RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS SALARIOS Y PRESTACIONES - Desempeño de funciones de un cargo superior al que estaba vinculado / EMPLEADO PUBLICO - Desarrollo de funciones taxativamente descritas en manual de funciones / SALARIOS Y PRESTACIONES COMO DIRECTOR EJECUTIVO - Reconocimiento La normativa colombiana ha establecido el reconocimiento y pago de diversos factores salariales y prestacionales a fin de asegurar una vida digna y de cubrir posibles contingencias que se puedan presentar de manera presente o futura en el curso de los trabajos desempeñados, sin que esto genere un detrimento injustificado al Estado, dichos factores pueden variar de acuerdo a la implicación de la relación laboral y a las condiciones de la misma, es así como nacen ciertas circunstancias diferenciales para los servidores públicos.
El empleo público existe una vez se crea en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto, su correspondiente remuneración. La titularidad para ejercerlo se adquirirá solo a partir de la posesión de este. En este sentido, todo empleo debe tener sus funciones determinadas, ya sea en una ley o en un reglamento; además dicho empleo, se insiste, tiene que estar previsto en la respectiva planta de personal y contar con el respectivo salario en el presupuesto de la entidad respectiva.
El actor gozaba de la calidad de empleado público en razón a que fue vinculado a través de acto de nombramiento para desarrollar o atender un conjunto de funciones que están previa y taxativamente descritas en Manual de Funciones, es decir un empleo; y que por naturaleza son de carácter permanente e inherentes a la actividad de aquella. El actor fungió como Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, tenía a su cargo el manejo de más de 70 personas, coordinaba reuniones con las entidades del gobierno, nacional, departamental, manejaba las cuentas bancarias, realizaba los pagos de los proyectos ejecutados, coordinaba reuniones con la Asamblea y la Junta de Socios, gestionaba proyectos a nivel nacional para los 26 municipios asociados.
Por ende, no es de recibo el argumento expuesto por el recurrente, según el cual, el demandante no cumplió con las funciones que le habían sido encomendadas, pues, aunque en el sub-lite no es objeto de debate la adecuada prestación de los servicios, lo cierto es que los testimonios que fueron rendidos en el proceso son concluyentes en señalar el cumplimiento de unas funciones que le habían sido asignadas por el Manual de Funciones y el Acuerdo 006 de 2008 al señor Julio Cesar Montenegro Narváez como Director Ejecutivo.
FUENTE FORMAL: LEY 1042 DE 1978 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 52001-23-31-000-2012-00270-01(0217-17) Actor: JULIO CÉSAR MONTENEGRO NARVÁEZ Demandado: ASOCIACIÓN SUPRA-DEPARTAMENTAL DE MUNICIPIOS DE LA REGIÓN ALTO PATÍA - ASOPATIA Referencia: TRÁMITE: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SEGUNDA INSTANCIA. ASUNTO: ESTABLECER SI ES VIABLE EL RECONOCIMIENTO DE LOS SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR DURANTE EL TIEMPO EN QUE ESTUVO PRESTANDO SUS SERVICIOS EL DEMANDANTE.
Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 31 de mayo de 2019[1], después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obran en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 30 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Julio César Montenegro Narváez en contra de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-. 1.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda y sus fundamentos[2]. Julio César Montenegro Narváez, por intermedio de apoderado judicial[3], en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Decreto 01 de 1984- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 009 de 30 de enero de 2012, por medio del cual el Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- le negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que estuvo prestando sus servicios «3 de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010» debido a que la entidad se encontraba atravesando una difícil situación financiera.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago de $100.221.483 por concepto de salarios y demás prestaciones[4] dejadas de percibir durante el tiempo en que estuvo prestando sus servicios entre el 3 de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010; (ii) indemnización por mora en el pago de cesantías; y, (iii) dar aplicación a la sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.
Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica del demandante, así: El 2 de marzo de 2009 la Asamblea Ordinaria de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, conformada por varios alcaldes, concejales y representantes de la comunidad de la región Alto Patía, nombró al señor Julio César Montenegro Narváez como Director Ejecutivo de esta entidad para el periodo de marzo de 2009 a marzo de 2013.
El 1º de octubre de 2010 el señor Julio César Montenegro Narváez renunció al cargo, motivo por el cual solicitó el 24 de enero de 2012 los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que estuvo prestando sus servicios, sin embargo, por medio del Oficio 009 de 3º de enero de 2012 el Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- le negó tal pretensión por cuanto la entidad estaba atravesando “(…) por una situación financiera bastante difícil y nos encontramos en un trabajo de recuperación de cartera debido a que los aportes de los municipios asociados no se están haciendo efectivos desde hace algunos años, situación que sorteó el doctor Montenegro (…)”.
