOVECIENTOS SESENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS CON OCHENTA Y SIETE CENTAVOS ($ 961.655.250.87) por concepto de costo de administración del contrato, conforme al porcentaje establecido en el mismo, del ocho punto treinta y seis por ciento (8.36%), que tiene su fundamento en la mayor permanencia de la obra, durante los 34,9 meses que estuvo suspendido el contrato. 1.2 Ajustar los precios de las cantidades de obra ejecutadas del contrato adicional No. 06, se ajusten en los términos y condiciones para las actas de obra Nº 7 y 8 y de recibo final, según precios de las resoluciones de precios de la Gobernación de Boyacá y anexo técnico explicativo, valor que asciende a la suma de CUATROCIENTOS TRES MILLONES DE PESOS SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL TRECIENTOS OCHO PESOS CON TRES CENTAVOS ($ 403.773.308.03). 1.3 La actualización monetaria de la suma adeudada (MIL trescientos sesenta y cinco millones cuatrocientos veintiocho mil quinientos cincuenta y ocho con NOVENTA CENTAVOS MCTE ($1.365.428.558.90) desde la fecha de exigibilidad de la obligación, esto es, desde el día 05 de mayo de 2011, fecha de suscripción del acta de liquidación del contrato 417 de 2005, hasta el día en que se verifique el pago defectivo y real de la misma, en todo caso conforme a las pautas y parámetros fijados por la reiterada constante jurisprudencia emanada del Honorable Consejo de Estado y atendido el mandato expreso del artículo 16 de la ley 446 de 1998 y demás normas concordantes. 1.4 Que se liquiden y paguen los intereses moratorios causados conforme a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 (artículo 4 No. 8, es decir el doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado) y demás normas concordantes y reglamentarias (art. Artículo 8.1.1. del Decreto 734 de 2012), desde la fecha en que la obligación se hizo exigible, es decir a partir de la suscrición de entrega del acta de liquidación final del contrato 417 de 2005, esto es, el día 05 de mayo de 2011 y hasta la fecha de terminación del proceso, en todo caso, conforme a las pautas y parámetros fijados por la reiterada constante jurisprudencia emanada del Honorable Consejo de Estado y atendido el mandato expreso del artículo 16 de la ley 446 de 1998 y demás normas concordantes.

SEGUNDA PRETENSION ACCESORIA: 2. Que se condene a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ, o a la entidad o dependencia que haga sus veces, al pago de costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso, en especial si la entidad demanda queda incursa en la conducta procesal prevista en el parágrafo 3º del artículo 75 de la ley 80 de 1993 y artículo 188 de la ley 1437 de 2011.

TERCERA PRETENSION ACCESORIA: 3. A la sentencia que ponga fin al presente proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 188, 192 y demás concordantes de la ley 1437 de 2011, de acuerdo con las pautas señaladas por la jurisprudencia constitucional sobre este respecto, a la fecha de presentación de la solicitud de cumplimiento y obedecimiento de la sentencia, acompañada de los índices de precios al consumidor o, en subsidio, que este valor que resulte actualizado se actualice monetariamente hasta la fecha de su pago real y efectivo”. 2.

La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) El Consorcio Vías Boyacá 2005 y el Departamento de Boyacá suscribieron el contrato de obra 417 de 2005 con modalidad de pago a precios unitarios y por valor de $1.137.903.597,35. El contrato tenía un plazo de ejecución original de 3 meses. 4. 2) Las partes suscribieron 6 contratos adicionales, por medio de los cuales adicionaron el contrato en: $462.063.237,30, mediante el contrato adicional 2; $199.998.682,00, a través del contrato adicional 5; y $325.896.379,26, por medio del acuerdo del contrato adicional 6.

Lo anterior implica que el valor final del contrato fue de $2.125.861.895,91 5. 3) El contrato fue objeto de prórrogas y suspensiones, según indicó el actor, no atribuibles al contratista. El tiempo de ejecución del contrato se prolongó en 34,9 meses. 6. 4) Según el actor, la prolongación del plazo causó mayores costos que generaron la ruptura del equilibrio económico del contrato, al punto que el Departamento lo reconoció y señaló “el medio para su restablecimiento, según obra constancia en la Resolución No. 161 de 2008, mediante el reajuste de precios”[3]. 7. 5) Las partes celebraron el adicional 6 al contrato, el 6 de agosto de 2009, para garantizar la ejecución de la obra.

