RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTIAS DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / SANCIÓN MORATORIA EN RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTIAS DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Aplicación La Corte señaló que aunque los jueces han adoptado una postura jurídicamente razonable y justificada al negar el derecho a la sanción moratoria, esta excluye otra posible interpretación, en virtud de la cual sí los ampara la sanción moratoria por la no consignación de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, la cual es «más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales», máxime cuando «el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos.
Así lo establece el Decreto 1252 de 2000».[L]a Subsección ha considerado viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a todos los empleados públicos, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-098 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Frente a las reglas jurisprudenciales relacionadas con la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, Rad. 08001-23-33- 000-2013-00666-01 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 99 / LEY 344 DE 1996 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 1582 DE 1998 RÉGIMEN DE CESANTIAS ANUALIZADAS DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTIAS ANUALIZADAS – Configuración [S]i bien es cierto la señora Yudis Ruiz Rodríguez laboró como docente perteneciente a la planta del municipio de Sabanalarga, también lo es que desde el año 2003 fue asimilada por el departamento del Atlántico y, en consecuencia, a partir de ese año era el departamento en mención quien debía asumir el pago de las cesantías causadas por la demandante.
No obstante, de las pruebas aportadas al proceso se advierte certificación emitida por el profesional universitario de la oficina del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que se da cuenta que se realizaron los registros de los giros e intereses a las cesantías correspondientes a la señora Ruiz Rodríguez desde el año 2003 hasta la fecha, por los servicios que prestó como docente de vinculación municipal.
Adicionalmente, aportó extracto de intereses a las cesantías emitido por la fiduciaria La Previsora en el cual se advierte el valor pagado por cesantías para el año 2003; sin embargo, no registra la fecha en que se consignaron dichas sumas. En el caso que nos ocupa, se encuentra entonces que de los documentos obrantes al dossier no se desprende con certeza que el departamento del Atlántico hubiese consignado en la oportunidad legal las cesantías correspondientes al año 2003, esto es, a más tardar el 14 de febrero de 2004.
Por consiguiente, la señora Ruiz Rodríguez demostró los supuestos fácticos para ser beneficiaria de la indemnización deprecada en el año 2003. NOTA DE RELATORIA: En lo que atañe a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de las cesantías anualizadas, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, Rad. 08001-23-31-000- 2011-00628-01 (0528-2014).Frente a la aclaración de la sentencia del 25 de agosto de 2018 con radicado 0528-2014, en cuanto a la prescripción trienal de la sanción moratoria y el momento a partir del cual procede su reclamación, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ- SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, Rad. 08001-23-33-000-2013-00666-01 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
RÉGIMEN DE CESANTIAS ANUALIZADAS DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE SANCIÓN MORATORIA POR NO PAGO DE CESANTIAS ANUALIZADAS – Configuración [L]a demanda persigue el pago de la sanción moratoria correspondiente a las anualidades 1997 a 2003, de manera que, para los precisos efectos de este proceso, la última anualidad causada corresponde a la del año 2003, como bien lo señaló el a quo en la sentencia objeto de la alzada.
En esa medida, el plazo con el que contaba la entidad demandada para consignar al demandante el auxilio de cesantías causado en 2003 vencía el 14 de febrero de 2004, en los términos señalados por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de manera que la mora o retardo para el efecto comenzaba a contar desde el día siguiente, 15 de febrero de 2004, y así mismo ocurría para el comienzo del cómputo del término de prescripción extintiva para su reclamo, según se indicó en la tesis de unificación expuesta en precedencia. Como se encuentra claro que las solicitudes administrativas que perseguían el pago de las acreencias derivadas del pago tardío de las cesantías anualizadas fueron presentadas el 27 de junio y el 1.° y 7 de julio del año 2014, y que en los términos que acaban de indicarse la prescripción frente a dicho concepto se configuró el 15 de febrero de 2007, resulta imperioso concluir que el derecho que le asistía a la demandante para reclamar la sanción moratoria de las cesantías para el año 2003, y por fuerza las que le antecedieron, se encuentra extinto.En ese orden de ideas, esta Subsección encuentra acreditados los elementos de juicio necesarios para declarar probada la excepción de prescripción decretada de oficio por el a quo, pero respecto de la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantías correspondiente a los años 1997 a 2003.Dicha conclusión implica, de suyo, que el fallo objeto de la alzada amerita ser revocado y, de contera, las pretensiones de la demanda deben ser negadas.
NOTA DE RELATORIA: En lo que atañe a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de las cesantías anualizadas, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, Rad. 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-2014).Frente a la aclaración de la sentencia del 25 de agosto de 2018 con radicado 0528-2014, en cuanto a la prescripción trienal de la sanción moratoria y el momento a partir del cual procede su reclamación, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, Rad. 08001-23-33-000-2013-00666-01 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 99 / LEY 344 DE 1996 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 1582 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01612-01(1495-18) Actor: YUDIS RUIZ RODRÍGUEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO Y MUNICIPIO DE SABANALARGA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Sanción moratoria por incumplimiento en la consignación del auxilio de cesantía anualizado (docentes).