El 20 de octubre de 2010, la citada autoridad administrativa certificó que al señor Julio César Montenegro Narváez se le adeudaba la suma de $100.221.483 por concepto de salarios, cesantías, primas de servicios, primas de navidad, vacaciones e intereses a las cesantías. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 13, 25, 29 y 53Ley 6ª de 1945; y, Decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969; 1045 de 1978; y, 404 de 2006.
Como concepto de violación de las normas invocadas, el demandante consideró que el acto acusado está viciado de nulidad, por cuanto: Los servidores públicos tienen derecho a exigir del Estado, en cualquiera de sus niveles, que le sean pagados sus salarios como remuneración por el servicio prestado en los periodos establecidos en la ley o en el contrato, pues el salario es la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe como consecuencia de su trabajo.
Así mismo, tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales, dado que al igual que el salario, nace indudablemente de los servicios subordinados que se le proporciona al empleador, es posible que no se surta como consecuencia propia de la actividad, sino que más bien cubran los riesgos o infortunios en que se pueda enfrentar, la desocupación, la pérdida ocasional o permanente de su capacidad laboral por enfermedad, accidente o vejez. 3.
Contestación de la demanda[5]. La Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- contestó la demanda dentro de la oportunidad legal, en la que se opuso a las pretensiones formuladas por el actor, con fundamento en los siguientes argumentos: No es procedente realizar el reconocimiento de los salarios y demás prestaciones al señor Julio César Montenegro Narváez por cuanto nunca tuvo la calidad de empleado público, no recibía órdenes de la Junta Directiva o de los municipios asociados, ni mucho menos cumplía horario alguno. En efecto, el formalismo dado por acta de nombramiento y un acto de posesión no determinan la relación laboral, ya que para ello se requiere de unas funciones y una remuneración igual a la cantidad y calidad del trabajo.
Probado se encuentra que las tareas realizadas por la parte demandante en favor de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- fueron esporádicas, motivo por el cual la remuneración que debía realizarse era por el tiempo en el que se había demorado en realizar la labor encomendada, mas no por la totalidad del pago acordado, quiere decir entonces que la suma de $19.140.380 pesos pagados al demandante por medio de los comprobantes de pago 15421, 15436, 16045 y 16096 ascienden a la totalidad de lo adeudado al demandante. 1.4 La sentencia apelada[6].
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[7]. Lo anterior por las razones que a continuación se pasan a exponer: Las asociaciones de municipios son entes de derecho público que se conforman de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 136 de 1994[8], gozan de personería jurídica, son sujetos de derechos y obligaciones, se encuentra representada legalmente por el director ejecutivo, posee autonomía administrativa y patrimonio propio.
En tal virtud, de conformidad con el artículo 19 de la Acuerdo 006 de 2008, por medio del cual se reforma a los estatutos de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, es función de la Asamblea General de socios, como uno de los órganos de dirección, elegir al Director Ejecutivo de la asociación. Se encuentra acreditado que la Asamblea General de socios de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, el 2 de marzo de 2009 eligió al señor Julio César Montenegro Narváez como Director Ejecutivo de dicha asociación, para el periodo comprendido entre el 2 de marzo de 2009 hasta el último día del mes de marzo de 2013, por tanto, el demandante era empleado público y laboró en tal condición para la entidad demandada hasta el 1º de octubre de 2010.
Por lo anterior, es pertinente el reconocimiento y pago al señor Julio César Montenegro Narváez del salario «teniendo en cuenta las sumas ya canceladas, esto es, $25.608.300», las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, viáticos, prima de vacaciones y prima de navidad. No es posible el pago de la sanción moratoria, como quiera que el demandante no agotó vía gubernativa respecto de esta pretensión. 1 El recurso de apelación[9].
La Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- interpuso recurso de apelación con fundamento en los argumentos que se pasan a exponer: Se encuentra en desacuerdo con la sentencia proferida por el a-quo por tres argumentos en particular; primero, que las copias simples no pueden ser tenidas en cuenta; segundo, que deben ser analizados los testimonios presentados por la demandada en los cuales se demuestra que el demandante no laboró; y, por último, que no es posible el reconocimiento de los viáticos, dado que no se encuentra probada su causación. II.
CONSIDERACIONES Planteamiento del problema jurídico. Para atender los argumentos planteados por la parte demandante, le corresponde a la Sala: Determinar si el señor Julio César Montenegro Narváez tiene el derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones que se le adeudan como consecuencia de su vinculación en la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- desde el 2º de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010, pese a que, según el recurrente, no fue prestado el servicio, pues las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de ello.
