11001-03-06-000-2020-00162-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00162-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-11-04

Ponente: Álvaro Namén Vargas

Actor: Alcaldía De Manizales

De qué trata

Síntesis: En conclusión, los requisitos que la norma exige para solicitar el auxilio funerario son: i) acreditar el pago de los gastos funerarios y ii) que la persona fallecida tuviera la calidad de afiliado o pensionado del Sistema General de Pensiones, en cualquiera de sus dos regímenes, entendiendo por afiliado o pensionado la persona a favor de la cual se hicieron las cotizaciones respectivas.NOTA DE RELATORÍA: La decisión expone la evolución normativa del auxilio funerario para los pensionados en el sector público.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los destinatarios del auxilio funerario (afiliado y pensionado), ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2011, radicación 3819.AUXILIO FUNERARIO - Entidades competentes para su reconocimiento y pagoLos mencionados artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 señalan que el auxilio funerario debe ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda: […] Al interpretar sistemáticamente estas disposiciones, en el caso de los pensionados, se tiene que: i) la prestación está directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión; ii) por lo mismo, su monto está referido a la última mesada pensional, y iii) tiene, como deudor o sujeto pasivo a la caja de previsión, administradora o aseguradora que tenga a su cargo el pago de la pensión. Como se observa, las normas citadas no habilitan ni permiten separar el auxilio funerario de la relación pensional, de modo que se pueda entender que, con la muerte del pensionado, el pago de dicho auxilio se traslade a una tercera entidad. Por lo tanto, la competencia le corresponde, en principio, a aquella entidad que haya tenido a su cargo el pago de la pensión, a la muerte del causante.SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL EN COLOMBIA - Régimen general de pensiones / SEGURIDAD SOCIAL - Definición / REGIMEN GENERAL DE PENSIONES - Características y finalidad / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridosLa Constitución Política de Colombia (1991), en su artículo 48, consagró la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Asimismo, estableció que debía garantizarse a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. En desarrollo del artículo mencionado, se expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó y organizó el Sistema de Seguridad Social Integral […]. […] De igual manera, la Ley 100 de 1993 determina que el Sistema de Seguridad Social Integral se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos por la misma ley. […] Al respecto, se observa que el Sistema General de Pensiones tiene como objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en dicha ley. Asimismo, se tiene que el sistema en mención debe cubrir a todos los habitantes del territorio nacional, conservando los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos, conforme a las disposiciones anteriores, por parte de quienes, a la fecha de entrada en vigencia de esa ley, ya hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión, o se encontraran pensionados «por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general». Ahora, dentro de las características del sistema aludido, se destaca que la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes, y que sus afiliados tienen derecho al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes, así como a las otras prestaciones señaladas en la ley.AUXILIO FUNERARIO - Prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones / AUXILIO FUNERARIO - Carácter accesorio con respecto a la pensión de jubilación o vejezTeniendo en cuenta lo anterior, se concluye que el auxilio funerario fue regulado, en la Ley 100 de 1993, como una prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones, por lo cual, quienes se encuentren afiliados a dicho sistema, en cualquiera de los dos regímenes, tienen derecho a su reconocimiento y pago, pues tal auxilio hace parte de las prestaciones relacionadas con la contingencia de la muerte, que se encuentra amparada por dicho sistema. En este punto, se observa que la Ley 100 mantuvo, en lo esencial, lo previsto en las disposiciones anteriores, en cuanto al carácter accesorio del auxilio funerario, con respecto a la pensión de jubilación o de vejez, y sobre la competencia de las entidades que tienen a su cargo el pago de la pensión, para el reconocimiento y pago de aquella prestación. Finalmente, es importante reiterar que las personas que tenían la condición de pensionados o jubilados, antes de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, se entienden también incorporados a dicho sistema, salvo en el caso de los que pertenecen a cualquiera de los regímenes expresamente excluidos de la Ley 100 de 1993, tal como lo dispone el artículo 40 del Decreto 692 de 1994 […]. En efecto, debe recordarse, en primer lugar, que el auxilio funerario es una prestación social aneja a la pensión (en el caso de los pensionados), a la cual tenía derecho (post mortem) la señora […], desde el mismo momento en que le fue otorgada su pensión de jubilación, de acuerdo con las normas vigentes en ese momento. Este derecho subsiste, en la actualidad, pues ninguna disposición lo ha suprimido, sino que, por el contrario, fue ratificado e incorporado por la Ley 100 de 1993, como una prestación económica del Sistema General de Pensiones, en sus dos regímenes. Su reconocimiento y pago le corresponde, en principio, a la caja, fondo, entidad administradora o aseguradora que tenga a su cargo la responsabilidad financiera de la pensión.FONDO NACIONAL PARA EL PAGO DEL PASIVO PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR SALUD - Objeto y finalidadLa Ley 60 de 1993 creó el «Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud», con el fin de garantizar el pago de la deuda prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación de los trabajadores del sector salud, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993. […] Es importante recordar, desde ahora, que la Ley 60 de 1993 fue derogada expresamente por la Ley 715 de 2001 (artículo 113). […] El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 precisó los conceptos que serían cubiertos por el Fondo Prestacional del Sector Salud, de la siguiente manera: «las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993».NOTA DE RELATORÍA: La decisión desarrolla la evolución normativa del Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud (Fondo Prestacional del Sector Salud)PASIVO PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR SALUD POR CONCEPTO DE CESANTÍAS, RESERVAS PARA PENSIONES Y PENSIONES DE JUBILACIÓN, CAUSADAS HASTA EL FIN DE LA VIGENCIA PRESUPUESTAL DE 1993 - Responsabilidad financiera y procedimiento a seguir para su pago / FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD - Contratos de concurrencia / CONTRATO DE CONCURRENCIA - Nación y entidades territorialesA la luz de la evolución normativa reseñada, la Sala extrae las siguientes conclusiones sobre la responsabilidad financiera y el procedimiento a seguir para cubrir y pagar el pasivo prestacional de los servidores del sector salud, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993: i) La responsabilidad financiera para llevar a cabo el pago del pasivo prestacional causado o acumulado, hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, por este concepto, recae en la Nación y en las entidades territoriales. Esta responsabilidad se hacía efectiva por conducto del Fondo Prestacional del Sector Salud, hasta su eliminación, decretada por la Ley 715 de 2001. ii) El único escenario en el que la responsabilidad recae directamente sobre las instituciones de salud es aquel en el que no se hubiera realizado el corte de cuentas de las obligaciones adeudadas a los trabajadores de este sector, con el Fondo Prestacional del Sector Salud, ni se hubiera celebrado el contrato en el que se estipule el porcentaje de concurrencia de la Nación y las entidades territoriales intervinientes. iii) Si bien es cierto que, en un principio, se dispuso que la Nación, a través del Ministerio de Salud, manejaría y administraría el Fondo Prestacional del Sector Salud (cuenta especial y sin personería jurídica), por medio del cual se garantizaría el giro de los recursos a su cargo, al suprimirse dicho Fondo, tal obligación pasó a quedar en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la ejecuta directamente, mediante el pago de los recursos al encargo fiduciario o patrimonio autónomo que debe constituir cada entidad territorial, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1296 de 1994, respecto de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, denominados fondos de pensiones territoriales. iv) El porcentaje de participación de las autoridades (Nación y entidades territoriales), debe estipularse en el respectivo «contrato de concurrencia». v) En cuanto al procedimiento establecido para el pago del pasivo prestacional a favor de los trabajadores o extrabajadores del sector salud, se tiene que, en primer lugar, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales concurrentes deben suministrar los recursos necesarios para el pago de la deuda prestacional aludida. Una vez recibidas tales sumas de dinero, el pago al beneficiario debe hacerse por conducto del encargo fiduciario o el patrimonio autónomo constituido, para tal efecto, por la entidad territorial respectiva.FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD / CONTRATO DE CONCURRENCIA - ObjetoPor su parte, tanto el Fondo Prestacional del Sector Salud como los contratos de concurrencia son instrumentos o mecanismos que diseñó el Legislador (primero, en la Ley 60 de 1993 y luego, en la Ley 715 de 2001) para financiar el pasivo prestacional (incluyendo el pensional) de las instituciones del sector salud y garantizar el pago de las obligaciones respectivas, con el aporte o concurrencia de la Nación.FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD / CONTRATO DE CONCURRENCIA - Auxilio funerarioPor lo tanto, el hecho de que el valor de los auxilios funerarios se haya tenido en cuenta o no en el cálculo o la estimación del pasivo que debía ser cubierto por el Fondo Prestacional del Sector Salud y, posteriormente, con los contratos de concurrencia, incide en la fuente de los recursos financieros que deban utilizarse para el pago de la mencionada prestación y en el procedimiento para efectuar dicho pago, pero no afecta la competencia para el reconocimiento de esta prestación ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho a reclamarla.CASO CONCRETO - Competencia / DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA DE MANIZALES - Pasivo prestacionalDentro de este marco conceptual, es importante mencionar que, en el Acuerdo 032 de 1988, por medio del cual se acordó la responsabilidad financiera del municipio de Manizales y del departamento de Caldas frente a las «obligaciones insolutas o adquiridas con proveedores, contratistas, y en especial las inherentes a las obligaciones laborales de todos los servidores que han prestado sus servicios al mencionado Distrito Integrado de Salud Pública» [...], así como de todas «las prestaciones sociales causadas o que se causen» (subrayamos), se dispuso: [...] El Alcalde Mayor de Manizales velará porque se garanticen todos los derechos legales y extralegales actuales de los servidores del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales “CENTRO PILOTO”, incluido el cómputo del tiempo de servicio. [...] Dentro de estos derechos laborales de carácter legal, se encontraba el auxilio funerario, como se ha explicado. [...] Los documentos anteriores permiten inferir claramente que, desde antes de 1996, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales habían asumido, de forma compartida (por partes iguales), la responsabilidad por el pago de las pensiones, prestaciones sociales y derechos laborales causados o por causarse a favor de los exempleados del antiguo Centro Piloto, obligaciones que eran pagadas por conducto de Assbasalud ESE, como mandataria. Ahora bien, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, las entidades territoriales en mención, junto con el Ministerio de Salud - Fondo del Pasivo Prestacional, suscribieron el contrato de concurrencia núm. [...]. [...] Ahora bien, ninguno de los documentos que obran en el expediente, ni las normas legales y reglamentarias que se han reseñado, mencionan expresamente que los auxilios funerarios que se llegaran a causar por la muerte de los pensionados de las instituciones del sector salud quedaron cubiertos con los recursos del Fondo Prestacional de dicho sector, o posteriormente, con los contratos de concurrencia que las entidades territoriales suscribieran con la Nación, a pesar de que dicha prestación social es y ha sido un derecho accesorio a la pensión, desde antes de la Ley 100 de 1993, como ya se demostró. [...] No obstante, como se advirtió, dicha circunstancia no afecta la competencia para el reconocimiento de la prestación, ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho. En efecto, tal como se explicó, al ser el auxilio funerario una prestación a la que tenía derecho la señora [...], desde que se le reconoció la pensión de jubilación, dicha obligación debe ser reconocida y cubierta, en conjunto, por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 032 de 1988, expedido por el Concejo de Manizales, y en el convenio interadministrativo celebrado por estas dos entidades territoriales y Assbasalud ESE, el 10 de septiembre de 1996. Vale la pena mencionar que el departamento y el municipio, junto con la Nación (en virtud del contrato de concurrencia), son las que tienen actualmente la responsabilidad financiera por el pago de las pensiones, bonos pensionales y demás obligaciones de esta clase causadas a favor de los exservidores del Distrito Integrado de Salud de Manizales, aunque el pago se haga, desde el punto de vista operativo, por la sociedad administradora de pensiones y de cesantías Porvenir S.A.DIFERENCIAS RESPECTO DE LA FINANCIACIÓN DEL AUXILIO FUNERARIO - No debe ser un impedimento para su reconocimiento y pago, dentro de los términos legales a favor de quien haya cumplido los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedorSobre este punto, es de anotar, que las diferencias que se pudieran presentar respecto de la financiación de la prestación no debe ser un impedimento para el reconocimiento y pago de la misma, dentro de los términos legales, a favor de quien haya cumplido los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedor de aquella. Por lo anterior, esta Sala concluye que la competencia para estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario, presentada por el señor [...], está actualmente en cabeza del municipio de Manizales y del departamento de Caldas, en conjunto, entidades que serán declaradas competentes.

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección Social, departamento de Caldas, municipio de Manizales, Assbasalud ESE y sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. / CASO CONCRETO - Autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un auxilio funerario / AUXILIO FUNERARIO – Requisitos En conclusión, los requisitos que la norma exige para solicitar el auxilio funerario son: i) acreditar el pago de los gastos funerarios y ii) que la persona fallecida tuviera la calidad de afiliado o pensionado del Sistema General de Pensiones, en cualquiera de sus dos regímenes, entendiendo por afiliado o pensionado la persona a favor de la cual se hicieron las cotizaciones respectivas.

NOTA DE RELATORÍA: La decisión expone la evolución normativa del auxilio funerario para los pensionados en el sector público. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los destinatarios del auxilio funerario (afiliado y pensionado), ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2011, radicación 3819.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 6 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 18 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 23 / LEY 64 DE 1946 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 91 / LEY 4 DE 1976 – ARTÍCULO 6 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 51 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 86 / DECRETO 1889 DE 1994 – ARTÍCULO 18 AUXILIO FUNERARIO – Entidades competentes para su reconocimiento y pago Los mencionados artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 señalan que el auxilio funerario debe ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda: […] Al interpretar sistemáticamente estas disposiciones, en el caso de los pensionados, se tiene que: i) la prestación está directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión; ii) por lo mismo, su monto está referido a la última mesada pensional, y iii) tiene, como deudor o sujeto pasivo a la caja de previsión, administradora o aseguradora que tenga a su cargo el pago de la pensión. Como se observa, las normas citadas no habilitan ni permiten separar el auxilio funerario de la relación pensional, de modo que se pueda entender que, con la muerte del pensionado, el pago de dicho auxilio se traslade a una tercera entidad.