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en contra de la sentencia proferida el 23 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada.
DEMANDA La señora Yudis Ruiz Rodríguez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros y formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones[1] 1.
Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Oficio 2014ER104176, sin fecha, recibido el 13 de agosto de 2014, mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional informó a la demandante que remitió su reclamación del 7 de julio de 2014 a la Secretaría de Educación del Atlántico por competencia; ii) Oficio del 3 de julio de 2014, expedido por la Alcaldía Municipal de Sabanalarga; y iii) Oficio 2780 del 8 de agosto de 2014, proferido por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico; actos administrativos con los cuales dichos entes denegaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 y demás normas concordantes. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del Atlántico y al municipio de Sabanalarga pagar a la docente Yudis Ruiz Rodríguez la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 y demás normas concordantes, por la omisión en la consignación del auxilio de cesantía correspondiente a los años 1997 a 2003, es decir, un día de salario por cada día de mora respecto de cada anualidad. 3.
Ordenar a las entidades demandadas pagar la condena con la respectiva actualización, así como el reconocimiento de intereses en virtud de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, y las costas procesales y agencias en derecho conforme al artículo 188 ibidem. Fundamentos fácticos relevantes[2] 1. La señora Yudis Ruiz Rodríguez labora como docente grado 12, inscrita en el escalafón nacional, para el municipio de Sabanalarga desde el 16 de octubre de 1997 hasta la fecha, pero fue asimilada por el departamento del Atlántico en el año 2003.
Actualmente devenga un salario de $2.151.184. 2. Ni el municipio de Sabanalarga, ni la Gobernación del Atlántico, ni el Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio consignaron oportunamente el auxilio de cesantía correspondiente a las anualidades de 1997 a 2003, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 344 de 1996. 3.
La demandante presentó reclamación administrativa el 27 de junio de 2014 ante el municipio de Sabanalarga y el 1.° de julio de 2014 ante la gobernación del Atlántico, entidades que mediante Oficios del 3 de julio de 2014 y 2780 del 8 de agosto de 2014, respectivamente, negaron su solicitud. Así mismo, el 7 de julio de 2014 reclamó ante el Ministerio de Educación Nacional y a través del Oficio 2014ER104176 sin fecha, recibido el 13 de agosto de 2014, informó a la peticionaria que su solicitud la remitió a la secretaria de Educación del Atlántico, sin que hubiese resuelto la misma.
DECISIONES RELEVANTES EN LA PRIMERA INSTANCIA La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 7 de abril de 2016.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Revisado el expediente se observa que el departamento del Atlántico propuso con la contestación de la demanda: Genérica de oficio […] El Despacho no encuentra excepción alguna que estudiar de oficio, en este momento procesal.».
Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Tiene derecho la actora al reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla la ley 50 de 1990, aplicable a los empleados públicos en virtud de la Ley 344 de 1996 correspondiente a los Años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003».
Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[3] El a quo profirió sentencia escrita el 23 de octubre de 2017 en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, el tribunal luego de analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la sanción moratoria de los docentes oficiales de Estado, determinó que el municipio de Sabanalarga no demostró que hubiese consignando las cesantías correspondientes a los períodos 1997 a 2002 en el fondo al que está afiliada, como tampoco que el departamento del Atlántico haya depositado el auxilio correspondiente al año 2003 de manera oportuna.
Por lo tanto, concluyó que estaban dados los supuestos de hecho que generan, a favor de la demandante, el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria. En segundo lugar, en relación con el fenómeno prescriptivo citó apartes de la sentencia de unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016 de esta Corporación, para destacar que el momento en que surge el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía debe realizarse a partir del instante en que se causa la mora.
En ese sentido, concluyó que la obligación de reconocer la mora surgió a partir del 15 de febrero de cada año, pero como la reclamación se hizo cuando habían transcurrido más de los 3 años de que trata el artículo 151 del CST, permitió que se extinguiera el derecho a reclamar las porciones de sanción causadas 3 años anteriores a la reclamación, esto es, las generadas antes del 27 de junio de 2011.
En consecuencia, procedió a decretar la nulidad parcial de los actos administrativos emanados por el municipio de Sabanalarga y la gobernación del Atlántico y, a título de restablecimiento del derecho, condenó al municipio de Sabanalarga a reconocer y pagar un día de salario por cada día retardo en la consignación de los auxilios de cesantías correspondiente a los años 1997 a 2002, desde el 27 de junio de 2011 y hasta la fecha en que se hagan efectivas las consignaciones.
En cuanto a las cesantías correspondiente al año 2003, enfatizó que la demandante al haber sido asumida por el sistema general de participaciones del departamento del Atlántico desde el año 2003, era a este ente territorial el que le correspondía responder por la indemnización moratoria de ese año; sin embargo, el auxilio para esa anualidad se encuentran consignadas e incluidas en el valor reportado para acumular desde el día 11 de junio de 2006, por lo que su causación finalizó en esa fecha y por consiguiente, la sanción deprecada esta prescrita de manera total.