Para el efecto, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) de la relación legal y reglamentaria; (ii) la existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y determinación de las funciones del cargo; y, (iii) del caso en concreto. De la relación legal y reglamentaria. Varias disposiciones han regulado los empleos públicos, que pueden desempeñar, entre otros, los empleados públicos.
Entre ellas se destacan la Ley 4ª de 1913 y el Decreto Ley 2400 de 1968. La Ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, como antes se dijo, en su tiempo, consagró: “(…) Art. 5º. Son empleados públicos todos los individuos que desempeñan destinos creados o reconocidos en las leyes. Lo son igualmente los que desempeñan destinos creados por ordenanzas, acuerdos y decretos válidos.
Dichos empleados se clasifican en tres categorías, a saber: 1. Los Magistrados, que son los empleados que ejercen jurisdicción o autoridad. 2. Los simples funcionarios públicos, que son los empleados que no ejercen jurisdicción o autoridad, pero que tienen funciones que no pueden ejecutar sino en su calidad de empleados; 3. Los meros oficiales públicos, que son los empleados que ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar, aun sin tener la calidad de empleado.” (…)” Por su parte, el Decreto Ley 2400 de 1968[10], expedido por el Presidente de la Republica, modificó las normas que regulaban la administración del personal civil, la cual en el artículo 2 dispuso que: “(…) Art. 2º Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearan los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. (…)” Posteriormente el Decreto Ley 1042 de 1978[11] expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 5ª de 1978, estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministros, Departamentos Administrativos, Superintendencias del orden Nacional y se fijaron las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos; en lo pertinente, previó: “(…) Art. 2º De la Noción de empleo.
Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública. Los deberes, funciones y responsabilidades de los diferentes empleos son establecidos por la Constitución, la ley o el reglamento, o asignados por la autoridad competente.
(…)” Ahora bien, de conformidad con el artículo 25 de la Constitución Política, el Estado debe garantizar el derecho al trabajo en la población en condiciones de justicia y vida digna, por lo que no puede entenderse éste como el cumplimiento de una serie de labores, si no que lleva implícito una retribución que, además de ser proporcional al trabajo realizado, debe garantizar la consecución de otros factores tal como lo expone la Corte Constitucional[12]: “(…) También hace parte del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, la adecuada retribución o remuneración obtenida por la actividad laboral desplegada, es decir, el salario, que en todo caso debe colmar las necesidades y urgencias de quien efectúa la actividad laboral, y que se entienden vitales porque buscan garantizar no solo los derechos fundamentales de quien trabaja sino de su núcleo familiar dependiente, en aspectos tan trascendentales como vivienda, vestido, alimentación, educación, salud, entre otros (…)”.
En virtud de lo anterior, la normativa colombiana ha establecido el reconocimiento y pago de diversos factores salariales y prestacionales a fin de asegurar una vida digna y de cubrir posibles contingencias que se puedan presentar de manera presente o futura en el curso de los trabajos desempeñados, sin que esto genere un detrimento injustificado al Estado, dichos factores pueden variar de acuerdo a la implicación de la relación laboral y a las condiciones de la misma, es así como nacen ciertas circunstancias diferenciales para los servidores públicos.
La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y determinación de las funciones del cargo. De acuerdo con el artículo 122 de la Constitución Política de 1991[13], toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través de los cuales satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico.
Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal. El factor concluyente en su creación está dado por las necesidades del servicio toda vez que la definición clara de estas permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, con su respectiva clasificación. En esos términos, por planta de personal puede entenderse la determinación, tanto cualitativa como cuantitativa, de los empleos públicos que integran una entidad estatal a efectos de lograr el cumplimiento de los fines constitucionales y legales a los que responde su creación y funcionamiento[14].
Así, el empleo público existe una vez se crea en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto, su correspondiente remuneración. La titularidad para ejercerlo se adquirirá solo a partir de la posesión de este[15]. En este sentido, todo empleo debe tener sus funciones determinadas, ya sea en una ley o en un reglamento; además dicho empleo, se insiste, tiene que estar previsto en la respectiva planta de personal y contar con el respectivo salario en el presupuesto de la entidad respectiva.
Asimismo, señala la disposición superior, que el servidor al entrar en ejercicio del cargo debe jurar que cumplirá y hará cumplir la Constitución y desarrollar las obligaciones que incumben. Entonces, la remuneración depende del cargo en el cual esté nombrado y posesionado el servidor, pues, como es sabido, la función pública está regida a través de una relación legal y reglamentaria.