Por lo tanto, la competencia le corresponde, en principio, a aquella entidad que haya tenido a su cargo el pago de la pensión, a la muerte del causante. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 51 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 86 SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL EN COLOMBIA – Régimen general de pensiones / SEGURIDAD SOCIAL – Definición / REGIMEN GENERAL DE PENSIONES – Características y finalidad / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES – Derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos La Constitución Política de Colombia (1991), en su artículo 48, consagró la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado.

Asimismo, estableció que debía garantizarse a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. En desarrollo del artículo mencionado, se expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó y organizó el Sistema de Seguridad Social Integral […]. […] De igual manera, la Ley 100 de 1993 determina que el Sistema de Seguridad Social Integral se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos por la misma ley. […] Al respecto, se observa que el Sistema General de Pensiones tiene como objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en dicha ley.

Asimismo, se tiene que el sistema en mención debe cubrir a todos los habitantes del territorio nacional, conservando los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos, conforme a las disposiciones anteriores, por parte de quienes, a la fecha de entrada en vigencia de esa ley, ya hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión, o se encontraran pensionados «por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general».

Ahora, dentro de las características del sistema aludido, se destaca que la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes, y que sus afiliados tienen derecho al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes, así como a las otras prestaciones señaladas en la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 AUXILIO FUNERARIO – Prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones / AUXILIO FUNERARIO – Carácter accesorio con respecto a la pensión de jubilación o vejez Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que el auxilio funerario fue regulado, en la Ley 100 de 1993, como una prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones, por lo cual, quienes se encuentren afiliados a dicho sistema, en cualquiera de los dos regímenes, tienen derecho a su reconocimiento y pago, pues tal auxilio hace parte de las prestaciones relacionadas con la contingencia de la muerte, que se encuentra amparada por dicho sistema.

En este punto, se observa que la Ley 100 mantuvo, en lo esencial, lo previsto en las disposiciones anteriores, en cuanto al carácter accesorio del auxilio funerario, con respecto a la pensión de jubilación o de vejez, y sobre la competencia de las entidades que tienen a su cargo el pago de la pensión, para el reconocimiento y pago de aquella prestación. Finalmente, es importante reiterar que las personas que tenían la condición de pensionados o jubilados, antes de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, se entienden también incorporados a dicho sistema, salvo en el caso de los que pertenecen a cualquiera de los regímenes expresamente excluidos de la Ley 100 de 1993, tal como lo dispone el artículo 40 del Decreto 692 de 1994 […].

En efecto, debe recordarse, en primer lugar, que el auxilio funerario es una prestación social aneja a la pensión (en el caso de los pensionados), a la cual tenía derecho (post mortem) la señora […], desde el mismo momento en que le fue otorgada su pensión de jubilación, de acuerdo con las normas vigentes en ese momento. Este derecho subsiste, en la actualidad, pues ninguna disposición lo ha suprimido, sino que, por el contrario, fue ratificado e incorporado por la Ley 100 de 1993, como una prestación económica del Sistema General de Pensiones, en sus dos regímenes.

Su reconocimiento y pago le corresponde, en principio, a la caja, fondo, entidad administradora o aseguradora que tenga a su cargo la responsabilidad financiera de la pensión. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 692 DE 1994 – ARTÍCULO 40 FONDO NACIONAL PARA EL PAGO DEL PASIVO PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR SALUD – Objeto y finalidad La Ley 60 de 1993 creó el «Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud», con el fin de garantizar el pago de la deuda prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación de los trabajadores del sector salud, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993. […] Es importante recordar, desde ahora, que la Ley 60 de 1993 fue derogada expresamente por la Ley 715 de 2001 (artículo 113). […] El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 precisó los conceptos que serían cubiertos por el Fondo Prestacional del Sector Salud, de la siguiente manera: «las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993».

NOTA DE RELATORÍA: La decisión desarrolla la evolución normativa del Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud (Fondo Prestacional del Sector Salud) FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 113 PASIVO PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR SALUD POR CONCEPTO DE CESANTÍAS, RESERVAS PARA PENSIONES Y PENSIONES DE JUBILACIÓN, CAUSADAS HASTA EL FIN DE LA VIGENCIA PRESUPUESTAL DE 1993 – Responsabilidad financiera y procedimiento a seguir para su pago / FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD – Contratos de concurrencia / CONTRATO DE CONCURRENCIA – Nación y entidades territoriales A la luz de la evolución normativa reseñada, la Sala extrae las siguientes conclusiones sobre la responsabilidad financiera y el procedimiento a seguir para cubrir y pagar el pasivo prestacional de los servidores del sector salud, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993: i) La responsabilidad financiera para llevar a cabo el pago del pasivo prestacional causado o acumulado, hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, por este concepto, recae en la Nación y en las entidades territoriales.

Esta responsabilidad se hacía efectiva por conducto del Fondo Prestacional del Sector Salud, hasta su eliminación, decretada por la Ley 715 de 2001. ii) El único escenario en el que la responsabilidad recae directamente sobre las instituciones de salud es aquel en el que no se hubiera realizado el corte de cuentas de las obligaciones adeudadas a los trabajadores de este sector, con el Fondo Prestacional del Sector Salud, ni se hubiera celebrado el contrato en el que se estipule el porcentaje de concurrencia de la Nación y las entidades territoriales intervinientes. iii) Si bien es cierto que, en un principio, se dispuso que la Nación, a través del Ministerio de Salud, manejaría y administraría el Fondo Prestacional del Sector Salud (cuenta especial y sin personería jurídica), por medio del cual se garantizaría el giro de los recursos a su cargo, al suprimirse dicho Fondo, tal obligación pasó a quedar en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la ejecuta directamente, mediante el pago de los recursos al encargo fiduciario o patrimonio autónomo que debe constituir cada entidad territorial, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1296 de 1994, respecto de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, denominados fondos de pensiones territoriales. iv) El porcentaje de participación de las autoridades (Nación y entidades territoriales), debe estipularse en el respectivo «contrato de concurrencia». v) En cuanto al procedimiento establecido para el pago del pasivo prestacional a favor de los trabajadores o extrabajadores del sector salud, se tiene que, en primer lugar, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales concurrentes deben suministrar los recursos necesarios para el pago de la deuda prestacional aludida.

Una vez recibidas tales sumas de dinero, el pago al beneficiario debe hacerse por conducto del encargo fiduciario o el patrimonio autónomo constituido, para tal efecto, por la entidad territorial respectiva. FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 / DECRETO 1296 DE 1994 FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD / CONTRATO DE CONCURRENCIA – Objeto Por su parte, tanto el Fondo Prestacional del Sector Salud como los contratos de concurrencia son instrumentos o mecanismos que diseñó el Legislador (primero, en la Ley 60 de 1993 y luego, en la Ley 715 de 2001) para financiar el pasivo prestacional (incluyendo el pensional) de las instituciones del sector salud y garantizar el pago de las obligaciones respectivas, con el aporte o concurrencia de la Nación. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD / CONTRATO DE CONCURRENCIA – Auxilio funerario Por lo tanto, el hecho de que el valor de los auxilios funerarios se haya tenido en cuenta o no en el cálculo o la estimación del pasivo que debía ser cubierto por el Fondo Prestacional del Sector Salud y, posteriormente, con los contratos de concurrencia, incide en la fuente de los recursos financieros que deban utilizarse para el pago de la mencionada prestación y en el procedimiento para efectuar dicho pago, pero no afecta la competencia para el reconocimiento de esta prestación ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho a reclamarla.

CASO CONCRETO – Competencia / DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA DE MANIZALES – Pasivo prestacional Dentro de este marco conceptual, es importante mencionar que, en el Acuerdo 032 de 1988, por medio del cual se acordó la responsabilidad financiera del municipio de Manizales y del departamento de Caldas frente a las «obligaciones insolutas o adquiridas con proveedores, contratistas, y en especial las inherentes a las obligaciones laborales de todos los servidores que han prestado sus servicios al mencionado Distrito Integrado de Salud Pública» [ ], así como de todas «las prestaciones sociales causadas o que se causen» (subrayamos), se dispuso: [ ] El Alcalde Mayor de Manizales velará porque se garanticen todos los derechos legales y extralegales actuales de los servidores del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales “CENTRO PILOTO”, incluido el cómputo del tiempo de servicio. [ ] Dentro de estos derechos laborales de carácter legal, se encontraba el auxilio funerario, como se ha explicado. [ ] Los documentos anteriores permiten inferir claramente que, desde antes de 1996, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales habían asumido, de forma compartida (por partes iguales), la responsabilidad por el pago de las pensiones, prestaciones sociales y derechos laborales causados o por causarse a favor de los exempleados del antiguo Centro Piloto, obligaciones que eran pagadas por conducto de Assbasalud ESE, como mandataria.

Ahora bien, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, las entidades territoriales en mención, junto con el Ministerio de Salud – Fondo del Pasivo Prestacional, suscribieron el contrato de concurrencia núm. [ ]. [ ] Ahora bien, ninguno de los documentos que obran en el expediente, ni las normas legales y reglamentarias que se han reseñado, mencionan expresamente que los auxilios funerarios que se llegaran a causar por la muerte de los pensionados de las instituciones del sector salud quedaron cubiertos con los recursos del Fondo Prestacional de dicho sector, o posteriormente, con los contratos de concurrencia que las entidades territoriales suscribieran con la Nación, a pesar de que dicha prestación social es y ha sido un derecho accesorio a la pensión, desde antes de la Ley 100 de 1993, como ya se demostró. [ ] No obstante, como se advirtió, dicha circunstancia no afecta la competencia para el reconocimiento de la prestación, ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho.

En efecto, tal como se explicó, al ser el auxilio funerario una prestación a la que tenía derecho la señora [ ], desde que se le reconoció la pensión de jubilación, dicha obligación debe ser reconocida y cubierta, en conjunto, por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 032 de 1988, expedido por el Concejo de Manizales, y en el convenio interadministrativo celebrado por estas dos entidades territoriales y Assbasalud ESE, el 10 de septiembre de 1996.

Vale la pena mencionar que el departamento y el municipio, junto con la Nación (en virtud del contrato de concurrencia), son las que tienen actualmente la responsabilidad financiera por el pago de las pensiones, bonos pensionales y demás obligaciones de esta clase causadas a favor de los exservidores del Distrito Integrado de Salud de Manizales, aunque el pago se haga, desde el punto de vista operativo, por la sociedad administradora de pensiones y de cesantías Porvenir S.A. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 DIFERENCIAS RESPECTO DE LA FINANCIACIÓN DEL AUXILIO FUNERARIO – No debe ser un impedimento para su reconocimiento y pago, dentro de los términos legales a favor de quien haya cumplido los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedor Sobre este punto, es de anotar, que las diferencias que se pudieran presentar respecto de la financiación de la prestación no debe ser un impedimento para el reconocimiento y pago de la misma, dentro de los términos legales, a favor de quien haya cumplido los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedor de aquella.

Por lo anterior, esta Sala concluye que la competencia para estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario, presentada por el señor [ ], está actualmente en cabeza del municipio de Manizales y del departamento de Caldas, en conjunto, entidades que serán declaradas competentes. CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00162-00(C) Actor: ALCALDÍA DE MANIZALES Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección Social, departamento de Caldas, municipio de Manizales, Assbasalud ESE y sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. Asunto: Autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un auxilio funerario La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que integran el expediente, los hechos más relevantes que dieron origen a este conflicto de competencias son los siguientes: 1. Mediante la Resolución núm. 132 del 2 de diciembre de 1982, el director del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales le reconoció a la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, identificada con la cédula de ciudadanía nro. 24753707, una pensión mensual vitalicia de jubilación, a cargo de esa entidad[1]. 2.

Por medio del Acuerdo 032 de 1988, el Concejo de Manizales facultó al alcalde de esa ciudad para celebrar, con el departamento de Caldas y/o el Servicio Seccional de Salud, un convenio para regular «la liquidación del contrato o convenio […] por medio del cual se organizó y puso en funcionamiento el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales (CENTRO PILOTO)»[2]. 3.

Posteriormente, el alcalde de Manizales, mediante el Decreto Extraordinario 263 del 30 de mayo de 1988[3], dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Vincular como Miembro Asociado Activo al MUNICIPIO DE MANIZALES en la creación de una Asociación de Participación Mixta denominada “ASOCIACIÓN DE SERVICIOS INTEGRADOS DE ATENCIÓN BÁSICA DE SALUD” (ASBASALUD), con la participación inicial de Beneficencia de Manizales, Servicio de Salud de Caldas y Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.

ARTÍCULO SEGUNDO: La Asociación tendrá un carácter de entidad descentralizada de segundo grado e indirecta, con finalidades de interés público o social, sin ánimo de lucro, perteneciente al orden Municipal. 4. El 2 de junio de 1992, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales celebraron un convenio interadministrativo «SOBRE RECONOCIMIENTO Y CANCELACIÓN DE MESADAS Y PENSIONES DE JUBILACIÓN DE LOS EXSERVIDORES DEL DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA ANTIGUO “CENTRO PILOTO”», dentro del cual se dispuso[4]: […] l) Que se hace necesario que EL DEPARTAMENTO y EL MUNICIPIO destinen las partidas suficientes para que “ASBASALUD” pueda continuar cubriendo y cancelando las mesadas mensuales a los Jubilados y los costos por los Servicios Médico – Asistenciales: ll) Que también es indispensable la creación de un Fondo o cuenta especial de pensionados con aportes del DEPARTAMENTO y EL MUNICIPIO que garantice de una parte, el pago de las mesadas y pensiones futuras, y de otra, el pago de los Servicios Médicos Asistenciales hasta tanto los pensionados sean afiliados a la CAJA NACIONAL DE PREVISION (sic), en cuyo caso EL DEPARTAMENTO y EL MUNICIPIO cubrirán por iguales partes el aporte patronal. 5.

Mediante el Decreto Extraordinario núm. 234 del 15 de julio de 1996[5], el alcalde de Manizales decretó la transformación y conversión de la asociación de participación mixta «Servicios Integrados de Atención Básica en Salud – ASBASALUD» en una empresa social del Estado, del orden municipal, con categoría especial, personería jurídica, patrimonio autónomo y autonomía administrativa, denominada Assbasalud (Atención en Seguridad Social, Bienestar y Salud). 6.