En virtud de lo anterior, declaró probada de oficio la excepción de inexistencia de la obligación con respecto al departamento del Atlántico. En tercer y último lugar, se abstuvo de condenar en costas, pues a pesar de que la parte demandada resultó vencida en el proceso, las referidas costas no aparecen causadas ni probadas. Así las cosas, consideró que estaban llamados a prosperar parcialmente los argumentos del libelo, y en consecuencia resolvió: i) declarar probada de oficio las excepción de prescripción parcial e inexistencia de la obligación frente al departamento del Atlántico, ii) declarar la nulidad parcial del oficio sin número de fecha 3 de julio de 2014 expedido por el municipio de Sabanalarga y del oficio 2780 del 8 de agosto de 2014 proferido por la gobernación del Atlántico; iii) ordenar al municipio de Sabanalarga y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de la sanción moratoria causada en los períodos 1997 a 2002 y; iv) se abstuvo de condenar en costas.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante[4] manifestó su inconformidad frente a la sentencia de primera instancia respecto de los numerales primero y segundo en los siguientes términos: Sostuvo que el a quo declaró probada la excepción de prescripción a pesar que para su caso no operaba. Como argumento de ello, hizo referencia a la sentencia T-008 del 15 de enero de 2015 proferida la Corte Constitucional, según la cual, se desprende que dichos pagos no están afectados por el fenómeno de la prescripción. Explicó además, que tribunal al proferir la decisión se apoyó en la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, cuando al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 12 de diciembre de 2014, dicho criterio no existía y mantenía la tesis de que el término de prescripción de los derechos prestacionales era de 3 años contados a partir de que la obligación se hizo exigible y en tratándose de cesantías desde el momento en que es retirado del servicio, pero como su relación laboral se encuentra vigente dicho fenómeno no le es aplicable.
Además, resaltó que la sentencia de unificación citada rige hacia futuro. Ahora, en cuanto a la sanción moratoria deprecada para el año 2003 y que no fue declarada en el fallo, expuso que del extracto de cesantías no se puede inferir de manera clara que los auxilios reportados al fondo sean los reclamados en la demanda, específicamente que los del año 2003 hayan sido cancelados el día 11 de junio de 2006 como lo afirmó el Tribunal, más cuando los intereses a las cesantías de los años 2003 y 2004 no han sido reportados.
Por ende, solicitó condenar al departamento del Atlántico a su pago, dado que no hay constancia de que el auxilio de cesantía del año 2003 se hubiese consignado oportunamente ni que se haya efectuado en una fecha posterior. Finalmente, enfatizó que no comparte el criterio según el cual la sanción prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no se debe aplicar separadamente respecto a cada una de las anualidades atrasadas y debe correr unificadamente desde el momento mismo en que se causa la primera mora hasta cuando se haga efectivo el pago, pues, en su criterio i) se estaría violando el principio de proporcionalidad que irradia todo el sistema jurídico, dado que la sanción debe guardar relación con la falta cometida y ii) incentiva al empleador en el incumplimiento de varios periodos, pues le resulta más beneficioso.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio[5] indicó que al contestar la demanda se opuso a las pretensiones de la misma al indicar que la sanción señalada en la Ley 1071 de 2006 por la cual se adicionó la Ley 244 de 1995 solo procede respecto de los plazos para el trámite de las prestaciones económicas.
Reiteró que el pago de las prestaciones sociales de los docentes está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio luego de contar con el acto administrativo emitido por la secretaría de educación y la disponibilidad de recursos provenientes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues no hay recursos suficientes para el pago de todas las cesantías que se encuentran en trámite.
Sumado a ello, resaltó que la Circular 01 del 23 de abril de 2002 expedida por el Consejo Directivo del Fomag, en atención a la sentencia SU-014 del 23 de enero de 2001 de la Corte Constitucional, determinó que para el pago de la prestación reconocida y liquidada solo puede efectuarse cuanto exista la correspondiente apropiación presupuestal.
Además, sostuvo que según el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que paga el Fomag, incluidas las cesantías, se efectuarán a través de las secretarías de educación y es la fiduciaria encargada del manejo de los recursos del fondo llevar a cabo el pago, por lo que no existe responsabilidad de esa cartera ministerial.
Adicional a ello, indicó que la norma en cita excluyó a los docentes del régimen de liquidación de cesantías previstas en normas generales tales como las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996, 244 de 1995 y 1071 de 2006 y, por lo tanto, no contempla la sanción por mora en el pago de las cesantías. Para respaldar su posición, citó apartes de la sentencia proferida el 17 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso con radicado 2012-452-01, en la que se concluyó que la norma aplicable es la dispuesta en la Ley 91 de 1989 que fijó el régimen especial de liquidación del auxilio de cesantías del personal docente y de dos providencias proferidas por la Subsección B, de la Sección Segunda de esta Corporación -sin identificar el número del expediente- que negaron la acción de tutela que discutía la interpretación desarrollada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Finalmente, resaltó que el acto administrativo demandado no fue expedido por esa entidad, como quiera que tanto el reconocimiento de la prestación como la negación del pago de la sanción moratoria se realizó por la secretaría de educación y no contiene la manifestación de la voluntad del Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues es una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica y cuyos recursos están destinados a atender las prestaciones que los entes territoriales reconocen a su planta de docentes.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante[6] indicó que está en desacuerdo con los argumentos planteados en el escrito de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que era el municipio de Sabanalarga quien debía asumir, directamente con sus recursos propios, las prestaciones sociales a que tenía derecho.
