25000-23-36-000-2018-00028-01 — Consejo de Estado

25000-23-36-000-2018-00028-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CAuto2021-06-08

Ponente: Guillermo Sánchez Luque

Actor: Arcoefecto Cia Sas·Demandado: Universidad De Cundinamarca

De qué trata

Síntesis: El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el artículo 180.6 prevé que el auto que resuelve sobre las excepciones previas es susceptible del recurso de apelación y será decidido por el consejero ponente, conforme al artículo 125. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $936.132.004, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6, esto es, $390.621.000.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CONTRATO REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / REGULACIÓN DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - Contratación / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA / OBJETO DEL CONTRATO / APLICACIÓN DE LA NORMA / DERECHO CIVIL / DERECHO COMERCIAL / RÉGIMEN EXCEPTUADO / AUTONOMÍA DE LA VOLUNTADSegún el artículo 69 CN las universidades están sometidas a un régimen especial de contratación incluido en los artículos 57 -modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001-, 93 y 94 de la Ley 30 de 1992. Los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para cumplir sus funciones se rigen por las reglas del derecho privado y sus efectos están sujetos a las normas civiles y comerciales, salvo las excepciones consagradas en esta ley. En los regímenes exceptuados toda la actividad contractual -en sentido amplio- se rige por el derecho privado, es decir, desde la formación del negocio jurídico hasta la etapa postcontractual y la regla predominante será la autonomía privada (artículos 1602 CC y 870 C.Co). (…) Con esta perspectiva, la Sala ha subrayado que las decisiones adoptadas durante la etapa de formación del contrato por las entidades sometidas a los “regímenes exceptuados”, son expresiones de la autonomía privada como las que adoptan los particulares durante la fase de negociación y, por lo mismo, no son actos administrativos, salvo aquellos casos en los cuales la ley disponga expresamente lo contrario.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la autonomía privada de las universidades, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2020, Exp 31628, C.P Guillermo Sánchez Luque y Corte Constitucional, sentencia C 547 de 1994.RECURSO DE APELACIÓN / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTAEl medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general , el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es causado por un hecho, omisión u operación administrativa u ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa (art. 140 CPACA).NOTA DE RELATORÍA: En relación con la fuente del daño en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ver Consejo de Estado, sentencia del 17 de junio de 1993, Exp 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. En relación con la fuente del daño en el medio de control de reparación directa, Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2020, Exp 31628, C.P. Guillermo Sánchez Luque.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CONTRATO REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - Contratación / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD IN CONTRAHENDOLa parte demandante solicitó que se declare patrimonialmente responsable a la Universidad de Cundinamarca por no finalizar el proceso de selección para el suministro e instalación del mobiliario de las oficinas de la sede de Chía. (…). Como el régimen jurídico de los contratos que celebre la Universidad de Cundinamarca para cumplir sus funciones es el derecho privado, los actos precontractuales no son susceptibles de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, pues el daño no proviene de un acto administrativo, ni lo que se pretende es adelantar un juicio de legalidad sobre una prerrogativa de poder público. (…) De modo que, como el contrato no se celebró corresponde a un caso de responsabilidad precontractual o culpa incontrahendo, que no puede ser estudiado como una materia propia del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho porque no hay acto administrativo alguno por impugnar, ni tampoco como una controversia contractual porque no se celebró negocio jurídico alguno. (…) De ahí que el medio de control procedente, por ser aplicable el derecho privado, sea el de reparación directa en procura de obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la entidad demandada, en la que se estudiaría conforme el derecho común (artículos 845 a 864 C.Co) la eventual responsabilidad originada en los tratos previos al contrato, esto es, en las fases preparatorias que aún no han concluido con la celebración del mismo.MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCESO DE SELECCIÓN / TERMINACIÓN DEL PROCESO DE SELECCIÓN / RÉGIMEN ESPECIAL / RÉGIMEN EXCEPTUADO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL DAÑO ANTIJURÍDICOEl fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular el medio de control de reparación directa, de conformidad con el numeral 2 literal i) del artículo 164 CPACA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…) Como el 22 de diciembre de 2015 la Universidad de Cundinamarca profirió el informe final que terminó el proceso de contratación (…) y el 23 de diciembre del mismo año, la parte demandante solicitó reconsiderar esta decisión (…), el término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente, es decir, el 24 de diciembre de 2015 y vencía el 24 de diciembre de 2017. Como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 18 de mayo de 2017 (…), el término de caducidad se suspendió hasta el 1 de agosto de 2017, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida. Al día siguiente se reanudó el conteo por el término faltante que vencía el 12 de marzo de 2018, día hábil siguiente al del vencimiento del término (artículo 118 CGP). Como la demanda se presentó el 16 de enero de 2018 (…), no operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Por ello, se revocará la decisión de primera instancia.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / DOBLE INSTANCIA El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consonancia, el artículo 180.6 prevé que el auto que resuelve sobre las excepciones previas es susceptible del recurso de apelación y será decidido por el consejero ponente, conforme al artículo 125. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $936.132.004, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6, esto es, $390.621.000.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 152 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 125 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CONTRATO REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / REGULACIÓN DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Contratación / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA / OBJETO DEL CONTRATO / APLICACIÓN DE LA NORMA / DERECHO CIVIL / DERECHO COMERCIAL / RÉGIMEN EXCEPTUADO / AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD Según el artículo 69 CN las universidades están sometidas a un régimen especial de contratación incluido en los artículos 57 -modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001-, 93 y 94 de la Ley 30 de 1992.

