ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPUGNACIÓN – Revoca / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Configuración / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por coronavirus Covid 19 [S]i bien es un hecho cierto que en el presente caso transcurrieron 9 meses y 13 días, entre la notificación de la sentencia de 13 de febrero de 2020 que puso fin al proceso de reparación directa objeto de la solicitud y la presentación de la acción de tutela de la referencia, esta Sala considera que, contrario a lo afirmado por el a quo, dicho lapso resulta razonable si se tiene en cuenta que desde el 12 de marzo de 2020 el país atraviesa por circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria ocasionada por la Covid19. [E]l Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional.
Asimismo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio. Igualmente, en materia de orden público se restringió el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos núms. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros. las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 16 de marzo y hasta el 1o. de julio de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo, PCSJA20-11521 de 19 de marzo y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de dicha anualidad, entre otros.
(…) La conjunción de los anteriores factores, que en manera alguna podían ser desconocidos por esta Sala, llevó a la misma a adoptar la determinación de acoger en sede de tutela las mismas medidas que en los procesos ordinarios, esto es, que si el vencimiento de los términos ocurría dentro de la pandemia, con el fin de privilegiar el derecho al acceso a la administración de justicia, se le permitiría al usuario realizar la radicación del proceso, extendiendo el plazo que faltase para completar los 6 meses, -término razonable para hacer uso de la referida acción constitucional-, a partir de la fecha en la que se dio efectivamente la apertura de términos, es decir, a partir del 1o. de julio de 2020.
En ese orden de ideas, en la medida que la sentencia de 13 de febrero fue notificada el 14 del mismo mes y año, el término de 5 meses que faltaba para presentar la solicitud de tutela debía empezar a contarse desde el 1o. de julio de 2020. Por lo anterior, en razón a que la presente acción de tutela fue presentada el 27 de noviembre de 2020, para la Sala la solicitud se entiende promovida dentro de un plazo razonable, en lo que concierne al requisito de inmediatez.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL / DECOMISO DE BIEN INMUEBLE / SECUESTRO DE BIEN INMUEBLE / HECHO DE LA VÍCTIMA - El bien nunca estuvo en posesión de las entidades accionadas / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / VALOR DEL BIEN INMUEBLE / / PROCESO PENAL / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES [E]l Tribunal, una vez verificadas las pruebas allegadas al proceso, concluyó en el mismo sentido del Juzgado en que: i) el predio “La Tribuna” nunca estuvo en posesión de las entidades estatales demandadas, por lo que el deterioro del mismo obedeció a la culpa de la accionante o al desgaste propio del transcurso del tiempo; y, ii) no se logró demostrar el valor del predio mencionado con anterioridad al decomiso en comparación con el valor posterior a su desafectación, razón por la cual el daño emergente alegado en el medio de control no constituyó un daño cierto imputable al Estado.
En ese sentido, las autoridades judiciales accionadas concluyeron que de la revisión del material probatorio allegado al proceso se desprendía que el predio “La Tribuna” jamás fue entregado a las entidades demandadas dentro del medio de control de reparación directa, razón por la cual denegaron las pretensiones de la demanda. Lo anterior pone de manifiesto que, contrario a lo afirmado por la actora, las autoridades judiciales accionadas valoraron conforme a las reglas de la sana crítica los elementos probatorios allegados al proceso de reparación directa para resolver el caso concreto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04945-01 (AC) Actor: LEIDY YOHANA GIRALDO LOAIZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Referencia: Acción de tutela TESIS: MODIFICA LA DECISIÓN DEL A QUO QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE TUTELA Y, EN SU LUGAR, DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.
LAS AUTORIDADES JUDICIALES ACCIONADAS NO INCURRIERON EN EL DEFECTO FÁCTICO ALEGADO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMISNITRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 21 de enero de 2021, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO[1] declaró improcedente la acción de la referencia. I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud La señora LEIDY YOHANA GIRALDO LOAIZA, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA[2] y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO[3], al proferir las providencias de 9 de agosto de 2019 y 13 de febrero de 2020, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 63001-33-33-751-2015-00201-00.
I.2. Hechos Indicó que en el mes de febrero de 1998 el señor JOSÉ FERNANDO TORO, obtuvo un certificado de tradición del inmueble denominado “La Tribuna”, en el que constaba que desde el 16 de octubre de 1992 la Dirección Nacional de Estupefacientes[4] expidió la Resolución núm. 1074 de 1992, mediante la cual destinó dicho predio a favor del Fondo Nacional Agrario.