Así mismo, aclaró que al ser asimilada por el departamento del Atlántico desde el año 2003, fecha en la cual fue afiliada al Fomag, ya existía el Decreto 1252 de 2000 que en su artículo 1.° consagró que, a partir de su expedición, los empleados públicos, trabajadores oficiales y miembros de la fuerza pública tendrán derecho al pago de las cesantías en los términos de las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso.
Así mismo, resaltó que la Ley 91 de 1989 en ningún momento hace referencia o excluye a los docentes territoriales, sólo menciona al personal nacional y nacionalizado como se desprende de los artículos 1 y 2, y en consecuencia, por ser una docente de nivel territorial le es aplicable la Ley 344 de 1996 y sus decretos reglamentarios, como también lo es el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por cuanto es la condición más beneficiosa y con ella se garantiza el derecho a la igualdad con relación a los demás servidores públicos.
Como sustento de ello, transcribió apartes de la sentencia SU-336 de 2017 de la Corte Constitucional y de las sentencias del 14 de septiembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el expediente 2013-0070201 (1732-2015), que establecen que la sanción moratoria le es aplicable a los docentes oficiales al igual que a los demás servidores públicos.
Finalmente, reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación frente a la aplicación de la sentencia de unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016. Las partes demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal, según consta en el informe secretarial visible a folio 274. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, cuando la sentencia ha sido apelada tanto por la parte demandante como por uno o más de los demandados, el juez de segunda instancia puede resolver sin limitaciones los argumentos expuestos en los recursos. Problemas jurídicos De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia de primera instancia y de los recursos de alzada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿Les asiste derecho a los docentes oficiales a reclamar el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por la consignación tardía de las cesantías anualizadas? 2. ¿Se encuentra acreditada en el sub lite la causación de la sanción moratoria respecto de las cesantías anualizadas causada en el año 2003? 3.
¿Operó el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, respecto de las cesantías anualizadas de la demandante, causadas en las anualidades 1997 a 2003? En caso negativo, 4. ¿Se vulneraron principios y derechos de rango constitucional al no haberse condenado el pago de la sanción moratoria separadamente respecto de cada una de las anualidades atrasadas? Primer problema jurídico ¿Les asiste derecho a los docentes oficiales a reclamar el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por la consignación tardía de las cesantías anualizadas? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: en virtud del principio de favorabilidad, es viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. El régimen normativo que regula el pago de las cesantías anualizadas y la sanción por la mora en su consignación, para los servidores públicos La Ley 50 de 1990 por medio de la cual se introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo, previó en su artículo 99 la forma de liquidar las cesantías en los términos que a continuación se citan: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4ª. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5ª.
Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6ª. Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, en orden a: a. Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b. Garantizar que la mayor parte de los recursos captados para orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7ª.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía. Parágrafo. - En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantías autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía.» (Subrayas y negrita de la Sala) Ahora, pese a que la norma transcrita se encontraba destinada específicamente a los trabajadores cobijados por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, la expedición de la Ley 344 de 1996 hizo extensivas a los servidores públicos las disposiciones concernientes a las cesantías.
En efecto, la Ley 344 de 1996 definió el régimen anualizado de liquidación de cesantías para los servidores públicos que se vincularan a partir de su vigencia, y puntualmente en su artículo 13 previó lo siguiente: «Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.
Parágrafo. El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.» (Subrayas de la Subsección) Por su parte, el Decreto 1582 de 1998, que reglamentó parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, dispuso en su artículo 1.° que: «El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. […].» (Subrayas de la Subsección) Ahora bien, el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, previó la causación de una penalidad a cargo del empleador, a título de sanción, por la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías al fondo al que el empleado se encuentre afiliado, para lo cual estimó la fecha en la que la obligación se haría exigible en los términos que a continuación se señala: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. […] 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […].» (Subrayas de la Sala) De conformidad con las consideraciones anteriormente expuestas, es claro que el alcance de las previsiones contenidas en el artículo 99 de la Ley 50 de 1991 amparan el auxilio de cesantías a que tienen derecho los servidores públicos, bajo los preceptos de la Ley 344 de 1996 y del Decreto 1582 de 1998, de modo que frente a la mora en la consignación de dicha prestación resulta procedente el pago de una sanción correspondiente a un día de salario por cada día de retardo.