Los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para cumplir sus funciones se rigen por las reglas del derecho privado y sus efectos están sujetos a las normas civiles y comerciales, salvo las excepciones consagradas en esta ley. En los regímenes exceptuados toda la actividad contractual -en sentido amplio- se rige por el derecho privado, es decir, desde la formación del negocio jurídico hasta la etapa postcontractual y la regla predominante será la autonomía privada (artículos 1602 CC y 870 C.Co).

(…) Con esta perspectiva, la Sala ha subrayado que las decisiones adoptadas durante la etapa de formación del contrato por las entidades sometidas a los “regímenes exceptuados”, son expresiones de la autonomía privada como las que adoptan los particulares durante la fase de negociación y, por lo mismo, no son actos administrativos, salvo aquellos casos en los cuales la ley disponga expresamente lo contrario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 69 / LEY 30 DE 1991 – ARTÍCULO 57 / LEY 30 DE 1991 – ARTÍCULO 93 / LEY 30 DE 1991 – ARTÍCULO 94 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 870 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la autonomía privada de las universidades, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2020, Exp 31628, C.P Guillermo Sánchez Luque y Corte Constitucional, sentencia C 547 de 1994.

RECURSO DE APELACIÓN / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es causado por un hecho, omisión u operación administrativa u ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa (art. 140 CPACA).

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTICULO 140 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la fuente del daño en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ver Consejo de Estado, sentencia del 17 de junio de 1993, Exp 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

En relación con la fuente del daño en el medio de control de reparación directa, Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2020, Exp 31628, C.P. Guillermo Sánchez Luque. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CONTRATO REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Contratación / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD IN CONTRAHENDO La parte demandante solicitó que se declare patrimonialmente responsable a la Universidad de Cundinamarca por no finalizar el proceso de selección para el suministro e instalación del mobiliario de las oficinas de la sede de Chía. (…).

Como el régimen jurídico de los contratos que celebre la Universidad de Cundinamarca para cumplir sus funciones es el derecho privado, los actos precontractuales no son susceptibles de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, pues el daño no proviene de un acto administrativo, ni lo que se pretende es adelantar un juicio de legalidad sobre una prerrogativa de poder público.