Sostuvo que mediante Resolución 0466 de 4 de junio de 2014, la Dirección, en cumplimento de la orden judicial dictada por la Fiscalía 17 Especializada Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Cali, ordenó la entrega del bien “La Tribuna” al señor JOSÉ FERNANDO TORO así como la cancelación de la anotación en el Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá - Quindío. Señaló que debido a lo anterior, el señor JOSÉ FERNANDO TORO presentó medio de control de reparación directa contra La Fiscalía General de la Nación y la Sociedad de Activos Esenciales –SAE S.A.S., el que por reparto le correspondió al Juzgado y le fue asignado el número único de radicación 63001-33-33-751-2015-00201-00.
Agregó que durante el trámite de la primera instancia el señor JOSÉ FERNANDO TORO cedió los derechos litigiosos a su favor, y fue aceptada como sucesora procesal dentro del medio de control de reparación directa. Adujo que, a través de sentencia de 9 de agosto de 2019, el Juzgado denegó las pretensiones de la demanda, decisión contra la cual presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal en la providencia de 13 de febrero de 2020, que confirmó la decisión del a quo.
I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, el Tribunal incurrió en defecto fáctico al no realizar una valoración de las pruebas allegadas al expediente, las cuales daban cuenta que la Fiscalía General de La Nación y la Dirección Nacional de Estupefacientes incurrieron en una falla del servicio que le generó un daño antijurídico por la privación del uso y goce sobre el predio “La Tribuna” por el período de 22 años y los perjuicios morales y materiales causados por el mismo motivo.
I.4. Pretensiones La actora solicitó amparar sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, ordenar: “[…] Con base en todo lo anteriormente narrado, con todo respeto solicito a los Honorables Magistrados del Honorable Consejo de Estado, TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE ACCESO EFECTIVO A LA ADMISNITRACIÓN DE JUSTICIA Y DEL DEBIDO PROCESO, conculcados a la señora LEIDY YOHANA GIRALDO LOAIZA, (cesionaria de los derechos litigiosos del señor José Fernando Toro Gutiérrez) y, en consecuencia se dejen sin efectos las sentencias de primera instancia proferida el día 9 de agosto de 2019, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMISNITRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y la de segunda instancia proferida el día 13 de febrero de 2020 por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
En su lugar se procederá a proferir una nueva sentencia favorable a las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta las innumerables sentencias favorables proferidas en iguales casos como el presente […]”. I.5. Defensa I.5.1.- El Juzgado, después de rendir un informe sobre el trámite del proceso, solicitó declarar improcedente la presente acción constitucional por considerar que a la actora no se le vulneró derecho fundamental alguno. I.5.2.- El Tribunal pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La Fiscalía General de La Nación solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, puesto que, a su juicio, no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Indicó que la presente solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada después de más de 6 meses de haber sido proferidas las sentencias cuestionadas.
Agregó que la acción de tutela de la referencia carece también del requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte actora no justificó las razones por las cuales no hizo uso de los mecanismos judiciales que tenía a su alcance para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Concluyó que la parte actora no expuso las razones por las cuales las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico al proferir las providencias objeto de tutela.
I.6.2.- La Sociedad de Activos Especiales S.A.E. señaló que las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas hicieron tránsito a cosa juzgada, razón por la cual la presente solicitud de amparo no está llamada a prosperar. Indicó que la parte actora en el escrito de acción de tutela no expuso los motivos por los cuales no hizo uso de los mecanismos judiciales ordinarios para controvertir las decisiones objeto de tutela, así como tampoco acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 21 de enero de 2021, la Sección Quinta declaró improcedente el amparo solicitado por considerar que no se cumple el requisito de la inmediatez. Indicó que en el caso sub examine la sentencia de 13 de febrero de 2020 que puso fin al proceso de reparación directa fue notificada por correo electrónico el 14 de febrero de ese año y la presente acción de tutela se instauró el 27 de noviembre de 2020, esto es, después del término de 6 meses previsto por la jurisprudencia de esta Corporación. Por último, aseguró que la parte actora no puso de presente alguna circunstancia que justificara su demora en promover la acción constitucional de la referencia. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora solicitó revocar la decisión proferida por la Sección Quinta y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción. Indicó que si bien es cierto que el término de los 6 meses establecidos por la jurisprudencia vencía el 19 de agosto de 2020, también lo es que debido a la pandemia mundial Covid19 los términos judiciales fueron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, lo cual, a su juicio, constituyen razones válidas para justificar su inactividad durante dicho lapso.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto las providencias de 9 de agosto de 2019 y 13 de febrero 2020, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, por medio de las cuales negaron las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 63001-33- 33-751-2015-00201-00.
