CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA 000003 DE 2020 – Expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992.
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Drs.
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, Ref.: Expediente RE-253 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948.
Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. […] esta Sala considera que la Circular Externa se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y iii) estableció los correos electrónicos a las cuales pueden ser remitidas las solicitudes referentes a las facilidades de pago, y en ese sentido, dispuso la forma en que dichas peticiones se deben remitir, fijando los mecanismos tecnológicos que se usarán para prestar el servicio y dar respuesta a las peticiones. […] En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 2020 contiene una medida de carácter general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un Decreto Legislativo expedido durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad […].
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales 65. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente; y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación. EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Circular Externa no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] Asimismo, considera que la medida consistente en adelantar el trámite de las facilidades de pago en materia tributaria a través de canales virtuales: supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 000003 DE 2020 (14 de abril) EXPEDIDA POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03591-00(CA) Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Demandado: CIRCULAR EXTERNA 000003 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad, medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 000003 de 14 de abril de 2020, con el asunto “[…] (t)rámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional […]”, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud[1], el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[2] 2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Circular Externa 000003 de 14 de abril de 2020 5. El Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió la Circular Externa 000003 de 14 de abril de 2020, con el asunto “[…] Trámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución 000030 de 2020 de la UAE- DIAN […]”.
El trámite procesal 6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[3], en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable. 7. La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Circular Externa objeto de control, mediante correo electrónico de 10 de agosto de 2020, la cual fue repartida a este Despacho. 8.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 18 de agosto de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió al Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, vi) requirió al Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Circular Externa objeto de este proceso; y vii) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término de la publicación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 9.
La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 27 de agosto de 2020[4]. Intervenciones Intervención de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 10.
La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos: 1. En primer lugar, se refirió a que la circular fue expedida con sujeción a las reglas de competencia. Adujo, por una parte, que los numerales 1 y 4 del artículo 3 del Decreto 4048 de 22 de octubre de 2008[5] señala que a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponde ejercer las siguientes funciones: “[…] i) la administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de aduana y comercio exterior, así como los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción, y ii) dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios […]”.
Y, por la otra, que el artículo 23 ibidem “[…] señala como función del Director General de Ingresos de la DIAN dirigir y evaluar el desarrollo de las políticas y procesos de cobro y responder por la gestión efectiva del cobro de los impuestos, derechos, tasas, contribuciones, multas, sanciones, intereses, recargos y demás gravámenes […]”.
Por lo tanto, consideró que la circular fue expedida por funcionario competente. 2. En segundo lugar, señaló que el acto fue publicado en la página web de la entidad y, además, que cumple con todos los requisitos de forma, porque: i) El acto se expidió en vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y durante el Estado de emergencia económica social y ecológica; ii) se profirió en desarrollo de los decretos legislativos 417 y 491 de 2020; iii) fue expedido, en ejercicio de sus facultades legales, por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; iv) el acto cuenta con los datos mínimos para su identificación; número, fecha, autoridad emisora y objeto; y v) el acto se encuentra debidamente motivado. 3.
En tercer lugar, indicó que el acto cumple con los requisitos materiales. A su juicio, el criterio de conexidad se acredita porque la circular se expidió con fundamento en lo dispuesto por el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto que el artículo 322[6] de la Ley 1819 de 29 de diciembre de 2016[7] define la función de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un servicio público esencial que coadyuva a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden económico.
Por lo tanto, ante la imposibilidad de radicar de manera presencial el trámite de facilidad de pago, el acto administrativo fijó la posibilidad de iniciar este trámite mediante correo electrónico, de esta manera se contribuye con la mitigación de los efectos negativos generados por la pandemia. Agregó también que la circular cumple el criterio de necesidad, pues con los contenidos del acto los contribuyentes y funcionarios podrán conocer los requisitos y trámites necesarios para el otorgamiento de facilidades de pago mientras duran las medidas decretadas por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de excepción. En su criterio, las medidas adoptadas son congruentes con las condiciones de asilamiento vigentes al momento de su expedición. Por último, expuso que el acto satisface el juicio de proporcionalidad, en tanto que previo a la expedición de la circular el único canal de recepción de las facilidades de pago era de manera presencial.
En consecuencia, advirtió que la medida es proporcional a la situación del país porque garantiza la continuidad del servicio público y la efectividad de los derechos de los contribuyentes. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto con base en los siguientes argumentos: 1.
En relación con los requisitos de forma manifestó que se reúnen en su totalidad. El acto administrativo se encuentra plenamente identificado porque: i) el logo permite establecer la entidad emisora, en este caso la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; ii) quien firma la circular es el funcionario competente, Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; iii) la Circular Externa contiene el número y la fecha de su expedición, iv) se indicaron los destinatarios: contribuyentes, directores seccionales de impuestos y directores seccionales de impuestos y aduanas y objeto: trámite y otorgamiento de facilidades de pago; y v) el sustento legal de la circular, decretos legislativos 417 y 491 de 2020. 2.