En este documento contractual se reconoció un valor de $325.896.379,26. Esta adición se realizó a los precios iniciales del contrato, por lo cual surgió, sostuvo el demandante, la necesidad de hacer un reajuste de precios porque los costos de las mayores cantidades de obra reconocidas no tuvieron en cuenta los valores de mercado. El actor señaló que los precios del adicional 6 se calcularon con precios del año 2005, pero se ejecutaron en el año 2010.

Con base en esto, y en el mayor tiempo de permanencia en obra, el contratista consideró que “[S]i bien el Departamento mediante la Resolución 161 de 2008 realizó un reajuste de precios como mecanismo transitorio para la recuperación del equilibrio económico del contrato, también es cierto que el mismo aún se encuentra quebrantado”[4]. 8. 6) Las partes liquidaron bilateralmente el contrato el 5 de mayo de 2011.

El contratista dejó una salvedad en relación con la necesidad de restablecer el equilibrio económico del contrato con base en el deber de reconocer el reajuste de precios y los costos de la mayor permanencia en obra. 1.2. Posición de la parte demandada 9. El Departamento de Boyacá presentó la contestación de la demanda[5], en la cual sostuvo que el contrato tenía como modalidad de pago el sistema de precios unitarios, lo que implicaba que las actividades complementarias debían retribuirse de conformidad con los precios determinados previamente por las partes.

Esto fue, precisamente, lo que hizo el Departamento en un 100%. 10. Además, la demandada señaló que el contrato había sido adicionado de común acuerdo, lo que demostraba que no hubo ruptura del equilibrio económico del contrato. También destacó que el valor inicial fue de $1.137.903.597,35 y luego de las adiciones la suma ascendió a $2.125.861.298,56.

Adicionalmente, señaló que los aplazamientos tuvieron como causa el incumplimiento del contratista. Finalmente, puso de presente que el Departamento restableció el equilibrio económico del contrato mediante Resolución 161 de 2008. 11. Con base en lo anterior, la entidad propuso las excepciones de: inexistencia de la obligación, pues había habido pagos adicionales por $987.958.298,56; cumplimiento de las obligaciones contractuales; y mala fe del contratista, pues este guardó silencio en relación con las reclamaciones sobre desequilibrio y luego sorprendió a la entidad al terminar la ejecución del contrato. 1.3.

Sentencia de primera instancia 12. El 19 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Tercera, profirió Sentencia[6] en la cual negó las pretensiones de la demanda. 13. El Tribunal tuvo por probado que el plazo contractual fue adicionado en varias ocasiones, y que entre la iniciación y la liquidación del contrato trascurrieron 5 años, 1 mes y 6 días.

En la decisión se señaló que “salvo contadas circunstancias, la suspensión del contrato (…) estuvo ligada a actuaciones provenientes de la administración departamental”. 14. En la Sentencia de primera instancia se decidió que la Resolución 161 de 2008 implicaba que “las dificultades relacionadas con el restablecimiento económico al contratista quedaron superadas, es decir, ya no podría realizar [una] nueva solicitud por estos conceptos”. 15.

El Tribunal sostuvo que el contratista debió haber indicado que era necesario restablecer el equilibrio económico del contrato antes de suscribir las modificaciones contractuales y en particular el contrato adicional 6 de 2009. Además, agregó que la solicitud de reconocimiento indemnizatorio “es inoportuna [y] no puede derivarse de ella la prosperidad de las pretensiones, pues ello va en contra de la buena fe contractual”. 16.

En adición, la Sentencia de primera instancia realizó un análisis probatorio con base en el cual sostuvo que el contratista no logró demostrar el perjuicio económico supuestamente sufrido como consecuencia del aumento en el plazo. Señaló que no existía evidencia acerca de “la permanencia en obra de maquinaria o personal durante el tiempo que estuvo suspendido el contrato”.

En relación con la información contable decidió que no había certeza sobre el perjuicio económico, pues esta mostraba inconsistencias y no llevaba al convencimiento necesario para acceder a las pretensiones. Sobre los costos de nómina, se señaló que la nómina y la planilla fueron pagadas por la Compañía de Trabajos Urbanos S.A., y no por el consorcio, y que no obraban pruebas sobre la permanencia de estas personas en el sitio de las labores. 17.