A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, pues no valoraron las pruebas obrantes en el expediente que daban cuenta que la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Estupefacientes, incurrieron en una falla del servicio, por cuanto: i) la Fiscalía General de la Nación ordenó la incautación del bien “La Tribuna”, pero no realizó una investigación formal, que concluyera en una decisión definitiva sobre los presuntos hechos que dieron origen al decomiso; y, ii) la Dirección Nacional de Estupefacientes, pese a que tuvo a su cargo el predio “La Tribuna” no realizó labores de mantenimiento o conservación sobre el mismo, lo que derivó en graves perjuicios morales y materiales.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 21 de enero de 2021, rechazó por improcedente el amparo solicitado por considerar que no se cumplía con el requisito de procedibilidad de la inmediatez; y que, además, la parte actora no puso de presente circunstancia alguna que justificara la demora en promover la acción constitucional de la referencia. La actora impugnó la anterior decisión e indicó que para contabilizar la inmediatez se debe tener en cuenta que desde el 12 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, se presentaron circunstancias que limitaron el acceso a la administración de justicia, relacionadas con el confinamiento de la población y restricción al acceso a los procesos judiciales debido a la pandemia mundial Covid 19, razones estas que resultan válidas para justificar su inactividad durante dicho lapso.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la inmediatez y, de ser así, establecer si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico al haber proferido las sentencias de 9 de agosto de 2019 y 13 de febrero 2020.
Frente al requisito de la inmediatez, si bien es un hecho cierto que en el presente caso transcurrieron 9 meses y 13 días[5], entre la notificación de la sentencia de 13 de febrero de 2020 que puso fin al proceso de reparación directa objeto de la solicitud y la presentación de la acción de tutela de la referencia, esta Sala considera que, contrario a lo afirmado por el a quo, dicho lapso resulta razonable si se tiene en cuenta que desde el 12 de marzo de 2020 el país atraviesa por circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria ocasionada por la Covid19.
En efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020[6], decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional. Asimismo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020[7], declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio.
Igualmente, en materia de orden público se restringió el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos núms. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros. Sumado a lo anterior, las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 16 de marzo y hasta el 1o. de julio de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo, PCSJA20-11521 de 19 de marzo y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de dicha anualidad, entre otros.
Sin embargo, es menester precisar que los términos y los medios para la presentación de acciones de tutela nunca se cerraron, pues las medidas adoptadas para el control de la pandemia no impedían que la parte actora promoviera la demanda de tutela, pues, como es de público conocimiento, las autoridades judiciales adoptaron medidas con el propósito de permitir el ejercicio del derecho de acción y, en ese sentido, aceptaron que las tutelas fueran presentadas mediante correo electrónico.
La conjunción de los anteriores factores, que en manera alguna podían ser desconocidos por esta Sala, llevó a la misma a adoptar la determinación de acoger en sede de tutela las mismas medidas que en los procesos ordinarios, esto es, que si el vencimiento de los términos ocurría dentro de la pandemia, con el fin de privilegiar el derecho al acceso a la administración de justicia, se le permitiría al usuario realizar la radicación del proceso, extendiendo el plazo que faltase para completar los 6 meses, -término razonable para hacer uso de la referida acción constitucional-, a partir de la fecha en la que se dio efectivamente la apertura de términos, es decir, a partir del 1o. de julio de 2020.
En ese orden de ideas, en la medida que la sentencia de 13 de febrero fue notificada el 14 del mismo mes y año, el término de 5 meses que faltaba para presentar la solicitud de tutela debía empezar a contarse desde el 1o. de julio de 2020. Por lo anterior, en razón a que la presente acción de tutela fue presentada el 27 de noviembre de 2020, para la Sala la solicitud se entiende promovida dentro de un plazo razonable, en lo que concierne al requisito de inmediatez.