En relación con el examen material, determinó que se supera por las siguientes razones: i) la Circular Externa 00003 de 2020 se encuentra en la órbita del control inmediato de legalidad, en la medida en que se expidió con sujeción en lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) existe relación de conexidad entre la circular y el Decreto Legislativo 491 de 2020 dado que tiene el carácter de informativa frente a los trámites que deberán surtirse para el otorgamiento de las facilidades de pago; y iii) el acto administrativo satisface el juicio de proporcionalidad visto que se constituye como una medida eficaz para el fin propuesto, evitar la propagación del nuevo coronavirus Covid-19 en el territorio nacional.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario 12. El Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario expuso que la Circular Externa 00003 de 2020 se ajusta a los preceptos legales de orden formal y material que rigen los actos administrativos expedidos en desarrollo de decretos legislativos dictados en el marco de la declaratoria de emergencia, económica social y ecológica, con base en los siguientes argumentos: 1.
Los requisitos de forma se satisfacen en su totalidad: i) temporalidad, pues la circular se emitió dentro del término en que rigió el Estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020; ii) competencia, en tanto que las medidas adoptadas encuadran dentro de lo regulado por el Decreto Legislativo 491 de 2020, en particular, la de garantizar la atención mediante canales virtuales; iii) carácter general del acto administrativo, dado que los efectos de la circular son de orden general, impersonal y abstracto y iv) no se advierte violación de los requisitos formales del acto administrativo. 2.
Los requisitos materiales se cumplen por el acto objeto de estudio, para ello expuso las siguientes razones: i) no se advierte que la circular vulnere alguno de los derechos intangibles indicados en el artículo 4 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994[8], como tampoco alguno de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución o en los tratados internacionales sobre derechos humanos; ii) las medidas adoptadas permitirán a los contribuyentes que incurrieron en mora, frente a sus obligaciones tributarias, facilitar el cumplimiento de ellas, por lo tanto, se satisface el requisito de finalidad del acto; iii) la circular se motiva debidamente en los decretos legislativos derivados del Estado de excepción; iv) se cumple el requisito de conexidad porque las medidas no contradicen el marco exceptivo en el que se regulan; v) la medida adoptada por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no suspende la aplicación de otras disposiciones, sino que facilita el cumplimiento de un trámite a través de medios tecnológicos; vi) las medidas resultan proporcionales para lograr el fin perseguido, debido a que no se limita el ejercicio de derecho fundamental alguno; y vii) la circular se expidió en ejercicio de función administrativa y estableció medidas que facilitan a los administrados el cumplimientos de disposiciones superiores en relación con las facilidades de pago, así, se satisface el requisito de no contradicción específica. 13.
Las demás personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino. Concepto del Ministerio Público 14. El Ministerio Público[9] rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Circular Externa se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.
Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 2. En ese sentido, explicó que: i) la circular es un acto de contenido general que se dirige a los contribuyentes, directores seccionales de impuestos y de aduanas para informar sobre la medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes; ii) el acto administrativo se expidió en cumplimiento de función administrativa en virtud de las competencias señalada en el Decreto 1292 de 2015 y el Decreto Legislativo 491 de 2020; y iii) el acto administrativo se expidió atendiendo la situación extraordinaria que enfrenta el país en relación con la pandemia del Covid-19, en concreto, el Decreto Legislativo 491 de 2020. 3.
En relación con el examen formal, manifestó que se satisfacen los requisitos de competencia y los aspectos meramente formales que permiten la identificación del acto: número, fecha, referencia expresa a las facultades que se ejercen y objeto. 4. En relación con el examen material, señaló que la Circular adoptó varias de las medidas contenidas en el Decreto 491 de 2020 para permitir aplicar las regulaciones contenidas en la Ley 2010 de 27 de diciembre de 2019[10], en relación con las facilidades de pago.
Aclaró también, que esta normativa no vulnera ni limita el núcleo esencial de algún derecho fundamental. Sobre el juicio de necesidad, estimó que el acto resultaba pertinente porque se requieren trámites administrativos más simples y acordes con las nuevas herramientas tecnológicas. Así, era imprescindible ante el prolongado asilamiento obligatorio establecer mecanismos bajo los cuales los contribuyentes pudiesen garantizar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, en los términos previstos en la Ley 2010. 5.
En su criterio, la Circular Externa satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que con la suspensión se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad. 6.
Finalmente, indicó que la Circular Externa no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 1994[11]. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 15. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Circular Externa 003 de 14 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto; y x) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión 16. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 37[12] de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[13], sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[14]; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 17.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Circular Externa 003 de 14 de abril de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Problema Jurídico 18. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico. 19.
En este sentido, se analizará: i) si la Circular Externa acusada adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas superiores a las que debe sujetarse.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción 20. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. 21.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/92[15], lo siguiente: “[ ] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad.
La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones.
La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica. 9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo.
Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma.
Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia. 10.
En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. 11.
El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional).
Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [ ]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública 22.
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. 23.
La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/10[16], lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública.
En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitución[17]. [ ] 4.1.3.
Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguientes[18]: (1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
Además, deben ser de carácter extraordinarios. (2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. (3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. 4.1.4.
Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia. Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos[19].
Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […]” 24. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”[20]. 25.
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación. 26. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”. 27.
Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció: “[ ]
ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [ ]”. 28. Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso; y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020 29. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1.
Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […]”[21]. 30. En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas. Presupuesto fáctico 31. En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo; y v) los costos de la atención en salud. 32.
Y, por el otro: i) el impacto económico en los ámbitos nacional e internacional derivados de la pandemia por el nuevo coronavirus, Covid- 19, que, según señaló, sería “[…] de magnitudes impredecibles e incalculables […]”, ii) las medidas adoptadas en el orden internacional y nacional con el objeto de superar la crisis, iii) la urgente necesidad de apoyo fiscal al sistema de salud, iv) el posible incumplimiento de pagos y obligaciones por la reducción de los flujos de caja de personas y empresas; v) la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP+ y su menor demanda mundial lo cual implicó un desplome del precio del petróleo, para la referencia Brent; vi) el alza del precio del dólar en los mercados emergentes y países productores de petróleo, como el colombiano, lo que a su vez genera una afectación de diferentes sectores; y viii) la necesidad de adoptar nuevas medidas extraordinarias, puesto que las adoptadas no han sido suficientes.
Presupuesto valorativo 33. En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción 34. La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”.
Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 35. En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020[22] 36.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que: 1. El Gobierno Nacional utilizó las atribuciones ordinarias para atender las dimensiones sanitarias, económicas y sociales de la pandemia desde múltiples frentes, antes de declarar el estado de emergencia. 2.
“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas. 3.
El análisis de las medidas anunciadas debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”.
Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios. 37. La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad 38. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. 39.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020, declaró exequible el Decreto 491 de 2020 y, en especial, sobre el artículo 3, en los siguientes términos: 1. La Corte Constitucional consideró, frente al artículo 3, que: “[…] cumple con el juicio de no contradicción específica, puesto que ante la inexistencia de una disposición superior concreta que regule la modalidad de prestación de servicios por parte de los empleados y contratistas del Estado, se optó por autorizar legalmente el trabajo en casa en razón de las circunstancias extraordinarias que atraviesa el país debido a la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad […] la autorización a las entidades del Estado para que puedan consentir que su personal cumpla con sus funciones y compromisos a través de la modalidad de trabajo en casa, utilizando para el efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones, busca la satisfacción de una finalidad legítima, como lo es asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 […] la habilitación del trabajo en casa del personal del Estado es una medida necesaria, puesto que ante el riesgo sanitario generado por la expansión de coronavirus COVID-19 en el país, el desempeño de las funciones por parte de los servidores y contratistas del Estado de forma presencial, como se venía realizando en las sedes de las entidades, resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública, porque se podrían propiciar múltiples puntos de contagio […] al tratarse de una medida transitoria y restringida por las necesidades del servicio, es razonable que no se modifiquen las relaciones contractuales respectivas para adecuarlas a la modalidad de teletrabajo, sino que se opte por la autorización de trabajo en casa, cuya naturaleza es temporal y no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales […]”. 2.
Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 3, comoquiera que el legislador está facultado para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares, que desempeñen funciones públicas, deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que la regulación que se adopte garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades.
Marco normativo internacional 40. Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional. Declaración Universal de los Derechos Humanos 41. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 42. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968[23]. Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos 43.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019[24], consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto). 44.
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 45. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948.
Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano. Convención Americana sobre Derechos Humanos 46.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972[25]. 47. Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad[26], contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad 48.
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece: “[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 49. Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone: “[…] Artículo 136.
Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”. 50. De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 51.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 1994[27], realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”.
En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”. Características del control inmediato de legalidad 52. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[28] ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: 1.
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […]”[29]. 2.
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […]”[30]. 3.
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”[31]. 4. El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […]”[32]. 5.
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […]”[33]. 6.
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […]”[34]. 7.
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalidad[35]. 8.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […]”[36] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020 53. El acto objeto de control es la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. “[…] Dirección de Gestión de Ingresos CIRCULAR EXTERNA NUMERO 000003 (14 de Abril de 2020) PARA: Contribuyentes, Directores Seccionales de Impuestos, Directores Seccionales de Impuestos y Aduanas.
ASUNTO: Trámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución 000030 de 2020 de la UAE-DIAN. Por medio del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman otras medidas, entre las que se encuentra la facultad de suspender los términos de las actuaciones administrativas.
De conformidad con el artículo 6 del citado Decreto Legislativo 491 de 2020, se podrá suspender total o parcialmente las actuaciones administrativas, sea que los servicios se presten de manera virtual o presencial. Según el inciso cuarto del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regule el asunto.
El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, señala que las autoridades deberán dar a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones, para lo cual de acuerdo con los lineamientos impartidos las dependencias de cobranzas deberán velar porque el contribuyente cuente con este medio de comunicación oficial.