En lo que concierne al adicional 6, el Tribunal resolvió que, si bien era cierto que se pagaron los precios contractuales y no los actualizados, no era viable acceder a las pretensiones como consecuencia de que el desequilibrio surgió al momento de la suscripción del acuerdo, y la conducta del contratista contravendría el principio de buena fe contractual.

A lo anterior se sumaba que no existían pruebas del “desmedro económico”. 1.4. Recurso de apelación 18. La parte demandante presentó recurso de apelación[7] en contra de la sentencia de primera instancia con base en los siguientes motivos de inconformidad: 19. El contratista puso de presente que estaba demostrado que el plazo de ejecución del contrato superó en 13 veces al originalmente pactado[8]; la ampliación lo obligó a tener personal y maquinaria suficiente, pagar arriendos y demás costos necesarios para ejecutar las obras.

El apelante alegó que el solo hecho de que hubiera una permanencia adicional generaba un daño antijurídico que debía ser resarcido, si quien alegaba perjuicios derivados de ella no tenía culpa en su causación[9]. 20. El actor señaló que eran “profusas las pruebas”[10] en el expediente que demostraban el daño patrimonial sufrido. Entre ellas, trascribió un documento en el que calculó el porcentaje de administración mensual por $28.127.657,62.

Este valor lo multiplicó por la mayor permanencia para obtener un total de $981.655.250,94. Trajo a colación que en el expediente obraba un concepto del interventor que reconocía la existencia de una ruptura del equilibrio económico. En este documento, el interventor señaló que debía reconocerse por ajuste de precios la suma de $403.773.308.03 y por mayor permanencia en obra el valor de $732.103.134,46.

También recordó que el Tribunal no valoró una prueba que acreditaba que los pagos hechos por la empresa CTU S.A. habían sido cobradas al Consorcio por medio de “cuentas de reembolso”[11]. 21. En lo relativo a la mala fe contractual, el demandante sostuvo que existía reciente jurisprudencia de esta Corporación que indicaba que en estos casos se “permite que durante la ejecución del contrato y aún hasta el momento de liquidar el contrato se pued[e] acordar el restablecimiento económico”[12].

Sobre ello agregó que el Departamento tuvo conocimiento de que existía un desequilibrio de la ecuación financiera antes de la suscripción del acta de liquidación. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 22. Le corresponde a la Sala determinar si existió una ruptura del equilibrio económico del contrato como consecuencia de que no se ajustó el contrato adicional 6 de 2009 con los precios de la Resolución 161 de 2008 en la liquidación, o de la mayor permanencia en la obra durante la ejecución del contrato. 23.

La Sala confirmará la decisión de primera instancia, pues la supuesta ruptura del equilibrio económico alegada por la parte demandante proviene de acuerdos contractuales en los cuales no existió salvedad alguna. Con lo anterior, las reclamaciones del contratista no se compadecen con la buena fe contractual y la doctrina de los actos propios. 24.

Esta Corporación ha sostenido en una estable línea jurisprudencial[13] que “del principio de buena fe y la prohibición de venir contra los actos propios se deriva que las pretensiones de la demanda solamente pueden prosperar cuando el demandante ha dejado constancias o salvedades en las modificaciones, adiciones, prorrogas, suspensiones, y, en el caso concreto, el acta de terminación de la etapa de construcción”[14].

En idéntico sentido se ha sostenido “[a]sí las cosas, si el contratista concurre a suscribir actas de suspensión y reinicio de plazo, de modificaciones y recibos parciales y definitivos de obra a los precios unitarios pactados, sin expresar inconformidad o reclamo alguno, no puede posteriormente, conforme a los mandatos de lealtad y a los postulados de la buena fe, sorprender a su contratante con reclamaciones originadas en esas actuaciones para la cuales ya manifestó su voluntad y prestó su concurso”[15]. 25.

En la misma línea, específicamente en lo que se refiere a las prórrogas y suspensiones esta Subsección de manera reciente sostuvo que “las reclamaciones objeto de demanda solo pueden prosperar cuando previamente el contratista demandante las ha incluido en los actos bilaterales de modificación, adición, prórroga y suspensión”[16]. 26.

