DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto administrativo por medio del cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Bucaramanga en su zona urbana sectores 2, 4 y 5 / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Tiene direcciones territoriales en virtud de la figura de la desconcentración administrativa / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – No tienen carácter de nacionales / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Jurisdicción / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer de los procesos de nulidad contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – En los procesos de nulidad se determina por el lugar donde se expidió el acto / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde al tribunal administrativo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA De la pretensión formulada por el actor, se tiene que solicita la nulidad de la Resolución nro. 68-000-052-2018 del 19 de Diciembre de 2018, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Dirección Territorial Santander, a través de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes. […] Así las cosas, atendiendo los criterios funcional y territorial, el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Santander, como quiera que el acto enjuiciado fue expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Dirección Territorial Bucaramanga, por lo que se ordenará remitir el expediente al tribunal indicado.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Respecto del acto administrativo por medio del cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Bucaramanga en su zona urbana sectores 2, 4 y 5 / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede simplemente porque se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La parte actora invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad.

No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales, como ocurre en el presente caso. […] Al consultar el contenido del acto acusado se tiene que el mismo fue expedido por la Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y que de acuerdo con su parte motiva, se profirió en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias conferidas por el artículo 104 de la Resolución nro. 70 de 2011, modificado por el artículo 9 de la Resolución nro. 1055 de 2012 expedidas por la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Como puede apreciarse, el acto demando no se expide en desarrollo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. La norma demandada en realidad es un “acto administrativo de carácter general”, el cual, para su expedición, solo tuvo en cuenta normas con rango reglamentario.

En este orden de ideas, se tiene que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad, contemplado en el artículo 137 del CPACA, como quiera que se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por el Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Primera de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 23 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24- 000-2019-00082-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; y 29 de octubre de 2020, Radicación 68001-23-33-000-2019-00069-03, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 1/ LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 208 DE 2004 – ARTÍCULO 28 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 68-000-052-2018 (19 de diciembre) INSTITUTO GEOGRÁFICO “AGUSTÍN CODAZZI” IGAC DIRECCIÓN TERRITORIAL SANTANDER (Remite por competencia) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-27-000-2019-00006-00 Actor: PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – DIRECCIÓN TERRITORIAL SANTANDER.

Referencia: Nulidad AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA I.

ANTECEDENTES El ciudadano Pedro Nilson Amaya Martínez, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto por el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial Santander.[1] Las pretensiones formuladas en la demanda son: «Con fundamento en los hechos y consideraciones expuestas, solicito a ustedes, previa suspensión provisional de los efectos del acto acusado, respetuosamente DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 68-000-052- 2018 del 19 de diciembre de 2018 expedida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi — IGAC por violación directa a la Constitución.» Los hechos alegados en la demanda, son del siguiente tenor: «Primero: Mediante Resolución N° 68-000-052-2018 del 19 de Diciembre del 2018, el Director Territorial Santander del IGAC "…ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes” En el artículo 2° la mencionada resolvió: "Declarar vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander, a partir del 1° de enero de dos mil diecinueve (2019).

Segundo: La anterior decisión viola de manera directa los artículos 13, 95 #9 y superiores en lo que tiene que ver con el derecho a la igualdad, y la equidad y justicia tributaria, al ordenar el IGAC la actualización de la formación catastral en unas zonas de la Unidad Orgánica Catastral —Municipio de Bucaramanga- aumentando la base gravable para la liquidación del impuesto predial para algunos habitantes de la ciudad mientras que a otros en iguales condiciones su avalúo catastral continuó siendo el vigente para el mes de enero de 2017, naciendo así un desequilibrio en las cargas públicas en contra de aquellos propietarios de bienes inmuebles, que sufrieron la actualización de la formación catastral.

Tercero: Las normas que regulan el catastro en Colombia – ley 14 de 1983 y Resoluciones 0070 del dos mil once (2011) "Por, la cual se reglamenta técnicamente a formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral", 1055 el treinta y uno (31) de octubre de dos mil doce (2012) "Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 70 del 4 de Febrero del 2011" expedidas por el IGAC- de manera taxativa obligan a que la actualización de la formación catastral deba realizarse de manera total en la Unidad Orgánica Catastral y tampoco prohíben la actualización de manera parcial, es por eso que se acude el H. Consejo de Estado en acción de Nulidad por Inconstitucionalidad. » Las normas que estimaron vulneradas fueron las siguientes: Artículos 13, 95, 363 de la Constitución Política.

En el concepto de violación, manifestó que existe infracción a los principios de equidad, justicia y progresividad de los tributos por desconocimiento del principio de igualdad, en razón a que el acto acusado ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados únicamente de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro, por cuanto con ello se impone una carga tributaria más cuantiosa para ciertos sectores del Municipio de Bucaramanga, favoreciendo a los demás sectores que no fueron actualizados, a quienes la cuota se les liquida teniendo en cuenta el resultado de la actualización catastral que fue aplicado solamente a unos sectores.

Señaló que el acto acusado se expidió de forma irregular con desconocimiento de las prohibiciones contempladas, comoquiera que el IGAC, a través de la Dirección Territorial Santander, al ordenar la renovación únicamente de los sectores descritos y declarar vigentes los avalúos resultantes de la actualización catastral a partir del 01 de enero de 2019, impuso una carga excesiva sobre tres sectores de la ciudad y favoreció a los sectores que fueron excluidos de la actualización catastral, haciendo un tratamiento diferenciado sin fundamento válido para ello.

Adicionó que no existe un estudio serio y objetivo que sustente la realización de la actualización de formación catastral, puesto que, según la respuesta que se profirió dentro del debate de control político al interrogante sobre el estudio técnico, jurídico y estadístico para determinar la actualización catastral de los sectores 2, 4 y 5, el IGAC contestó que se estableció teniendo en cuenta el comunicado de la Secretaría de Planeación Municipal, en el que se señalan los sectores de mayor desarrollo de construcción habitacional y servicios.

Finalmente, concluye que la autoridad catastral es la competente para actualizar el proceso de actualización catastral y la forma de realizarlo, por lo que es inexplicable para el caso en estudio que haya sido la Alcaldía de Bucaramanga la que tomó la decisión de actualización catastral a solo unos sectores de la ciudad. 1.5. En un primer momento el medio de control fue conocido por la Sección Cuarta de esta Corporación que, mediante providencia de 01 de marzo de 2019, remitió el expediente a este Despacho, en atención a la distribución interna de asuntos.

II. CONSIDERACIONES Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión del medio de control, el Despacho advierte lo siguiente: 2.1. El medio de control utilizado La parte actora invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad. No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales, como ocurre en el presente caso.

A este efecto, se observa que, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado lo siguiente: «[…] En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia[6][2] que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]” [3]. 2.2. Del acto demandado: Al consultar el contenido del acto acusado[4] se tiene que el mismo fue expedido por la Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y que de acuerdo con su parte motiva, se profirió en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias conferidas por el artículo 104 de la Resolución nro. 70 de 2011, modificado por el artículo 9 de la Resolución nro. 1055 de 2012 expedidas por la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Como puede apreciarse, el acto demando no se expide en desarrollo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. La norma demandada en realidad es un “acto administrativo de carácter general”, el cual, para su expedición, solo tuvo en cuenta normas con rango reglamentario. 2.3.

Adecuación Medio de Control: En este orden de ideas, se tiene que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad, contemplado en el artículo 137 del CPACA, como quiera que se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por el Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 2.4 Competencia El artículo 149 del CPACA establece la competencia del Consejo de Estado.[5] De la pretensión formulada por el actor, se tiene que solicita la nulidad de la Resolución nro. 68-000-052-2018 del 19 de Diciembre de 2018, emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Dirección Territorial Santander, a través de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes.

Cabe anotar que en providencia proferida el 23 de octubre de 2019[6], al estudiarse la admisión de una demanda de nulidad en contra de una resolución expedida por el director territorial Santander del IGAC, por medio de la cual se aprobó el estudio de zonas homogéneas y el valor de la construcción del municipio de Bucaramanga, sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana, se sostuvo el siguiente criterio: “Es importante destacar que el Decreto 208 de 2004, Por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y se dictan otras disposiciones, dispone:

ARTÍCULO 28. Direcciones Territoriales. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi contará con veintidós (22) Direcciones Territoriales, las cuales serán organizadas por el Director General del Instituto de acuerdo con las necesidades del servicio, quien determinará su jurisdicción y sede. (…)

PARÁGRAFO. Sin perjuicio de las funciones que como máxima autoridad catastral, en materia de vigilancia, asesoría y control tiene el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las Direcciones Territoriales con jurisdicción en aquellos territorios donde existan autoridades catastrales descentralizadas no ejercerán allí las funciones catastrales, salvo que exista norma expresa que así lo señale».

Por otra parte, la Resolución 1096 de 2010 «Por la cual se determina la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales y se organizan Unidades Operativas para adelantar conservación catastral», expedida por el Director General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, estableció la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales que se organizan de acuerdo con las necesidades del servicio a cargo de este Instituto, en los siguientes términos: «Artículo 1°.

Para el cumplimiento de las funciones relacionadas en el artículo 28 del Decreto 208 del 2004, se organizan las siguientes Direcciones Territoriales, que tendrán la jurisdicción y sede que se indican a continuación: |DIRECCIÓN |SEDE |JURISDICCIÓN | |TERRITORIAL | | | |SANTANDER |BUCARAMANGA |MUNICIPIOS DEL | | | |DEPARTAMENTO DE | | | |SANTANDER | (…)”.

En consecuencia, para el Despacho es claro que los actos objeto de estudio fueron expedidos en virtud de la figura de la desconcentración territorial de que trata el artículo 8º de la Ley 489 de 1998, en los siguientes términos: “ARTICULO 8o. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

PARÁGRAFO. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes. (…)”. Así las cosas, de la lectura de las normas transcritas es dable concluir que las funciones a cargo del IGAC se ejercen tanto por las autoridades nacionales como por las territoriales y, en consecuencia, el conocimiento de las controversias que se originen con ocasión de los actos administrativos expedidos por los directores territoriales del IGAC, en virtud de la desconcentración administrativa propia de la función pública, no son de competencia del Consejo de Estado.” (Se destaca) En ese mismo sentido, mediante providencia del 22 de octubre de 2020[7], a través de la cual se resolvió el recurso de apelación en contra de providencia que decretó medida cautelar, dentro de un proceso de nulidad en contra de una resolución expedida por el director territorial Santander del IGAC, se sostuvo lo siguiente: «[…] Se destaca que esta Corporación, después de interpretar sistemáticamente las disposiciones del CPACA que rigen la materia y las normas que regulan la organización del IGAC, ha prohijado la tesis consistente en que, en virtud de la figura de la desconcentración administrativa, los actos administrativos expedidos por las direcciones territoriales del IGAC no tienen el carácter de nacionales, sino territoriales, razón por la cual, las demandas presentadas en contra de los mismos le corresponde conocerlas a los tribunales administrativos.

Ahora bien, respecto de la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia, y en razón al criterio del territorio, los artículos 152 y 156 del CPACA, establecen lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes. […]» ARTÍCULO 156.

COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. […]» Así las cosas, atendiendo los criterios funcional y territorial, el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Santander, como quiera que el acto enjuiciado fue expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Dirección Territorial Bucaramanga, por lo que se ordenará remitir el expediente al tribunal indicado.

En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia, por las razones antes expuestas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 a 10 Cuaderno Principal. [2] Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012- 00046-00. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de 2018.

Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. [4] Resolución 415 del 13 de Abril de 2010. Por la cual se expide el Reglamento del Servicio de Radiodifusión Sonora y se dictan otras disposiciones. [5] «[…] El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. […]». [6] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00082-00, Actor: PERSONERÍA DE BUCARAMANGA, Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – MUNICIPIO DE BUCARAMANGA. [7] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LOPEZ, Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicación número: 68001-2333-000- 2019-00069-03 Actor PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ, Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – DIRECCIÓN TERRITORIAL SANTANDER.