INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Aplicación de la interpretación jurisprudencial vigente al momento de la decisión / COSA JUZGADA / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia Como el tribunal en la sentencia objeto de censura ordenó reliquidar la pensión del demandado con base en la anterior normativa y, por consiguiente, teniendo en cuenta todos los factores que percibió en su último año de servicios, la Sala observa que este criterio interpretativo se encuentra ajustado a la jurisprudencia entonces vigente (Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010), según la cual el IBL forma parte del régimen de transición y se deben incluir todos los factores salariales devengados; en consecuencia, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima. Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 «y demás normas concordantes», citados en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo del Huila sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 de esta corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 4 DE 1966 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01559-00(5111-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: JAIRO ENRIQUE RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión en Descongestión, de 28 de octubre de 2013, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, de 29 de febrero de 2012, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[1]. En virtud de esta, pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a jairo enrique rodríguez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un derecho adquirido amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), reliquiidar y pagar la mesada pensional de jairo enrique rodríguez, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% de lo devengado en el devengado (sic) en el último año de servicios, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Jairo Enrique Rodríguez Rodríguez nació el 29 de junio de 1953[2] y prestó sus servicios a la Dirección General de Prisiones (hoy Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- ) en el lapso comprendido entre el 7 de diciembre de 1976 y el 16 de septiembre de 2002, y su último cargo fue el de dragoneante 5260-11, según certificado laboral expedido por la jefe de la División de Gestión Humana del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)[3]. ii) El 12 de junio de 1997, mediante la Resolución núm. 09682, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor Rodríguez Rodríguez «con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 9 meses, 13 días, conforme al artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 (…)», efectiva a partir del 1 de marzo de 1995[4].
Como fundamento normativo del acto administrativo, la entidad presentó la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. iii) El 20 de marzo de 2003, el señor Rodríguez Rodríguez solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez por haber aportado nuevos tiempos. iv) El 4 de marzo de 2004, Cajanal profirió la Resolución núm. 5780, a través de la cual reliquidó la pensión de vejez del señor Rodríguez Rodríguez, en cuantía de $545.443,19, teniendo como base «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio devengado (sic) entre el 1 de abril de 1994 y el 28 de febrero de 1995», y como factores salariales su asignación básica, la bonificación por servicios prestados y el sobresueldo nacional.
Como fundamento normativo, la entidad aplicó la Ley 100 de 1993, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 01 de 1984[5]. v) El 3 de agosto de 2006, el señor Rodríguez Rodríguez, mediante apoderado, solicitó a Cajanal la revisión de su pensión de jubilación, con el ánimo de que le fueran reconocidas e incluidas como factores salariales, las siguientes partidas: asignación básica, bonificación por servicios, prima de antigüedad, sobresueldo, prima de alimentación, subsidio de transporte, prima técnica, prima de clima, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de riesgo[6]. vi) El 3 de julio de 2007, el gerente general de Cajanal expidió la Resolución núm. 32009 de igual fecha, por medio de la cual negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez del señor Rodríguez Rodríguez.
Para la entidad, en la Resolución 5780 de 2004 se había surtido la liquidación de la pensión del peticionario «teniendo en cuenta la totalidad de los factores de conformidad con la norma anteriormente transcrita (artículo 36 de la Ley 100 de 1993)», por lo que «al no existir nuevos elementos de juicio», no procedía la reliquidación solicitada.
Contra esta decisión, el señor Rodríguez interpuso el recurso de reposición. vii) El 2 de septiembre de 2008, a través de la Resolución 44093, el gerente general de Cajanal resolvió el recurso de reposición y decidió confirmar «en todas y cada una de sus partes la Resolución N. 32009 del 3 de julio de 2007», al considerar que si bien el señor Rodríguez era beneficiario del Régimen de Transición y, por tanto, le era aplicable la Ley 32 de 1986 (Régimen Especial del Inpec), los factores a tener en cuenta para la liquidación de su pensión debían ser los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, por haber adquirido su estatus el 13 de enero de 1995, en vigencia de la Ley 100 de 1993.[7] vii) El 26 de noviembre de 2008, el señor Rodríguez, por conducto de apoderada, solicitó nuevamente ante Cajanal la reliquidación de su pensión, de manera que se le tuvieran en cuenta «todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en razón a que se encuentra cobijado por el Decreto 1045 de 1978, la Ley 4 de 1966 y su decreto reglamentario (…)». viii) El 23 de julio de 2010, el liquidador de Cajanal, a través de la Resolución PAP007179, resolvió la petición del señor Rodríguez y ordenó reliquidar su pensión de vejez «elevando la cuantía de la misma (sic) a la suma de $565.878,02 (…) efectiva a partir del 17 de septiembre de 2002, pero con efectos fiscales a partir del 26 de noviembre de 2005, por prescripción trienal».