De conformidad con la Resolución 0030 del 29 de marzo de 2020 durante el periodo de suspensión de términos, para la notificación o comunicación de actos administrativos y/u oficios, se aplicará lo establecido en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario. Lo anterior sin perjuicio de la facultad que tiene la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN para remitir a los contribuyentes oficios persuasivos mediante correo electrónico.
En el artículo 8 de la citada resolución se dispuso, suspender mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios. Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones administrativas no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria.
En el parágrafo segundo del artículo 8 de la Resolución 000030 de 2020 modificada por la Resolución 031 de 2020, se exceptúan de la suspensión de términos en materia tributaria las facilidades de pago que se soliciten a través de los buzones electrónicos autorizados, la gestión de títulos de depósitos judiciales y las solicitudes de desembargos solicitados a través de los buzones electrónicos autorizados.
Mientras la ley no disponga otra cosa, las obligaciones insolutas y de plazo vencido continuarán causando los intereses de mora de conformidad con los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario. Para los saldos insolutos producto de cuotas dejadas de pagar en el caso de facilidades de pago incumplidas, se cobrarán los intereses de mora según las normas anotadas.
Los términos previstos en la Ley 2010 de 2019, para la aplicación de lo establecido en los artículos 118,119 y 120, correrán hasta el 30 de junio de 2020, hasta tanto no sean modificados legalmente. De conformidad con el artículo 120 de la Ley 2010 de 2019 los contribuyentes, declarantes, agentes retenedores, responsables, deudores solidarios, deudores subsidiarios o garantes, que a 27 de diciembre de 2019 tengan obligaciones fiscales a cargo, pagarán el interés bancario corriente, certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia, para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, más dos (2) puntos porcentuales, quienes además, podrán solicitar ante el área de cobro de la respectiva dirección seccional, la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y acuerdos de pago hasta por 12 meses para ponerse al día en sus obligaciones.
El artículo 814-3 del estatuto Tributario señala que cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, el funcionario competente, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.
Así las cosas, mediante la presente circular se informa: Facilidades de Pago contempladas en la Ley 2010 de 2019 Para los deudores de la entidad que tengan facilidades de pago declaradas incumplidas, es procedente otorgar una nueva facilidad, previo el cumplimiento de los requisitos, siempre y cuando la garantía sea la misma o mejor que la ofrecida para la primera facilidad.
Las obligaciones por concepto de retención en la fuente causadas antes de la vigencia de la Ley 1943 de 2018, que sean ineficaces, serán objeto de facilidad de pago, siempre que el contribuyente presente o haya presentado la declaración con posterioridad a la vigencia de la citada norma, por ser declaraciones que reconocen una obligación, clara, expresa y exigible.
Dependiendo de las necesidades del contribuyente se podrá otorgar facilidad de pago por algunas de las obligaciones en mora del contribuyente; no es necesario que la facilidad de pago contenga la totalidad de las obligaciones. Facilidades de Pago contempladas en la Ley 2010 de 2019 y el artículo 814 del Estatuto Tributario En cumplimiento de las medidas de contención y prevención del Coronavirus COVID-19 adoptados por la Entidad, para la gestión de las solicitudes de Facilidades de Pago artículo 814 del Estatuto Tributario, Facilidades de Pago Ley de 2010 de 2019, así como aquellas derivadas de la aplicación del artículo 590 del Estatuto Tributario, presentadas por los contribuyentes, se ha dispuesto buzón de correo electrónico del Jefe de División de Cobranzas o Jefe GIT Cobranzas de cada Dirección Seccional, los cuales puede consultarlos en esta dirección: https://www.dian.gov.co/impuestos/Documents/Directorio_Facilidades_Pago _042020.pdf Los comunicados proferidos con ocasión de la solicitud presentada, así como los actos administrativos serán notificados por medios electrónicos, mediante la notificación electrónica señalada en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario y el artículo 6 de la Resolución 0030 de 2020 modificada por la Resolución 31 del 3 de abril de 2020.
La solicitud de facilidad de pago deberá remitirla por correo electrónico, indicando: En el asunto: Facilidad de Pago Art. 814 o Facilidad de Pago Ley 2010 de 2019, Nombre o razón social del Contribuyente y NIT En el cuerpo del correo: - Ciudad, fecha y seccional. - Nombre completo o razón social del solicitante, - Nombres y apellidos del representante o apoderado cuando fuere el caso - Obligaciones objeto de la solicitud, discriminadas por concepto y cuantía. - Tipo de facilidad de pago solicitada (Art. 814 E.T. o de la Ley 2010 de 2019) - Plazo solicitado - Si es máximo a 1 año, puede presentar relación de bienes. - Si el superior a 1 año, debe presentar una garantía real. - Periodicidad y modalidad de las cuotas. - Dirección y teléfono del solicitante y del tercero garante cuando haya lugar a ello junto con los correos electrónicos para notificaciones.