Con base en lo anterior, la Sala no puede declarar la ruptura del equilibrio económico del contrato por el hecho de que las partes celebraron el adicional 6 de 2009 con los precios acordados en el contrato original, de 2005, y no con base en los precios actualizados a la fecha de suscripción de este. El contratista se comprometió a ejecutar las obras relacionadas en el adicional 6 por un valor de $325.896.379,26 y a los precios unitarios señalados en el anexo del acta de modificación. Por tanto, el demandante no puede venir válidamente contra sus propios actos, en contra de los postulados de la buena fe, para solicitar la ruptura del equilibrio económico del contrato cuando adquirió sus obligaciones en esos términos y a cambio de ese monto. 27.

Lo mismo ocurre con los valores derivados de la mayor permanencia en la obra, ya que la parte demandante no dejó constancia o salvedad alguna en las actas de suspensión 7 de 19 de diciembre de 2008[17], de reiniciación 7 de 22 de junio de 2009[18], de suspensión 8 de 25 de junio de 2009[19], de ampliación de suspensión 8 de 25 de septiembre de 2009[20], de reiniciación 8 de 25 de noviembre de 2009[21], de suspensión 9 de 4 de diciembre de 2009[22], de reiniciación 9 de 18 de enero 2010[23].

En relación con todo lo ocurrido antes de la Resolución 161 de 18 de diciembre de 2008, la entidad adoptó medidas para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato y el contratista no recurrió esta decisión ni presentó reclamaciones o salvedades sobre el punto. 28. Así las cosas, no son de recibo las alegaciones del apelante en el sentido de que la ruptura del equilibrio económico causada por acuerdos contractuales, tales como modificaciones, adiciones, prórrogas y suspensiones, puede solicitarse y acordarse hasta el momento de liquidar el contrato, si no se dejó en ellos constancia o salvedad alguna. 29.

Para la Sala, las partes deben tomar en consideración el impacto en los costos que tendrán las modificaciones contractuales y advertir de esto a su contraparte en desarrollo de los postulados de la buena fe. Con base en el análisis del efecto en los costos, las partes pueden, por ejemplo, acordar un precio fijo como retribución por el mayor valor –precio determinado–, pactar mecanismos contractuales para determinar con posterioridad el valor exacto que tendrá la modificación – precio determinable – o, en caso de que no se intente o logre un acuerdo sobre el precio, deberán dejarse salvedades o constancias para que con posterioridad puedan presentarse válidamente reclamaciones ante esta jurisdicción. 2.2.

Sobre la condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, la Sala no condenará en costas de segunda instancia, pues la demanda no actuó en esta etapa. 3. DECISIÓN 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas la Sentencia de 19 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Tercera. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMUDEZ MUÑÓZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Salvamento parcial de voto Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA SALVAMENTO DE VOTO / SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONSECUENCIAS DE LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO Teniendo claro que la exigencia de establecer salvedades en las suspensiones no es procedente, la Sala debía estudiar las causas que originaron las modificaciones contractuales.

En el proceso se acreditaron dos (2) causas de suspensión de la ejecución posteriores al 18 de diciembre de 2008: La primera causa fue la imposibilidad de las partes para pactar lo relacionado con el Adicional No. 6, que ampliaría el contrato para finalizar la meta física de la obra. Frente a esta causa, no era posible acceder a la pretensión del contratista.

Es claro que el modificatorio del contrato es un acto celebrado de mutuo acuerdo entre las partes. En ese sentido, no existió prueba de que el retardo en acordar los términos de una modificación contractual fuera únicamente imputable al Departamento de Boyacá. Es más, al ser un acto consensuado, es un asunto que correspondería a ambas partes del negocio jurídico.

La segunda causa fue la necesidad de ajustar los diseños del pontón localizado en el tramo El Cometa — Gachantivá, por no cumplir con las especificaciones técnicas que garantizaran la estabilidad y seguridad del flujo vehicular. La elaboración de los diseños correspondía a la entidad contratante, en virtud del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.