El 10 de septiembre de 1996, entre el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y Assbasalud ESE, se celebró un convenio interadministrativo, con el siguiente objeto[6]: […] r) Que teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el Departamento de Caldas, el Municipio de Manizales y ASSBASALUD Empresa Social del Estado, han decidido celebrar este convenio interadministrativo, regido por las siguientes cláusulas y en lo no previsto en ellas por la Ley: PRIMERA: OBJETO: El presente convenio tiene por objeto por parte del DEPARTAMENTO y del MUNICIPIO continuar cancelando y reconociendo, por partes iguales, las mesadas, pensiones, cuota parte (sic) por tiempo de servicio en el Centro Piloto, cuota parte patronal por costo de los servicios médico-asistenciales de los exfuncionarios del Distrito Integrado de Salud Pública, antiguo “centro piloto” derechos adquiridos hasta diciembre 31 de (año ilegible) y por parte de ASSBASALUD – EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, continuar cancelando a través de una cuenta especial las pensiones, mesadas, servicios médicos asistenciales y demás derechos de los jubilados del antiguo Centro Piloto. 7.

De acuerdo con la certificación del 26 de noviembre de 1996, expedida por la directora general de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud[7], la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate figuraba como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, en condición de jubilada de Asbasalud. 8. El Ministerio de Salud, mediante la Resolución n.º 05146 del 31 de diciembre de 1996, les reconoció: […] el carácter de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional, a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales Universitario de Caldas, Geriátrico San Isidro y Servicios Integrados de Atención Básica en Salud ASBASALUD, relacionados en la certificación del 26 de Noviembre de 1996, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial[8]. 9.

El 29 de diciembre de 1997, el Ministerio de Salud – Fondo de Pasivo Prestacional -, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, celebraron el contrato interadministrativo de concurrencia n.º 001186 (971229647), con el siguiente objeto[9]: […] Cláusulas: PRIMERA.- OBJETO: En virtud del presente contrato las partes concurren, en los términos señalados en el aval de fecha 4 de Agosto de 1.997, expedido por la Dirección del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales de Caldas E.S.E;

Geriátrico San Isidro E.S.E. y Assbasalud E.S.E. reconocidos como beneficiarios del Fondo de Pasivo Prestacional. 10. El 27 de febrero de 2019, entre el municipio de Manizales y la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A., se celebró el contrato n.º 1902270225[10], con el siguiente objeto: CLÁUSULA PRIMERA – OBJETO Y FINALIDAD DEL CONTRATO: El objeto del presente contrato es “REALIZAR LA ADMINISTRACIÓN MEDIANTE UN PATRIMONIO AUTÓNOMO PENSIONAL IRREVOCABLE DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES AL CONTRATO DE CONCURRENCIA QUE CUBRE EL PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR SALUD DEL MUNICIPIO DE MANIZALES, ASÍ MISMO REALIZAR LOS PAGOS OPORTUNOS DE MESADAS, BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES DE BONOS PENSIONALES, SEGÚN LO ESTABLECIDO EN EL PLIEGO DE CONDICIONES Y EN LA PROPUESTA DE LA SOCIEDAD ADMINISTRADORA, LOS CUALES SON PARTE INTEGRANTE DEL CONTRATO”. 11.

El 13 de diciembre de 2019, como consecuencia del fallecimiento de la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, el señor Roger Ferney Alzate Valencia presentó, ante Assbasalud ESE, una solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario previsto en los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993[11]. 12. Mediante el oficio DGH-576 del 18 de diciembre de 2019, Assbasalud ESE declaró su falta de competencia para tramitar dicha petición, y remitió la solicitud a la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Manizales[12].

Para tal efecto, argumentó que la señora Rincón de Alzate no era pensionada directa de Assbasalud, pues correspondía a una exfuncionaria del «Centro Piloto», por lo que la prestación solicitada debía ser cubierta «por la concurrencia y en lo no pertinente o no cubierto por la concurrencia se debe acudir a convenio interadministrativo suscrito entre el municipio de Manizales y el Departamento de Caldas». 13.

Mediante el oficio OP-SH-556-19 del 19 de diciembre de 2019[13], la Secretaría de Hacienda de Manizales indicó a Assbasalud ESE: i) que la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate no tuvo vínculo laboral con el municipio de Manizales; ii) que, efectivamente, el 29 de diciembre de 1997, la Nación, junto con el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, suscribieron el contrato de concurrencia n.º 1186, «para colaborar en la financiación de los pasivos prestacionales del sector salud, hasta el 10 de agosto de 1991 (Hospitales de Caldas, Geriátrico y Assbasalud)»; iii) que si bien es cierto que, según la certificación de beneficiarios del contrato de concurrencia aludido, la señora Rincón «estaba cubierta en condición de pensionada por el Distrito Integrado de Atención Básica en Salud representado hoy por ASSBASALUD, y hasta la fecha del fallecimiento de la señora Rincón, su mesada pensional fue cancelada con los recursos del contrato», el auxilio funerario solicitado no fue contemplado como un concepto o prestación a pagar.

Adicionalmente, señaló: […] la Ley 60 de 1993 dispuso que la Nación y los entes territoriales concurrieran con la (sic) instituciones hospitalarias en la financiación del pasivo que por concepto de cesantías y pensiones, pero no trasladó la obligación a los entes concurrentes y en consecuencia, los pasivos causados por servicios prestados a cualquier institución son y continuarán siendo de las entidades de salud en su condición de empleadores.

Por lo tanto, las instituciones hospitalarias son las responsables de la totalidad de los pasivos prestacionales, y en el caso que nos ocupa mucho más, por tratarse de una persona que NO es beneficiaria del mencionado Contrato 1186 de 1997 como activo. 14. El 3 de febrero de 2020, por medio del oficio DGH-055, Assbasalud ESE le indicó al señor Roger Ferney Álzate Valencia que su petición debería ser resuelta por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, ya que la señora Rincón no tuvo relación directa con aquella entidad y, al momento de su fallecimiento, su mesada pensional era pagada con recursos de un contrato de concurrencia celebrado entre el municipio de Manizales y el departamento de Caldas, en el que la señora Rincón figuraba como beneficiaria, y en el que se estableció que «los pagos diferentes a lo expresamente pactados (sic), serían reconocidos por partes iguales entre las entidades territoriales ya mencionadas»[14]. 15.

El 28 de mayo de 2020, el señor Roger Ferney Álzate Valencia solicitó a la Secretaría de Hacienda del municipio de Manizales remitir al Tribunal Administrativo de Caldas el conflicto de competencias surgido en relación con el «desembolso del auxilio funerario»[15]. 16. La Secretaría de Hacienda de Manizales, mediante el oficio OP-SH-162-20 del 3 de junio de 2020, en respuesta al señor Alzate Valencia, reiteró los argumentos expuestos en el oficio OP-SH-556-19 del 19 de diciembre de 2019, y adicionó que «carece de fundamento legal la aseveración del (sic) ASSBASALUD de pretender que otro contrato interadministrativo que fue suscrito con el Departamento de Caldas asuma dicha obligación; dado que su objeto determina otro grupo de beneficiarios»[16]. 17.

Finalmente, el 17 de junio de 2020, la Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Manizales solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias administrativas que existe, a su juicio, entre esa autoridad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Caldas y Assbasalud ESE[17].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto[18]. Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al municipio de Manizales; al departamento de Caldas; a Assbasalud ESE; a la Sociedad Prever Previsión General SAS y al señor Roger Ferney Alzate Valencia, para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente[19].

Obra informe secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, el municipio de Manizales y el departamento de Caldas allegaron sus alegatos[20]. Por fuera del término de fijación del edicto, la empresa Assbasalud presentó sus alegatos[21]. Una vez examinada la documentación allegada al expediente, se observó que esta resultaba insuficiente para solucionar el conflicto.

Adicionalmente, de los argumentos expuestos por las autoridades en conflicto, en sus respectivos alegatos, se evidenció la necesidad de vincular a la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. y al Ministerio de Salud y Protección Social. Por esta razón, el magistrado ponente, mediante auto del 24 de julio de 2020, dispuso oficiar al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Manizales, a Assbasalud ESE y al fondo de pensiones y cesantías Porvenir S.A., para que suministraran, entre otras, la siguiente información y documentación[22]: […] i) Decreto extraordinario 263 del 30 de mayo de 1988, mediante el cual se creó la Asociación de Servicios Integrados de Atención Básica en Salud, Asbasalud. ii) Acuerdo 066 de 1987, expedido por el Concejo Municipal de Manizales. iii) Convenio interadministrativo celebrado en octubre de 1992 entre el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, que aparece mencionado en el literal k) del convenio interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y Assbasalud E.S.E., para el pago de mesadas y pensiones de jubilación a los exservidores del Distrito Integrado de Salud Pública (antiguo «Centro Piloto») de Manizales, de fecha 10 de septiembre de 1996. […] vi) Contrato de fiducia mercantil presuntamente celebrado entre el municipio de Manizales y «Porvenir», conforme a lo mencionado por Assbasalud E.S.E., en el folio 3 de su escrito de alegatos, de fecha 10 de julio de 2020. […] Copia del acto administrativo por medio del cual se dispuso la disolución y liquidación del Distrito Integrado de Salud Pública «Centro Piloto». ii) Copia del Acuerdo 032 de 1988, expedido por el Concejo de Manizales. […] vi) Copia del contrato interadministrativo de concurrencia vigente, si lo hay, para el pago de «las mesadas, pensiones, cuota parte por tiempo de servicio en el Centro Piloto, cuota parte patronal por costo de los servicios médico-asistenciales de los exfuncionarios del Distrito Integrado de Salud Pública, antiguo “Centro Piloto”, derechos adquiridos hasta diciembre 31 de 1988». vii) Resolución n.º 05146 del 31 de diciembre de 1996, «mediante la cual se reconoce el carácter de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales de Caldas E.S.E., Geriátrico San Isidro E.S.E., y ASSBASALUD E.S.E.». viii) Copia de la certificación del 26 de noviembre de 1996, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial, a que hace alusión el literal g) de la cláusula octava del contrato interadministrativo de concurrencia 001186 del 29 de diciembre de 1997. […] Certifique cuál era la entidad que efectuaba el pago de la mesada pensional a favor de la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, en el año 2019 (hasta la fecha de su fallecimiento).

Adicionalmente, se ordenó vincular al Ministerio de Salud y Protección Social y a la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A., para que se pronunciaran sobre el conflicto de competencias, de considerarlo pertinente. Consta en el expediente el oficio OP-SH-207-20 del 3 de agosto de 2020, mediante el cual el municipio de Manizales allegó la documentación solicitada por el consejero ponente, y aclaró que dicho municipio no cuenta con un fondo de pensiones territoriales[23].

De igual manera, la empresa Assbasalud ESE, con el oficio GER529 del 5 de agosto de 2020, allegó la documentación requerida[24]. El Ministerio de Salud y Protección Social y la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. guardaron silencio[25]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Municipio de Manizales[26] Manifiesta que la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate no laboró para ese municipio.

Indica que, en desarrollo de la Ley 60 de 1993, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales suscribieron el contrato de concurrencia n.º 1186, con el objeto de «colaborar con el pago de cesantías y mesadas pensionales de los exfuncionarios y pensionados de las entidades hospitalarias del orden municipal». Señala que, «verificada la certificación de beneficiarios del Contrato de Concurrencia la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate estaba en condición de pensionada por el Distrito Integrado de Atención Básica en Salud representado hoy por ASSBASALUD ESE».

Sostiene que el Distrito Integrado de Salud Pública, que fue liquidado en el año 1988, está representado, en la actualidad, por la empresa Assbasalud ESE. Reitera que el auxilio funerario no fue «una prestación de las pactadas dentro del contrato de concurrencia 1186». Advierte que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, «las entidades hospitalarias deben presupuestar y pagar las prestaciones que no están incluidas dentro de los contratos de concurrencia».

En consecuencia, afirma que la autoridad competente para el «reconocimiento y pago del auxilio funerario reclamado con ocasión de la muerte de la señora BLANCA LIGIA RINCÓN DE ALZATE, exfuncionaria de ASSBASALUD ESE», es Assbasalud ESE, pues dicha prestación económica no fue incluida dentro del contrato mencionado. b) Departamento de Caldas[27] Manifiesta que el objeto del contrato de concurrencia n.º 1186, celebrado entre el municipio de Manizales, el Ministerio de Salud y el departamento de Caldas, consiste en: […] contribuir en la financiación del pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, pensiones y pensiones de jubilación, causadas al 31 de diciembre de 1993, de las entidades hospitalarias allí señaladas, dentro de las cuales se encuentra el Centro Piloto, hoy ASSBASALUD ESE.

Indica que, al expedirse el Acuerdo n.º 488 del 10 de agosto de 1991, por medio del cual se creó la Empresa Municipal de Salud, EMSA, dicha entidad se haría cargo de las pensiones en mención hasta el 31 de diciembre de 1993. Así pues, concluye que el pago de las cesantías y pensiones de jubilación en favor de los funcionarios del antiguo Centro Piloto estuvo a cargo de diferentes autoridades, en diferentes periodos, así: i) hasta el 10 de agosto de 1991, se realizaba con los recursos del contrato de concurrencia n.º 1186; ii) los causados a partir de esta última fecha y hasta el 31 de diciembre de 1993, estaban a cargo de la Empresa Municipal de Salud, EMSA, y iii) los causados con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 son «responsabilidad exclusiva de la entidad donde prestó sus servicios el servidor público de que se trata».

Adicionalmente, señala que, aun cuando la Ley 60 de 1993, en su artículo 33, «dispuso la financiación del pasivo a cargo de la Nación y los entes territoriales de las pensiones y cesantías causadas a diciembre 31 de 1993», en ningún momento «trasladó a los concurrentes otras obligaciones de los empleadores, como ASSBASALUD ESE, quien es el único responsable del reconocimiento del auxilio funerario solicitado por el señor Roger Ferney Alzate Valencia».