De tal suerte, si al 15 de febrero de la siguiente anualidad no se verifica el depósito del monto correspondiente en el fondo de cesantías al que el empleado se encuentre afiliado, el mismo podrá requerir el reconocimiento y pago de la sanción contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, antes citado. Del marco jurídico aplicable a los docentes oficiales en materia de cesantías En lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales[7] que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.
La aludida norma, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem reguló lo relativo al reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos: «Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.» (Subraya la Sala) En lo que tiene que ver con el reconocimiento de las cesantías, el artículo 15 ibidem prescribió lo siguiente: «3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1.° de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1.° de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (Subraya la Sala).» Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 señaló que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley».
Con fundamento en lo anterior y con el objeto de lograr la afiliación de los docentes territoriales al aludido fondo, con el Decreto Nacional 3752 de 2003 se dispuso: «Artículo 1°.- Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
Parágrafo 1°.- La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
Parágrafo 2°.- Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional. Artículo 5°. Trámite de la afiliación del personal de las entidades territoriales.
Presentada la solicitud de afiliación por parte de la entidad territorial, dentro de los sesenta (60) días siguientes, se adelantará el siguiente procedimiento: 1. Elaboración del cálculo actuarial que determine el total del pasivo prestacional, presentando de manera separada cesantías y pensiones, del personal docente que se pretende afiliar y, por tanto, el valor de la deuda de la entidad territorial con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tal cálculo será elaborado, con cargo a los recursos del Fondo, por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de sus recursos y la respectiva entidad territorial de conformidad con los parámetros que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el efecto. 2. Definido el monto total de la deuda, previa revisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este será comunicado a la entidad territorial por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo.
Tal comunicado deberá indicar, adicionalmente, el plazo y la forma de pago que deberá ajustarse, en todo caso, a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 549 de 1999. El monto a pagar por vigencia se cubrirá con los recursos que traslade el fonpet al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Si estos recursos no fueren suficientes, la entidad territorial aportará de sus recursos hasta cubrir la totalidad de las obligaciones corrientes que correspondan. 3.
El Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de fideicomitente de la fiducia mercantil por medio de la cual se administran los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ejercerá la interventoría del mismo.» (Subrayas de la Sala) En armonía con el marco normativo reseñado en precedencia, la Subsección había sostenido la tesis de que los docentes oficiales, si bien servidores públicos en toda regla, no están amparados por las disposiciones de liquidación anual de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990, comoquiera que la aplicación de tales previsiones con destino a los empleados territoriales surgió de la Ley 344 de 1996, en cuyo artículo 13 les hizo extensivas las normas vigentes en materia de cesantías, pero hizo la salvedad de que ello era «sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989», lo que se traduce en que lo allí dispuesto no cobijó al personal docente.
Esa postura también había sido desarrollada por la Corte Constitucional, al estudiar el ajuste del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a los postulados de la Carta, pues en sentencia C-928 de 2006[8] señaló que la forma de realizar el cálculo y pago de las cesantías a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no era igual al dispuesto en la Ley 50 de 1990.
En aquella ocasión, puntualizó además que ello redundaba en una violación del derecho a la igualdad porque «simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos[9] es distinta a la regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna». Sin embargo, por vía de acción de tutela, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[10] han considerado que en virtud del principio de favorabilidad, es viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
En efecto, sobre ese particular, la Corte Constitucional en sentencia SU- 098 de 2018[11] sostuvo que el «hecho de que los docentes se encuentren amparados por un régimen especial, no implica el desconocimiento de su calidad de trabajadores del Estado, y menos aún si se trata de la aplicación de una norma de carácter laboral que comporta un beneficio, caso en el cual prevalece la interpretación que reporte el mayor beneficio para el empleado, pues ésta será la que se ajuste a los postulados del artículo 53 de la Carta Política».
De igual manera, en la sentencia en cita, la Corte señaló que aunque los jueces han adoptado una postura jurídicamente razonable y justificada al negar el derecho a la sanción moratoria, esta excluye otra posible interpretación, en virtud de la cual sí los ampara la sanción moratoria por la no consignación de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, la cual es «más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales», máxime cuando «el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos.
Así lo establece el Decreto 1252 de 2000». Y finalmente, concluyó: «[…] Realizada la anterior aclaración, esta Corporación considera que, en el régimen anualizado, aplicable al caso de los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es lógico que se exija la afiliación y el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la manera de garantizar el acceso a la prestación. Sin duda, este sistema solo puede ser equitativo si las personas pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer de la prestación en cualquiera de los eventos en que se permite, esto es, ante el desempleo, para financiar la educación propia, de compañeros permanentes, de los hijos o dependientes y para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda.
Adicionalmente, cabe anotar que, como quedó visto, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que gozan de la sanción como garantía de la prestación. Esta distinción viola el derecho a la igualdad toda vez que los docentes tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores estatales, lo cual no constituye un motivo valido en sí mismo para negar su acceso. […] Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo.