En cuanto a la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, la entidad sostuvo lo siguiente: «no es procedente en consideración a (…) que el peticionario fue pensionado (…) conforme al artículo 96 de la Ley 32 de 1986 (…) y la Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y Decreto 01 de 1984». ix) El 29 de febrero de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, al conocer en primera instancia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Rodríguez contra la Resolución PAP007179 de 23 de julio de 2010, profirió sentencia en la cual declaró su nulidad parcial y, como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión del demandante «reconociendo así todos los factores salariales percibidos por el mismo para la época de consolidación, es decir, con la inclusión de sueldo, sobresueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, auxilio de alimentación, auxilio de transporte y prima de navidad (…)».[8] x) La anterior decisión fue apelada por la parte demandada, la cual solicitó revocar la sentencia por considerar aplicable el Decreto 1158 de 1994. xi) El 28 de octubre de 2013, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la decisión del juzgado, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión en Descongestión profirió fallo confirmatorio de la sentencia de primera instancia. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión en Descongestión, mediante sentencia de 28 de octubre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2010-00463-01, promovido por Jairo Enrique Rodríguez Rodríguez contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Neiva, de 29 de febrero de 2012, que había accedido a las pretensiones de la demanda.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: i) Se estableció como problema jurídico si debía declararse nula parcialmente la Resolución núm. 007179 del 23 de julio de 2010, por no haber incluido «todos los factores salariales devengados [por el demandante] en el último año de servicios». ii) Al respecto, se determinó que, efectivamente, le asistía el derecho al actor de que su pensión le fuera reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales «que habitual y periódicamente haya percibido en el último año de servicios», pues aunque el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 no contemplaba expresamente los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión, el artículo 114 remite «al régimen general vigente para los empleados públicos del orden nacional». iii) En función de lo anterior, se concluyó que la pensión de vejez del demandante debía ser reliquidada con arreglo a los decretos 1045 de 1978 y las leyes 33 y 62 de 1985 «tal como lo precisó el juez de primera instancia».
Asimismo, indicó que tal postura guardaba armonía con «el precedente de unificación señalado por el Consejo de Estado en reciente decisión (…) de 4 de agosto de 2010». La sentencia cobró ejecutoria el día 20 de noviembre de 2013.[9] 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»[10].
Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 21 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994 y los parágrafos 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible» que el señor Rodríguez Rodríguez es beneficiario del Régimen de Transición y, por consiguiente, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en las normas especiales (Ley 32 de 1986), no ocurre lo mismo con el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho» que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley»[11]. 1.2.
Contestación a la acción de revisión Por escrito de 3 de abril de 2019[12], la apoderada judicial del señor Jairo Enrique Rodríguez Rodríguez se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por la UGPP, con base en las siguientes razones: i) La reliquidación de la pensión de su representado fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que devengaba en el año anterior al retiro del servicio, se obtuvo una mesada que es un monto racional, toda vez que en ningún momento excede la cuantía legal que le corresponde a un dragoneante del INPEC, el cual tenía derecho a que la liquidación de su mesada se llevara a cabo con arreglo a la Ley 32 de 1986 y al Decreto 407 de 1994, así como al Decreto 2090 de 2003. ii) La causal invocada por la UGPP resulta infundada, toda vez que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la de primer grado que accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes.
Sobre todo, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que «ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que el régimen especial de la Guardia del INPEC debe ser aplicado en forma integral». iv) No es cierto que al reliquidar la pensión del señor Rodríguez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, se esté afectando la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, pues aquel «cubrió dichas cotizaciones sobre todos los factores salariales desde su ingreso al INPEC (…) de acuerdo con la Directiva Ministerial C-284 de 9 de mayo de 1988». 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 19 de octubre de 2018[13], esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011[14]-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem[15].
