PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA LEY 1437 DE 2011 / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda (…) cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 306 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero.
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo sostenido en la jurisprudencia de esta Corporación, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, pues en estos aspectos radica la causa que identifica a cada medio de control.
(…) Según las normas (…) y la jurisprudencia de esta Sección, cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del Estado por un daño antijurídico producido por la acción, omisión u operación administrativa o por un acto administrativo, siempre que no se cuestione la legalidad de este último, es procedente la reparación directa; pero, cuando el daño surge de la voluntad de la administración, plasmada en un acto administrativo, bien sea de carácter particular o bien de carácter general, lo procedente es controvertir la validez del acto, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…) [En el caso concreto] [A] pesar de que el Hospital (…) enderezó sus pretensiones a través de la acción de reparación directa, resulta evidente que el daño que pide le sea indemnizado no proviene de una acción, omisión u operación administrativa, sino de la voluntad de la administración plasmada en un acto administrativo, pues la negativa de reconocer la suma de dinero por cuyo reconocimiento demanda a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social quedó contenida en la Resolución (…) Entonces, resulta forzoso concluir, como lo hizo el a quo, que las pretensiones de la demanda debieron encauzarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que (…) este es el medio idóneo para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos y, por consiguiente, para obtener su declaratoria de nulidad, así como el respectivo restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 135 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 136 / / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 137 / / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 138 / / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 140 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2007, exp. 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 27 de abril de 2006, exp.16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 34254, C.P. Hernán Andrade Rincón (E) DEMANDA / DOCUMENTO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / ACTO ADMINISTRATIVO / FIDUPREVISORA / LA PREVISORA / CAPRECOM / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RECURSO DE REPOSICIÓN / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSALES DE RECHAZO DE LA DEMANDA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INADMISIÓN DE LA DEMANDA / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA [N]i de la demanda ni de los documentos aportados con ella es posible extraer elementos de juicio que permitan determinar en qué momento el accionante tuvo conocimiento del acto administrativo que debió controvertir, pues, si bien en la demanda se aduce que la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de agente liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM E.I.C.E., publicó en su página web el consolidado de la graduación y calificación de los créditos reconocidos al demandante, lo cierto es que no es posible establecer que dicha publicación corresponda o contenga el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición que interpuso el Hospital en contra de la Resolución (…) pues no se tiene conocimiento de su contenido, así como tampoco de la fecha de tal publicación. Además, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 66 del C.P.A.C.A., la Administración tenía el deber de notificar la decisión que resolvió el (…) recurso de reposición, de lo cual tampoco obra constancia en el expediente, ni manifestación expresa de la parte actora que indique que ese trámite se omitió, lo que impide determinar con certeza si la demanda fue o no oportuna.
Así las cosas, el Despacho revocará el auto (…) que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que, si bien se trata de una causal para rechazar de plano la demanda, no se debe perder de vista que para adoptar esa determinación se debe tener certeza acerca de la configuración de ese fenómeno procesal y lo cierto es que, como acaba de verse, en este caso no se cuenta con los elementos de juicio necesarios para arribar a esa conclusión. Ahora, se observa que (…) en realidad la demanda corresponde a una de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, como no cumple con los requisitos señalados en la ley para este medio de control, entre otras razones, porque no se aportaron los anexos que se deben acompañar en este tipo de demandas, los cuales, valga mencionar, entre otras cosas, permiten determinar si el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, el Despacho advierte que en este caso, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011 y, además, para no coartar el debido proceso de la parte actora ni su derecho de acceso a la administración de justicia, le corresponde al a quo inadmitir la demanda, no solo para ordenar que se adecue al medio de control pertinente y para que se corrijan todos los demás aspectos que considere necesarios, sino para exigir que se alleguen las pruebas pertinentes para establecer si la demanda fue o no oportuna, pues la caducidad es un aspecto que debe ser estudiado al momento de la admisión. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 66 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 170 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00804-01(64934) Actor: HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS E.S.E. DE RIONEGRO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Temas: REPARACIÓN DIRECTA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia del medio de control / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Revoca Procede el Despacho a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 17 de julio de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por considerar configurado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 15 de marzo de 2019[1], por intermedio de apoderado, el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios que se le habrían ocasionado con el desconocimiento de las acreencias adeudadas por parte de la “CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES – CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN”.