Aclarado lo anterior, corresponde examinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora al incurrir en el defecto fáctico alegado. En el caso sub lite, se advierte que el Juzgado, en providencia de 9 de agosto de 2019, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que ni la Fiscalía General de la Nación ni la Sociedad de Activos Especiales incurrieron en una falla del servicio por el deterioro del predio “La Tribuna”, en los siguientes términos: “[…] 2.8.4 Por escritura pública número 150 del 11 de septiembre de 1992, otorgada en la Notaria Única de Génova, los señores José Fernando Toro Gutiérrez y Saúl Cortes González adquirieron a título de compraventa el inmueble denominado La Tribuna, ubicado en la vereda Pedregales del Municipio de Génova, y al que corresponde la matricula inmobiliaria número 282-18673.
En contrato de compraventa contenido en el referido instrumento público fungieron como vendedores la señora Ana Emma Sánchez Alfonso, en calidad de propietaria y el señor Baudelio Guerrero Penagos, en condición de poseedor. […] 2.8.5 En posterior oportunidad, esto es, mediante la escritura pública número 196 del 20 de noviembre de 1992, otorgada en la Notaría Única de Génova, el señor José Fernando Toro Gutiérrez adquirió a título de compraventa la cuota parte de los derechos en común y proindiviso, junto a él, tenía el señor Saúl Cortes González sobre el inmueble denominado La Tribuna, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 282-18673. 2.8.6.
El 02 de junio de 1993, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 30 del Decreto 99 de 1991 (vigente para la época de los hechos), la Fiscalía Delegada Ante los Jueces Regionales a través de la Resolución Interlocutoria número 120 resolvió "suspender provisionalmente las presentes diligencias preliminares", en razón a que había "transcurrido más de un año y no obstante haberse llevado a cabo varias diligencias tendientes a establecer la identidad del autor (E) del comportamiento contrario a derecho que ilustra los actos procesales, no se ha logrado nada positivo en ese sentido" 2.8.7.
El 30 de agosto de 1996, la Dirección Nacional de Estupefacientes mediante la Resolución número 1333 revocó la Resolución número 1074 del 05 de agosto de 1992, por medio de la cual había destinado en forma provisional el predio rural La Tribuna al Fondo Nacional Agrario, para en su lugar adjudicarlo transitoriamente al Municipio de Génova bajo condiciones similares a las anotadas en el punto 2.7.3., siendo ellas: […] 2.8.8.
Tanto la Resolución número 1074 del 05 de agosto de 1992, como la Resolución húmero 1333 del 30 de agosto de 1996, ambas expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, quedaron debidamente registrados el día 16 de octubre de 1996, en el folio de matrícula inmobiliaria número 282-18673 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá. 2.8.9.
Según el oficio número 3095 expedido el 16 de octubre de 1998 por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ, el día 20 de agosto de 1998 el señor José Fernando Toro Gutiérrez remitió con destino a esa entidad los documentos requeridos para efectos de obtener el Certificado de Incentivo Forestal en el predio denominado la Tribuna. 2.8.10.
A través del Memorando número 014-125 (sin fecha), la Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ rindió concepto con base en los documentos allegados por el señor José Fernando Toro Gutiérrez al proceso de otorgamiento del incentivo forestal solicitado, y en él se indicó la razón por la cual no era viable continuar con el trámite, así: […] 2.8.11.
El 25 de noviembre de 1998, el señor José Fernando Toro Gutiérrez, a través de apoderada judicial, solicitó a la Dirección Nacional de Estupefacientes la revocatoria directa de la Resolución número 1333 del 30 de agosto de 1996 "Por medio de la cual se revoca la Resolución No. 1074 de 1992 y se destina provisionalmente un bien", argumentando para el efecto que, con la expedición del antelado acto administrativo se violó el artículo 29 de la Constitución Nacional; se causó un agravio injustificado, en la medida en que afectó su derecho de uso, goce y disposición del predio La Tribuna; y se amenazaron sus prerrogativas fundamentales a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la libertad de escoger profesión u oficio. 2.8.12.
El 01 de marzo de 1999, mediante la Resolución número 0118, la Dirección Nacional de Estupefacientes resolvió no acceder a la solicitud de revocatoria de la Resolución número 1333 del 30 de agosto de 1996 "Por medio de la cual se revoca la Resolución No. 1074 de 1992 y se destina-provisionalmente un bien", elevada por el señor José Fernando Toro Gutiérrez, dado que en el asunto no se cumplía ninguno de los presupuestos contemplados en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. 2.8.13.