Asimismo, precisa que «el convenio» tiene una destinación específica, dentro de la cual no está el reconocimiento de auxilios funerarios. En ese sentido, señala que «una cosa son las obligaciones a cargo al convenio de concurrencia y otra diferente las obligaciones en materia prestacional que están a cargo de la entidad de salud como empleadora, obligación que no fue trasladada a los concurrentes». c) Assbasalud ESE[28] Precisa que la disolución y liquidación del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales aconteció en el año 1988, y que, al liquidarse, «no se logró crear un fondo de prestaciones sociales, que respaldara las mesadas de los ya pensionados del Centro Piloto y los derechos laborales de dichos funcionarios cuando acudieran para optar por la pensión».

Indica que, «desde esa época los entes Territoriales Departamento de Caldas y Municipio de Manizales, concurrieron en iguales partes para cubrir los derechos pensionales (mesadas) de los pensionados exfuncionarios del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales». Manifiesta que, luego de liquidada esa entidad, surgió en el municipio de Manizales una asociación de participación mixta de régimen privado, denominada Asbasalud, prestadora de servicios de salud conforme a la ley 10 de 1990, con personal asistencial y administrativo vinculado bajo la modalidad de contrato laboral «privado» regulado por el código sustantivo del trabajo.

Asimismo, indica que en dicha asociación (Asbasalud) «ingresó personal nuevo y algunos exfuncionarios del liquidado Centro Piloto con vida laboral activa, pero bajo la vinculación laboral ya anunciada que continuaron laborando». Así pues, aclara que, respecto del Distrito Integrado de Salud Pública, Asbasalud actuó únicamente como mandatario, para apoyar la logística del pago de mesadas, una vez que el departamento de Caldas y el municipio de Manizales giraban los recursos.

Indica que, posteriormente, ante las reformas del sector salud, el 15 de julio de 1996, «surge la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ASSBASALUD, a través del Decreto extraordinario Municipal Nro. 234, producto de la conversión o transformación de la Asociación de Participación mixta ASBASALUD». Adicionalmente, manifiesta que entre el departamento de Caldas y el municipio de Manizales se celebraron varios convenios interadministrativos.

Respecto del último convenio, suscrito el 10 de septiembre de 1996, precisa lo siguiente: […] según el objeto del convenio, se determinó que por parte del Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales, continuar CANCELANDO Y RECONOCIENDO, por partes iguales, las mesadas, pensiones, cuotas partes por tiempo de servicio en liquidado Centro Piloto etc…, y por parte de ASSBASALUD, su función para esa época era la de PAGAR con los recursos que aportaran y trasladaran los entes territoriales, inclusive en la cláusula tercera, ASSBASALUD E.S.E., se obligaba a pasar las cuentas de cobro ante las Tesorerías del Departamento de Caldas y Municipio de Manizales y con dichos recursos pagar mensualmente las mesadas y demás derechos que reconozcan (sic) Departamento y Municipio en beneficio de los exfuncionarios del antiguo Centro Piloto, derechos hasta el 31 de diciembre de 1988 (ASSBASALUD E.S.E. para la época de tiempos laborales por cuotas partes reclamadas no existía para el mundo jurídico) otra interpretación, sería caprichosa y ajena a la realidad y al Convenio Interadministrativo celebrado entre (sic) Departamento de Caldas, Municipio de Manizales y ASSBASALUD.

Así pues, resalta que Assbasalud ESE: […] no adquirió ni ha adquirido el compromiso de reconocer cuotas partes por derechos pensionales, ajustes pensionales, auxilios funerarios o demás derechos laborales de todos los exfuncionarios (INACTIVOS) que laboraron en el antiguo Centro Piloto durante más de treinta años y hasta su liquidación del 31 de diciembre de 1988», pues Assbasalud solo actuó como intermediario o mandatario «en el pago de mesadas y otras prestaciones siempre y cuando las reconociera el Departamento de Caldas […] y el Municipio de Manizales […] y destinaran estos entes por partes iguales los recursos para el respectivo pago de las obligaciones surgidas y reconocidas hasta el 31 de diciembre de 1988.

Teniendo en cuenta lo anterior, especifica que el convenio interadministrativo de concurrencia en el que interviene, de manera específica, Assbasalud ESE, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, hace referencia únicamente a los derechos de los exfuncionarios del Centro Piloto que continuaron activos en Asbasalud o en Assbasalud ESE, y a ese personal activo se le realizó el cálculo correspondiente para el reconocimiento de los títulos pensionales.

Además, resalta que la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate no trabajó para Asbasalud ni para la empresa social del Estado Assbasalud, y que tampoco existió «sustitución patronal alguna» frente al Distrito Integrado de Salud Pública. Por lo tanto, no podría establecerse que Asbasalud y/o Assbasalud ESE hayan tenido la calidad de empleadores de la señora Rincón de Alzate.

Finalmente, señala que, en la actualidad, a Assbasalud ESE no le compete el pago de mesadas pensionales u otros derechos de los exfuncionarios del Centro Piloto, en razón a que: […] COMO MANDATARIO NO TIENE TAL COMPETENCIA Y MUCHO MENOS EMITIR ACTOS ADMINISTRATIVOS DE RECONOCIMIENTO Y ORDEN DE PAGO, PUES COMO YA SE EXPLICÓ CORRESPONDE AL PATRIMONIO AUTÓNOMO DEL MUNICIPIO DE MANIZALES A TRAVÉS DE LA FIDUCIA PORVENIR LO CONCERNIENTE AL PAGO.

EN EL CASO DE CONFLICTO A LA FALLECIDA EXFUNCIONARIA DEL DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA ANTIGUO CENTRO PILOTO, SEÑORA BLANCA LIGIA RINCÓN ÁLZATE (Q.E.P.D.) SU MESADA SE CANCELABA A TRAVÉS DE LA SUSODICHA FIDUCIA. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»[29] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto surja en relación o en desarrollo de la función administrativa; ii) Que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto; iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto; iv) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, la Sala observa que el conflicto de competencias administrativas se planteó entre una autoridad del orden nacional (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y tres entidades del nivel territorial (departamento de Caldas, municipio de Manizales y Assbasalud ESE). Adicionalmente, el magistrado ponente ordenó vincular a otra autoridad del orden nacional: Ministerio de Salud y Protección Social, y a una entidad privada que ejerce funciones públicas: Porvenir S.A. Por otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario presentada por el señor Roger Ferney Valencia Alzate.

Reunidos los requisitos previstos en el artículo 39 del CPACA, la Sala es competente para dirimir el conflicto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena, «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[30]».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico La Sala debe determinar cuál es la autoridad a la que compete resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un auxilio funerario, presentada por el señor Roger Ferney Alzate Valencia, con ocasión del fallecimiento de la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, quien fue pensionada por el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, el 2 de diciembre de 1982.

Para solucionar este problema jurídico, se analizarán los siguientes temas: i) El auxilio funerario: evolución normativa, requisitos, destinatarios y entidades competentes para su reconocimiento y pago; ii) el régimen general de pensiones del Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia; iii) evolución normativa del Fondo Prestacional del Sector Salud, y iv) análisis y solución del caso concreto. 5.

Análisis del conflicto planteado 5.1 Auxilio funerario a) Evolución normativa del auxilio funerario para los pensionados Dado que la pensión de jubilación de la señora Rincón de Alzate fue reconocida en 1982, es decir, mucho antes de la expedición de la Ley 100 de 1993[31], es importante estudiar, para los fines de este conflicto, la forma como el auxilio funerario estaba regulado para los trabajadores y empleados del Estado (empleados oficiales) antes de dicha ley, y luego, establecer la manera como dicha prestación fue normada en la Ley 100.

Vale la pena aclarar que el auxilio funerario es una prestación social que, desde sus orígenes, fue establecida en favor de los empleados y de los pensionados que fallezcan. Dado que lo que se discute, en el presente caso, es a quién corresponde el pago del auxilio causado por la muerte de una jubilada, nos limitaremos a exponer, por razones de claridad y economía, la evolución de las normas que han regulado dicha prestación, con respecto a los pensionados, particularmente, en el sector público.

Ley 6 de 1945 La Ley 6 de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en su artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente tendrían derecho a diferentes prestaciones, dentro de las cuales se destaca: «los gastos indispensables del entierro del empleado u obrero».

Posteriormente, el artículo 18 ibídem determinó que el Gobierno procedería a «organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales», a cuyo cargo estaría el reconocimiento y pago de las prestaciones contenidas en el artículo 17 mencionado. A su vez, el artículo 23 indicó que los departamentos, intendencias y municipios que no tuvieran organizadas instituciones de previsión social similares a la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, deberían crearlas, «observando en lo pertinente las disposiciones de ella».

Ley 64 de 1946 La Ley 64 de 1946, «[p]or la cual se reforma y adiciona la Ley 6 de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», en su artículo 20, advirtió que las cajas de previsión social no podrían pagar a los trabajadores afiliados a ellas, prestaciones sociales inferiores a las consagradas por la ley. Decreto 3135 de 1968 El Decreto 3135 de 1968, «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 2, determinó que la Caja Nacional de Previsión podría «contratar con los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la atención de todos o algunos de los riesgos» que cubría, en ese momento, para los empleados y trabajadores del orden nacional.

A su vez, el artículo 14 ibídem delimitó las prestaciones que debían ser reconocidas y pagadas por la entidad de previsión social a la que se encontrara afiliado el empleado o trabajador, dentro de las cuales se incluía el auxilio funerario a favor de los «empleados públicos y trabajadores oficiales[32]» y de los «pensionados por invalidez, jubilación o vejez y retiro por vejez»[33].

Posteriormente, el artículo 18 definió el concepto de auxilio funerario para los pensionados, como el derecho al reconocimiento y pago de los gastos fúnebres en los que se incurriera por la muerte de aquellos; dispuso que dicha prestación estaría a cargo de la respectiva entidad de previsión, y estableció, además, el monto de dicho auxilio, «equivalentes a dos (2) mensualidades de la pensión, sin que el total sobrepase de dos mil pesos ($2.000.00)».

Decreto 1848 de 1969 El artículo 91 del Decreto 1848 de 1969[34] precisó lo siguiente:

ARTÍCULO 91. Gastos funerarios. 1. Cuando fallezca la persona que está gozando de pensión de invalidez, jubilación o retiro por vejez, la entidad, establecimiento público o empresa oficial a cuyo cargo estuvo el pago de la respectiva pensión, sufragará los gastos funerarios correspondientes, hasta por la cantidad equivalente a dos (2) mesadas pensionales, sin que dicho gasto sobrepase, en ningún caso, de dos mil pesos ($2.000.oo)».

(Se destaca). Adicionalmente, señaló los requisitos para hacer efectivo su pago, de la siguiente manera: «[e]l pago se hará a la persona que demuestre haber satisfecho los mencionados gastos, mediante la presentación de los comprobantes respectivos, debidamente autenticados». Ley 4 de 1976 El artículo 6 de la Ley 4 de 1976[35] señaló que el auxilio para gastos de sepelio de los pensionados del sector público, oficial, semioficial, en todos los órdenes, y privado, sería cubierto por la entidad, empresa o patrono a cuyo cargo se encontraba la pensión. Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993, en sus artículos 51 y 86, establece el derecho a percibir el pago de un auxilio funerario, equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, «sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario», a favor de la persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado.

Este derecho beneficia tanto a quienes pertenecen al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (artículo 51) como a los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (artículo 86). Decreto 1889 de 1994 El artículo 18 del Decreto 1889 de 1994[36] precisa el concepto de afiliado y pensionado, para efectos de la solicitud del auxilio funerario, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 18. AUXILIO FUNERARIO. Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y en Sistema General de Riesgos Profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. (Subrayas fuera de texto). b) Requisitos y destinatarios del auxilio funerario.

Reiteración[37] Tal como se puede ver en las normas citadas, el auxilio funerario puede ser reclamado por quien compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado. Por lo tanto, el beneficiario de la prestación aludida es la persona que demuestre haber pagado los gastos de entierro del afiliado o pensionado fallecido, independientemente de que esa persona tenga la calidad de beneficiario de la pensión de sobrevivientes, o de que tuviera, incluso, algún vínculo de parentesco con el difunto.

Ahora bien, para el pago del auxilio funerario a quien lo reclame, las disposiciones anteriores exigen, además de la demostración de los gastos funerarios en los que dicho sujeto haya incurrido, el requisito de que la persona fallecida tuviera, al momento de su muerte, la calidad de afiliado o pensionado. Esta condición, para efectos del auxilio funerario, se define en el artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, transcrito atrás. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de abril de 2011[38], negó la solicitud de nulidad del citado artículo 18, porque consideró que el Gobierno Nacional no se había excedido en el uso de la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues la disposición demandada no contradecía los artículos 15, 51 y 86 de la Ley 100 de 1993.

En todo caso, consideró que el decreto demandado introdujo una nueva definición de afiliado, y que unificó este concepto con el de pensionado, para efectos del auxilio funerario: Por su parte, en una misma línea de concordancia, la norma acusada reitera y precisa quiénes son destinatarios de la prestación aludida, toda vez que menciona las dos categorías señaladas en la ley precitada, vale decir, afiliados y pensionados y si bien es cierto esa disposición también prevé que el pensionado es la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que dieron lugar a la pensión, ello no implica ni puede interpretarse como una exclusión del otro beneficiario es decir del afiliado, ni que el Auxilio Funerario solo tiene como causa las cotizaciones de quien se encuentre pensionado, pues una interpretación en tal sentido sería desconocer los términos de las disposiciones que la propia norma demandada menciona, estos son los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, los cuales disponen que el Auxilio Funerario se reconoce en equivalente al último salario base de la cotización o al valor correspondiente a la última mesada pensional, según se trate de afiliado o de pensionado y no puede el referido auxilio ser inferior a cinco (5) salario mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

En este punto cabe señalar que le asiste la razón a la apoderada de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando manifiesta: […] Lo que sí hizo el decreto reglamentario fue aclarar que para los dos eventos en que procede el pago del auxilio funerario, esto es para el caso de los afiliados y de los pensionados, se entiende por uno y por otro la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. Y lo hizo para efectos de aclarar que no procede el auxilio funerario por muerte de un familiar o beneficiario de un afiliado o pensionado, sino solamente por éste último.