La solicitud debe ir acompañada de los siguientes documentos: - Acreditación de la calidad en la que actúa el solicitante - Cuando se trate de un tercero que se compromete a cancelar las obligaciones del deudor, manifestación expresa en la que se compromete solidariamente al pago de la deuda objeto de la facilidad incluyendo los intereses y actualización a que hubiere lugar. - Documentos que soporten la propiedad de la garantía o de los bienes que se relacionan. - Estados financieros de los dos últimos cortes contables firmados por contador público (Balance y Estado de Resultados) (Obligados a llevar Contabilidad). - Flujo de caja proyectado por el tiempo de la facilidad Obligados a llevar Contabilidad (Obligados a llevar Contabilidad). - Fotocopia de la TP y de la cédula del contador público y/o revisor fiscal según corresponda. - Certificado de ingresos firmados por contador público donde consten los ingresos del solicitante (Trabajadores Independientes). - Certificado laboral vigente, especificando el tipo de contrato, salario básico y demás ingresos y último Certificado de Ingresos y Retenciones (Asalariados). - Certificado de la Cámara de Comercio (original con fecha de expedición no superior a 1 mes) (Personas Jurídicas).
Acta del órgano competente (Socios y/o Junta Directiva), mediante la cual se autoriza al Representante Legal para solicitar facilidad de pago y comprometer el patrimonio de su representada, cuando en los Estatutos no tenga la facultad para hacerlo o esté limitado por la cuantía según certificado de existencia y representación legal. - Acta del órgano competente (Socios y/o Junta Directiva), mediante la cual se autoriza al Representante Legal para comprometer en garantía el patrimonio de su representada, cuando en los Estatutos no tenga la facultad para hacerlo o esté limitado por la cuantía según certificado de existencia y representación legal. - Autorización de aplicación de Depósitos Judiciales, cuando existan en el proceso de cobro. - Cuando se trate de una relación de bienes por ser un plazo de hasta un (1) año, compromiso de no enajenarlos bienes, ni afectar su dominio durante el plazo otorgado para la facilidad.
En caso de adjuntar garantía, deberá enviar los documentos soportes de la garantía ofrecida que se acompañan con la firma del solicitante. Para la aceptación y/o garantía o aval Bancario o Póliza de Compañía de Seguros deberá estar expreso: - Renuncia expresa al beneficio de excusión. - Clausulado de seguro cumplimiento a favor de las entidades oficiales. - Dirección para notificaciones del Garante y el Tomador. - Determinación clara del beneficiario: La UAE-DIAN, NIT y la Dirección Seccional que corresponda. - Certificación expedida por la Superintendencia Financiera.
Análisis del caso concreto 54. El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales. Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020 55.
Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 56.
En primer orden, esta Sala considera que la Circular Externa es una medida de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que, en su asunto, se establece el “[…] (t)rámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución 000030 de 2020 de la UAE-DIAN […]”. 57.
En segundo orden, visto el artículo 3 del Decreto 4048 de 22 de octubre de 2008[37], numerales 1 y 4, corresponde a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ejercer las siguientes funciones: “[…] 1. La administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de aduana y comercio exterior, así como los demás impuestos internos del ordena nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción, y (…) 4.
Dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios […]”. 58. Asimismo, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto supra, la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “[…] desarrollará todas las actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las funciones de su competencia […]”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[38] establece que: “[…] (l)as unidades administrativas especiales y las superintendencias con personerías jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos […]”. 59.
La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es un organismo que forma parte de las entidades adscritas del sector descentralizado del Sector Hacienda y Crédito Público de la administración pública nacional. 60. En ese sentido, la Sala considera que la Circular Externa 00003 de 2020 se expidió en ejercicio de la función administrativa del Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con fundamento en el ejercicio de sus competencias legales. 61.
En tercer orden, la Circular Externa indicada supra: 1. En primer lugar, invocó en los considerandos el Decreto Legislativo 491 de 2020, cuando indicó que: “[…] El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, señala que las autoridades deberán dar a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones, para lo cual de acuerdo con los lineamientos impartidos las dependencias de cobranzas deberán velar porque el contribuyente cuente con este medio de comunicación oficial.
De conformidad con la Resolución 0030 del 29 de marzo de 2020 durante el periodo de suspensión de términos, para la notificación o comunicación de actos administrativos y/u oficios, se aplicará lo establecido en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario. Lo anterior sin perjuicio de la facultad que tiene la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN para remitir a los contribuyentes oficios persuasivos mediante correo electrónico.
En el artículo 8 de la citada resolución se dispuso, suspender mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios. Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones administrativas no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria […]”. 2.
Y, en segundo lugar, decidió: “[…] En cumplimiento de las medidas de contención y prevención del Coronavirus COVID-19 adoptados por la Entidad, para la gestión de las solicitudes de Facilidades de Pago artículo 814 del Estatuto Tributario, Facilidades de Pago Ley de 2010 de 2019, así como aquellas derivadas de la aplicación del artículo 590 del Estatuto Tributario, presentadas por los contribuyentes, se ha dispuesto buzón de correo electrónico del Jefe de División de Cobranzas o Jefe GIT Cobranzas de cada Dirección Seccional, los cuales puede consultarlos en esta dirección: https://www.dian.gov.co/impuestos/Documents/Directorio_Facilidades_Pago _042020.pdf Los comunicados proferidos con ocasión de la solicitud presentada, así como los actos administrativos serán notificados por medios electrónicos, mediante la notificación electrónica señalada en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario y el artículo 6 de la Resolución 0030 de 2020 modificada por la Resolución 31 del 3 de abril de 2020.