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[16] De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».[17] 2.1.2.
Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila quedó ejecutoriada el 20 de noviembre de 2013[18] y la acción especial se interpuso el 19 de octubre de 2018[19], la presente acción de revisión se encuentra dentro del término de los cinco años previsto por el artículo 251 del CPACA para estos eventos, comoquiera que este se extendía hasta el 20 de noviembre de 2018. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión en Descongestión, de 28 de octubre de 2013, está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede el recurso «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.», al ordenar la reliquidación de la pensión de un ex dragoneante del INPEC, con sujeción al régimen anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales que hubiera devengado en su último año de servicio.
Para resolver el anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) alcance de la causal de revisión invocada; iii) el régimen pensional de los servidores del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC); iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y, v) verificación de la causal de revisión invocada en el caso concreto. 2.3.
Marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho».
Por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva. Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso.
En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía que la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[20] De igual modo, en lo relacionado con el carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular.
Lo anterior porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede, además de por las dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, por las del artículo 250 del CPACA; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
En lo atinente a las causales de revisión, estas se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual pueden revisarse las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que i) se cuestione la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Para la procedibilidad de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha señalado que se deben cumplir los siguientes presupuestos generales: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento», por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado[21] ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano[22].
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
En definitiva, lo que debe quedar claro es que ni el recurso ni la acción extraordinaria de revisión habilitan una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria[23], ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.4.
Alcance de la causal de revisión invocada Como causales especiales de la acción de revisión, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el legislador previó las siguientes[24]:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES>[25] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
(Negrillas fuera de texto) Conforme a la exposición de motivos, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Asimismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[26] En el caso particular de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» -, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»[27].
Además, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[28] En consecuencia, la causal b) de procedencia de la acción de revisión debe interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
En esa lógica, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros, pues lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Rodríguez Rodríguez debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo todas aquellas sumas que recibió en aquel periodo, y no el previsto por el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción, a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en pensiones. 2.5.
El régimen especial del INPEC Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario tener en cuenta que las normas que se refieren a los regímenes pensionales generales en nuestro país, esto es, tanto la Ley 33 de 1985, como la Ley 100 de 1993, consagraron excepciones a su aplicación. Específicamente, en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 se estableció en cabeza del Gobierno nacional la obligación de expedir el régimen especial de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, motivo por el cual es evidente que sus disposiciones no se les aplican a los trabajadores comprendidos en esa clasificación. Con base en esa excepción, en el artículo 17 de la Ley 797 de 2003 se confirieron facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de seis meses, para expedir el régimen legal de los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo.
En ejercicio de esas facultades se expidió el Decreto 2090 de 2003, en el cual se incluyó al personal dedicado a la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, como destinatario de las normas sobre actividades de alto riesgo. Debe tenerse en cuenta que en el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005, como ya se había señalado en el artículo 168 del Decreto 407 de 1994, se estableció que a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional que ingresaron con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, se les aplica el régimen establecido por la Ley 32 de 1986 de manera integral.
En el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 se señaló que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC tienen derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte años de servicio, sin tener en cuenta su edad. Respecto de los trabajadores que forman parte de ese cuerpo, el artículo 126 del Decreto 407 de 1994 señaló que «[el] Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional está compuesto por Oficiales, Suboficiales, Dragoneantes, Alumnos y los Bachilleres Auxiliares que presten el servicio militar en la Institución».
Pese a que en el anterior recuento quedó claro que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC tienen derecho a la pensión al cumplir con el tiempo de servicio en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, nada se estableció en relación con la forma de liquidarla, por lo que se debe tener en cuenta que en el artículo 114 ejusdem se determinó que en los aspectos no previstos en la ley, se aplican las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, lo cual fue reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994.