(…) De modo que, como el contrato no se celebró corresponde a un caso de responsabilidad precontractual o culpa incontrahendo, que no puede ser estudiado como una materia propia del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho porque no hay acto administrativo alguno por impugnar, ni tampoco como una controversia contractual porque no se celebró negocio jurídico alguno. (…) De ahí que el medio de control procedente, por ser aplicable el derecho privado, sea el de reparación directa en procura de obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la entidad demandada, en la que se estudiaría conforme el derecho común (artículos 845 a 864 C.Co) la eventual responsabilidad originada en los tratos previos al contrato, esto es, en las fases preparatorias que aún no han concluido con la celebración del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 845 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 846 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 847 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 848 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 849 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 850 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 851 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 852 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 853 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 854 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 855 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 856 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 857 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 858 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 859 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 860 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 861 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 862 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 863 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 864 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIVERSIDAD / RÉGIMEN ESPECIAL / CONTRATO / DERECHO PRIVADO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCESO DE SELECCIÓN / TERMINACIÓN DEL PROCESO DE SELECCIÓN / RÉGIMEN ESPECIAL / RÉGIMEN EXCEPTUADO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular el medio de control de reparación directa, de conformidad con el numeral 2 literal i) del artículo 164 CPACA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…) Como el 22 de diciembre de 2015 la Universidad de Cundinamarca profirió el informe final que terminó el proceso de contratación (…) y el 23 de diciembre del mismo año, la parte demandante solicitó reconsiderar esta decisión (…), el término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente, es decir, el 24 de diciembre de 2015 y vencía el 24 de diciembre de 2017.

Como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 18 de mayo de 2017 (…), el término de caducidad se suspendió hasta el 1 de agosto de 2017, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida. Al día siguiente se reanudó el conteo por el término faltante que vencía el 12 de marzo de 2018, día hábil siguiente al del vencimiento del término (artículo 118 CGP).

Como la demanda se presentó el 16 de enero de 2018 (…), no operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Por ello, se revocará la decisión de primera instancia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 118 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00028-01(66945) Actor: ARCOEFECTO CIA SAS Demandado: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que resuelve las excepciones previas.

UNIVERSIDADES ESTATALES U OFICIALES- Régimen exceptuado de estatuto de contratación. RÉGIMEN EXCEPTUADO DE LA LEY 80-No se limita a la ejecución, sino que aplica también a la fase precontractual. REGIMEN PRIVADO EN CONTRATOS DE UNIVERSIDADES ESTATALES U OFICIALES-Las universidades estatales u oficiales, en principio, no expiden actos administrativos, por ello, la decisión de finalizar un proceso de selección no es impugnable por nulidad y restablecimiento del derecho.

MEDIOS DE CONTROL EN RÉGIMEN EXCEPTUADO- Dependerá de si se formó el contrato. RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL EN RÉGIMEN EXCEPTUADO-Si el contrato no se formó el medio de control es el de reparación directa. CULPA IN CONTRAHENDO-La responsabilidad por los perjuicios ocurridos en el proceso de selección para el suministro y mobiliario de una universidad pública, se estudia conforme al derecho privado.

CULPA IN CONTRAHENDO-La eventual responsabilidad originada en los tratos previos al contrato, esto es, en las fases preparatorias que aún no han concluido con la celebración del mismo se estudiaría conforme al derecho común. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN-La reparación directa procede para reparar daños provenientes de la administración. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término para demandar se contabiliza a partir del día siguiente al día siguiente del daño o del conocimiento del mismo.

Arcoefecto Cia SAS, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Universidad de Cundinamarca-UDEC, para que se le declarara patrimonialmente responsable por no seleccionar un contratista para el suministro e instalación del mobiliario de oficinas y demás dependencias para la sede de Chía, y se condenara al pago de perjuicios, pues de no haber finalizado el proceso de selección habría sido adjudicataria del mismo.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad. A su juicio, como el daño proviene del acto administrativo que dio por terminado el proceso de selección, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho. La parte demandante esgrimió, en el recurso de apelación, que el medio de control procedente era el de reparación directa.