Efectuadas las anteriores reflexiones, a continuación, procede la Sala a analizar si el señor Julio Cesar Monten desempeñó, materialmente, funciones de un cargo superior al que estaba vinculado, el cual le brinde el derecho al reconocimiento de seguir beneficiado del incremento pensional efectuado a través del acto acusado. Del análisis del caso concreto.
El señor Julio César Montenegro pretende el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que estuvo prestando sus servicios en la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- desde el 2º de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010, pretensión a la que accedió el a-quo; sin embargo, la entidad recurrente consideró que no es viable tal reconocimiento, concretamente, porque no se encuentra probada la prestación del servicio.
Con miras a resolver los puntos objeto de controversia, conforme al material probatorio obrante en el expediente, se realizarán las siguientes precisiones generales: a) Según el Acuerdo 006 de 2008[16], la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- fue constituida por los municipios de Arboleda, San pedro de Cartago, San Lorenzo, Taminango, Cumbitara, El Rosario, Leyva, Policarpa, El Tambo, Los Andes «pertenecientes al Departamento de Nariño», Balboa, Bolívar, Florencia, Mercaderes y Patía «pertenecientes al Departamento del Cauca», en la cual se estableció como naturaleza jurídica la siguiente[17]: “(…)” La Asociación de Municipios es una entidad administrativa, descentralizada de derecho público del órden regional, con personería jurídica, propio e independiente de los municipios que lo integran y con capacidad para presentar y ejecutar proyectos de inversión que benefician a los municipios asociados.
Se rige por sus propios estatutos y por las disposiciones de la ley y goza para el desarrollo de su objeto, De los mismos derechos, prerrogativas, excepciones y privilegios otorgados por la ley a los municipios. (…)”. b) De conformidad con el Acta No. 1 de 2 de marzo de 2009 de la Asamblea Ordinaria de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, se evidencia que el señor Julio César Montenegro Narváez fue nombrado Director Ejecutivo de la mencionada asociación «con 46 votos a favor de los 51 que se encontraban facultados» para el periodo estatutario comprendido entre marzo de 2009 a marzo de 2013. c) El 2 de marzo de 2009 el señor Julio César Montenegro Narváez tomó posesión del cargo de Director Ejecutivo de la Asamblea Ordinaria de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- ante el Presidente y la Secretaria de la Asamblea, para ello allegó la cédula de ciudadanía, pasado judicial, certificación de antecedentes disciplinarios, certificado de responsabilidad fiscal y la autoliquidación de bienes, rentas y actividades económicas[18]. d) El 20 de octubre de 2010 el Director Ejecutivo de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- certificó que se le adeudaba al señor Julio César Montenegro Narváez la suma de $100.221.483, de los cuales son $59.254.360 por concepto de salarios, $10.582.422 por concepto de cesantías, $ 1.014.072 por concepto de intereses a las cesantías, $ 11.123.000 por concepto de prima de navidad y $12.876.879 por concepto de compensación por vacaciones no disfrutadas[19]. e) El 15 de diciembre de 2010 el Tesorero de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- certificó que al señor Julio César Montenegro Narváez se le adeudaba la suma de $6.215.212 por concepto de viáticos[20]. f) El 24 de enero de 2012 el señor Julio César Montenegro Narváez, a través de su apoderado, solicitó al Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- el reconocimiento y pago de $100.221.483 por concepto de salarios y demás prestaciones[21] dejadas de percibir durante el tiempo en que estuvo prestando sus servicios entre el 3 de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010[22]; sin embargo, el 30 de enero de 2012 la citada autoridad administrativa le negó tal pretensión por los siguientes motivos[23]: “(…) En respuesta a la comunicación de la referencia, emanada de su despacho el 24 de Enero (sic) del cursante año, me permito manifestar que la disposición supra-departamental de Municipio ASOPATÍA es cumplir con todos los compromisos pendientes con sus acreedores, pero tal como es de pleno conocimiento de su poderdante, doctor Julio Montenegro - Ex - Director de la Asociación, ésta entidad atraviesa por una situación financiera bastante difícil y nos encontramos en un trabajo de recuperación de cartera debido a que los aportes de los municipios asociados no se están haciendo efectivos desde hace algunos años, situación que sorteó el doctor Montenegro (…)”. g) El 20 de diciembre de 2013 el Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- certificó las funciones que desempeña el Director Ejecutivo, código 01[24]. h) A folios 130 a 133 se encuentran los comprobantes de egreso 15421, 15436, 16045 y 016096 en los cuales se evidencia el pago al señor Julio César Montenegro Narváez de los salarios correspondientes a abril, mayo, septiembre y un abono por este concepto, respectivamente. i) El 14 de septiembre de 2016 el Tesorero de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- certificó que el señor Julio César Montenegro Narváez trabajó como Director Ejecutivo de dicha asociación durante el 3 de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010, su asignación mensual fue de $6.018.000 y los pagos recibidos durante este periodo fueron por un valor de $25.608.300[25].