Ello es así, tanto que cuando se produce una sustitución pensional, a favor por ejemplo del cónyuge supérstite de un pensionado, y después de un tiempo ese cónyuge muere, no se reconoce auxilio funerario por la muerte del cónyuge supérstite, como quiera que cuando murió el causante de la pensión inicial se reconoció el pago del auxilio funerario y porque las cotizaciones que dan derecho al reconocimiento de la prestación las efectuó el causante inicial de la pensión y no su cónyuge supérstite.

Es en este punto en donde la norma acusada hace su énfasis. En conclusión, los requisitos que la norma exige para solicitar el auxilio funerario son: i) acreditar el pago de los gastos funerarios y ii) que la persona fallecida tuviera la calidad de afiliado o pensionado del Sistema General de Pensiones, en cualquiera de sus dos regímenes, entendiendo por afiliado o pensionado la persona a favor de la cual se hicieron las cotizaciones respectivas. c) Entidades competentes para reconocer y pagar el auxilio funerario.

Reiteración[39] Los mencionados artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 señalan que el auxilio funerario debe ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda: Artículo. 51. Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

Cuando los gastos funerarios por disposición legal o reglamentaria deban estar cubiertos por una póliza de seguros, el Instituto de Seguros Sociales, cajas, fondos o entidades del sector público podrán repetir contra la entidad aseguradora que lo haya amparado, por las sumas que se paguen por este concepto. […] Artículo 86. Auxilio funerario.

La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensionad recibida, según sea el caso, sin que pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.” El auxilio deberá ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda.

Las administradoras podrán repetir contra la entidad que haya otorgado el seguro de sobrevivientes respectivo, en el cual se incluirá el cubrimiento de este auxilio. La misma acción tendrán las compañías de seguros que hayan pagado el auxilio de que trata el presente artículo y cuyo pago no les corresponda por estar amparado este evento por otra póliza diferente.

(Subrayas fuera del texto). Al interpretar sistemáticamente estas disposiciones, en el caso de los pensionados, se tiene que: i) la prestación está directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión; ii) por lo mismo, su monto está referido a la última mesada pensional, y iii) tiene, como deudor o sujeto pasivo a la caja de previsión, administradora o aseguradora que tenga a su cargo el pago de la pensión. Como se observa, las normas citadas no habilitan ni permiten separar el auxilio funerario de la relación pensional, de modo que se pueda entender que, con la muerte del pensionado, el pago de dicho auxilio se traslade a una tercera entidad.

Por lo tanto, la competencia le corresponde, en principio, a aquella entidad que haya tenido a su cargo el pago de la pensión[40], a la muerte del causante. 5.2 Régimen general de pensiones del Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia La Constitución Política de Colombia (1991), en su artículo 48, consagró la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado.

Asimismo, estableció que debía garantizarse a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. En desarrollo del artículo mencionado, se expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó y organizó el Sistema de Seguridad Social Integral, entendido como: […] el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen cada sujeto y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad.

(Ley 100, preámbulo). De igual manera, la Ley 100 de 1993 determina que el Sistema de Seguridad Social Integral se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos por la misma ley[41]. En lo que interesa al presente asunto, vale la pena recordar que el objeto y las características del Sistema General de Pensiones se encuentran regulados en el Título I, Libro I, Capítulo I de la citada normativa.

Al respecto, se observa que el Sistema General de Pensiones tiene como objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en dicha ley[42]. Asimismo, se tiene que el sistema en mención debe cubrir a todos los habitantes del territorio nacional, conservando los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos, conforme a las disposiciones anteriores, por parte de quienes, a la fecha de entrada en vigencia de esa ley, ya hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión, o se encontraran pensionados «por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general»[43].

Ahora, dentro de las características[44] del sistema aludido, se destaca que la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes, y que sus afiliados tienen derecho al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes, así como a las otras prestaciones señaladas en la ley. Por su parte, el artículo 12 ibídem señala que el Sistema General de Pensiones se encuentra compuesto por dos regímenes solidarios, que son excluyentes entre sí: i) el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y, ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

Al respecto, y en lo que interesa al presente asunto, se tiene que el artículo 2 del Decreto 692 de 1994, «[p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993», indicó que, en cualquiera de los dos regímenes mencionados, se garantiza a sus afiliados y a sus beneficiarios, cuando fuere el caso, las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, y la prestación económica de auxilio funerario.

Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que el auxilio funerario fue regulado, en la Ley 100 de 1993, como una prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones, por lo cual, quienes se encuentren afiliados a dicho sistema, en cualquiera de los dos regímenes, tienen derecho a su reconocimiento y pago, pues tal auxilio hace parte de las prestaciones relacionadas con la contingencia de la muerte, que se encuentra amparada por dicho sistema.

Incorporación de los pensionados. A partir del 1° de abril de 1994, se entienden incorporados al sistema general de pensiones los pensionados trabajadores del sector privado y del sector público. Igualmente, se entienden incorporados al sistema general de pensiones, especialmente para los efectos del reajuste previsto en el artículo siguiente, a los pensionados a quienes se les reconoció la pensión con anterioridad al 1° de abril de 1994.

No se entienden incorporados los pensionados de los regímenes excluidos en la Ley 100 de 1993. 5.3 Evolución normativa del Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud (en adelante, Fondo Prestacional del Sector Salud) • Ley 60 de 1993 La Ley 60 de 1993[45] creó el «Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud», con el fin de garantizar el pago de la deuda prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación de los trabajadores del sector salud, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993.

De igual manera, estableció que la metodología para definir el valor de los pasivos, los términos de concurrencia financiera para su pago, la caracterización de la deuda, la forma de manejo del Fondo, su organización, dirección y demás reglas de funcionamiento serían establecidas por el Gobierno Nacional[46], mediante un reglamento. En la ponencia para primer debate, presentada ante la Comisión Tercera del Senado de la República, al proyecto de ley que se convertiría en la Ley 60 de 1993, se explicaron las razones que justificaron la creación del Fondo aludido, en los siguientes términos[47]: Con la creación de este fondo se intenta resolver definitivamente el pago del pasivo prestacional del sector salud y garantizar el éxito de la descentralización en el mismo sector.

Este es uno de los puntos más importantes del proyecto teniendo en cuenta que en la actualidad existe una franja considerable de los trabajadores de los servicios de salud que debido a la dispersión de regímenes jurídicos que ha operado en el sector, no se encuentran afiliados a cajas de previsión y por consiguiente su futuro pensional es incierto.

Además, para los entes territoriales es igualmente importante contar con reglas de juego claras en lo que se refiere a estos pasivos laborales previas a la asunción de los servicios. Es un hecho que este elemento ha sido el mayor obstáculo al proceso descentralizador iniciado con la expedición de la Ley 10 de 1990. El artículo que proponemos aclara cuáles son las garantías de pago de pasivos con cargo al Fondo, los beneficiarios del mismo, un criterio de proporcionalidad entre la Nación y los entes territoriales conforme a las partes alícuotas con que han venido siendo pagados estos servicios, lo cual deberá ser reglamentado por el Gobierno Nacional y los recursos para el financiamiento del Fondo.

Igualmente deja al Ministerio de Salud la responsabilidad de establecer la liquidación preliminar de los pasivos prestacionales que permita adelantar el proceso descentralizador. La propuesta adiciona la posibilidad de que el Gobierno Nacional y los Gobiernos departamentales, distritales y municipales puedan emitir bonos u otros títulos de deuda pública para pagar el pasivo prestacional conforme a (sic) reglamento que se expedirá para el efecto.

Los pagos podrán efectuarse bien sea a los fondos privados de cesantías o pensiones, a las cajas de previsión, al ISS o a los fondos territoriales que lleguen a crearse para el efecto respetando el principio del derecho laboral de que una vez pagado el pasivo prestacional causado se suspende la retroactividad con cargo a la entidad que recibe a los trabajadores y empleados.

(Subrayas fuera del texto). Ahora bien, el artículo 33, numeral 3°, de la Ley 60 precisó que: […] La responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional de los servidores de las entidades o dependencias [ ] se establecerá mediante un reglamento expedido por el gobierno nacional que define la forma en que deberán concurrir la nación y las entidades territoriales, para cuyo efecto se tendrá en cuenta la proporción en que han concurrido los diversos niveles administrativos a la financiación de las entidades y dependencias del sector salud de que trata el presente artículo, la condición financiera de los distintos niveles territoriales y la naturaleza jurídica de las entidades.

(Negrita fuera de texto). Es importante recordar, desde ahora, que la Ley 60 de 1993 fue derogada expresamente por la Ley 715 de 2001[48] (artículo 113). • Ley 100 de 1993 El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 precisó los conceptos que serían cubiertos por el Fondo Prestacional del Sector Salud, de la siguiente manera: «las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993».

Adicionalmente, indicó que, hasta tanto no se realizara un corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud y se estableciera la concurrencia a la que estarían obligadas las entidades territoriales, las entidades de este sector deberían seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones que tuvieran a su cargo. Quiere decir lo anterior que la responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional de los trabajadores del sector salud, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, siguió estando en cabeza de las entidades de dicho sector, hasta cuando se efectuó el corte de cuentas con el Fondo Prestacional y se estableció la concurrencia a la que estaban obligadas las respectivas entidades territoriales (incluyendo la Nación). • El Decreto 530 de 1994, adicionado por el Decreto 3061 de 1997 y derogado por el Decreto 306 de 2004 El Decreto 530 de 1994, «[p]or el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993», estableció que la administración y manejo del Fondo Prestacional del Sector Salud estaría a cargo del Ministerio de Salud[49].

Adicionalmente, dispuso que las personas beneficiarias de dicho Fondo serían los «servidores públicos o trabajadores privados que no tengan garantizado el pago de su pasivo prestacional causado o acumulado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación»[50]. Asimismo, señaló que «[e]l beneficiario, cuando surjan discrepancias sobre los derechos prestacionales que le asisten, deberá reclamar directamente a la institución que generó dicha obligación»[51].

En cuanto al procedimiento para obtener el reconocimiento de una persona como beneficiaria del Fondo, el decreto que se comenta estableció, en su artículo 10: Artículo 10. Acceso al Fondo del Pasivo. Para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiarios del Fondo del Pasivo, deberá observarse el siguiente procedimiento: 1° Las entidades o dependencias del sector salud que consideren pertenecer a cualquiera de las categorías de que trata el numeral 2o. del artículo 33 de la Ley 60 de 1993, deberán solicitar al Ministerio de Salud por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o a la Dirección Distrital, cuando esta última pertenezca a una entidad territorial certificada como descentralizada para el sector salud, el reconocimiento por parte del Fondo del Pasivo dentro de los nueve (9) meses siguientes a la fecha de expedición de este Decreto.

Dicha solicitud debe contener una relación completa del personal activo, pensionado o retirado que no tenga totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. […] [ ] 5° Una vez aprobado por el Consejo Administrador del Fondo del Pasivo, el Ministerio de Salud, a través de la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Institucional, mediante resolución, comunicará a las respectivas entidades si sus servidores reúnen los requisitos para ser beneficiarios del Fondo del Pasivo y el monto de la deuda.

Contra dicha resolución procederá únicamente el recurso de reposición. […] La solicitud de que trata el numeral 1 del artículo en mención, debía contener, entre otra información: […] - Las reservas de pensiones y la provisión de cesantías existentes a la fecha de aprobación de la Ley 60 de 1993 y a 31 de diciembre de 1993, incluyendo la información sobre cuotas partes, según estados financieros debidamente refrendados. - La nómina de pensionados en caso de ser asumidos directamente por la institución a 31 de diciembre de 1993. - Las condenas judiciales ejecutoriadas que impongan pagos por cesantías o reconozcan derechos sobre pensiones y que no hayan sido canceladas aún, por insuficiencia de recursos. - Los balances generales de la entidad a 31 de diciembre de 1992 y 31 de diciembre de 1993, clasificados por cuentas. - La relación de pleitos pendientes que versen sobre cesantías y pensiones. […] Valor de la mesada pensional, para el caso de los pensionados, a 31 de diciembre de 1993.

(Subrayas fuera de texto). El artículo 11 ibiem dispuso que no podían ser incluidos como beneficiarios del Fondo Prestacional del Sector Salud las personas que no hubieran sido inscritas y certificadas, en los términos previstos en el artículo 10 anterior; pero el inciso segundo de dicha norma hizo la siguiente precisión, que resulta importante, para los efectos de esta consulta: Lo anterior se entiende sin detrimento de los derechos prestacionales reconocidos por las disposiciones legales a los trabajadores privados y servidores públicos, que se mantienen vigentes de pleno derecho, y se limita únicamente a la concurrencia de la Nación en la financiación de dicha deuda.

(Se subraya). Como se aprecia, esta norma reglamentaria aclaró que, independientemente de que algunas personas, o algunas prestaciones sociales de determinadas personas, no pudieran entenderse cubiertas por el Fondo Prestacional del Sector Salud y que, por tal razón, no fueran objeto de concurrencia por parte de la Nación, para los fines de su financiamiento, todos los derechos laborales y prestacionales reconocidos por la ley a dichas personas se mantenían intangibles, por lo que (infiere la Sala) tienen que ser reconocidos y pagados por las autoridades a quienes legal, reglamentaria o convencionalmente les corresponda.

De otro lado, el artículo mencionado señaló que aquellos trabajadores privados o servidores públicos que obtuvieran, por vía judicial, la declaración de sus derechos en materia de «cesantías y pensiones», podrían ser reconocidos por el Ministerio de Salud como beneficiarios del Fondo Prestacional, siempre y cuando tales derechos hubiesen sido causados con anterioridad al 31 de diciembre de 1993 y se reunieran las condiciones exigidas en el Decreto 530 de 1994.

Posteriormente, el artículo 12 del mismo decreto señaló que la deuda prestacional estaría constituida por una obligación inmediata y por una obligación diferida. La primera correspondía al pago de las «pensiones incorporadas en nómina o que debidamente causadas estén pendientes de incorporar en nómina y que correspondan a los derechos por este concepto, adquiridos a 31 de diciembre de 1993», sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.