El 25 de junio de 2010, a través de la Resolución Interlocutoria número 053, la Fiscalía 17 Delgada ante los Juzgados Penales del Circuito Especializados de Cali adicionó la Resolución Interlocutoria número 120 del 02 de junio de 1993, con el fin de disponer "la' entrega definitiva al señor JOSÉ FERNANDO TORO GUTIÉRREZ identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.427.483 de Génova Quindío, del bien inmueble tipo predio rural denominado La Tribuna con matricula inmobiliaria 282-18673, ubicado en la Vereda de Pedregales Alto del municipio de Génova - Quindío". 2.8.14.
El 08 de julio de 2010, por oficio número 50000-6-413-F17, la Fiscalía 17 Delgada ante los Juzgados Penales del Circuito Especializados de Cali comunicó a la Dirección Nacional de Estupefacientes la decisión adoptada en la Resolución Interlocutoria número 053 del 25 de junio de 2010. […] 2.8.15. El 24 de mayo de 2010 a través de la Resolución número 0874, la Dirección Nacional de Estupefacientes removió al señor José Fernando Toro Gutiérrez como depositario del predio rural denominado La Tribuna y, en consecuencia, ordenó la entrega del inmueble a la Sociedad de Activos Especiales - SAE S.A.S para efectos de su administración, en virtud del convenio interadministrativo número 029 del 06 de agosto de 2009 suscrito entre ambas entidades. 2.8.16.
Finalmente, el 04 de junio de 2014, mediante la Resolución número 0466, la Dirección Nacional de Estupefacientes dando cumplimiento a la Resolución Interlocutoria número 053 del 25 de junio de 2010, proferida por la Fiscalía 17 Delgada ante los Juzgados Penales del Circuito Especializados de Cali, ordenó la entrega definitiva del predio denominado La Tribuna, ubicado en la vereda Pedregales del Municipio de Génova, identificado con la matricula inmobiliaria número 282-18673, al señor José Fernando Toro Gutiérrez. 2.8.17.
El anterior acto administrativo expedido por la Dirección Nacional de Estupefacientes, quedó debidamente registrado el día el 09 de junio de 2014, en el folio de matrícula inmobiliaria número 282- 18673 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Calarcá. El panorama ofrecido por el material probatorio discriminado en precedencia, implica poner de presente que, si bien en principio la Dirección Nacional de Estupefacientes a través de la Resolución número 1074 del 05 de agosto de 1992 destinó provisionalmente el predio rural denominado La Tribuna al Fondo Nacional Agrario - FNA, lo cierto es que éste jamás le fue entregado materialmente por parte del personal de la Unidad Investigativa de Policía Judicial de Orden Público de Armenia, pues en el expediente no reposa medio de convicción alguno que acredite esa situación, y adicionalmente así parece indicarlo el Gerente Regional Antiguo Caldas del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA en el oficio número 661 del 12 de septiembre de 1995, donde, en respuesta al Secretario General de la entidad, afirmó que la entrega material del predio rural denominado La Tribuna a esa fecha (12 de septiembre de 1995) no se había podido consumar, dada la situación de grave alteración de orden público que se afrontaba en el Municipio de Génova para la época de los hechos. […] Tal situación se vio reflejada una vez más cuando la Dirección Nacional de Estupefacientes revocó la Resolución número 1074 del 05 de agosto de 1992 y destinó provisionalmente el predio rural denominado La Tribuna al Municipio de Génova, pues no aparece probado en el proceso que la Unidad Investigativa de Policía Judicial de Orden Público de Armenia hubiese surtido l entrega material a la entidad territorial, como era su obligación de conformidad con el artículo sexto de la Resolución número 1333 del 30 de agosto de 1996, que dispuso: “[…]
ARTÍCULO SEXTO: La entrega material del bien de que trata esta Resolución se hará por parte de la Unidad Investigativa de Armenia, con la presentación de la copia de esta Resolución. Copia del acta de entrega debe ser enviada a la Subdirección de Coordinación de esta Entidad; dicha acta deberá contener los datos completos de las personas que participen en la diligencia, así como la Identificación precisa y el inventario del bien.
El destinatario provisional no podrá enajenar, vender, gravar arrendar ni ceder a ningún título el bien objeto de destinación." En consecuencia, el Municipio de Génova en su condición de destinatario provisional del inmueble, nunca pudo designar el depositario del mismo para que ejerciera las obligaciones del secuestre judicial contenidas en el artículo 2273 del Código Civil, que no son otras distintas a las del depósito propiamente dicho.