Como sustento fáctico sus pretensiones manifestó, entre otras cosas, que CAPRECOM E.I.C.E. fue reorganizada mediante la Ley 314 de 1996 y empezó a operar como entidad promotora de salud, condición en la que prestó sus servicios en varias IPS del país, entre ellas, en el Hospital San Juan de Dios E.S.E de Rionegro. Relató que, mediante el Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la mencionada entidad y que, a través de comunicación del 18 de agosto de 2016, se solicitó al departamento de contabilidad del Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro remitir una certificación de saldos con corte a 31 de diciembre de 2015.
Dijo que, el 17 de marzo de 2016, el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro radicó el formulario único de reclamación de acreencias ante CAPRECOM E.I.C.E, en liquidación, por la suma de $3.991’099.259, correspondiente a la facturación de los servicios de salud prestados a usuarios afiliados y beneficiarios de CAPRECOM E.P.S. y que, mediante Resolución N° 09872 del 22 de agosto de 2016, la Fiduciaria la Previsora S.A., actuando como agente liquidador, la rechazó. Manifestó que, inconforme con la anterior decisión, el 4 de octubre de 2016 el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro presentó recurso de reposición en su contra y que, posteriormente, la Fiduciaria la Previsora S.A. publicó en su página web el consolidado de la graduación y calificación de crédito, en el cual le reconoció al Hospital el valor de $289’865.377 con “PRELACIÓN B”.
Expresó el demandante que CAPRECOM E.I.C.E. desconoció acreencias a su favor por valor de $3.701’233.882, lo que le generó perjuicios financieros, pues, aunque la entidad en liquidación se negó a reconocer las sumas que le adeuda por concepto de la prestación de servicios de salud, el Hospital debe asumir los costos de esa prestación. Señaló que, el 27 de enero de 2017, el Ministro de Salud y Protección Social y la Fiduciaria la Previsora S.A. suscribieron el acta final del proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. y que, como consecuencia de la extinción de esa persona jurídica, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social debe asumir los perjuicios materiales generados al Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro por el no reconocimiento de sus acreencias. 2.
El auto apelado[2] El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 17 de julio de 2019, consideró que las pretensiones de la demanda deben tramitarse en los términos previstos para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho; por tanto, como la demanda no se presentó en la oportunidad prevista para ese tipo de acciones, la rechazó por caducidad.
Como fundamento de su decisión, sostuvo (se transcribe como obra en el expediente): “En el caso bajo estudio, al interpretarse las pretensiones de la demanda, resulta evidente que, aunque las mismas tienen una orientación reparatoria, lo cierto es que lo pretendido por la parte actora es obtener una indemnización por los perjuicios causados con ocasión al desconocimiento de acreencias, efectuado por CPRECOM EICE en liquidación. “Así las cosas, para la Sala el hecho generador del supuesto daño alegado, en este caso, deviene de la publicación realizada en la página web de la entidad demandada, de modo que, aunque la parte actora manifieste que no pretende atacar la legalidad de ningún acto administrativo, sino reclamar los perjuicios derivados de tal publicación, lo cierto es que la acción impetrada sí está dirigida a controvertir el acto administrativo por medio del cual se publicó el consolidado de la graduación y calificación de reclamaciones oportunas “En consecuencia, es claro que lo que se pretende en realidad es obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente le fue conculcado con la publicación del citado acto administrativo, y por tanto, la acción de reparación directa intentada no es la que debió promoverse, ya que se debió acusar el acto administrativo que se publicó en la página web enjuiciable por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
“Finalmente en el caso sub examine, se tiene que, el medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho, ya se encontraba caducada, por lo que, la parte actora sobrepasó el término otorgado por la Ley para este medio de control; razón por la cual, procede el rechazo in límite de conformidad por lo previsto en el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo”. 3.
El recurso de apelación[3] Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación, con sustento en que, si bien la “resolución mediante la que se desconoció la obligación dentro del trámite de la liquidación pudo haber sido atacada por vía de nulidad y restablecimiento del derecho (sic) pero solo para ser tenida en cuenta la obligación por parte de Caprecom en el trámite ya referido, este hecho, no significa ni podrá entenderse como un acto que extinga la obligación o la oportunidad de reclamarla ante otras entidad que como afirmo conforme a la Ley están obligadas al pago, siendo estas la Nación y el Ministerio de Salud y Protección social”.