En primer lugar, en lo relacionado a las copias simples aportadas al plenario y cuyo valor probatorio se deberían demeritar, de acuerdo con lo expuesto por el recurrente, es necesario señalar que la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia de unificación jurisprudencial[26] sobre el tema de valoración de copias simples, concluyó que los documentos públicos o privados aportados al proceso en copia, se presumen auténticos, por lo tanto, tienen el mismo valor probatorio que el documento original, así mismo, señaló que las partes pueden tacharlos de falso o requerir su cotejo.
En esta misma línea, la Sala Plena de esta Corporación unificó su posición sobre la materia en sentencia del 30 de septiembre de 2014[27], para admitir el valor probatorio de las copias simples, siempre que no se hubieren tachado de falsas por la contraparte, ello con fundamento en el respeto por los principios de buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal, posición que resulta proporcional al cambio de paradigma que introdujeron las Leyes 1395 de 12 de julio de 2010[28], 1437 de 18 de enero de 2011[29] y 1564 de 12 de julio de 2012[30], motivo por el cual tal aspecto no será una limitante para que la Sala valore los documentos que obran en el plenario.
Precisado lo anterior, observa la Sala, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, que la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- fue creada como un establecimiento público, de acuerdo con lo establecido en la Ley 136 de 1993 y el Decreto 1333 de 1986, se rige por estatutos y goza de los mismo derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.
En tal virtud, el Acuerdo 006 de 2008[31] señaló que el Director Ejecutivo es la primera autoridad de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, es elegido por la mitad más uno de los miembros de la asamblea, tendrá un periodo de 4 años igual al constitucional de los alcaldes y sus funciones surgen directamente de la ley, de los estatutos y de las disposiciones que adopten el Consejo directivo y la asamblea.
Al contrastar tal disposición con las pruebas que obran en el expediente se evidencia que el señor Julio César Montenegro Narváez fue elegido por la Asamblea de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- como Director Ejecutivo por el término de 4 años, contados a partir del 2 de marzo de 2009; además, que tomó posesión de su empleo ante el Presidente y la Secretaria de la Asamblea, para el efecto, allegó la cédula de ciudadanía, pasado judicial, certificación de antecedentes disciplinarios, certificado de responsabilidad fiscal y la autoliquidación de bienes, rentas y actividades económicas.
Quiere decir entonces que el demandante al haber sido nombrado y posesionado se encontraba investido de las facultades que le otorgaba la ley y los estatutos y debía cumplir con sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente, en efecto, ya que la persona natural que desempeñe un empleo público en calidad de empleado público «relación legal y reglamentaria», debe realizar su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen y, por ende, requiere de la designación válida «nombramiento o elección, según el caso» seguida de la posesión. Dicho de otra manera, el señor Julio César Montenegro Narváez gozaba de la calidad de empleado público en razón a que fue vinculado a través de acto de nombramiento para desarrollar o atender un conjunto de funciones que están previa y taxativamente descritas en Manual de Funciones[32], es decir un empleo; y que por naturaleza son de carácter permanente e inherentes a la actividad de aquella.
Ante tal particularidad, era obligación de la administración reconocer y pagar al señor Julio César Montenegro Narváez los salarios y prestaciones que se fueran generando como consecuencia de la prestación de sus servicios, esto es, durante el tiempo en que estuvo vinculado a la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- como Director Ejecutivo, concretamente, porque al ser un empleado público la consecuencia más natural que es el pago a una remuneración. Frente a lo anterior, la entidad recurrente se encuentra en desacuerdo, pues, a su juicio, los testimonios que obran en el expediente dan cuenta que el demandante no prestó sus servicios.
Al respecto la señora Daira Jaramillo Chávez, quien fue la Tesorera de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, señaló: “(…) PREGUNTADO. - ¿Manifieste al Despacho si conoce de vista o trato señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ, en caso afirmativo manifieste hace cuánto tiempo y que tipo de relación tiene con el mismo? CONTESTO. - Si lo conozco, lo conozco aproximadamente hace 8 años, él era mi jefe en ASOPATIA, yo era la tesorera de dicha entidad, fui tesorera desde el 1 de junio del año 2001 hasta el 30 de abril de año 2010; pero el solamente fue mi jefe desde marzo de 2009 hasta la fecha de mi renuncia. PREGUNTADO. - Informe al Despacho que cargo desempeñaba el señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ en la Asociación Supra Departamental de Municipios de la Región Alto Patía ASOPATIA, durante cuánto tiempo lo desempeño, que tipo de vinculación tenia, cuáles eran las funciones que desempeñaba, cuál era su horario laboral y en qué lugar cumplía el mismo.