La solicitud de facilidad de pago deberá remitirla por correo electrónico, indicando: En el asunto: Facilidad de Pago Art. 814 o Facilidad de Pago Ley 2010 de 2019, Nombre o razón social del Contribuyente y NIT En el cuerpo del correo: - Ciudad, fecha y seccional. - Nombre completo o razón social del solicitante, - Nombres y apellidos del representante o apoderado cuando fuere el caso - Obligaciones objeto de la solicitud, discriminadas por concepto y cuantía. - Tipo de facilidad de pago solicitada (Art. 814 E.T. o de la Ley 2010 de 2019) - Plazo solicitado - Si es máximo a 1 año, puede presentar relación de bienes. - Si el superior a 1 año, debe presentar una garantía real. - Periodicidad y modalidad de las cuotas. - Dirección y teléfono del solicitante y del tercero garante cuando haya lugar a ello junto con los correos electrónicos para notificaciones.
La solicitud debe ir acompañada de los siguientes documentos: - Acreditación de la calidad en la que actúa el solicitante - Cuando se trate de un tercero que se compromete a cancelar las obligaciones del deudor, manifestación expresa en la que se compromete solidariamente al pago de la deuda objeto de la facilidad incluyendo los intereses y actualización a que hubiere lugar. - Documentos que soporten la propiedad de la garantía o de los bienes que se relacionan. - Estados financieros de los dos últimos cortes contables firmados por contador público (Balance y Estado de Resultados) (Obligados a llevar Contabilidad). - Flujo de caja proyectado por el tiempo de la facilidad Obligados a llevar Contabilidad (Obligados a llevar Contabilidad). - Fotocopia de la TP y de la cédula del contador público y/o revisor fiscal según corresponda. - Certificado de ingresos firmados por contador público donde consten los ingresos del solicitante (Trabajadores Independientes). - Certificado laboral vigente, especificando el tipo de contrato, salario básico y demás ingresos y último Certificado de Ingresos y Retenciones (Asalariados). - Certificado de la Cámara de Comercio (original con fecha de expedición no superior a 1 mes) (Personas Jurídicas).
Acta del órgano competente (Socios y/o Junta Directiva), mediante la cual se autoriza al Representante Legal para solicitar facilidad de pago y comprometer el patrimonio de su representada, cuando en los Estatutos no tenga la facultad para hacerlo o esté limitado por la cuantía según certificado de existencia y representación legal. - Acta del órgano competente (Socios y/o Junta Directiva), mediante la cual se autoriza al Representante Legal para comprometer en garantía el patrimonio de su representada, cuando en los Estatutos no tenga la facultad para hacerlo o esté limitado por la cuantía según certificado de existencia y representación legal. - Autorización de aplicación de Depósitos Judiciales, cuando existan en el proceso de cobro. - Cuando se trate de una relación de bienes por ser un plazo de hasta un (1) año, compromiso de no enajenarlos bienes, ni afectar su dominio durante el plazo otorgado para la facilidad.
En caso de adjuntar garantía, deberá enviar los documentos soportes de la garantía ofrecida que se acompañan con la firma del solicitante. Para la aceptación y/o garantía o aval Bancario o Póliza de Compañía de Seguros deberá estar expreso: - Renuncia expresa al beneficio de excusión. - Clausulado de seguro cumplimiento a favor de las entidades oficiales. - Dirección para notificaciones del Garante y el Tomador. - Determinación clara del beneficiario: La UAE-DIAN, NIT y la Dirección Seccional que corresponda. - Certificación expedida por la Superintendencia Financiera […]”. 62.
A su vez, el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso: “[…] Artículo 3. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.
Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial […]". 63. Por lo anterior, esta Sala considera que la Circular Externa se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y iii) estableció los correos electrónicos a las cuales pueden ser remitidas las solicitudes referentes a las facilidades de pago, y en ese sentido, dispuso la forma en que dichas peticiones se deben remitir, fijando los mecanismos tecnológicos que se usarán para prestar el servicio y dar respuesta a las peticiones. 64.
En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 2020 contiene una medida de carácter general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un Decreto Legislativo expedido durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.
Examen sobre los aspectos formales 65. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente; y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. Examen de la competencia 66. En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dicto el acto, el Director de Gestión de Ingresos la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de quien expidió la Circular Externa actúo en ejercicio de sus facultades legales. 67.
En este sentido, la Sala encuentra que el artículo 23 del Decreto 4048 de 2008 señala como funciones del Director de Gestión de Ingresos, entre otras las de: “[…] 1. Planear, organizar y controlar, de acuerdo con el Plan Estratégico las operaciones relacionadas con la gestión de recaudo, cobro y devolución de impuestos nacionales, (…) 3.