En su criterio, el daño proviene de la omisión administrativa de la UDEC que no culminó el proceso de selección, pues, no suscribió con Arcoefecto Cia SAS el contrato para el suministro e instalación del mobiliario para la nueva sede de la universidad. 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Según el artículo 69 CN las universidades están sometidas a un régimen especial de contratación incluido en los artículos 57 -modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001-, 93 y 94 de la Ley 30 de 1992[2]. Los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para cumplir sus funciones se rigen por las reglas del derecho privado y sus efectos están sujetos a las normas civiles y comerciales, salvo las excepciones consagradas en esta ley.

En los regímenes exceptuados toda la actividad contractual -en sentido amplio- se rige por el derecho privado, es decir, desde la formación del negocio jurídico hasta la etapa postcontractual y la regla predominante será la autonomía privada[3] (artículos 1602 CC y 870 C.Co). Con esta perspectiva, la Sala ha subrayado que las decisiones adoptadas durante la etapa de formación del contrato por las entidades sometidas a los “regímenes exceptuados”, son expresiones de la autonomía privada como las que adoptan los particulares durante la fase de negociación y, por lo mismo, no son actos administrativos, salvo aquellos casos en los cuales la ley disponga expresamente lo contrario[4]. 3.

El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[5], el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es causado por un hecho, omisión u operación administrativa u ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa (art. 140 CPACA)[6]. 4.

La parte demandante solicitó que se declare patrimonialmente responsable a la Universidad de Cundinamarca por no finalizar el proceso de selección para el suministro e instalación del mobiliario de las oficinas de la sede de Chía. Sostuvo que el 22 de diciembre de 2015, finalizó el proceso de selección, pues la universidad indicó que en el cronograma no se dio oportunidad de presentar observaciones a los términos de referencia (f. 22 c. 2).

De modo que, como el contrato no se celebró corresponde a un caso de responsabilidad precontractual o culpa incontrahendo, que no puede ser estudiado como una materia propia del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho porque no hay acto administrativo alguno por impugnar, ni tampoco como una controversia contractual porque no se celebró negocio jurídico alguno. De ahí que el medio de control procedente, por ser aplicable el derecho privado, sea el de reparación directa en procura de obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la entidad demandada, en la que se estudiaría conforme el derecho común (artículos 845 a 864 C.Co) la eventual responsabilidad originada en los tratos previos al contrato, esto es, en las fases preparatorias que aún no han concluido con la celebración del mismo. 5.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular el medio de control de reparación directa, de conformidad con el numeral 2 literal i) del artículo 164 CPACA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Como el 22 de diciembre de 2015 la Universidad de Cundinamarca profirió el informe final que terminó el proceso de contratación (f. 22 c. 2) y el 23 de diciembre del mismo año, la parte demandante solicitó reconsiderar esta decisión (f. 29-31 c. 2), el término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente, es decir, el 24 de diciembre de 2015 y vencía el 24 de diciembre de 2017.

Como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 18 de mayo de 2017 (f. 9 y 10, c. 2), el término de caducidad se suspendió hasta el 1 de agosto de 2017, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en que se expidió constancia de que se efectuó la audiencia y fue declarada fallida. Al día siguiente se reanudó el conteo por el término faltante que vencía el 12 de marzo de 2018, día hábil siguiente al del vencimiento del término (artículo 118 CGP).

Como la demanda se presentó el 16 de enero de 2018 (f. 20 c. 1), no operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Por ello, se revocará la decisión de primera instancia.

RESUELVE

PRIMERO. REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de octubre de 2019 y en su lugar: DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad para formular el medio de control de reparación directa.

SEGUNDO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MGL/LMM/3C+1T+1CD ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2018, $ 781.242, por 500. [2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-547 de 1994, [fundamento jurídico b.2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de abril de 2005, Rad. 14.519, [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 53, disponible en: https://cutt.ly/Akqynhf. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, Rad. 31.628 [fundamento jurídico 4, párrafo 4] [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 5 de julio de 2018.

Rad. (59.530) [fundamento jurídico 1], con A.V. Guillermo Sánchez Luque. [5] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en: https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b], sentencia del 27 de abril de 2007, Rad. 19.846, [fundamento jurídico 1.2.1] y sentencia del 28 de febrero de 2020, Rad. 31.628 [fundamento jurídico 4].