De igual modo no pasa inadvertido para el Despacho que la misma Resolución número 0466 del 04 de junio de 2014 “por la cual se da cumplimiento a una orden judicial de devolución del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria Nº 282-18673” la Dirección Nacional de Estupefacientes explicó por qué no se debía realizar la entrega material del predio rural denominado La Tribuna al señor José Fernando Toro Gutiérrez, en los siguientes términos: "[…] Que según informe de ingresos y gastos No. 150-017-2014 del 7 de mayo de 2014, expedido por el Grupo de Administración de Bienes Inmuebles Rurales de esta Entidad en Liquidación, el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 282-18672, no generó ingresos por concepto de administración. Adicionalmente, en las observaciones del mismo, se informa que en visitas realizadas se evidencia la presencia del propietario en el predio objeto del presente acto administrativo, de conformidad con el informe Técnico UISP- 2013502111 del 13 de junio de 2013, en el que se señala "que el propietario sigue realizando presencia en la finca sólo con el fin de que no sea invadido el predio".
Que de acuerdo con lo antes señalado no habrá lugar a la entrega material del bien inmueble objeto de este acto administrativo. (Negrita y subraya fuera del texto original) Con fundamento en lo anterior, concluye el Despacho que el señor José Fernando Toro Gutiérrez nunca perdió la posesión del predio rural denominado La Tribuna como quiera que la Unidad Investigativa de Policía Judicial de Orden Público de Armenia no efectuó tal entrega ni al Fondo Nacional Agrario - FNA, ni al Municipio de Génova y, en consecuencia, salta a la vista la ausencia de la afectación material del dominio alegada.
En esa medida, el deterioro que, en sentir del señor José Fernando Toro Gutiérrez, sufrió el inmueble entre 1992 y 2014, obedeció estrictamente a su propia culpa o al desgaste del uso normal y del transcurso del tiempo y, por consiguiente, esas situaciones no le pueden ser imputables a la Fiscalía General de la Nación, ni a la Sociedad de Activos Especiales - SAE S.A.S […]”.
Ahora bien, se advierte que el Tribunal, en la sentencia de 13 de febrero de 2020, se refirió a los perjuicios alegados por la parte accionante dentro del medio de control de reparación directa, así: “[…] Ahora bien, como se expuso, el demandante indica que se generó un daño emergente que consistió en la erogación de $6.000.000, el que tuvo que cancelar para volver el inmueble de su propiedad al estado en que se encontraba cuando fue inicialmente decomisado, toda vez que se afirma que realizó las adecuaciones por su desmejora física, así mismo, manifiesta la existencia de la depreciación del bien, lo anterior por efectos de la medida cautelar impuesta sobre este; por consiguiente y de acuerdo a lo anterior, considera la Sala que se equivoca el experto cuando valora el daño emergente sufrido por el demandante por el valor del inmueble afectado con la medida cautelar impuesta, pues para llegar a dicha conclusión, se tendría que haber probado que dicho inmueble, por el actuar estatal, lo cual no es cierto, que consta, conforme al certificado de tradición anexo (fls. 486-488), que el inmueble tuvo afectación hasta el 2 de julio de 2014, siendo vendido por el demandante el 31 de octubre de ese mismo año y se probó con la declaración del señor Saúl Darío Giraldo Franco (fls. 419-421), que el actor nunca perdió la posesión del mismo, tal como lo manifestó el juez de primera instancia y como se demuestra con los documentos obrantes a folios 165 vto y 302-306.
Así pues, para demostrar el daño emergente padecido, conforme lo perdido en la demanda, es claro que el demandante debía haber probado la devaluación o la pérdida de valor del inmueble por efectos de la medida cautelar impuesta, lo cual no ocurrió, pues para ello debería haberse demostrado el valor del bien antes del decomiso en comparación con su valor posterior a la desafectación jurídica del mismo o, haberse probado, que en virtud a dicha afectación jurídica el predio sufrió alguna desvalorización en el mercado, lo cual, como se expresó, brilla por su ausencia en el expediente, en ese entendido el daño emergente solicitado no constituye un daño cierto, por lo que, no puede ser imputado a los entes accionados.