Por su parte, la obligación diferida incluía, entre otros conceptos, «las pensiones futuras de actuales pensionados». Asimismo, vale la pena señalar que el inciso final de esta norma dispuso que, «[p]ara determinar las obligaciones que caracterizan la deuda prestacional, se considerarán las especificaciones sobre cesantías y pensiones de jubilación consagradas en las disposiciones legales».

En el mismo sentido, el artículo 15 del mismo decreto indicó que el valor de las reservas para pensiones a cargo del Fondo y las entidades territoriales debería determinarse de acuerdo con los criterios que se establecieran en un reglamento posterior, en armonía con las disposiciones de la Ley 100 de 1993. De otra parte, el artículo 16 ejusdem precisó que se entiende como garantía total de la pensión de jubilación de los servidores públicos y trabajadores privados jubilados o retirados con derecho a pensión, «la reserva que corresponda al pago de sus pensiones futuras y de sus sobrevivientes, considerando los regímenes especiales a que haya lugar».

Posteriormente, en el artículo 19, se estableció que, una vez determinada la responsabilidad financiera para el pago de la deuda prestacional aludida, el Ministerio de Salud y las entidades territoriales responsables deberían celebrar contratos de concurrencia, los cuales debían contener, como mínimo: […] e) Las entidades a las que deberán efectuarse los giros; f) La distribución del monto de la deuda de cada ente territorial discriminada en reserva para cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, de forma tal que ésta quede cubierta en su totalidad; g) La periodicidad y el mecanismo a través del cual serán revisados estos contratos. h) Al contrato deberá anexarse el listado de beneficiarios de tal manera que no queden obligaciones pendientes.

Excepcionalmente, previa revisión del contrato y concepto favorable del consejo administrador del Fondo del Pasivo, se podrán anexar nuevos beneficiarios. Adicionalmente, se dispuso que los giros de los recursos del Fondo Prestacional del Sector Salud, de los departamentos, de los distritos, de los municipios y de las entidades privadas, para el pago de la deuda prestacional, debían ser realizados «directamente a la entidad de previsión o al fondo en donde se encuentre afiliado el trabajador», y que dichos recursos debían «ser manejados por los fondos y las entidades de previsión a través de cuentas independientes, para garantizar su adecuada destinación»[52].

Finalmente, en el artículo 24, se reiteró que las instituciones de salud debían continuar con la responsabilidad de presupuestar y pagar directamente las cesantías y pensiones «a las que están obligadas, en los términos del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, hasta el momento en que se firme el contrato en el cual se establece la concurrencia para el pago de la deuda». • Ley 715 de 2001 La Ley 715 de 2001 derogó la Ley 60 de 1993; suprimió el Fondo Prestacional del Sector Salud[53], y dispuso que, con el fin de atender la responsabilidad financiera de la Nación en el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias del aludido Fondo, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se haría cargo del giro de los recursos correspondientes, de acuerdo con los convenios de concurrencia que se celebraran, de la siguiente manera: 61.1.

Al encargo Fiduciario o Patrimonio Autónomo constituido por la entidad territorial para el pago de las mesadas y bonos pensionales de las Instituciones de Salud, de conformidad con el Decreto 1296 de 1994. [ ] Al respecto, es pertinente recordar que el Decreto 1296 de 1994, «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas», autorizó la creación de los denominados «Fondos de Pensiones Territoriales», con el carácter de cuentas especiales, sin personería jurídica y cuyos recursos se administrarían mediante encargo fiduciario[54] o, en su defecto, por cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial[55], con el fin de «sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos, y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones»[56].

Por otro lado, el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 dispuso que, para efectos de los convenios de concurrencia, se continuarían aplicando los procedimientos del Fondo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deberían acreditarse.

Finalmente, el artículo 63 de la misma ley indicó:

ARTÍCULO 63. ADMINISTRACIÓN: Los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud serán trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que con cargo a dichos recursos, se efectúen los pagos correspondientes. Así mismo, los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, serán entregados al Ministerio de Hacienda para financiar el pago de los pasivos prestacionales de los servidores del sector salud. • Decreto 306 de 2004 El Decreto 306 de 2004, «[p]or el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001», en su artículo 2, señaló los conceptos que constituyen el pasivo prestacional del sector salud, así: Artículo 2°.

Pasivo prestacional. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: a) Cesantías. Las cesantías pendientes de pago, una vez liquidadas y reconocidas, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; b) Pensiones. Las pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sustituciones pensionales que las entidades beneficiarias tenían a su cargo, siempre y cuando correspondan a derechos adquiridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; c) Reserva pensional de activos.

Las reservas requeridas para el pago de las obligaciones pensionales de trabajadores privados y servidores públicos reconocidos como beneficiarios, la cual estará representada en bonos o títulos pensionales; d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha.

Parágrafo. Igualmente se incluyen dentro del pasivo prestacional las obligaciones pensionales convencionales vigentes a 31 de diciembre de 1993, válidamente pactadas por la respectiva institución de acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor, así como las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS, cuando a ello hubiere lugar.

Para determinar las obligaciones correspondientes al pasivo prestacional, se considerarán los requisitos consagrados en las disposiciones legales y convencionales vigentes en el momento de causarse el derecho sobre cesantías y pensiones de jubilación, de acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor público. Este mismo decreto estableció que, en el pago del pasivo prestacional del sector salud, causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirían, no solo la Nación y las entidades territoriales, sino también las instituciones hospitalarias públicas y privadas.

Como consecuencia de la anterior precisión, el Consejo de Estado[57] decretó la nulidad parcial de la expresión “y las instituciones hospitalarias concurrentes”, contenida en el literal d) del artículo 3, en los incisos 3º y 4º del numeral 1 del artículo 7, y en los artículos 10 y 11 del Decreto 306 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, pues consideró que: La expresión demandada es más que la precisión de una facultad de ejecución de las normas legales sobre la carga del pasivo prestacional, pues modifica la voluntad del Legislador al incluir a las instituciones hospitalarias como sujeto obligado al pago del pasivo prestacional en forma concurrente. [ ] Concluye la Sala que la norma demandada difiere sustancialmente de la Ley reglamentada, pues el Gobierno Nacional realiza un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos, encuadrando las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que ésta contiene, ampliando y modificando la responsabilidad financiera consagrados en la Ley, que únicamente radicó en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el manejo y traslado de los recursos del Fondo, mas no la imposición de responsabilidades financieras a cargo de las instituciones de salud. [ ] En ese sentido, al haber incluido el Gobierno Nacional - precedido de una facultad constitucional (art. 189- 11) - a las instituciones hospitalarias, como responsables financieras del pasivo prestacional del sector salud en forma concurrente, introdujo modificaciones sustanciales a la estructura de la Ley reglamentada y excedió su potestad al actuar sin competencia, ya que esta materia, por virtud de la Carta Política, es de competencia exclusiva del legislador ordinario. • Decreto 700 de 2013 En atención a la decisión judicial anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 700 de 2013, «[p]or el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».

En esta oportunidad, precisó que la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, «por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieren sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales»[58].

Cabe anotar que, en relación con lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, sobre la responsabilidad directa que pueden asumir las instituciones de salud en el pago del pasivo prestacional mencionado, el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente: [59] […] ante la existencia del acuerdo de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales, no existe duda acerca de la responsabilidad financiera en el pago del pasivo pensional, pero ante la ausencia de dicho acuerdo, por disposición del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, será la institución de salud correspondiente la que deba asumir la carga prestacional. [ ] En este orden de ideas, para la Sala es clara la vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social de la actora, por parte de las entidades contribuyentes de su bono pensional, por cuanto ninguna de ellas ha garantizado el reconocimiento de la prestación a la que tiene derecho, esgrimiendo para tal omisión cargas administrativas y financieras que de ninguna manera podían trasladársele, en virtud de su derecho adquirido a la prestación reclamada, el cual, en todo caso, no puede depender de los trámites administrativos que los emisores y contribuyentes deban adelantar para su reconocimiento y pago.

Una vez recibidas tales sumas de dinero, el pago al beneficiario debe hacerse por conducto del encargo fiduciario o el patrimonio autónomo constituido, para tal efecto, por la entidad territorial respectiva. 5.4 Caso concreto Los principales argumentos del municipio de Manizales y del departamento de Caldas, para excluir su responsabilidad en el reconocimiento y pago del auxilio funerario solicitado, radican en considerar que el contrato de concurrencia núm. 1186 (971229647), celebrado entre estas dos entidades territoriales, el Ministerio de Salud - Fondo del Pasivo Prestacional - y la empresa Assbasalud ESE, para «colaborar con la financiación de los pasivos prestacionales del sector salud», contrato del que era beneficiaria la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, no incluyó el pago «de ningún recurso por concepto de auxilio funerario».

De tal modo, consideran que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la entidad responsable del pago de cualquier concepto no previsto en el contrato de concurrencia, en este caso, el auxilio funerario, es la empresa Assbasalud ESE, como entidad «empleadora» de la señora Rincón. Por su parte, Assbasalud ESE manifiesta que dicha entidad no fue empleadora de la señora Rincón, pues ella no trabajó para tal empresa, ni esta asumió las obligaciones laborales del extinto Distrito Integrado de Salud Pública, en virtud de una sustitución patronal o de otra forma.

Asimismo, afirma que quienes deben asumir el pago de la acreencia solicitada son las entidades territoriales en conflicto, con los recursos dispuestos en el contrato de concurrencia núm. 1186 (971229647), del cual es beneficiaria la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, incorporados en el patrimonio autónomo constituido entre el municipio de Manizales y el fondo de pensiones y cesantías Porvenir S.A., o en su defecto, el departamento y el municipio, en conjunto.

En ese orden de ideas, encuentra la Sala que es necesario establecer, en primer lugar, si la empresa Assbasalud debe ser considerada o no como empleadora de la señora Blanca Ligia Rincón y, en segundo lugar, quién es el competente, en la actualidad, para el reconocimiento y pago de la prestación económica denominada auxilio funerario, causada por la muerte de una exempleada del Distrito Integrado de Salud de Manizales, que fue pensionada por esa misma entidad. • En relación con los efectos del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 frente a la empresa Assbasalud ESE, conforme a lo señalado por las entidades territoriales[60], es necesario aclarar si aquella empresa debe ser considerada como la empleadora de la señora Blanca Ligia Rincón. La Resolución núm. 132 del 2 de diciembre de 1982[61] acredita que la entidad que reconoció el derecho a la pensión de jubilación a la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate fue el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales.

Según lo indicado en el Acuerdo 032 de 1988[62], el Distrito Integrado de Salud Pública surgió de un convenio o contrato interadministrativo celebrado entre el municipio de Manizales y el departamento de Caldas. Como resultado de su disolución y liquidación, ambas entidades territoriales asumieron el pago de todas las acreencias laborales generadas a favor de los exfuncionarios del Distrito Integrado, así: ARTICULO (sic) PRIMERO […]

PARAGRAFO: (sic) Todas las prestaciones sociales causadas o que se causen a favor de los funcionarios del mencionado Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales “CENTRO PILOTO” lo mismo que las pensiones de jubilación reconocidas o que se reconozcan a los ex-servidores del mismo, deberán ser sufragadas por iguales partes entre el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales.

ARTICULO (sic)

SEGUNDO: [ ] El Alcalde Mayor de Manizales deberá destinar una partida con destino a la creación de un fondo de pensionados para cancelar oportunamente las mesadas futuras de los servidores que han adquirido, o adquieran, pensiones de jubilación, reconocidas o que se reconozcan por el Distrito Integrado de Salud Pública. ARTICULO (sic)

TERCERO: [ ]

PARAGRAFO: (sic) El Alcalde Mayor de Manizales velará porque se garanticen todos los derechos legales y extralegales actuales de los servidores del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales “CENTRO PILOTO”, incluido el cómputo del tiempo de servicio y por la entidad descentralizada SERVICIOS INTEGRADOS DE ATENCIÓN BÁSICA EN SALUD (ASBASALUD), dentro de las normas estatutarias y legales, vincule laboralmente a todo el personal directivo y operativo que al momento de la liquidación del convenio celebrado entre el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales [ ] estén prestando sus servicios a aquel, a fin de evitar un incremento en el desempleo en el Municipio de Manizales.

(Subrayas añadidas). En ese sentido, es claro que todas las obligaciones laborales y prestacionales que estaban a cargo del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, en relación con sus exempleados, fueron asumidas inicialmente por el departamento de Caldas y el Municipio de Manizales, por partes iguales, como resultado de la disolución y liquidación de aquella entidad, la cual, vale la pena recordarlo, fue creada también por las dos entidades territoriales mencionadas.

Adicionalmente, se estableció que el alcalde de Manizales debía destinar una partida para la creación de un fondo de pensionados que garantizara el pago oportuno de las mesadas futuras de los exservidores pensionados por el «CENTRO PILOTO». De otro lado, respecto de la entidad denominada Asbasalud, el Decreto Extraordinario 263 de 1988, expedido por el alcalde de Manizales, dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Vincular como Miembro Asociado Activo al MUNICIPIO DE MANIZALES en la creación de una Asociación de Participación Mixta denominada “ASOCIACIÓN DE SERVICIOS INTEGRADOS DE ATENCIÓN BÁSICA DE SALUD (ASBASALUD), con la participación inicial de Beneficencia de Manizales, Servicio de Salud de Caldas y Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.

ARTÍCULO SEGUNDO: La Asociación tendrá un carácter de entidad descentralizada de segundo grado e indirecta, con finalidades de interés público o social, sin ánimo de lucro, perteneciente al orden Municipal [ ] Como aporte inicial el Municipio de Manizales entregará a la Asociación la suma de [ ]. Además se entregará los remanentes de los aportes que quedaron después de efectuar la liquidación del Contrato celebrado entre el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales para el funcionamiento del Distrito Integrado de Salud “CENTRO PILOTO”.