Una interpretación contraria no protegería a estas personas en la misma forma que a otros servidores públicos, lo cual tendría como consecuencia la restricción de su posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación. […] Sumado a lo anterior, el régimen especial al que está sometido el actor no contempla la sanción que solicita, situación distinta sería que su régimen lo contemplara o que, en su lugar, se estableciera otro tipo de beneficios o sanciones, lo cual, en este caso no se evidencia. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que hipótesis como las que ahora se encuentran bajo estudio pueden desconocer el derecho a la igualdad. […] De conformidad con todo lo expuesto, en consonancia con el principio de favorabilidad procede aplicar lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el fomag. […]» (Resalta la Subsección) Recientemente, en sentencia SU-332 de 2019[12] esa Corporación también concluyó que: «[…] 52.
En síntesis, con base en la jurisprudencia constitucional, es posible concluir que (i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores, protegida por la Constitución; (ii) los miembros del Magisterio gozan de un régimen prestacional especial, en razón de la labor que desarrollan y su vinculación con el Estado;
(iii) los docentes oficiales se pueden catalogar como empleados públicos, en razón de las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento, que da lugar a una relación legal y reglamentaria; (iv) los docentes oficiales, en tanto empleados públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. […]» (Negrillas de la Sala) Bajo el anterior derrotero, la Subsección ha considerado viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Por ende, se aplicará el anterior criterio a fin de determinar si la demandante es beneficiaria de la sanción pretendida en la demanda, en los términos del segundo problema jurídico planteado al inicio de estas consideraciones. Segundo problema jurídico ¿Se encuentra acreditada en el sub lite la causación de la sanción moratoria respecto de las cesantías anualizadas causadas en el año 2003? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: se acreditó la causación de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 respecto del auxilio de cesantías del demandante en el año 2003, comoquiera que demostró los supuestos fácticos para ser beneficiario de la sanción moratoria que reclama.
En primer lugar, el Tribunal negó el reconocimiento de la sanción moratoria del año 2003 al encontrar demostrado que el departamento del Atlántico canceló e incluyó las cesantías correspondientes a ese año en el valor reportado para acumulado del 11 de junio de 2006, por lo que la causación de la sanción moratoria para esa anualidad finalizó en esa fecha y por lo tanto, prescribió en su totalidad, teniendo en cuenta que la fecha de prescripción operó para las porciones de sanción causadas con anterioridad al 27 de junio de 2011.
Por su parte, el demandante consideró que al no haber constancia de que el auxilio de cesantía del año 2003 se hubiese consignado oportunamente ni que se haya efectuado en fecha posterior, debe condenarse al departamento del Atlántico a su pago, pues del extracto de cesantías aportado por el departamento no se puede inferir de manera clara que los auxilios reportados al fondo sean los reclamados en la demanda, específicamente, que los del año 2003 hayan sido cancelados el día 11 de junio de 2006 como se afirmó, máxime cuando los intereses a las cesantías de los años 2003 y 2004 no han sido reportados.
En el caso que nos ocupa, la demandante afirmó en el escrito de la contestación de la demanda que en el año 2003 le fueron consignadas de forma tardía sus cesantías. El departamento del Atlántico no realizó manifestación alguna o allegó documento alguno tendiente a controvertir la anterior afirmación. En ese sentido, si bien es cierto la señora Yudis Ruiz Rodríguez laboró como docente perteneciente a la planta del municipio de Sabanalarga, también lo es que desde el año 2003 fue asimilada por el departamento del Atlántico y, en consecuencia, a partir de ese año era el departamento en mención quien debía asumir el pago de las cesantías causadas por la demandante.
No obstante, de las pruebas aportadas al proceso se advierte certificación emitida por el profesional universitario de la oficina del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio[13], en la que se da cuenta que se realizaron los registros de los giros e intereses a las cesantías correspondientes a la señora Ruiz Rodríguez desde el año 2003 hasta la fecha, por los servicios que prestó como docente de vinculación municipal.
Adicionalmente, aportó extracto de intereses a las cesantías emitido por la fiduciaria La Previsora[14] en el cual se advierte el valor pagado por cesantías para el año 2003; sin embargo, no registra la fecha en que se consignaron dichas sumas. En el caso que nos ocupa, se encuentra entonces que de los documentos obrantes al dossier no se desprende con certeza que el departamento del Atlántico hubiese consignado en la oportunidad legal las cesantías correspondientes al año 2003, esto es, a más tardar el 14 de febrero de 2004.
Por consiguiente, la señora Ruiz Rodríguez demostró los supuestos fácticos para ser beneficiaria de la indemnización deprecada en el año 2003. Tercer problema jurídico ¿Operó el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, respecto de las cesantías anualizadas de la demandante, causadas en los años 1997 a 2003? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con los elementos probatorios que obran en el plenario, y a la luz de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 25 de agosto de 2016, aclarada a través de sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, la sanción por mora en la consignación del auxilio de cesantías reclamada en el sub lite se encuentra prescrita, pues la fecha que determina la exigibilidad de la obligación, y por ende el momento a partir del cual procede la reclamación de la penalidad mencionada, corresponde al día en que se configura la mora, esto es, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar la consignación. La postura adoptada en la sentencia unificación del 25 de agosto de 2016, aclarada a través de sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 En lo que atañe a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de las cesantías anualizadas, la Sección Segunda de esta Corporación unificó el criterio jurisprudencial a través de la sentencia del 25 de agosto de 2016[15], aclarada en providencia, también de unificación, del 6 de agosto de 2020[16].