Siendo así las cosas, con fundamento en el desarrollo legislativo realizado en líneas precedentes, se tiene que: (i) la Ley 32 de 1986 fue un régimen pensional especial frente al régimen general adoptado por la Ley 33 de 1985 para los servidores oficiales; (ii) la especialidad de dicho régimen obedeció a los riesgos inherentes a la función de custodia y vigilancia de los internos en las cárceles y penitenciarias nacionales, y por lo mismo, el requisito para su causación se circunscribió a 20 años de servicios, continuos o discontinuos, en ejercicio de esa función;
(iii) el régimen de personal, salarial, prestacional y pensional del INPEC, adoptado por el Decreto Ley 407 de 1994, conservó la pensión especial en comento, expresamente para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia mediante la remisión expresa que al artículo 96 de la Ley 32 hizo el artículo 168 del Decreto Ley 407 en cita; y (iv) en cuanto a los parámetros para la liquidación del derecho pensional, la Ley 32 de 1986 no estableció qué factores constituían salario para la liquidación de la pensión de jubilación, sin que se pudiera acudir al régimen prestacional de los funcionarios públicos consagrado en la Ley 33 de 1985, en razón de lo preceptuado en el artículo 1º ejusdem, que excluye del régimen general al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional – INPEC; por lo tanto, ante la ausencia de norma expresa, resulta procedente acudir a los presupuestos del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 2.6.
Del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 El propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral.
No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. Así lo estableció el mencionado precepto:
ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] En este sentido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.
Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición. En el caso concreto del Consejo de Estado, esta corporación adoptó una tesis según la cual el IBL sí forma parte del régimen de transición, estableciendo, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[29], lo siguiente: Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.
No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:
ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…). Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. No obstante lo anterior, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ- SIII, de 28 de agosto de 2018[30], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Con todo, en la mencionada sentencia se precisó que las reglas jurisprudenciales allí fijadas se aplicarían a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias, en tanto que quedaban excluidos aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo y jurisprudencial, procede la Sala al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, de 28 de octubre de 2013. 2.7. Análisis de la Sala. Caso concreto De forma previa, conviene recordar que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[31] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.
Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, la acción extraordinaria inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal o causales invocadas; en este caso, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad)[32], pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia[33], la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 2.7.1.
La cuantía del derecho reconocido y lo debido por la ley aplicable: literal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003 En primer lugar, es importante precisar, a efecto de resolver el problema jurídico planteado, que la UGPP acepta la decisión del Tribunal Administrativo del Huila, de 28 de octubre de 2013, en cuanto al régimen aplicable contenido en la Ley 32 de 1986, al señalar que «se puede determinar que Jairo Enrique Rodríguez es acreedora (sic) del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 6/29/1953, y para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, tenía más de 45 años de edad, permitiendo que se apliquen las prerrogativas de transición que consiste en que (…) se le aplique la normatividad anterior a la cual se encontraba afiliado, respetando las condiciones de edad tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del ingreso base de liquidación, sería aplicable el 75% del promedio de lo devengado sobre salario promedio de 10 años (…)»[34], de manera que no discute o cuestiona aspecto alguno relacionado con el régimen aplicado.
En segundo lugar, resulta claro que el debate planteado por el ente previsional se circunscribe a establecer si las partidas salariales que le fueron computados al señor Rodríguez, tomando en consideración su último año de servicios, por disposición del fallo aquí controvertido, constituyen factores salariales que deben tenerse en cuenta para el reconocimiento pensional.
En esa medida, el argumento de la entidad demandante, sobre el cual edifica la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consiste en que la pensión de jubilación reliquidada al señor Jairo Enrique Rodríguez se está pagando en una cuantía superior a la que dispone la ley, por cuanto en la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila se ordenó incluir, como factores de salario, todos los emolumentos que el demandado devengó en su último año de servicios, cuando «lo correcto [es] que se ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
Pues bien, a este respecto, debe señalarse que para el momento en que se produjo la decisión (28 de octubre de 2013), la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,[35] según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor percibe como contraprestación de sus servicios.
Así las cosas, se observa que en la sentencia censurada, el Tribunal Administrativo del Huila, luego de concluir que el régimen aplicable al demandante, en razón de su cargo de dragoneante del INPEC, era el contenido en la Ley 32 de 1986, examinó lo referente a los factores salariales y señaló lo siguiente: 5. De la reliquidación pensional […] Debe precisarse que si bien [es cierto que] el artículo 96 de la ley 32 de 1986 no contempla los factores a tener en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, también lo es que el artículo 114 remite expresamente, y así lo confirma el artículo 184 del decreto 407 de 1994, al régimen general vigente para los empleados públicos del orden nacional.