Luego, el Decreto Extraordinario núm. 234 del 15 de julio de 1996, en relación con la empresa Assbasalud ESE, señaló que esta surgió de la «necesidad de ajustar a Asbasalud a la normatividad vigente para el sector salud», por lo cual se dispuso su transformación en empresa social del Estado, del orden municipal. Ahora bien, en el convenio interadministrativo celebrado el 10 de septiembre de 1996, entre las entidades territoriales en mención y Assbasalud ESE, se menciona: [ ] ll) Que ASBASALUD a través de la Cuenta Especial de los pensionados del Centro Piloto, canceló oportunamente a los jubilados las pensiones, mesadas y servicios médico-asistenciales cumpliendo así con lo establecido en el convenio DEPARTAMENTO-MUNICIPIO m) Que vencido el convenio interadministrativo tanto el DEPARTAMENTO como el MUNICIPIO han continuado realizando los aportes mensuales y ASBASALUD continuó igualmente cancelando las mesadas a través de una cuenta especial. n) Que mediante el decreto extraordinario municipal No. 234 de julio 15 de 1996, ASBASALUD, se convirtió y/o transformó en ASSBASALUD EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, entidad pública, descentralizada, de categoría especial, del orden municipal, con personería jurídica, patrimonio autónomo y autonomía administrativa para la prestación de los servicios de salud del primer nivel de atención, adscrita a la Dirección Local de Salud [ ] q) Que el Departamento y el Municipio girarán mensualmente a partir de la legalización del presente convenio y con destino a la cuenta especial de pensionados que se creará en ASSBASALUD Empresa Social del Estado, las partidas y desembolsos necesarios para que la entidad cumpla con los fines previstos en este convenio. r) Que teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el Departamento de Caldas, el Municipio de Manizales y ASSBASALUD Empresa Social del Estado, han decidido celebrar este convenio interadministrativo, regido por las siguientes clausulas y en lo no previsto en ellas por la ley. [ ] CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO Y DEL MUNICIPIO: [ ] Apropiar para cada vigencia, las partidas necesarias y suficientes para el cumplimiento del objeto del convenio suscrito. 2) Cancelar por partes iguales las sumas de dinero correspondientes con destino a la cuenta especial de pensionados del Centro Piloto, pago que se hará por concepto de mesadas, pensiones, cuotas partes por tiempo de servicios en el Centro Piloto, cuota parte patronal por la prestación de los servicios médico-asistenciales y de los derechos adquiridos hasta el 31 de diciembre por los exfuncionarios del Distrito Integrado de Salud Pública.

CLAUSULA TERCERA: OBLIGACIONES DE ASSBASALUD –EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO: 1) tramitar oportunamente las cuentas de cobro ante las Tesorerías del Departamento y el Municipio. 2) Cancelar oportunamente y por periodos mensuales las mesadas y demás derechos a los jubilados del antiguo Centro Piloto. 3) Rendir cuentas tanto a la Contraloría Departamental como a la Contraloría Municipal por el manejo de la cuenta especial de pensionados del Centro Piloto, de conformidad con las normas fiscales de cada ente territorial.

(Negrita fuera de texto) Es decir: se acordó que Assbasalud ESE, antes Asbasalud, a través de una cuenta especial, pagaría oportunamente las obligaciones adeudadas a los extrabajadores del Distrito Integrado de Salud Pública, correspondientes a mesadas pensionales y y otros conceptos, luego de que el municipio y el departamento realizaran el giro de los respectivos recursos.

En consecuencia, la Sala encuentra que ni Asbasalud ni Assbasalud ESE pueden ser calificadas legalmente como la entidad empleadora de la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate, pues la señora Rincón no trabajó para ninguna de tales entidades, y tampoco se dispuso que Asbasalud o Assbasalud ESE asumieran, como propias, las obligaciones laborales causadas a cargo del antiguo Centro Piloto.

De modo que, al no atribuírsele la calidad de empleador a Assbasalud ESE, mal podría aplicarse, en este caso, la excepción contenida en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, atrás expuesta, respecto de dicha entidad. • Competencia para reconocer y pagar la prestación económica denominada auxilio funerario, causada por la muerte la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate.

En primer lugar, la Sala considera importante aclarar que la determinación de la competencia para reconocer y pagar el auxilio funerario reclamado no depende necesariamente de que los recursos para el pago de dicha prestación hayan sido previstos dentro del contrato de concurrencia celebrado entre la Nación, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, o que hayan sido incorporados en el patrimonio autónomo administrado contractualmente por Porvenir S.A., como lo pretenden argumentar el departamento y el municipio.

Este derecho subsiste, en la actualidad, pues ninguna disposición lo ha suprimido, sino que, por el contrario, fue ratificado e incorporado por la Ley 100 de 1993, como una prestación económica del Sistema General de Pensiones, en sus dos regímenes. Su reconocimiento y pago le corresponde, en principio, a la caja, fondo, entidad administradora o aseguradora que tenga a su cargo la responsabilidad financiera de la pensión. Por su parte, tanto el Fondo Prestacional del Sector Salud como los contratos de concurrencia son instrumentos o mecanismos que diseñó el Legislador (primero, en la Ley 60 de 1993 y luego, en la Ley 715 de 2001) para financiar el pasivo prestacional (incluyendo el pensional) de las instituciones del sector salud y garantizar el pago de las obligaciones respectivas, con el aporte o concurrencia de la Nación. Por lo tanto, el hecho de que el valor de los auxilios funerarios se haya tenido en cuenta o no en el cálculo o la estimación del pasivo que debía ser cubierto por el Fondo Prestacional del Sector Salud y, posteriormente, con los contratos de concurrencia, incide en la fuente de los recursos financieros que deban utilizarse para el pago de la mencionada prestación y en el procedimiento para efectuar dicho pago, pero no afecta la competencia para el reconocimiento de esta prestación ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho a reclamarla.

Dentro de este marco conceptual, es importante mencionar que, en el Acuerdo 032 de 1988, por medio del cual se acordó la responsabilidad financiera del municipio de Manizales y del departamento de Caldas frente a las «obligaciones insolutas o adquiridas con proveedores, contratistas, y en especial las inherentes a las obligaciones laborales de todos los servidores que han prestado sus servicios al mencionado Distrito Integrado de Salud Pública» (se resalta), así como de todas «las prestaciones sociales causadas o que se causen» (subrayamos), se dispuso: ARTICULO (sic)

TERCERO: [ ]

Posteriormente, el 10 de septiembre de 1996, entre el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y Assbasalud ESE, se celebró un convenio interadministrativo para el pago de las pensiones de jubilación de los exservidores del Distrito Integrado de Salud Pública, en el que se precisó lo siguiente: [ ] h) Que se hizo entonces necesario proceder a cubrir todas las obligaciones de carácter laboral originadas durante la vigencia del Centro Piloto, como cesantías, primas, bonificaciones, pensiones de invalidez, jubilaciones, reconocimiento y pago de cuotas partes por tiempo servido. i) Que para ello, el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales se comprometieron a celebrar los convenios o acuerdos respectivos tendientes a cubrir las obligaciones laborales y demás prestaciones por partes iguales, todo conforme al acuerdo Municipal Nro. 032 de agosto 29 de 1988 [ ] l) Que tanto el Departamento de Caldas como el Municipio de Manizales cumplieron con el suscrito convenio interadministrativo, ya que aportaron las sumas de dinero necesarias para el pago de mesadas, pensiones y servicios médico- asistenciales a los jubilados del antiguo Centro PILOTO. [ ] PRIMERA: OBJETO: El presente convenio tiene por objeto continuar cancelando y reconociendo, por partes iguales, las mesadas, pensiones, cuota parte patronal por costo de los servicios médico-asistenciales de los exfuncionarios del Distrito Integrado de Salud Pública, antiguo “CENTRO PILOTO”, derechos adquiridos hasta diciembre 31 de 1988 y por parte de ASSBASALUD – EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, continuar cancelando a través de una cuenta especial las pensiones, mesadas, servicios médico- asistenciales y demás derechos de los jubilados del antiguo centro piloto. [ ] CLAUSULA CUARTA: VIGENCIA: El presente convenio tendrá una vigencia hasta que se extingan las obligaciones con todos y cada uno de los pensionados aludidos.

(Se resalta). Los documentos anteriores permiten inferir claramente que, desde antes de 1996, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales habían asumido, de forma compartida (por partes iguales), la responsabilidad por el pago de las pensiones, prestaciones sociales y derechos laborales causados o por causarse a favor de los exempleados del antiguo Centro Piloto, obligaciones que eran pagadas por conducto de Assbasalud ESE, como mandataria.

Ahora bien, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, las entidades territoriales en mención, junto con el Ministerio de Salud – Fondo del Pasivo Prestacional, suscribieron el contrato de concurrencia núm. 1186 (971229647), de fecha 29 de diciembre de 1997, en el cual se estipuló lo siguiente: CONSIDERACIONES: 1) Que la Ley 60 de 1993, en su artículo 33 creó el Fondo Nacional para el pago del Pasivo Prestacional de los servidores del Sector Salud, con el objeto de garantizar el pago del Pasivo Prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas o acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1993, siempre y cuando reúnan los requisitos para ser beneficiarios del Fondo del Pasivo [ ] Que en reunión celebrada el día 26 de diciembre de 1995, el Consejo Administrador del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud (…) aprobó el monto de la deuda prestacional de los funcionarios y/o exfuncionarios pertenecientes a la Planta de Personal de los Hospitales Universitario de Caldas, hoy Hospital de Caldas E.S.E., Geriátrico San Isidro E.S.E. y Servicios Integrados de Atención Básica en Salud ASBASALUD hoy Empresa Social del Estado Atención en Seguridad Social Bienestar y Salud ASSBASALUD entidades de derecho público del orden municipal. 4) Que mediante Resolución No. 05146 del 31 de Diciembre de 1996, el Ministerio de Salud, reconoció el carácter de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales de Caldas, Geriátrico San Isidro y ASSBASALUD relacionados en la certificación de fecha Noviembre 26 de 1996 expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial [ ] Que los artículos 19 del Decreto 530 de 1994 y 242 de la Ley 100 de 1993, establecen que una vez determinada la responsabilidad financiera para el pago de la deuda prestacional se firmará un contrato entre el Ministerio de Salud y los entes Territoriales que participan en el pago [ ] OBJETO: En virtud del presente contrato las partes concurren, en los términos señalados en el aval de fecha 4 de Agosto de 1.997, expedido por la Dirección del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales de Caldas E.S.E., Geriátrico San Isidro E.S.E. y ASSBASALUD E.S.E. reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional [ ] Las sumas que por estos conceptos se giren a los Fondos o entidades de previsión, no podrán destinarse a fines distintos del pago de las prestaciones de las personas reconocidas como beneficiarias del Fondo del Pasivo según certificación del 26 de Noviembre de 1996, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial [ ] La vigencia del presente contrato será a partir de la fecha de perfeccionamiento del mismo, y hasta la fecha en que las partes contratantes efectúen la totalidad de los giros o pagos directos o beneficiarios. [ ] SÉPTIMA – OBLIGACIONES DE LAS PARTES CONTRATANTES: [ ]

PARAGRAFO SEGUNDO. - Los giros correspondientes a la reserva pensional de jubilados se realizará al encargo fiduciario que suscriba el Municipio para administrar los recursos del Fondo Territorial de Pensiones que sustituya a las instituciones en el pago de los beneficiarios reconocidos como tal por el Fondo del Pasivo Prestacional. Hasta tanto se suscriba el contrato de encargo fiduciario, los giros se podrán efectuar a una subcuenta del Fondo Territorial y solo podrán ser ejecutados cuando sean transferidos al encargo fiduciario. [ ] Para todos los efectos, son documentos de este contrato y por lo tanto hacen parte integral del mismo [ ] e) certificación sobre el cumplimiento de los requisitos para acceder a los recursos del Fondo del Pasivo expedida el 26 de Noviembre de 1996, por la Dirección General de la Descentralización y Desarrollo Territorial [ ] g) Resolución No. 05146 del 31 de Diciembre de 1996, mediante la cual se reconoce el carácter de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional a los funcionarios y exfuncionarios de los Hospitales de Caldas E.S.E., Geriátrico San Isidro E.S.E. y ASSBASALUD E.S.E., relacionados en la Certificación del 26 de Noviembre de 1.996 expedida por la Dirección General de la Descentralización y Desarrollo Territorial.

Negrita fuera de texto) Es decir, que los recursos aportados en cumplimiento del contrato de concurrencia núm. 1186 deben cubrir la totalidad del pasivo prestacional que se adeuda a las personas que fueron reconocidas como beneficiarias del Fondo Prestacional del Sector Salud, de que trata el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, quienes se encuentran relacionadas en la certificación expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud el 26 de noviembre de 1996.

De ahí que, atendiendo a los argumentos expuestos por las autoridades en conflicto y a lo estipulado en el contrato en mención, el despacho, mediante auto del 24 de julio del presente año, solicitó que se aportara dicha certificación. Una vez allegada, se verificó que, en efecto, la señora Rincón aparece relacionada allí como beneficiaria, en calidad de jubilada de Assbasalud[63], pese a que, como atrás se mencionó, dicha entidad no fue su empleador, ni la entidad que le reconoció la pensión. Sin embargo, dicha empresa social del Estado fue la entidad designada por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales para continuar pagando las pensiones, prestaciones y demás obligaciones laborales adquiridas frente a los exservidores del Centro Piloto.

Asimismo, el Ministerio de Salud, en calidad de administrador del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, mediante la Resolución núm. 05146 del 31 de diciembre de 1996[64], reconoció a la señora Rincón de Alzate como beneficiaria de dicho fondo y, consecuentemente, sus derechos prestacionales fueron incluidos dentro del monto de la deuda prestacional aprobada, para efectos del contrato de concurrencia. Adicionalmente, dentro de las pruebas solicitadas por el despacho, se encuentra el contrato n.° 1902270225, celebrado el 27 de febrero de 2019, entre la administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A. y el municipio de Manizales[65], mediante el cual se conformó un patrimonio autónomo para la administración de los recursos previstos en el contrato de concurrencia aludido, de la siguiente manera: 1.