En el mismo sentido, no puede decirse que existe certeza sobre el hecho que el demandante haya dejado de percibir ingresos por efectos de la afectación jurídica de su inmueble, pues como se expresó, este nunca dejo de poseerlo materialmente y no se probó, de manera comparativa, lo que percibía por su explotación antes de la ocupación y durante dicho lapso, en ese entendido es hipotético e incierto el perjuicio padecido por lucro cesante, amen que el perito nombrado por el a-quo manifiesta que no se demostró que hubiera existido tal afectación en cabeza del actor […]”.
De lo anterior se desprende que el Tribunal, una vez verificadas las pruebas allegadas al proceso, concluyó en el mismo sentido del Juzgado en que: i) el predio “La Tribuna” nunca estuvo en posesión de las entidades estatales demandadas, por lo que el deterioro del mismo obedeció a la culpa de la accionante o al desgaste propio del transcurso del tiempo; y, ii) no se logró demostrar el valor del predio mencionado con anterioridad al decomiso en comparación con el valor posterior a su desafectación, razón por la cual el daño emergente alegado en el medio de control no constituyó un daño cierto imputable al Estado.
En ese sentido, las autoridades judiciales accionadas concluyeron que de la revisión del material probatorio allegado al proceso se desprendía que el predio “La Tribuna” jamás fue entregado a las entidades demandadas dentro del medio de control de reparación directa, razón por la cual denegaron las pretensiones de la demanda. Lo anterior pone de manifiesto que, contrario a lo afirmado por la actora, las autoridades judiciales accionadas valoraron conforme a las reglas de la sana crítica los elementos probatorios allegados al proceso de reparación directa para resolver el caso concreto.
Ahora, el hecho de que la parte actora no comparta lo decidido en las providencias cuestionadas, no implica la vulneración del derecho fundamental invocado ni la configuración del defecto alegado. Con fundamento en lo anterior, la Sala modificará el fallo impugnado que declaró improcedente el amparo solicitado y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada que declaró improcedente la presente acción constitucional y, en su lugar: DENEGAR el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de junio de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Conjuez SALVAMENTO DE VOTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo de control idóneo para controvertir la sentencia de última instancia que ha violado el derecho al debido proceso / CAUSAL DE REVISIÓN POR NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO - Alcance [L]a Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”.
Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, (…) para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA (…) la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso (…)En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituye el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional.
Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04945-01 (AC) Actor: LEIDY YOHANA GIRALDO LOAIZA Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Consejera Ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 en la acción de tutela de la referencia, mediante la cual se modificó la sentencia de tutela impugnada, que declaró improcedente la solicitud de tutela y, en su lugar, se denegó el amparo solicitado.
Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La señora Leidy Yohana Giraldo Loaiza, mediante apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencias del 9 de agosto de 2019 y 13 de febrero de 2020 proferidas por Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicado 63001-33-33-751-2015-00201-00.
(ii) Tratándose de la sentencia de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, viola los derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia (que constituye el debido proceso constitucional), han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado que ella es susceptible del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de Unificación SU-090 de 2018, se remite a lo dicho por ella en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que[8], “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.
(Subrayas fuera del texto original). Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015[9], había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”[10].
Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que[11] “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva” [12], para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)” (se destaca). En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo dicho por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, en la que se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
El siguiente fue el discernimiento: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso[13] Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo[14] es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.
En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 26[15], se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; iii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…][16] En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”[17] En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.”.
(Subrayas ajenas al texto original). (iii) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituye el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional.
Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Referencia: Acción de tutela Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04945-01 (AC) Actor: Leidy Yohanna Giraldo Loaiza Demandado: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia y Tribunal Administrativo del Quindío Asunto: Salvamento de voto a la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifiesto que no comparto la decisión de negar las pretensiones de la acción de tutela, razón por la cual presento salvamento de voto en los siguientes términos. 1.
Para efectos de explicar las razones del presente salvamento de voto, su estudio se dividirá en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 24 de junio de 2021 y sus consideraciones y ii) el fundamento del respectivo salvamento en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. Sentencia de 24 de junio de 2021 y sus consideraciones La Sección Primera de esta Corporación, en la sentencia proferida el 24 de junio de 2021, resolvió negar las pretensiones del amparo. 2.