Así las cosas, es claro que el régimen al que hace alusión es el previsto en el decreto 1045 de 1978 y las leyes 33 y 62 de 1985, tal como lo precisó el juez de primera instancia. Al respecto es pertinente igualmente acudir al presidente de unificación señalado por el Consejo de Estado en reciente decisión: [cita in extenso la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila]. […] Por tanto, analizadas las pruebas antes mencionadas y atendiendo la fecha en que el actor adquirió el derecho y las normas vigentes en ese momento, se concluye que el actor tiene derecho a que se le incluya en su pensión de jubilación todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, tal y como acertadamente lo determinó el juez de primera instancia. De lo anterior se infiere que el tribunal, en concordancia con el criterio establecido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, imperante en esta corporación para la fecha de la decisión (28 de octubre de 2013), tuvo en cuenta como factores salariales aquellos contemplados por el artículo 45 del decreto 1045 de 1978, en concreto: sueldo, sobresueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, auxilio de alimentación, auxilio de transporte y prima de navidad, los cuales recogió la sentencia de primera instancia que confirmó. Así pues, comoquiera que al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el señor Jairo Enrique Rodríguez contaba con más de 40 años de edad (nació el 29 de junio de 1953[36]) y con más de 15 años de servicio, se encontraba cobijado por el régimen de transición previsto en la norma citada, por lo que podía pensionarse con arreglo al régimen especial de los funcionarios del INPEC: el contemplado en la Ley 32 de 1986.
Un hecho que no solo no fue discutido por la demandante, sino que fue corroborado por la Sala al cotejar la parte considerativa del acto administrativo acusado de nulidad, es decir, la Resolución PAP007179, de 23 de julio de 2010.[37] Todo ello con sustento en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, según el cual los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia de la Penitenciaría Nacional están exceptuados del régimen pensional general de que trata esa norma, por gozar de un régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986 y en el Decreto 407 de 1994.
Por su parte, se encuentra probado en el proceso que el demandado prestó sus servicios al INPEC, desde el 7 de diciembre de 1976 hasta el 16 de septiembre de 2002, y adquirió su estatus de pensionado el 3 de enero de 1995. En ese sentido, y teniendo en cuenta que su régimen especial es el de la Ley 32 de 1986, se advierte que en esta norma no se recogieron los factores para liquidar la mesada pensional; por esta razón, y por remisión expresa de los artículos 114 de la Ley 32 de 1986 y 184 del Decreto 407 de 1994, debe darse aplicación al régimen vigente para los empleados públicos del orden nacional.
En ese orden de ideas, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966[38] señala que la pensión se liquida con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Sin embargo, como la norma en cita omite señalar los factores salariales, debe acudirse a lo preceptuado por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, cuyo contenido enlista, como factores de salario, precisamente los que el señor Rodríguez probó como devengados en el año anterior a su retiro: sueldo, sobre sueldo, bonificación por servicios, prima de servicios, sueldo vacaciones, prima de antigüedad, prima de vacaciones, alimentación, transporte, prima de navidad y bonificación especial de recreación[39].
Esta última, sin embargo, no fue reconocida como factor en la sentencia objeto de discusión, toda vez que el Decreto 1045 de 1978 no la recoge y, además, en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010[40], tampoco se consideró como un factor a tener en cuenta para liquidar el IBL. La anterior normativa, en definitiva, fue la que determinó y aplicó el tribunal para confirmar la decisión del juzgado que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Rodríguez.
Por consiguiente, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el ad quem guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada. En tercer lugar, en lo relacionado con las providencias de la Corte Constitucional[41] que cita la recurrente como precedente aplicable, es preciso señalar que en ninguna de estas se examinan casos donde se discuta que el ingreso base de cotización, previsto por las normas que regulan un régimen especial (como el que tenían los dragoneantes del INPEC) recoja factores distintos a los previstos por el Decreto 1158 de 1994, para la generalidad de los servidores públicos, que es, precisamente, el argumento por el cual la UGPP solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila.