En dicha oportunidad, señaló que la penalidad en comento está sometida a la prescripción trienal y que el momento a partir del cual procede la reclamación de la misma corresponde al día en que se configura la mora respecto de la obligación originaria, esto es, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar la consignación de las cesantías anualizadas.
De conformidad con la tesis de unificación, pese a no existir una norma expresa que contemple un término de prescripción para la penalidad ante la tardanza en el depósito de las cesantías anualizadas a que tiene derecho el trabajador, sobre las mismas opera el fenómeno de prescripción trienal, como se indica a continuación: «[…] Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios a la prestación “cesantías”.
Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. Como hacen parte del derecho sancionador y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.” La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990. […].» (Negrillas del texto, subrayas propias).
Ahora, frente al momento en que surge el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata el numeral 3, del artículo 99 de la Ley 50 de 1991, la providencia de unificación de fecha 06 de agosto de 2016, sentó la siguiente regla jurisprudencial: «[…] la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación anualizada de cesantías, debe realizarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se aplique la figura extintiva respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente. […]» Línea interpretativa que tuvo como fundamento los siguientes planteamientos: «[…] De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el legislador impuso al empleador una fecha precisa para que consigne las cesantías anualizadas de sus empleados, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a aquél en que se causaron, y precisa que “el empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”.
Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.
La anterior interpretación además es consecuente con el hecho de que de conformidad con lo previsto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 50 de 1990, el empleador debe entregar al trabajador un certificado sobre la cuantía de la liquidación realizada con corte a 31 de diciembre de cada año, y teniendo en consideración que los Fondos administradores de cesantías están en la obligación de informar al afiliado, los saldos de su cuenta individual.
Con fundamento en lo anterior, se puede afirmar que si el empleado conoce la liquidación anual que efectúa el empleador y el saldo de su cuenta individual de cesantías, forzoso es concluir que tiene conocimiento del hecho mismo de la consignación anualizada o la omisión de la misma por parte de su empleador, lo que implica que tiene conocimiento de que este ha incurrido en mora y por tal motivo se impone a su cargo la obligación de reclamarla oportunamente, so pena de que se aplique en su contra el fenómeno de la prescripción. […]» (Subraya la Subsección) De los apartes transcritos se desprende de manera inequívoca que la sanción por mora, prevista ante la eventualidad del retardo o la no consignación del auxilio de cesantías por parte del empleador al empleado, se encuentra sometida al acaecimiento del fenómeno de la prescripción extintiva, para lo cual el término a tener en cuenta es el previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Asimismo, se concluye que el momento que determina el surgimiento del derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción por mora, es aquel en el cual se hace exigible la obligación de dar, en este caso de depositar el valor de las cesantías, cuya procedencia opera de pleno derecho al encontrarse dicha obligación sometida al plazo previsto en la ley, esto es, desde el 15 de febrero del año siguiente al de la causación de las cesantías.
Para el efecto, cabe señalar que, la aclaración realizada mediante la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 surgió en razón a la dicotomía que se dio al aplicar la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, dado que en unas ocasiones se contabilizó el término prescriptivo trienal desde el día en que la obligación se hizo exigible en adelante y en otras desde el momento en que se realizó la respectiva reclamación administrativa hacia atrás. Por tal motivo fue que la clarificación consistió principalmente en indicar que la penalidad en mención prescribe a los tres años desde que surgió la obligación. Por lo anterior, con dicha providencia aclaratoria una de las reglas de unificación jurisprudenciales que allí se fijaron fue la siguiente: «[…] (i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990-, es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. […]» Vale mencionar que al proferirse la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 se le dio efectos retrospectivos, es decir, que se aplica a todos los casos pendientes de resolverse tanto en sede administrativa como en sede judicial.
El caso concreto En el asunto bajo estudio, tal como se reseñó en los antecedentes de esta providencia, la demandante perseguía el pago de la indemnización moratoria derivada de la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías correspondiente a los años 1997 a 2003. La sentencia objeto de la alzada accedió parcialmente a las pretensiones del libelo al considerar que no había lugar al reconocimiento de la sanción moratoria del año 2003 y luego de declarar probada la excepción de prescripción respecto de las porciones de sanción moratoria causadas con anterioridad al 27 de junio de 2011, ordenó a título de restablecimiento del derecho a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al municipio de Sabanalarga reconocer y pagar la sanción moratoria a partir de la aludida fecha.
No obstante, la demandante afirma que el reconocimiento de la sanción que se pretende no está sometido al fenómeno prescriptivo. A su vez, precisó que la sentencia de unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016 tienen efectos hacia fututo, motivo por el cual, no le es aplicable dado que la presente demanda fue interpuesta antes del cambio de posición. Previo a decidir el problema jurídico en estudio, debe la Sala entrar a precisar que la función de unificación jurisprudencial adquiere un papel central en el sistema de protección de derechos en sede administrativa y judicial.