Participar en la definición de políticas en materia de tributos internos (…) 5. Conceder el plazo adicional consagrado en el Estatuto Tributario, para las facilidades de pago (…) 9. Dirigir y evaluar el desarrollo de las políticas y procesos de cobro […]”. 68. Por lo anterior, esta Sala considera que el Director de Gestión de Impuestos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al expedir la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020 actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.
Examen de otros aspectos formales 69. En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación. 70. En cuanto al objeto, se puede determinar la Circular Externa refiere la medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes.
Así, se trata de un objeto posible, que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica. 71. En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es, establecer a disposición del público un buzón de correo electrónico para que la población, en general, no concurra a las instalaciones físicas de la entidad, colocando en riesgo la salud de los usuarios y de los funcionarios, sino que las personas puedan gestionar las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria de forma no presencial.
Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto. 72. En cuanto a la finalidad, se concreta en garantizar la gestión de las solicitudes de facilidad de pago y que permite que los contribuyentes que se encuentran en mora pueden normalizar sus obligaciones tributarias con la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de forma no presencial garantizando, de esta forma, el derecho al debido proceso que les asiste a los contribuyentes y garantizando la salubridad de los empleados de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Por tal razón, se señala un procedimiento para que los contribuyentes puedan beneficiarse de la facilidad, sin necesidad de acudir de manera presencial a las sedes de la administración tributaria. 73. Asimismo, se considera que la Circular Externa objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo. 74.
Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Circular satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal. Examen sobre los aspectos materiales 75. El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Circular Externa no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. 76.
La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Circular Externa se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 491de 2020. Juicio de conexidad 77. En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Circular Externa objeto de estudio contiene unas medidas que desarrollan el Decreto Legislativo 491 de 2020, particularmente su artículo 3. 1.
La Circular Externa mencionada supra señaló, entre otras razones, las siguientes: “[…] En cumplimiento de las medidas de contención y prevención del Coronavirus COVID-19 adoptados por la Entidad, para la gestión de las solicitudes de Facilidades de Pago artículo 814 del Estatuto Tributario, Facilidades de Pago Ley de 2010 de 2019, así como aquellas derivadas de la aplicación del artículo 590 del Estatuto Tributario, presentadas por los contribuyentes, se ha dispuesto buzón de correo electrónico del Jefe de División de Cobranzas o Jefe GIT Cobranzas de cada Dirección Seccional, los cuales puede consultarlos en esta dirección: https://www.dian.gov.co/impuestos/Documents/Directorio_Facilidades_Pago _042020.pdf Los comunicados proferidos con ocasión de la solicitud presentada, así como los actos administrativos serán notificados por medios electrónicos, mediante la notificación electrónica señalada en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario y el artículo 6 de la Resolución 0030 de 2020 modificada por la Resolución 31 del 3 de abril de 2020. […]” (Resaltado fuera de texto). 2.
El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 señaló que, con la finalidad de evitar el contacto físico entre usuarios y funcionarios públicos, las autoridades prestaran los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, esto es, de forma remota, para lo cual deben consignar en sus respectivas páginas electrónicas, los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se gestionaran la recepción y expedición de respuestas a peticiones.
En consecuencia, la Circular Externa objeto de control indicó los canales de atención y la forma en que las respectivas peticiones se deben remitir para acudir a gestionar el trámite de otorgamiento de las facilidades de pago. En suma, la medida adoptada en la Circular Externa 0003 de 2020 es un desarrollo estricto de los mecanismos adoptados por el legislador excepcional en el marco del Estado de excepción declarado. 3.
La Sala considera, que la medida adoptada se encuentra relacionada con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto busca, en primer orden, garantizar el derecho de petición y el debido proceso administrativo de las personas que desean gestionar una solicitud de facilidad de pago en materia tributaria, ante la medida de asilamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional; y, en segundo orden, el derecho fundamental a la salud pública. 78.
Así las cosas, la Sala considera se supera el juicio de conexidad entre la medida de trámite de otorgamiento de facilidades de pago en materia tributaria, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 491 de 2020. Juicio de proporcionalidad 79. En segundo lugar, la Sala Especial considera que la medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria, para contribuyentes, a través de canales virtuales es razonable y proporcional para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción. 80.
En este sentido, la Sala considera que es proporcional, en la medida en que, por un lado, el ordenamiento jurídico ordinario no contiene una normativa que autorice a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que gestiones las solicitudes de otorgamiento de facilidades de pago teniendo como medio de recepción los canales virtuales; y, por el otro, una estrategia para evitar el aumento indiscriminado de contagios, y, así proteger el derecho a la salud, ha sido mediante las órdenes de aislamiento preventivo obligatorio.
Por tal razón, en aras de coadyuvar con estas medidas de distanciamiento social, la medida ordenada resulta necesaria para conjurar la crisis derivada de la pandemia. 81. La Circular Externa de estudio adopta una medida razonable que se enmarca dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, dichas modificaciones resultan necesarias dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19. 82.
En virtud de lo anterior, la medida adoptada en la Circular resulta razonable y se enmarca dentro de los parámetros normativos establecidos en el Decreto Legislativo 491 de 2020. 83. Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca garantizar la prestación de los servicios de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en materia tributaria, a pesar de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio. 84.