CONTESTO. - El señor MONTENEGRO NARVAEZ era el Director Ejecutivo, solo sé que hasta mi renuncia el desempeñaba el cargo mencionado, él fue nombrado por medio de una resolución por un periodo de 4 años. El dirigía al personal a su cargo que más o menos eran unas 70 personas, coordinar reuniones con las entidades del gobierno, nacional, departamental, era el responsable inventario e insumos de la oficina, manejaba las cuentas bancarias, realizaba los pagos de los proyectos ejecutados por ASOPATIA y de los empleados, dando su visto bueno porque tesorería ejecutaba dichos pagos.
Coordinaba reuniones con la Asamblea y la Junta de Socios de ASOPATIA. Gestionaba proyectos a nivel nacional para los 26 municipios, entre otras. El señor MONTENEGRO NARVAEZ, no cumplía un horario de oficina durante el tiempo que fue mi jefe, él llegaba más o menos a las 10 de la mañana, salía al medio día, regresaba a las 3 de la tarde, o a veces no llegaba a la oficina, el señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ, de los 5 días de la semana trabajaba 3 días.
Él debía cumplir un horario laboral en la oficina ubicada en las instalaciones de Corponaríño. PREGUNTADO. - ¿Infórmele al Despacho quien era el empleador del señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ, de quien recibía órdenes y si acataba o daba cumplimiento a las mismas? CONTESTO. - Él fue nombrado por la Asamblea de Socios (26 Alcaldes) y recibía órdenes de la Asamblea de Socios y cumplir los requerimientos de cada proyecto, pero no siempre acataba órdenes ni cumplía con los proyectos, ya que él se dedicaba a suplir cosas de interés personal que laboral.
PREGUNTADO. - Manifieste al Despacho si el señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ, recibía remuneración por su trabajo desempeñado, en caso afirmativo informe que valor le era cancelado, fecha y forma de pago, y si es de su conocimiento que al prenombrado se le adeudaba alguna suma de dinero por este mismo concepto. CONTESTO. - Al señor JULIO CESAR MONTENEGRO NARVAEZ se le retribuía por sus funciones a medida del aporte de los municipios a ASOPATIA, le cancelaban un promedio de dos millones y medio, el pago no era cumplido, es decir, este siempre se hace de acuerdo a los aportes recibidos de los municipios, no hay una fecha establecida, se le cancelaba por medio de cheque.
Hasta que la fecha no se le debía ningún dinero por salario, solo prestaciones. (…)”. Por su parte, el señor Alfonso Mora, quien era contratista del ente demandado, expresó: “(…) Se continúa con la recepción del testimonio y enterado el compareciente sobre el objeto de su declaración respondió: "En primer lugar soy contratista de ASOPATIA desde el año 1996 y este era un programa de CORPONARIÑO y a raíz de ahí se crea el programa para manejar una serie de proyectos y me contratan como contratista para ejecutar el proyecto de ASOPATIA.
ASOPATIA es un programa que la principal función era buscar proyectos para las comunidades y el objeto principal era generar y ejecutar programas y proyectos que beneficien a los Municipios. En el año 2001 se inició el Segundo Laboratorio de Paz que se ejecutó hasta el año 2010, en el momento de mi salida creo que fue en el año 2010, yo venía contratado por la Unión Europea y ejecutábamos funciones para ASOPATIA, pero contratados por la Unión Europea, en el 2010 se acaba la primera fase del laboratorio de Paz y en ese momento tomo la decisión de retirarme porque se acaba el proyecto y tuve otra oportunidad de trabajo y decidí retirarme de ASOPATIA.
Como es bien dicho mi contrato era Supervisor Financiero de los proyectos y mi trabajo debía ejecutarlo en diferentes Municipios para hacer el seguimiento Financiero, este es mi trabajo en la Asociación. Alcance a trabajar con el señor Montenegro aproximadamente un año que fue desde abril de 2010 hasta Julio o Agosto de 2011, en ese tiempo trabaje con él, pero mi función como era la de revisar los proyectos hacia mis funciones en los Municipios.