Las sentencias de unificación adquieren un estatus particular que produce efectos en la propia jurisdicción, pues su desconocimiento por los Tribunales Administrativos activa el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de asuntos pendientes de fallo a la Sala Plena del Consejo de Estado o de cada una de sus secciones.
También generan consecuencias frente a la Administración, que está obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos a los ciudadanos que lo soliciten y se encuentren en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y para presentarse a los escenarios de conciliación en los que sea citada. Por consiguiente, la sentencia de unificación aludida por la demandante era aplicable para los Tribunales Administrativos desde el mismo momento en que fue proferida, independientemente de que la demanda se hubiese incoado previamente a su expedición, como también lo es, la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 que la aclaró. Ahora bien, en este punto la Sala limitará el examen de los elementos probatorios a aquellos que sean relevantes para el tema de la prescripción de lo adeudado a la demandante.
Entonces, a folios 17 y 18 del expediente obran el acta de posesión y el Decreto 00691 del 26 de septiembre de 1997, expedido por el alcalde municipal de Sabanalarga, por medio del cual se nombró a la demandante para ocupar el cargo de docente oficial al servicio de dicha entidad territorial, de manera que aquella se encontraba cobijada por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, y por ende, la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 se hace extensiva a su situación particular, en los términos ampliamente explicados en las consideraciones que anteceden.
Tal como se afirma en la demanda y se constata en la documentación aportada al plenario (folios 20 a 23), el 27 de junio y el 1.° y 7 de julio del año 2014, la demandante radicó ante el municipio de Sabanalarga, el departamento del Atlántico y el Ministerio de Educación, respectivamente, solicitud de pago de la indemnización moratoria por el no giro oportuno de las cesantías causadas en los años 1997 a 2003.
Como se ha indicado previamente, y vale la pena reiterar, la demanda persigue el pago de la sanción moratoria correspondiente a las anualidades 1997 a 2003, de manera que, para los precisos efectos de este proceso, la última anualidad causada corresponde a la del año 2003, como bien lo señaló el a quo en la sentencia objeto de la alzada. En esa medida, el plazo con el que contaba la entidad demandada para consignar al demandante el auxilio de cesantías causado en 2003 vencía el 14 de febrero de 2004, en los términos señalados por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de manera que la mora o retardo para el efecto comenzaba a contar desde el día siguiente, 15 de febrero de 2004, y así mismo ocurría para el comienzo del cómputo del término de prescripción extintiva para su reclamo, según se indicó en la tesis de unificación expuesta en precedencia. Como se encuentra claro que las solicitudes administrativas que perseguían el pago de las acreencias derivadas del pago tardío de las cesantías anualizadas fueron presentadas el 27 de junio y el 1.° y 7 de julio del año 2014, y que en los términos que acaban de indicarse la prescripción frente a dicho concepto se configuró el 15 de febrero de 2007, resulta imperioso concluir que el derecho que le asistía a la demandante para reclamar la sanción moratoria de las cesantías para el año 2003, y por fuerza las que le antecedieron, se encuentra extinto.
En ese orden de ideas, esta Subsección encuentra acreditados los elementos de juicio necesarios para declarar probada la excepción de prescripción decretada de oficio por el a quo, pero respecto de la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantías correspondiente a los años 1997 a 2003. Dicha conclusión implica, de suyo, que el fallo objeto de la alzada amerita ser revocado y, de contera, las pretensiones de la demanda deben ser negadas.
De esa suerte, y en la medida que las sumas reclamadas por la demandante se encuentran prescritas, resulta inane desarrollar los problemas jurídicos restantes. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 2016[17], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante es anterior a la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, en la que se aclararon las reglas de prescripción frente a la pretensión de reconocimiento de sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 23 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por Yudis Ruiz Rodríguez contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el departamento del Atlántico y el municipio de Sabanalarga.
En su lugar, Segundo: Declarar probada la excepción de prescripción extintiva, respecto de la sanción moratoria reclamada por la consignación tardía de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1997 a 2003. Tercero: Negar las pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas por lo brevemente expuesto. Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la aplicación “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ [pic] ----------------------- [1] Folios 3 y 4. [2] Folios 5 a 7. [3] Folios 378 a 423. [4] Folios 199 a 206. [5] Folios 218 a 224. [6] Folios 270 a 273. [7] De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. [8] Corte Constitucional, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [9] Refiriéndose a diferentes prestaciones, entre ellas las cesantías. [10] Ver, entre otras, sentencias del Consejo de Estado, del 17 de junio de 2019, A.C. 11001-03-15-000-2018-04617-01, Sección Tercera, M.P. y del 28 de junio de 2019, A.C. 11001-03-15-000-2018-04679-01, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [11] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [12] Corte Constitucional, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [13] Folios 99 y 113. [14] Folios 100 y 114. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-31-000-2011-00628- 01 (0528-2014). [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016). [17] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi.