ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN – Contra la decisión que resolvió en la etapa de excepciones declarar la cosa juzgada / AUSENCIA DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVO – El juez constitucional no puede abordar asuntos que no fueron sometidos a conocimiento del juez administrativo / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La actora pretende que nuevamente se estudie la legalidad de las resoluciones que fueron declaradas nulas por el juez natural / INEXISTENCIA DEL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Para acreditar la configuración de algún defecto / AUSENCIA RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTA CALIFICADA – No se cumplió el requisito de acreditar experiencia altamente calificada En el sub lite, la Sala observa que los argumentos de la tutelante se contraen, por un lado, a afirmar la configuración de la cosa juzgada en atención a que, en su concepto, en las sentencias de tutela del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999, se definió el marco jurídico aplicable al caso particular de la [actora]; y, por otro lado, a cuestionar el análisis de las pruebas aportadas y las normas aplicadas que regulan la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
En relación con el primer cargo, este consistente en que la autoridad cuestionada desconoció lo resuelto en las sentencias del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999 en las que jueces constitucionales definieron el marco jurídico vinculante para su caso concreto, providencias que ya hicieron tránsito a cosa juzgada. Este argumento, en verdad, configura la excepción previa de cosa juzgada propuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que, fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Huila en la audiencia inicial realizada el 29 de mayo de 2013.
(…) La decisión que resolvió la mencionada excepción previa, no fue apelada por la demandada, a pesar de que el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 prevé la posibilidad de ejercer este mecanismo de defesa judicial. Esta omisión, hace que el argumento no supere el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, pues emitir un pronunciamiento al respecto, configuraría la sustracción de las competencias propias del juez administrativo de segunda instancia. Igual situación ocurre con la reclamación de la tutelante de que era a la Universidad Surcolombiana a la que le correspondía la expedición de la calificación de la experiencia, y que, en la medida en que no lo hizo, era un error de la institución que no podía ser invocado en su propio favor.
Lo anterior, por cuanto la parte accionante no lo propuso en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. En esos términos, la Sala declarará la improcedencia de los mencionados cargos, dado que no superan el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ya el juez constitucional no puede abordar asuntos que no fueron sometidos a conocimiento del juez administrativo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, o subsanar las posibles negligencias en que las partes hayan podido incurrir.
En cuanto a los demás argumentos del escrito de solicitud de amparo, estos consisten en que, en términos generales, en concepto de la tutelante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció: i) las normas de orden legal y jurisprudencial que establecen que es posible acceder a la prima técnica con experiencia certificada que sea relacionada con el cargo; y ii) que acreditó que cumplió con el requisito de la experiencia, con los pruebas de su vida laboral aportadas al proceso.
Sobre el punto anterior, es preciso recordar que la sentencia del 18 de noviembre de 2020 expuso con suficiencia, que de acuerdo a la norma marco, es decir, el Decreto-Ley 1661 de 1991 y su Decreto reglamentario 2164 de 1991, para acceder a la prima técnica solicitada, era necesario que la experiencia, como segundo requisito o como requisito alternativo para suplir el título de postgrado, fuera altamente calificada, parámetro bajo el cual era interpretada cualquier norma posterior.
En esa oportunidad, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentó su decisión de confirmar la sentencia del 16 de diciembre de 2016 de primera instancia, en que la parte demandada no acreditó cumplir con el requisito de tener experiencia altamente calificada o certificado en tal sentido. Así, la autoridad judicial explicó que si bien habían sido aportados certificados de experiencia laboral, estos no daban cuenta de que, en el cargo que desempeñó en 1991 o con anterioridad, su experiencia haya sido altamente calificada.
(…) Pues bien, en el contexto expuesto, la Sala observa que la discusión que plantea las inconformidades de la tutelante se reducen a la acreditación de la experiencia como requisito para la prima técnica, asunto que, como se explicó anteriormente, ya fue abordado y decidido en la sentencia del 18 de mayo de 2020 en el sentido de indicar que era necesario que esta fuera altamente calificada, lo que no fue probado en el proceso, pues la acreditada, era solo profesional.
Lo expuesto lleva a la Sala a concluir que la tutelante, con sus protestas, en verdad pretende es que nuevamente se estudie la legalidad de las resoluciones que fueron declaradas nulas, a partir de una interpretación particular de las normas y las pruebas aportadas al caso, para que se nieguen las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, situación que pierde relevancia constitucional, pues no supera una cuestión de simple inconformidad con la decisión del 18 de noviembre de 2020.
Finalmente, frente a las sentencias del Consejo de Estado que fueron invocadas como desconocidas, es necesario destacar que la accionante se limitó a afirmar que estas abordaron asuntos similares a su caso y que en ellas se manifestó que, cuando se cumplían con los requisitos de ley, se debía reconocer la prima técnica. No obstante, el cargo no explica la regla derivada de cada providencia, las razones por las que serían aplicables al caso concreto y su incidencia en la decisión del caso.
En este orden, dado que el argumento no expone la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la posible configuración de un defecto, no tiene relevancia constitucional. En conclusión, en atención a que el juez constitucional de primera instancia consideró que la solicitud de tutela cumplió con los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad y negó sus pretensiones, la Sala revocará la decisión del 25 de marzo de 2021 y, en su lugar, declarará improcedente la acción interpuesta por la [actora], por las razones expuestas en la presente providencia. ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00471-01(AC) Actor: MARÍA BEATRIZ PAVA MARÍN Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: Acción de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia de tutela del 25 de marzo de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela María Beatriz Pava Marín solicitó el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la cosa juzgada, a la seguridad jurídica, a la correcta administración de justicia y a la favorabilidad, que consideró fueron vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-23-33-000-2012-00085-02, que inicio en su contra la Universidad Surcolombiana. 1.2.
Hechos 1.2.1. María Beatriz Pava Marín fue nombrada en propiedad en la Universidad Surcolombiana, el 22 de septiembre de 1987, en el cargo de Profesional Universitario, Código 3020, grado 15, registrado en la carrera administrativa mediante la Resolución núm. 3334 de 1987. 1.2.2. La Universidad Surcolombiana reconoció a la señora Pava Marín la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, a partir del 19 de diciembre de 1997, a través de la Resolución núm. 4689 de 1999.
Esta decisión fue modificada por el ente académico con Resolución S00664 de 2000, en el sentido de ordenar el reconocimiento de la referida prestación a partir del 2 de junio de 1991. 1.2.3. Posteriormente, la Universidad Surcolombiana inició demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de María Beatriz Pava Marín, con las pretensiones de que el juez administrativo declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 4689 de 1999 y S00664 de 2000 y se ordenara la devolución de los dineros pagados por concepto de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. 1.2.4.
El asunto correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo del Huila, bajo el radicado núm. 41001-23-33-000-2012-00085- 00, autoridad que, en sentencia del 16 de diciembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, anuló las Resoluciones núms. 4689 de 1999 y S00664 de 2000, negó la solicitud de devolución de dineros y condenó en costas a la parte vencida.
María Beatriz Pava Marín presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 1.2.5. En segunda instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió fallo el 18 de noviembre de 2020, en el que revocó la condena en costas y confirmó en lo demás, la sentencia del 16 de diciembre de 2016. Como fundamento de su decisión, el Alto Tribunal invocó el Decreto-Ley 1661 de 1991, el Decreto 2164 de 1991, los Acuerdos 080 de 1992 y 0005 de 1994, el Decreto 1724 de 1997 y jurisprudencia del Consejo de Estado[1], y estableció que los requisitos para adquirir la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, eran los siguientes: “(a).
Ser empleado nombrado en propiedad. (b). Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. (c). Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada. (d). Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años, la cual será calificada por el jefe del organismo.
(e). El título de formación avanzada podrá ser compensado por tres años de experiencia altamente calificada, siempre y cuando se acredite la terminación de los estudios en la respectiva formación”. Explicó que en el caso concreto, encontró que la señora Pava Marín satisfizo el requisito de ser nombrada en propiedad en un cargo del nivel profesional.
No obstante, que su título de postgrado lo obtuvo el 19 de diciembre de 1997, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 que eliminó la prima para los cargos de profesional, y que no acreditó experiencia altamente calificada. Sobre este punto, indicó: “En el citado pronunciamiento, la Sala determinó que dicha experiencia se diferencia totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 201523.
Conforme a este contexto, en el caso puntual de la señora María Beatriz Pava Marín, la Sala estima que la experiencia que pretende acreditar como calificativa para adquirir el derecho a la prima técnica, solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en el ejercicio de los cargos del nivel profesional, hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil, en uno más calificado, respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Adicionalmente, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el rector de la Universidad Surcolombiana hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.»” […] Se destaca que, aunque la demandada sí terminó estudios de especialización, no obtuvo el título antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, y ese requisito solo podía validarse con experiencia altamente calificada que tampoco acreditó para esa fecha. […] Tampoco cumplió con el requisito de equivalencia de dicho título de formación avanzada con la experiencia altamente calificada, ni la terminación de materias de posgrado antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997”.
(La Sala subraya). 1.3. Pretensiones de tutela La accionante presentó escrito de tutela[2] en el que solicitó al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la cosa juzgada, a la seguridad jurídica, a la correcta administración de justicia y a la favorabilidad; deje sin efectos la sentencia del 18 de noviembre de 2020; y ordene a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que profiera una nueva decisión en la que revoque el fallo del 16 de diciembre de 2016 y niegue las pretensiones de la demanda interpuesta por la Universidad Surcolombiana. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela María Beatriz Pava Marín afirmó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió, en la sentencia del 18 de noviembre de 2020, en los defectos fáctico, sustantivo, de error inducido, por desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: 1.4.1.
Las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2012- 00085-02 desconocieron los fallos de tutela del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999 proferidos dentro de una acción de tutela, que gozan de cosa juzgada constitucional, en los que se definió el marco jurídico aplicable en el caso concreto de la señor Pava Marín. 1.4.2.
De acuerdo a una interpretación sistemática y teleológica del Decreto-Ley 1661 y el Decreto 2164 de 1991, del Decreto 1335 de 1999, del Decreto 1083 de 2015 y del Acuerdo de la Universidad Surcolombiana 005 de 1994, son beneficiarios de la prima técnica quienes, a pesar de no tener un título de postgrado o la terminación de materias de este, acreditaran 3 años de experiencia profesional específica o relacionada con las funciones del cargo, criterio que, en atención al principio constitucional de favorabilidad, debió aplicar en el caso concreto. 1.4.3.
Según lo previsto en los Decretos 643 y 590 de 1993, la experiencia relacionada es aquella adquirida en el ejercicio de funciones similares a un cargo determinado, distinta a la profesional, que corresponde la obtenida en el ejercicio propio de la profesión. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandada acreditó el requisito de cumplir con la experiencia relacionada, que es la requerida para acceder a la prima técnica, conforme a los certificados aportados de su historia laboral[3], razón por la que se consolidó su derecho a percibir la referida prestación, que no puede ser desconocido.
En todo caso, las normas que rigen la materia no exigen que la experiencia certificada deba hacer referencia a que sea altamente calificada. 1.4.4. Correspondía a la Universidad Surcolombiana haber calificado la experiencia de la señora Pava Marín, sin embargo, no lo hizo. En ese orden, dicha institución, en su condición de demandante dentro del proceso ordinario, no podía invocar su propio error a su favor, y menos aún, podían los jueces imponerle una carga desproporcionada a la demandada de aportar un certificado de experiencia altamente calificada. 1.4.5.
Los argumentos de la demanda ordinaria y de la sentencia del 16 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, indujeron a error a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que la llevó a desconocer la experiencia altamente calificada conseguida en otros empleos por María Beatriz Pava Marín. Por todas las anteriores razones, la sentencia del 18 de noviembre de 2020 violó directamente la Constitución. 1.4.6.
Finalmente, la autoridad judicial cuestionada desconoció las sentencias del Consejo de Estado del 10 de noviembre de 2010[4], del 23 de junio de 2011[5], del 17 de mayo de 2012[6], del 27 de junio de 2013[7] y del 22 de mayo de 2014[8], relacionadas con el derecho a percibir la prima técnica. 1.5. Trámite en primera instancia 1.5.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en auto del 9 de febrero de 2021[9], admitió la tutela, vinculó al Tribunal Administrativo del Huila y a la Universidad Surcolombiana y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.5.2.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sintetizó las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2012-00085-02 y reiteró la exposición de motivos contenida en la sentencia del 18 de noviembre de 2020 cuestionada en tutela. Argumentó que la solicitud de amparo no supera el requisito de relevancia constitucional y que no vulneró derechos fundamentales, razón por el que solicitó denegar las pretensiones de la acción[10]. 1.5.3.
El Tribunal Administrativo del Huila y la Universidad Surcolombiana, pese a haber sido notificados, guardaron silencio[11]. 1.6. Sentencia de tutela de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 25 de marzo de 2021[12], en la que negó el amparo deprecado por la accionante, con fundamento en los mismos argumentos del fallo del 18 de noviembre de 2020.
Afirmó que la autoridad cuestionada no incurrió en los defectos invocados en la tutela, puesto que analizó las pruebas aportadas al expediente conforme a la sana crítica y aplicó las normas legales y jurisprudenciales vigentes sobre la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. En cuanto a las sentencias invocadas como desconocidas, manifestó que estas no fijaban una regla de derecho de obligatorio cumplimiento para los demás jueces en el caso concreto. 1.7.
Impugnación. La parte tutelante presentó escrito de impugnación en contra de la sentencia de primera instancia del 25 de marzo de 2021, en el que reiteró los argumentos de su escrito de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales[13]. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
La legitimación en la causa por activa de María Beatriz Pava Marín se encuentra acreditada, puesto que fungió como demandada dentro del proceso que dio curso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 41001-23-33-000-2012-00085-02, y es la titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretenden. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la medida en que fue la autoridad que profirió la sentencia del 18 de mayo de 2020 que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[14].
Cuando se trata de tutelas presentadas en contra de providencias judiciales, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparo se use como un mecanismo alternativo o supletorio de los medios ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial[15]. Además que en las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez [constitucional] no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[16].
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria[17], a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto[18].
En el sub lite, la Sala observa que los argumentos de la tutelante se contraen, por un lado, a afirmar la configuración de la cosa juzgada en atención a que, en su concepto, en las sentencias de tutela del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999, se definió el marco jurídico aplicable al caso particular de la señora Pava Marín; y, por otro lado, a cuestionar el análisis de las pruebas aportadas y las normas aplicadas que regulan la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. 2.2.1.
En relación con el primer cargo, este consistente en que la autoridad cuestionada desconoció lo resuelto en las sentencias del 11 de noviembre y 13 de diciembre de 1999 en las que jueces constitucionales definieron el marco jurídico vinculante para su caso concreto, providencias que ya hicieron tránsito a cosa juzgada. Este argumento, en verdad, configura la excepción previa de cosa juzgada propuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que, fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Huila en la audiencia inicial realizada el 29 de mayo de 2013[19], en los siguientes términos: “Vale resaltar que los fallos de tutela de primera y segunda instancia (proferido por el Juzgado Segundo Laboral de Neiva el 11 de noviembre de 1999 y por el Tribunal Superior de Neiva el 13 de diciembre siguiente) ampararon el derecho de petición e igualdad, y ordenaron reconocerle la prima técnica a los servidores de la Universidad que cumplieran los requisitos establecidos en el Decreto 1661 de 1991.
Y en razón a que en los mismos no se analizó la situación particular del demandado, ni la legalidad de los actos acusados, es evidente que no existe identidad de objeto y de causa con el asunto sub examine”. La decisión que resolvió la mencionada excepción previa, no fue apelada por la demandada, a pesar de que el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 prevé la posibilidad de ejercer este mecanismo de defesa judicial.
Esta omisión, hace que el argumento no supere el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, pues emitir un pronunciamiento al respecto, configuraría la sustracción de las competencias propias del juez administrativo de segunda instancia. Igual situación ocurre con la reclamación de la tutelante de que era a la Universidad Surcolombiana a la que le correspondía la expedición de la calificación de la experiencia, y que, en la medida en que no lo hizo, era un error de la institución que no podía ser invocado en su propio favor.
Lo anterior, por cuanto la parte accionante no lo propuso en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila En esos términos, la Sala declarará la improcedencia de los mencionados cargos, dado que no superan el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ya el juez constitucional no puede abordar asuntos que no fueron sometidos a conocimiento del juez administrativo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, o subsanar las posibles negligencias en que las partes hayan podido incurrir. 2.2.2.
En cuanto a los demás argumentos del escrito de solicitud de amparo, estos consisten en que, en términos generales, en concepto de la tutelante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció: i) las normas de orden legal y jurisprudencial que establecen que es posible acceder a la prima técnica con experiencia certificada que sea relacionada con el cargo; y ii) que acreditó que cumplió con el requisito de la experiencia, con los pruebas[20] de su vida laboral aportadas al proceso.
Sobre el punto anterior, es preciso recordar que la sentencia del 18 de noviembre de 2020 expuso con suficiencia, que de acuerdo a la norma marco, es decir, el Decreto-Ley 1661 de 1991 y su Decreto reglamentario 2164 de 1991, para acceder a la prima técnica solicitada, era necesario que la experiencia, como segundo requisito o como requisito alternativo para suplir el título de postgrado, fuera altamente calificada, parámetro bajo el cual era interpretada cualquier norma posterior.
En esa oportunidad, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentó su decisión de confirmar la sentencia del 16 de diciembre de 2016 de primera instancia, en que la parte demandada no acreditó cumplir con el requisito de tener experiencia altamente calificada o certificado en tal sentido. Así, la autoridad judicial explicó que si bien habían sido aportados certificados de experiencia laboral, estos no daban cuenta de que, en el cargo que desempeñó en 1991 o con anterioridad, su experiencia haya sido altamente calificada.
Además, el Alto Tribunal acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado[21] en la que se ha definido el concepto de experiencia altamente calificada, y las reglas bajo las cuales deben ser analizadas las solicitudes de reconocimiento, como por ejemplo, que la experiencia debe ser certificada por el nominador, circunstancia que tampoco ocurrió. Pues bien, en el contexto expuesto, la Sala observa que la discusión que plantea las inconformidades de la tutelante se reducen a la acreditación de la experiencia como requisito para la prima técnica, asunto que, como se explicó anteriormente, ya fue abordado y decidido en la sentencia del 18 de mayo de 2020 en el sentido de indicar que era necesario que esta fuera altamente calificada, lo que no fue probado en el proceso, pues la acreditada, era solo profesional.
Lo expuesto lleva a la Sala a concluir que la tutelante, con sus protestas, en verdad pretende es que nuevamente se estudie la legalidad de las resoluciones que fueron declaradas nulas, a partir de una interpretación particular de las normas y las pruebas aportadas al caso, para que se nieguen las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, situación que pierde relevancia constitucional, pues no supera una cuestión de simple inconformidad con la decisión del 18 de noviembre de 2020.
Finalmente, frente a las sentencias del Consejo de Estado que fueron invocadas como desconocidas, es necesario destacar que la accionante se limitó a afirmar que estas abordaron asuntos similares a su caso y que en ellas se manifestó que, cuando se cumplían con los requisitos de ley, se debía reconocer la prima técnica. No obstante, el cargo no explica la regla derivada de cada providencia, las razones por las que serían aplicables al caso concreto y su incidencia en la decisión del caso.
En este orden, dado que el argumento no expone la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la posible configuración de un defecto, no tiene relevancia constitucional. En conclusión, en atención a que el juez constitucional de primera instancia consideró que la solicitud de tutela cumplió con los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad y negó sus pretensiones, la Sala revocará la decisión del 25 de marzo de 2021 y, en su lugar, declarará improcedente la acción interpuesta por María Beatriz Pava Marín, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de marzo de 2021, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional interpuesta por María Beatriz Pava Marín, por los motivos expuestos en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de junio de 2020, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-02(3181- 17);
Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2006, radicación 25000-23-25- 000-2002-08242-01(2922-04) y del 8 de agosto de 2003, expediente 23001-23- 31-000-2001-00008-01 (0426-03), demandante: Benjamín Antonio Vergara. [2] Ver páginas 7 a la 43 del expediente de tutela digital, con certificado 838587C59D9746FA C0BE793E9BEE0B58 3C34439B10431895 2B92C6CF25C35922. [3] Certificaciones de los jefes de personal de la Universidad Surcolombiana del 14 de abril de 1994 y 9 de septiembre de 2012 y de los actos administrativos demandados en nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Exp. 2273-2007. [5] Exp. 0465-2010. [6] Exp. 0158-2010. [7] Exp. 1880-2012. [8] Exp. 3824-2012. [9] Documento contenido en el expediente de tutela digital, con certificado 095177D7CF2B40B0 4479587D265091A1 78AB2A68F0D6DEBD FA1E2DF27E48C9F8. [10] Documento contenido en el expediente de tutela digital, con certificado 655F8063B210ECAE 1B91741FBEF0CABA BE56E38CB95FEF6A D3391FC3DB9399B1. [11] Ver páginas 317 a la 322 del expediente de tutela digital, con certificado 655F8063B210ECAE 1B91741FBEF0CABA BE56E38CB95FEF6A D3391FC3DB9399B1. [12] Ver páginas 365 a la 381 del expediente de tutela digital, con certificado 57FB36EC748BB686 9601B7DDC0DF5D46 4C37ACC605D95750 4E0E95F490BF679A. [13] Ver páginas 23 a la 47 del expediente de tutela digital, con certificado 4C845829B5B08FC9 DC148BD452779F19 047B8C5844A1BAEE 7BC532368B20FD81. [14] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance; y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [15] Cfr. Corte Constitucional sentencia T-598 de 2003. [16] Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [17] “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”.
Corte Constitucional, sentencia T- 066 de 2019. Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata. Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. [18] Cfr. Sentencia C-590 de 2005. [19] Ver páginas 175 a 180, del documento contenido en el expediente digital de tutela, con certificado 36F13F1F2EF8D967 94AF1EBC216FD43B 1A45E34272F201EB 0F662FD6D8ECEA89. [20] Certificaciones de los jefes de personal de la Universidad Surcolombiana del 14 de abril de 1994 y 9 de septiembre de 2012 y de los actos administrativos demandados en nulidad y restablecimiento del derecho. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de junio de 2020, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-02(3181- 17);
Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2006, radicación 25000-23-25- 000-2002-08242-01(2922-04) y del 8 de agosto de 2003, expediente 23001-23- 31-000-2001-00008-01 (0426-03), demandante: Benjamín Antonio Vergara.