Así las cosas, la Sala considera que la medida adoptada se ajusta al principio de proporcionalidad. Juicio de sujeción al ordenamiento superior 85. En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si esta medida se ajusta o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad del Director de Gestión de Impuestos implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control. 86.
Asimismo, vistos los artículos 3[39], 4[40] y 14[41] de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacional, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción. 87. Así las cosas, la Sala considera que la medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes fijada en la Circular Externa materia de control, no desconoce las reglas de derecho internacional sobre los derechos humanos, los cuales prevalecen de conformidad con lo establecido en el artículo 3º Ley 137. 88.
De igual forma, los enunciados normativos de este acto administrativo no modifican o afectan alguno de los derechos intangibles señalados en el artículo 4° de la Ley 137, como tampoco suspenden derechos humanos o libertades fundamentales. 89. Asimismo, del contenido de la medida adoptada no se evidencia que exista algún tipo de discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, artículo 14 supra. 90.
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la Circular Externa 003 de 14 de abril de 2020 se encuentra ajustada al Decreto Legislativo 491 de 2020, a las normas constitucionales superiores y a la normativa internacional. Conclusiones 91. La Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 92.
Asimismo, considera que la medida consistente en adelantar el trámite de las facilidades de pago en materia tributaria a través de canales virtuales: supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR ajustada al ordenamiento jurídico la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Consejera de Estado |Consejera de Estado | | | | | | | | | | | | | | | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO |CARMELO PERDOMO CUÉTER | |Consejero de Estado |Consejero de Estad | ----------------------- [1] El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948.
El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. [2] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. [3] “[ ] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [ ]” [4] En este correo se explicó que la Circular Externa 0003 no posee un expediente como tal que contenga los antecedentes que dieron origen a su expedición. Sin embargo, indicó los diferentes antecedentes normativos que le sirvieron de fundamento: i) artículo 23 numeral 9 del Decreto 4048 de 2008, según el cual es función de la Dirección de Gestión de Ingresos de la DIAN “Dirigir y evaluar el desarrollo de las políticas y procesos de cobro”; ii) Ley 2010 de 2019 artículo 120 “Principio de favorabilidad en etapa de cobro”; iii) Decreto Legislativo 491 de 2020; iv) Resoluciones 030 de 2020 “Por la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la DIAN; v) Resolución 031 de 2020 “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 030 de 2020”; vi) Procedimiento PR-CA-0424 “Facilidades de Pago Ley 2010 de 2019”; vii) Instructivo IN-CA-0070 Garantías Versión 3; viii) Artículo 814 ET;
Y ix) Artículo 814-3 del ET. [5] “[…] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]” [6] “[…] Artículo 322.- Con el fin de garantizar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cuente en forma oportuna con el talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente y eficaz del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar la correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio exterior, se dictan disposiciones para el fortalecimiento de la gestión de personal y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN, que en adelante se denominará, "carrera administrativa, de administración y control tributario, aduanero y cambiario […]". [7] “[…] Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones […]”. [8] “[…] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia […]” [9] Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado [10] “[…] Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones […]”. [11] "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" [12] “[…] Artículo 37.
De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […] 2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. [13] “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. [14] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [15] Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992.
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 [16] Corte Constitucional, sentencia C- 252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 [17] Sentencia C-135 de 2009. [18] Este punto habrá de profundizarse más adelante. [19] Cft. Sentencia C-135 de 2009. [20] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [21] La publicación se realizó en el Diario Oficial núm. 51.259 el 17 de marzo de 2020. [22] Corte Constitucional, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [23] “[ ] por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966" [ ]”.
El Pacto se encuentra en vigor para el Estado colombiano. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). [25] “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”. [26] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; sentencia de 22 de octubre de 2019; proceso identificado con el núm. único de radicación 110010315000201801294-01;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [27] Corte Constitucional. M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz. [28] Véase, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; Consejero Ponente: Enrique Gil Botero; número único de radicación: 110010315000200900305-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 9 de diciembre de 2009, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, número único de radicación 11001031500020090073200.
Providencias reiteradas en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de septiembre de 2019; número único de radicación 11001032400020100027900, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 31 de mayo de 2011; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000388-00.
C.P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020090030500. C.P. doctor Enrique Gil Botero. [31] Ibidem cita 21. [32] Ibidem cita 21. [33] Ibidem cita 21. [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000369-00;
C.P. Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [35] Ibidem cita 21. [36] Ibidem cita 21. [37] “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.” [38] “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. [39] ”[ ] ARTÍCULO 3o.
PREVALENCIA DE TRATADOS INTERNACIONALES. De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Congreso de Colombia prevalecen en el orden interno. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario, como lo establece el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
En caso de guerra exterior, las facultades del Gobierno estarán limitadas por los convenios ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y consuetudinario que rijan sobre la materia [ ]” [40] “[ ] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados [ ]. [41] “[ ]
ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.
La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa [ ]”.