Así, quedó claramente demostrado que la suspensión fue causada por un asunto atribuible a la entidad contratante. Por lo anterior, en mi concepto, el Departamento debía reconocer los daños que esta suspensión le causó al contratista durante ese lapso. Esto, teniendo en cuenta que el contratista había aportado los soportes contables de los costos administrativos que efectivamente asumió durante el periodo de suspensión. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 NUMERAL 12 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 5 de mayo de 2020;

Exp. 42962; C.P. Martín Bermúdez muñoz- SALVAMENTO DE VOTO / ACLARACIÓN DE VOTO / PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO / TEORÍA DEL ACTO PROPIO / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DEL REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO [E]stoy de acuerdo con lo establecido en la sentencia en el sentido de que el demandante no podía solicitar que se ajustara el valor pactado en el Adicional No. 6.

Sin embargo, considero que no se trata de una aplicación del principio de no contravenir válidamente sus actos propios. En mi opinión, no es posible acceder a la pretensión del Consorcio Vías Boyacá 2005 porque el presunto desequilibrio provenía del pacto mismo; el contrato no estableció una fórmula de reajuste; el contratista conocía los valores que podrían costar sus actividades y, a pesar de ello, suscribió la segunda versión del Adicional No. 6, y no existió prueba de que la entidad hubiera hecho uso de su <<posición dominante>>, como alegó el demandante.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B SALVAMENTO DE VOTO Consejero: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-31-000-2013-00392-01(51529) Actor: CONSORCIO VÍAS BOYACÁ 2005 (INTEGRADO POR COMPAÑÍA DE TRABAJOS URBANOS S.A. Y MANUEL ENRIQUE PINZÓN ROBAYO) Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Salvamento parcial y aclaración del magistrado Martín Bermúdez Muñoz 1.- Comparto la decisión adoptada en la sentencia del 2 de junio de 2021 en el sentido de no acceder a las pretensiones de restablecimiento del equilibrio económico del contrato frente a las causas alegadas con anterioridad del 19 de diciembre de 2008, porque la entidad restableció el equilibrio.

Este restablecimiento incluyó como causa la demora en la ejecución, conforme al documento aportado por el demandante. 2.- Sin embargo, salvo el voto frente a la decisión relativa a negar el reconocimiento porque el contratista no incluyó salvedades en las suspensiones posteriores a esa fecha. Esa exigencia implicaría que las suspensiones sin salvedades tienen el carácter de renuncia de derechos.

En efecto, en un caso con ponencia de este despacho, se indicó lo siguiente: <<13.5.- Si en el acta se deja constancia de la causa de la suspensión y se establece expresamente que ella es imputable a la entidad contratante, no puede entenderse, de ninguna manera, que el contratista haya renunciado tácitamente a su derecho a reclamar perjuicios, por las siguientes razones: 13.5.1.- De un lado, para que el acuerdo sobre la renuncia de derechos tenga validez, este debe provenir de la manifestación expresa de las partes.

Presumirlo implicaría desconocer el principio de la autonomía de la voluntad, del cual se deduce que las partes solo se obligan a aquello que quieren y que manifiestan expresamente. 13.5.2.- De otro lado, implicaría dar al silencio del contratista un efecto que la ley no contempla y que el juez no puede presumir. No es razonable presumir que el contratista renuncia a reclamar los posibles perjuicios, cuando suscribe la suspensión de un contrato y no realiza ninguna manifestación al respecto.

Los artículos 2469 y 2375 del Código Civil no permiten considerar como transacción un acuerdo en el que una de las partes renuncie a un derecho futuro que <<no se disputa>> o que <<no existe>>. Bajo la misma lógica, tampoco puede presumirse la existencia de renunciar al reclamo de perjuicios cuando el contratista no la ha expresado al suscribir la suspensión del contrato.

(…) 13.5.3- Un acuerdo en el que se sujete la suscripción de la modificación del contrato a la renuncia de derechos del contratista violaría el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993, de acuerdo con el cual las autoridades no pueden condicionar la <<adición o modificación de contratos (…) a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas y reclamaciones por parte de éste>>.

(…) 13.5.4.- Ahora bien, la situación planteada anteriormente difiere de los casos en que el silencio se equipara a una manifestación tácita de la voluntad de las partes, y por lo tanto, las obliga. En efecto, el silencio puede llegar a ser vinculante en aplicación del principio de buena fe, en aquellos casos en que el comportamiento ordinario o habitual de uno de los contratantes puede generar en el otro la expectativa de que continuará comportándose de la misma manera en un futuro.

El carácter vinculante de este tipo de silencio tiene como finalidad proteger a la otra parte contratante de cambios inesperados en la relación contractual, lo cual evidenciaría mala fe. (…) 13.5.5.- Sin embargo, el caso analizado en esta sentencia no se adecúa a aquellos en los que el silencio se equipara a un consentimiento tácito.

Así, el hecho de que el contratista se haya abstenido de anticipar reclamaciones por los perjuicios ocasionados por razón de la suspensión del contrato no implica una renuncia a sus derechos. De un lado, la ley no otorgó dicha consecuencia jurídica a la referida situación. De otro lado, el silencio del contratista en la firma del acta de suspensión no es una actividad habitual que genere en la entidad la expectativa de la renuncia del derecho, es decir, no es una manifestación del principio de buena fe contractual.[24]>> Teniendo claro que la exigencia de establecer salvedades en las suspensiones no es procedente, la Sala debía estudiar las causas que originaron las modificaciones contractuales.

En el proceso se acreditaron dos (2) causas de suspensión de la ejecución posteriores al 18 de diciembre de 2008: 2.1.- La primera causa fue la imposibilidad de las partes para pactar lo relacionado con el Adicional No. 6, que ampliaría el contrato para finalizar la meta física de la obra. Frente a esta causa, no era posible acceder a la pretensión del contratista.

Es claro que el modificatorio del contrato es un acto celebrado de mutuo acuerdo entre las partes. En ese sentido, no existió prueba de que el retardo en acordar los términos de una modificación contractual fuera únicamente imputable al Departamento de Boyacá. Es más, al ser un acto consensuado, es un asunto que correspondería a ambas partes del negocio jurídico. 2.2.- La segunda causa fue la necesidad de ajustar los diseños del pontón localizado en el tramo El Cometa — Gachantivá, por no cumplir con las especificaciones técnicas que garantizaran la estabilidad y seguridad del flujo vehicular.

La elaboración de los diseños correspondía a la entidad contratante, en virtud del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. Así, quedó claramente demostrado que la suspensión fue causada por un asunto atribuible a la entidad contratante. Por lo anterior, en mi concepto, el Departamento debía reconocer los daños que esta suspensión le causó al contratista durante ese lapso.

Esto, teniendo en cuenta que el contratista había aportado los soportes contables[25] de los costos administrativos que efectivamente asumió durante el periodo de suspensión. 3.- Finalmente, estoy de acuerdo con lo establecido en la sentencia en el sentido de que el demandante no podía solicitar que se ajustara el valor pactado en el Adicional No. 6.

Sin embargo, considero que no se trata de una aplicación del principio de no contravenir válidamente sus actos propios. En mi opinión, no es posible acceder a la pretensión del Consorcio Vías Boyacá 2005 porque (i) el presunto desequilibrio provenía del pacto mismo; (ii) el contrato no estableció una fórmula de reajuste; (iii) el contratista conocía los valores que podrían costar sus actividades y, a pesar de ello, suscribió la segunda versión del Adicional No. 6, y (iv) no existió prueba de que la entidad hubiera hecho uso de su <<posición dominante>>, como alegó el demandante.

Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [2] El 30 de abril de 2013.

F. 4-30 del cuaderno 1. [3] F.12 del cuaderno 1. [4] F. 13 del cuaderno 1. [5] El 26 de noviembre de 2013. F. 239-259 del cuaderno 1. [6] F. 808-826 del cuaderno principal. [7] F. 832 del cuaderno principal. [8] F. 840 del cuaderno principal. [9] F. 843 del cuaderno principal. [10] F. 843 del cuaderno principal. [11] F.847 del cuaderno principal. [12] F. 856 del cuaderno principal. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2011, exp. 18080;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de octubre de 2014, exp. 24809; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1 de julio de 2015, exp. 37613. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 17 de marzo de 2021, exp. 41752. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de junio de 2020, exp. 40289. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 40524. [17] F. 90 del cuaderno 1. [18] F. 94 del cuaderno 1. [19] F. 97 del cuaderno 1. [20] F. 103 del cuaderno 1. [21] F. 109 del cuaderno 1. [22] F. 107 del cuaderno 1. [23] F. 108 del cuaderno 1. [24]Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de mayo de 2020, exp.

No. 42962. [25]En en el CD que obra a folio 5 del cuaderno de anexos.