Agregó que: “La naturaleza de la obligación que pretende el Hospital San Juan de Dios no se causa y se extingue exclusivamente en el trámite de la liquidación de la caja (sic) de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE en liquidación y es la naturaleza de la obligación la que permite como insisto pretender el pago a cargo de la Nación y el Ministerio de Salud, pues es la Ley la que genera esa responsabilidad y es esta acción de reparación directa la que genera la oportunidad de pretender el pago de las acreencias a favor de la E.S.E”.
II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda -15 de marzo de 2019[4]-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5] -Ley 1437 de 2011-; así como las disposiciones del Código General del Proceso[6], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.
Competencia El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 prevé que el “Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia (…) de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”. Además, según las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019- a esta Sección le corresponde el conocimiento de las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de reparación directa[7].
Además, según lo dispuesto en el artículo 125[8] ibídem, a la ponente le asiste competencia para resolver la impugnación, por cuanto la decisión a proferir no es ninguna de las enlistadas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[9] de la Ley 1437 de 2011. 3. Procedencia, oportunidad y sustentación del recurso de apelación De conformidad con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011[10], el auto que rechaza la demanda es susceptible de apelación cuando es dictado en primera instancia por los jueces o por los tribunales administrativos, de manera que el recurso presentado en el sub lite resulta procedente.
De otro lado, la Sala advierte que el auto apelado se notificó por estado del 19 de julio de 2019[11]; por tal razón, el término de ejecutoria corrió entre el 22 de julio y el 24 de julio de ese mismo año[12] y como el recurso se presentó ese último día[13] fue oportuno. Adicionalmente, la parte apelante en su escrito indicó las razones por las cuales considera que debe revocarse la decisión del a quo, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: i) el medio de control procedente el caso concreto para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados del desconocimiento de las acreencias adeudadas por CAPRECOM E.I.C.E., liquidado, al Hospital San Juan de Dios de Rionegro y ii) si la demanda se presentó dentro del término establecido en la ley. 4.1.
El medio de control procedente De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo sostenido en la jurisprudencia de esta Corporación[14], la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, pues en estos aspectos radica la causa que identifica a cada medio de control.
El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
“Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel” (negrilla fuera del texto)”.
Por su parte, el artículo 140 ibídem, regula el medio de control de reparación directa, así: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. “De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” (negrilla fuera del texto).
Según las normas transcritas y la jurisprudencia de esta Sección[15], cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del Estado por un daño antijurídico producido por la acción, omisión u operación administrativa o por un acto administrativo, siempre que no se cuestione la legalidad de este último, es procedente la reparación directa; pero, cuando el daño surge de la voluntad de la administración, plasmada en un acto administrativo, bien sea de carácter particular o bien de carácter general, lo procedente es controvertir la validez del acto, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[16].
Ahora bien, según la demanda, el daño por el cual el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro reclama indemnización tiene origen en “el desconocimiento de las acreencias”[17] que, asevera, le adeudaba Caprecom E.I.C.E. en razón de la prestación de servicios de salud, cuyo reconocimiento, según la misma demanda, fue negado totalmente a través de la Resolución 9872 del 22 de agosto de 2016, contra la cual interpuso recurso de reposición, el que, según se infiere, fue resuelto mediante un acto administrativo que no se precisa en el libelo, pero que habría revocado parcialmente la primera decisión, pues en el consolidado de graduación y calificación de reclamaciones oportunas presentadas se reportó que se reconoció al Hospital la suma de $289’865.377, a partir de lo cual la parte actora afirma que aún se le adeuda la suma de $3.701’233.882, cuyo pago pide le sea reconocido por vía judicial.
Así las cosas, a pesar de que el Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Rionegro enderezó sus pretensiones a través de la acción de reparación directa, resulta evidente que el daño que pide le sea indemnizado no proviene de una acción, omisión u operación administrativa, sino de la voluntad de la administración plasmada en un acto administrativo, pues la negativa de reconocer la suma de dinero por cuyo reconocimiento demanda a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social quedó contenida en la Resolución 9872 del 22 de agosto de 2016 y en la que, en lo pertinente, la confirmó. Entonces, resulta forzoso concluir, como lo hizo el a quo, que las pretensiones de la demanda debieron encauzarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, como acaba de explicarse, este es el medio idóneo para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos y, por consiguiente, para obtener su declaratoria de nulidad, así como el respectivo restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios. 4.2.
Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción Al tenor de lo previsto en el literal b) del artículo 164 del C.P.A.C.A., la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. El Tribunal Administrativo de Antioquia afirmó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho “ya se encontraba caducado, por lo que, la parte actora sobrepasó el término otorgado por la Ley (sic) para este medio de control; razón por la cual ”[18] rechazó la demanda; sin embargo, no expresó en la providencia las razones que lo llevaron a adoptar tal determinación, pues no indicó las fechas que tuvo en cuenta para contar el término de caducidad, de lo cual, advierte el Despacho, no obra prueba alguna en el expediente.
En efecto, ni de la demanda ni de los documentos aportados con ella es posible extraer elementos de juicio que permitan determinar en qué momento el accionante tuvo conocimiento del acto administrativo que debió controvertir, pues, si bien en la demanda se aduce que la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de agente liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM E.I.C.E., publicó en su página web el consolidado de la graduación y calificación de los créditos reconocidos al demandante, lo cierto es que no es posible establecer que dicha publicación corresponda o contenga el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición que interpuso el Hospital en contra de la Resolución 9872 del 22 de agosto de 2016, pues no se tiene conocimiento de su contenido, así como tampoco de la fecha de tal publicación. Además, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 66 del C.P.A.C.A., la Administración tenía el deber de notificar la decisión que resolvió el ya mencionado recurso de reposición, de lo cual tampoco obra constancia en el expediente, ni manifestación expresa de la parte actora que indique que ese trámite se omitió, lo que impide determinar con certeza si la demanda fue o no oportuna.
Así las cosas, el Despacho revocará el auto del 17 de julio de 2019 que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que, si bien se trata de una causal para rechazar de plano la demanda[19], no se debe perder de vista que para adoptar esa determinación se debe tener certeza acerca de la configuración de ese fenómeno procesal y lo cierto es que, como acaba de verse, en este caso no se cuenta con los elementos de juicio necesarios para arribar a esa conclusión. Ahora, se observa que, por las razones que ya se expusieron en el acápite anterior, en realidad la demanda corresponde a una de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, como no cumple con los requisitos señalados en la ley para este medio de control, entre otras razones, porque no se aportaron los anexos que se deben acompañar en este tipo de demandas[20], los cuales, valga mencionar, entre otras cosas, permiten determinar si el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, el Despacho advierte que en este caso, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011[21] y, además, para no coartar el debido proceso de la parte actora ni su derecho de acceso a la administración de justicia, le corresponde al a quo inadmitir la demanda, no solo para ordenar que se adecue al medio de control pertinente y para que se corrijan todos los demás aspectos que considere necesarios, sino para exigir que se alleguen las pruebas pertinentes para establecer si la demanda fue o no oportuna, pues la caducidad es un aspecto que debe ser estudiado al momento de la admisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E:
PRIMERO: de conformidad con la parte motiva de esta providencia, REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de julio de 2019 y, en su lugar, el a quo deberá dar aplicación a lo previsto en el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: Por secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para que le dé el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 7 del cuaderno del tribunal. [2] Folios 54 a 56 del cuaderno del Consejo de estado. [3] Folios 58 a 59 del cuaderno del Consejo de Estado. [4] Folio 7 de cuaderno principal. [5] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [6] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, rad. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
La Sala, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que en esta jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [7] “Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las Secciones.
Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…) “Sección Tercera “(…) “5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988 (…)”. [8] “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica” (se destaca). [9] “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1.
El que rechace la demanda. “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. “3. El que ponga fin al proceso. “4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público”. [10] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “(…). “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”. [11] Folios 54 a 56 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] El 19 de julio de 2019 fue viernes, el 20 y 21 de julio de la misma anualidad fueron sábado y domingo, de ahí que el término de ejecutoria corriera hasta el 24 de julio de 2019. [13] Folios 58 a 59 el cuaderno del Consejo de Estado. [14] Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, rad. 33.628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar.
Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.
Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16.079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 3 de abril de 2013, expediente 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 4 de noviembre de 2015, expediente 34.254, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón. [16] La nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos generales es procedente por excepción, en los términos y bajo los requisitos señalados en la Ley 1437 de 2011 (artículo 138, inciso 2). [17] Folio 4 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Folio 56 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: “1. Cuando hubiere operado la caducidad. “(…)”. [20] Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: “1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. “Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. [21] Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.
Si no lo hiciere se rechazará la demanda”.