No obstante lo anterior, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se observa que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al debate propuesto en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[42], ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
De hecho, sobre el artículo 36 ejusdem, en la sentencia se señaló que el legislador con estas disposiciones legales excedía la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Además, la providencia en cita consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. Por lo tanto, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analiza no guardan identidad, motivo por el cual no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y dar lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
Por su parte, en la Sentencia C-258 de 2013 se analizó el régimen pensional especial a favor de los Congresistas y de todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, rango dentro del cual no está el cargo de dragoneante que ejerció el señor Rodríguez en el INPEC. De igual manera, las demás providencias citadas por la demandante, como son las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T- 039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 son posteriores a la fecha de expedición de la decisión del Tribunal Administrativo del Huila y, por lo tanto, no pueden presentarse ni admitirse como precedentes jurisprudenciales.
En cuarto y último lugar, si bien en el presente asunto la UGPP sostuvo que el señor Rodríguez es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 32 de 1986,[43] conviene reiterar que esta norma no recogió los factores para liquidar la mesada pensional; por esta razón, y por remisión expresa de los artículos 114 de la citada Ley 32 de 1986 y 184 del Decreto 407 de 1994, debía darse aplicación al régimen vigente para los empleados públicos del orden nacional, esto es, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966,[44] el cual señala que la pensión se liquida con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
No obstante, dado que esta última ley omite señalar los factores salariales, debía acudirse a lo preceptuado por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Como el tribunal en la sentencia objeto de censura ordenó reliquidar la pensión del señor Rodriguez con base en la anterior normativa y, por consiguiente, teniendo en cuenta todos los factores que percibió en su último año de servicios,[45] la Sala observa que este criterio interpretativo se encuentra ajustado a la jurisprudencia entonces vigente (Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010), según la cual el IBL forma parte del régimen de transición y se deben incluir todos los factores salariales devengados; en consecuencia, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima[46]. Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 «y demás normas concordantes», citados en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión[47], en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo del Huila sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 de esta corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 2.4.4. De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le concede, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión en Descongestión, de 28 de octubre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Jairo Enrique Rodríguez Rodríguez contra la extinta Cajanal.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta decisión, archivar el proceso. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Folio 180 de la acción de revisión. [2] Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 156 principal. [3] Folios 66 al 69 del principal. [4] Folios 53 y 54 del principal. [5] Folios 73 al 75 del principal. [6] Folio 79 ibídem. [7] Folios 88 al 90 ibídem. [8] Folios 223 al 227 ibídem. [9] Según se desprende de la página de Consulta de Procesos la Rama Judicial: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=eEr8PRi0oCz9Jd6frwvfuLPTcfA%3d [10] Folio 239 del cuaderno principal. [11] Folios 243 al 247 del cuaderno principal. [12] Folios 264 al 272 del cuaderno principal. [13] Folio 248 de la acción de revisión. [14] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [15] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [16] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [17] Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [18] Según se desprende de la página de Consulta de Procesos la Rama Judicial: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=eEr8PRi0oCz9Jd6frwvfuLPTcfA%3d [19] Folio 248 de la acción de revisión. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia del 7 de diciembre de 2010, radicado 11001-03-15-000-2005- 00297-01(REV), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [22] Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión; sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [23] O replantear temas ya litigados. [24] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [25] Corte Constitucional; sentencia C-835 de 2003.
M.P. Jaime Araujo Rentería. [26] Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [27] Ibídem. [28] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [30] Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [31] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [32] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T- 125 de 2010, considero[pic] que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la practica de una prueba con violación del debido proceso». [33] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.
En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [34] Ver folio 243 del cuaderno principal. [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [36] Según la copia de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 102 de la acción de revisión. [37] Folios 117 al 119 de la acción de revisión. [38] Norma vigente al momento de la adquisición del estatus por parte del señor Rodríguez. [39] Conforme a la Certificación Factores Salariales Para Trámites de Pensión, expedida por el coordinador del Grupo de Tesorería del INPEC, obrante en los folios 98 y 99 de la acción de revisión. [40] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [41] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [42] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [43] Este aspecto no solo no fue objeto de discusión, sino que fue reconocido por la parte recurrente (Ver folio 243 de la acción de revisión). [44] Norma vigente al momento de la adquisición del estatus por parte del señor Rodríguez. [45] Con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en los decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989, 1045 de 1978 y en la Ley 32 de 1986. [46] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943- 00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018- 02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [47] Folio 241 de la acción de revisión.