Que el 29 de diciembre de 1997, la Nación, el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales suscribieron el Contrato de Concurrencia Caldas / Manizales No. 1186 para colaborar en la financiación de los pasivos prestaciones del sector salud hasta el 10 de agosto de 1991 de los Hospitales de Caldas E.S.E., Geriátrico E.S.E. y Assbalsalud E.S.E. 2.

Que éste contrato es administrado por el Municipio de Manizales y constituye el soporte legal para efectuar el manejo de los recursos, quedando especificadas las obligaciones de cada uno de los legalmente llamados a concurrir, así como las obligaciones que se adquirieron, los términos y la forma de pago de las mismas. 3. Que es necesario precisar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 62 de la ley 715 de 2001, la competencia para suscribir los Contratos de Concurrencia, efectuar actualizaciones financieras y actuariales es del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el día 17 de diciembre de 2016, las partes suscribieron un Modificatorio No. 4 al contrato de concurrencia, mediante el cual se actualizaron los precios del contrato a valores 2016, y se definieron los aportes de los concurrentes de acuerdo a este nuevo valor. 4.

Que en ese orden de ideas, es necesario iniciar el proceso de licitación pública para seleccionar la entidad financiera bajo la modalidad de patrimonio autónomo que tendrá a cargo la administración de los recursos del contrato y la operación de los pasivos pensionales a las entidades beneficiarias, 5. Que la obligación de contratar el patrimonio autónomo quedó a cargo del Municipio de Manizales [ ] 12.

Que mediante la Resolución 2011 del 31 de octubre de 2018, se ordenó la apertura de la LICITACIÓN LP-SH-013-2018, para “REALIZAR LA ADMINISTRACIÓN MEDIANTE UN PATRIMONIO AUTÓNOMO PENSIONAL IRREVOCABLE DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES AL CONTRATO DE CONCURRENCIA QUE CUBRE EL PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR SALUD DEL MUNICIPIO DE MANIZALES, ASÍ MISMO REALIZAR LOS PAGOS OPORTUNOS DE MESADAS, BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES DE BONOS PENSIONALES, SEGÚN LO ESTABLECIDO EN EL PLIEGO DE CONDICIONES Y EN LA PROPUESTA DE LA SOCIEDAD ADMINISTRADORA [ ] ALCANCES DEL OBJETO CONTRACTUAL – DEFINICIONES: [ ]

3. DESTINATARIOS DE PAGOS: Se hace referencia a las personas naturales en relación con los pagos que sean ordenados a su favor por las ENTIDADES BENEFICIARIAS, a través del Municipio, previa validación y autorización por parte de la Oficina Asesora de la Secretaría de Hacienda de EL MUNICIPIO. [ ] 5. ENTIDADES BENEFICIARIAS: Se refiere a los Hospitales de Caldas ESE, General San Isidro ESE, y ASSBASALUD ESE, quienes instruirán a EL MUNICIPIO respecto de los PAGOS a favor de los DESTINATARIOS DE PAGOS. 6.

ENTIDADES CONCURRENTES: Hace referencia a la Nación – Ministerio de Salud, la Gobernación de Caldas y la Alcaldía de Manizales suscriptoras del CONTRATO DE CONCURRENCIA. [ ] 8. PATRIMONIO AUTÓNOMO: Conjunto de bienes que se encuentren separados de los activos tanto de EL MUNICIPIO como de la SOCIEDAD ADMINISTRADORA y que tiene un destino único, la garantía y pago de obligaciones pensionales, mesadas, bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales, a cargo de las ENTIDADES BENEFICIARIAS [ ] RECURSOS A ADMINISTAR: El monto estimado de recursos que se administran a través del contrato, inicialmente se estiman en [ ] los cuales corresponden a la reserva pensional de jubilados y activos. [ ] El valor inicial del Patrimonio Autónomo para los efectos de los registros contables corresponderán a la suma de los RECURSOS que posee EL MUNICIPIO en el Patrimonio Autónomo que actualmente administra la SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS “PORVENIR S.A.” con cargo al contrato 1012271624, suscrito entre las mismas partes.

CLAUSULA (sic) SÉPTIMA. PAGOS. La SOCIEDAD ADMINISTRADORA dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, procederá a efectuar los PAGOS que hayan sido ordenados por escrito por las ENTIDADES BENEFICIARIAS a través del MUNICIPIO, previa validación y autorización por escrito del MUNICIPIO [ ] siempre y cuando se cuente con los RECURSOS de las ENTIDADES CONCURRENTES.

En ese orden de ideas, se tiene que el municipio del Manizales, en desarrollo de sus funciones previstas en el parágrafo segundo de la cláusula séptima del contrato de concurrencia n.° 1186, celebró un contrato con la sociedad administradora del fondo de pensiones y cesantías Porvenir S.A., para la administración de los recursos de dicho contrato, mediante la constitución de un patrimonio autónomo.

En virtud de ello, la entidad responsable, en la actualidad, de efectuar los pagos del pasivo prestacional cubierto por el contrato de concurrencia núm. 1186, es Porvenir S.A., previa validación y autorización por escrito del municipio de Manizales. Ahora bien, ninguno de los documentos que obran en el expediente, ni las normas legales y reglamentarias que se han reseñado, mencionan expresamente que los auxilios funerarios que se llegaran a causar por la muerte de los pensionados de las instituciones del sector salud quedaron cubiertos con los recursos del Fondo Prestacional de dicho sector, o posteriormente, con los contratos de concurrencia que las entidades territoriales suscribieran con la Nación, a pesar de que dicha prestación social es y ha sido un derecho accesorio a la pensión, desde antes de la Ley 100 de 1993, como ya se demostró. Dado lo anterior, la Sala no puede tener certeza de que los recursos para el pago del auxilio funerario reclamado por el señor Alzate Valencia están previstos en el contrato de concurrencia celebrado entre la Nación, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, e incorporados en el patrimonio autónomo que administra Porvenir S.A. Tal aspecto le corresponde determinarlo a dichas entidades, con base en los contratos respectivos y en los documentos que les hayan servido de fundamento, incluyendo aquellos en los que conste el cálculo actuarial de los respectivos pasivos y el aval otorgado, en su momento, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

No obstante, como se advirtió, dicha circunstancia no afecta la competencia para el reconocimiento de la prestación, ni, mucho menos, la existencia y exigibilidad del derecho. En efecto, tal como se explicó, al ser el auxilio funerario una prestación a la que tenía derecho la señora Rincón, desde que se le reconoció la pensión de jubilación, dicha obligación debe ser reconocida y cubierta, en conjunto, por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 032 de 1988, expedido por el Concejo de Manizales, y en el convenio interadministrativo celebrado por estas dos entidades territoriales y Assbasalud ESE, el 10 de septiembre de 1996.

Vale la pena mencionar que el departamento y el municipio, junto con la Nación (en virtud del contrato de concurrencia), son las que tienen actualmente la responsabilidad financiera por el pago de las pensiones, bonos pensionales y demás obligaciones de esta clase causadas a favor de los exservidores del Distrito Integrado de Salud de Manizales, aunque el pago se haga, desde el punto de vista operativo, por la sociedad administradora de pensiones y de cesantías Porvenir S.A. En esa medida, si las entidades territoriales mencionadas concluyen que los recursos para el pago del auxilio funerario están previstos en el contrato de concurrencia celebrado con la Nación y en el respectivo patrimonio autónomo, entonces el pago de la prestación que se llegue a reconocer al peticionario debe hacerse mediante el procedimiento pactado en ese contrato, y por intermedio de Porvenir S.A. En el evento contrario, el pago deberá hacerse directamente, por parte del departamento de Caldas y del municipio de Manizales, en proporciones iguales.

Sobre este punto, es de anotar, que las diferencias que se pudieran presentar respecto de la financiación de la prestación no debe ser un impedimento para el reconocimiento y pago de la misma, dentro de los términos legales, a favor de quien haya cumplido los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedor de aquella. Por lo anterior, esta Sala concluye que la competencia para estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario, presentada por el señor Roger Ferney Valencia Alzate, está actualmente en cabeza del municipio de Manizales y del departamento de Caldas, en conjunto, entidades que serán declaradas competentes.

Por todo lo anterior, la Sala ordenará que se remita el expediente original de esta actuación al municipio de Manizales, y copia del mismo, al departamento de Caldas. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTES, en forma conjunta, al municipio de Manizales y al departamento de Caldas, para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario presentada por el señor Roger Ferney Alzate Valencia, con ocasión del fallecimiento de la señora Blanca Ligia Rincón de Alzate. Se aclara que, en el evento de resolver positivamente dicha petición, el pago deberá hacerse directamente por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, en proporciones iguales, a menos que dichas entidades consideren que los recursos para el pago de esta prestación están previstos en el contrato de concurrencia celebrado con la Nación, e incluidos en el respectivo patrimonio autónomo, evento en el cual el pago deberá hacerse con tales fondos, mediante el procedimiento pactado en ese contrato y en el contrato celebrado con Porvenir S.A., por intermedio de esta última sociedad.

En todo caso, la Sala advierte que el derecho que le asista al señor Alzate Valencia, en relación con el auxilio funerario, no está condicionado ni puede supeditarse a que se solucionen las diferencias que pudieran existir entre las partes con respecto a la financiación de la prestación.

SEGUNDO: REMITIR el expediente original al municipio de Manizales, y copia del mismo, al departamento de Caldas, para que continúen la actuación administrativa en forma inmediata, y resuelvan de fondo la petición dentro del plazo señalado por la ley.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al Ministerio de Salud y Protección Social; al municipio de Manizales; al departamento de Caldas; a Assbasalud ESE; al señor Roger Ferney Alzate Valencia; a la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir S.A., y a los apoderados de las partes.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica a los siguientes abogados, conforme a los poderes y demás documentos que obran en el expediente: i) Gloria Lucero Ocampo Duque, como apoderada del municipio de Manizales; ii) Beatriz Elena Henao Giraldo, como apoderada del departamento de Caldas, y iii) Daniel Cuervo Sierra, como apoderado de Assbasalud ESE.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 42 a 43, carpeta «Alcaldía de Manizales» del expediente digital. [2] Folios 1 a 6, carpeta «Acuerdo 32 de 1988». [3] Folios 4 a 7, carpeta «ACUERDO 066 DECRETO EXTRAO. 263». [4] Folio 4, carpeta «convenio interadministrativo departamento municipio de 1992». [5] Folio 4, carpeta «decreto extraordinario 234 de 1996». [6] Folio 3, carpeta «convenio interadministrativo municipio de Manizales». [7] Folio 49, carpeta «certificación del 26 de noviembre de 1996 – LISTADO BENEFICIARIOS CONVENIO CONCURRENCIA». [8] Folio 3, carpeta «Resolución 5146 del 31 de diciembre de 1996». [9] Folio 3, carpeta «Contrato de Concurrencia 1186 de 1997». [10] Folio 4, carpeta «Contrato Fiducia - Porvenir» del expediente digital. [11] Folio 12, carpeta «Alcaldía de Manizales» del expediente digital. [12] Folio 13 ídem. [13] Folio 14 ídem. [14] Folio 16, carpeta «Alcaldía de Manizales» del expediente digital. [15] Folios 17 a 21 ídem. [16] Folios 28 a 29 ídem. [17] Folios 1 a 5, carpeta «Alcaldía de Manizales» del expediente digital. [18] Folio 1, carpeta «Fijación por edicto». [19] Folio 1, carpeta «Informes correos electrónicos». [20] Folio 1, carpeta «Informe pasa al despacho». [21] Folio 1, carpeta «2020-00162 I.S. 14-07-2020 assbasalud». [22] Folios 1 a 3, carpeta «Auto de pruebas». [23] Folios 1 a 3, carpeta «Oficio remisorio Auto de pruebas Consejo de Estado». [24] Folios 1 a 2, carpeta «GER - 529». [25] Folios 1 a 2, carpeta «informe 2020-0162». [26] Folios 1 a 8, carpeta «Alegatos conflicto de competencias rad municipio de Manizales». [27] Folios 1 a 4, carpeta «Contestación conflicto de competencias». [28] Folios 1 a 4, carpeta «Oficio Sres Honorable Consejo de Estado Asunto Conflicto de Competencias». [29] «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [30] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [31]«Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». [32] Decreto 3185 de 1968, artículo 14, numeral 1. [33] Decreto 3185 de 1968, artículo 14, numeral 2. [34] «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968». [35] «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». [36]«Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». [37] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 14 de noviembre de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00182-00. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2011, radicación 3819. [39] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 14 de noviembre de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00182-00. [40] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de noviembre de 2018, con radicación núm. 11001030600020180018200. [41] Ley 100 de 1993, artículo 8. [42] Ley 100 de 1993, artículo 10. [43] Ley 100 de 1993, artículo 11. [44] Ley 100 de 1993, artículo 13 [45]«Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Ver el artículo 33. [46] Ley 60 de 1993, artículo 33, parágrafo 1 [47] Gaceta del Congreso núm. 137 del 18 de mayo de 1993, folio 7. [48] «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». [49] Decreto 530 de 1994, artículo 4 [50] Decreto 530 de 1994, artículo 8. [51] Decreto 530 de 1994, parágrafo del artículo 8. [52] Decreto 530 de 1994, artículo 22 [53] Ley 715 de 2001, artículo 61. [54] Decreto 1296 de 1994, artículo 3. [55] Decreto 1296 de 1994, artículo 3, parágrafo. [56] Decreto 1296 de 1994, artículo 4. [57] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2010, con radicado núm. 11001032500020050012500(5242-05). [58] Decreto 700 de 2013, artículo1º [59] Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 14 de abril de 2016, radicación núm. 25000234200020150610201 [60] departamento de Caldas y municipio de Manizales. [61] Folios 1 a 2, carpeta «Resolución pensión (sic) Blanca Ligia Rincon (sic)» [62] Folios 1 a 6, carpeta «ACUERDO 32 de 1988» [63] Folio 43 a 49, carpeta «Certificación del 26 de noviembre de 1996 – LISTADO DE BENEFICIARIOS». [64] Folios 188 a 191 ídem. [65] Folio 1, carpeta «CONTRATO FUDICA – PORVENIR».