Respecto del señor Montenegro sé que fue nombrado por la Asamblea por un periodo y se crean algunos compromisos entre la Asamblea y el Director entrante, ASOPATIA maneja un presupuesto mínimo que se compone de los aportes que hacen los Municipios para el funcionamiento de la Asociación porque todos los proyectos que se ejecutan son de destinación específica y por tanto no había presupuesto para el funcionamiento, y con la ejecución de proyectos se buscaba los recursos para el funcionamiento de la Asociación, esa función de conseguir los recursos era la principal de la dirección ejecutiva." A continuación, interroga el señor apoderado de la parte demandante así: PREGUNTADO.
Sírvase decir al Despacho por el conocimiento que tiene cuántos Municipios y de qué Departamentos estaban integrados a ASOPATIA o los programas que manejaba. CONTESTO. La asociación manejaba unos Municipios del norte de Nariño y sur del Cauca como asociados, 12 de Nariño y 5 del Cauca, y con estos Municipios se ejecutaba el programa. PREGUNTADO.
Dice usted en su declaración que una de las funciones de la Dirección Ejecutiva desempeñada por el demandante era la de gestionar recursos. Sírvase decir al Despacho si recuerda ante que Entidades debía realizar tales gestiones. CONTESTO. Como lo dije en mi intervención estábamos en proceso de terminar la primera fase de los proyectos del Laboratorio de Paz, a partir de esa fecha se requería que la dirección ejecutiva gestiones nuevos programas y proyectos lo cual no se dio, pero fue también por programas del orden Nacional y Departamental que no había recursos en las Entidades.
En cuanto a la gestión se debía hacer en todas las entidades de cualquier orden ya sea Departamental o Nacional. PREGUNTADO. Sírvase decir al Despacho por el conocimiento que tiene si la gestión a la que alude en la respuesta se hacía en la oficina o el Director Ejecutivo debía acudir a las Sedes de las Entidades mencionadas en su respuesta.
CONTESTO. Como toda gestión de los proyectos, por experiencia de mi trabajo no de ASOPATIA, se debe hacer en las dos partes tanto en la sede de ASOPATIA como en las sedes de las Entidades con las que se puedan generar algún proyecto. (…)”. De las anteriores declaraciones la Sala debe resaltar que el señor Julio Cesar Montenegro Narváez fungió como Director Ejecutivo de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, tenía a su cargo el manejo de más de 70 personas, coordinaba reuniones con las entidades del gobierno, nacional, departamental, manejaba las cuentas bancarias, realizaba los pagos de los proyectos ejecutados, coordinaba reuniones con la Asamblea y la Junta de Socios, gestionaba proyectos a nivel nacional para los 26 municipios asociados.
Por ende, no es de recibo el argumento expuesto por el recurrente, según el cual, el demandante no cumplió con las funciones que le habían sido encomendadas, pues, aunque en el sub-lite no es objeto de debate la adecuada prestación de los servicios, lo cierto es que los testimonios que fueron rendidos en el proceso son concluyentes en señalar el cumplimiento de unas funciones que le habían sido asignadas por el Manual de Funciones y el Acuerdo 006 de 2008[33] al señor Julio Cesar Montenegro Narváez como Director Ejecutivo.
Tampoco resulta aceptable que se demeriten las certificaciones laborales suscritas por la misma entidad en donde laboraba el demandante, ya que ello sería tanto como desconocer la presunción de la buena fe establecido en el artículo 83 de la de la Constitución Política, además porque la parte demandada no alegó, ni mucho menos probó que éstas hubiesen sido expedidas en contravía de la Constitución y la Ley.
Pero si en gracia de discusión no se admitiera el anterior argumento, resulta que las certificaciones hacen parte de un caudal probatorio que es examinado en su integridad, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, para efectos de establecer si el señor Julio Cesar Montenegro Narváez tiene derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, por lo tanto, más allá de que sean en original o que sean expedidas por los funcionarios que quizás no son competentes, lo que en realidad resultaba importante era demostrar que el mencionado señor no fue empleado público o, en su defecto, que le habían sido cancelados todos los emolumentos propios de la prestación del servicio.
Finalmente, en relación con la posible causación de los viáticos, se evidencia que el 15 de diciembre de 2010 el Tesorero de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- certificó que al señor Julio César Montenegro Narváez se le adeudaba la suma de $6.215.212 por concepto de viáticos[34], los cuales, de acuerdo con el Oficio acusado, entiende la Sala que no habían podido ser cancelados debido a la difícil situación financiera que estaba atravesando la entidad demandada, de manera entonces que no existe motivo alguno para no efectuar su pago.
Así las cosas, dado que el señor Julio César Montenegro Narváez prestó sus servicios en la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA- desde el 2 de marzo de 2009 al 1º de octubre de 2010 y que a la fecha aún se le sigue debiendo los salarios y prestaciones como consecuencia de la prestación efectiva del servicio, la Sala, confirmará la sentencia del a - quo mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 30 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Julio César Montenegro Narváez en contra de la Asociación Supra-departamental de Municipios de la Región Alto Patía - ASOPATIA-, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia. Lo anterior, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS (firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Informe visible a folio 245. [2] Demanda visible a folios 1 a 11. [3] El abogado Víctor Julio Quijano Melo. [4] $ 59.254.360 por concepto de salarios. $ 10.582.422 por concepto de cesantías. $ 1.014.072 por concepto de intereses a las cesantías. $ 11.123.000 por concepto de prima de navidad. $ 12.876.879 por concepto de compensación por vacaciones no disfrutadas. $ 6.215.212 por concepto de viáticos. [5] Visible a folios 117 a 122 del cuaderno principal. [6] Visible a folios 211 a 221 del expediente. [7] Declaró la nulidad del Oficio 009 de 30 de enero de 2009; como consecuencia de lo anterior, ordenó el reconocimiento y pago de los sueldos, cesantías, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, intereses a cesantías y viáticos desde el 2 de marzo de 2009 al 1º de marzo de 2010; teniendo en cuenta para el efecto, las sumas que ya le fueron canceladas. [8] “(…) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
(…)”. [9] Visible a folios 226 a 228 del expediente. [10] “(…) “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. (…)”. [11] “(…) Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones (…)”. [12] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-157 DE 2014, Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [13] “(…)
ARTÍCULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. (…)”. [14] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2018.
Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación número: 08001-23-31-000-2009-01016-01(1217-16). [15] Consejo de Estado. Sección Segunda. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Número interno: 1943-12. Actor: Bertulio de Jesús Pavas Patiño, demandado: Municipio de la Ceja del Tambo (Antioquia). [16] Por medio del cual se reforman los estatutos de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía – ASOPATIA-. [17] Visible a folios 22 a 36 del expediente. [18] Visible a folio 18 del expediente. [19] Visible a folio 21 y 149 del expediente. [20] Visible a folio 151 del expediente. [21] $ 59.254.360 por concepto de salarios. $ 10.582.422 por concepto de cesantías. $ 1.014.072 por concepto de intereses a las cesantías. $ 11.123.000 por concepto de prima de navidad. $ 12.876.879 por concepto de compensación por vacaciones no disfrutadas. $ 6.215.212 por concepto de viáticos. [22] Visible a folio 13 del expediente. [23] Visible a folio 14 del expediente. [24] Visible a folios 125 a 129 del expediente. [25] Visible a folio 208 del expediente. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, expediente 25022, demandante: Rubén Darío Silva Alzate. [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, Radicación: 11001-03-15-000-2007- 01081-00 (Rev), Actor: Adriana Gaviria Vargas. [28] «ARTÍCULO 11. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012.
Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo672> El inciso 4o del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil quedará así: “En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva.» [29] Artículo 215.
Sobre el valor probatorio de las copias, parcialmente derogado por el artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. [30] Artículo 244 y siguientes. [31] Por medio del cual se reforman los estatutos de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía – ASOPATIA-. [32] Manual de Funciones visible a folios 125 a 129 del expediente.
“(…) 1. Dirigir, coordinar y vigilar al personal de la Asociación y velar por el cumplimiento de sus funciones y programas. 2. Elaborar el plan de operaciones de la Asociación de Municipios y someterlos a la probación de la Junta Directiva. 3. Coordinar la ejecución de los planes y programas aprobados por los diferentes Órganos Administrativos. 4.
Celebrar los contratos, convenios y los empréstitos autorizados por la ley y/o Junta Directiva, con entidades del orden Nacional, Internacional, departamental y Municipal y Privado. 5. Presentar una propuesta de ingresos y rentas de la Asociación de Municipios para que sea aprobada por la Asamblea General. 6. Preparar el proyecto de presupuesto general de la Asociación de Municipios y presentarlo a la aprobación de la Junta Directiva. 7.
Efectuar los nombramientos y contratación del personal que requiera la entidad, de conformidad con lo aprobado por la Junta Directiva. 8. Preparar los informes trimestrales a la Asamblea General de Socios, Junta Directiva o los exigidos por otras instancias. 9. Asistir a las reuniones que sea invitado por la Junta Directiva y Asamblea General con voz, pero sin voto. 10.
Presentar con juntamente con la Junta Directiva los informes que les sean requeridos por la Asamblea General de Socios. (…)” [33] Por medio del cual se reforman los estatutos de la Asociación Supra- departamental de Municipios de la Región Alto Patía – ASOPATIA-. [34] Visible a folio 151 del expediente.