Respecto del cumplimiento del requisito general de inmediatez, consideró lo siguiente: “[…] Frente al requisito de la inmediatez, si bien es un hecho cierto que en el presente caso transcurrieron 9 meses y 13 días[18], entre la notificación de la sentencia de 13 de febrero de 2020 que puso fin al proceso de reparación directa objeto de la solicitud y la presentación de la acción de tutela de la referencia, esta Sala considera que, contrario a lo afirmado por el a quo, dicho lapso resulta razonable si se tiene en cuenta que desde el 12 de marzo de 2020 el país atraviesa por circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria ocasionada por la Covid19.
En efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020[19], decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional. Asimismo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020[20], declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio.
Igualmente, en materia de orden público se restringió el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos núms. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros.
Sumado a lo anterior, las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 16 de marzo y hasta el 1o. de julio de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo, PCSJA20-11521 de 19 de marzo y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de dicha anualidad, entre otros. Sin embargo, es menester precisar que los términos y los medios para la presentación de acciones de tutela nunca se cerraron, pues las medidas adoptadas para el control de la pandemia no impedían que la parte actora promoviera la demanda de tutela, pues, como es de público conocimiento, las autoridades judiciales adoptaron medidas con el propósito de permitir el ejercicio del derecho de acción y, en ese sentido, aceptaron que las tutelas fueran presentadas mediante correo electrónico […]”.
Fundamento del salvamento de voto en el caso sub examine Desarrollos jurisprudenciales sobre el requisito de inmediatez Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991 estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999 dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”.
Esta Corporación ha considerado, respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, en el marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo siguiente[21]: “[…] Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]” (Destacado fuera de texto). La Corte Constitucional, en sentencia SU – 354 de 2017[22], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, en los siguientes términos: “[…] Al respecto, la Sala considera pertinente recordar sobre el requisito de inmediatez que si bien el Decreto Estatutario 2591 de 1991 señala que la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, teniendo en cuenta que la misma pretende dar protección inmediata ante la vulneración o amenaza de los derechos, debe ser interpuesta en un tiempo razonable, contado desde que acaecieron los hechos causantes de la trasgresión o desde que la persona sienta amenazados sus derechos.
La razonabilidad del plazo está determinada por la finalidad de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. La importancia de esta exigencia radica en lo siguiente: (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros;
(iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes.[…] Cada caso concreto debe ser analizado bajo sus propias particularidades, teniendo en cuenta todos los matices y circunstancias que puedan presentarse en el curso del acontecimiento de los hechos […]”. Además, la Corte Constitucional[23] frente al tema ha dicho: “[…] Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal ha señalado que le corresponde al juez de tutela verificar en cada caso en concreto si el plazo fue razonable, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros, la acción tutela se interpuso oportunamente.
Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección. 8.9. Sobre el particular, como parámetro general, en varias providencias, esta Corporación ha sostenido que ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego de lo cual podría declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante […]”.
Medidas transitorias adoptadas por motivos de salubridad pública La Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo núm. PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020[24], mediante el cual suspendió los términos judiciales en todo el país desde el 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, así: “[…] Artículo 1. Suspender los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.
Igualmente se exceptúa el trámite de acciones de tutela […]” (Destacado fuera de texto). La Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos núms. PCSJA20-11518 de 16 de marzo de 2020[25], PCSJA20-11521 de 19 de marzo de 2020[26], PCSJA20-11526 de 22 de marzo de 2020[27], PCSJA20-11532 de 11 de abril de 202011, PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020,12 PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 202013, decidió prorrogar la medida citada supra; en especial, mediante el Acuerdo núm. PCSJA20- 11556 de 22 de mayo de 202014 dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1.
Suspensión de términos judiciales. Prorrogar la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020 inclusive. Se exceptúan de la suspensión de términos los asuntos señalados en los artículos siguientes. Artículo 2. Acciones de tutela y habeas corpus. Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el artículo 1 del presente acuerdo las acciones de tutela y los habeas corpus.
La recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico o el canal que se disponga para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo […]” (Destacado fuera de texto). Aviso de 29 de abril del Consejo de Estado 3. Visto el aviso de 29 de abril de 2020, expedido por la Presidenta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, denominado “[ ] COMUNICACIÓN A LOS USUARIOS DE LAS HERRAMIENTAS Y MEDIOS TECNOLÓGICOS QUE APOYARÁN EL TRÁMITE DE LAS ACCIONES DE TUTELA […]” sobre la utilización de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en acciones de tutela.
De conformidad con lo anterior, este Despacho considera que los términos judiciales en materia de acción de tutela no fueron suspendidos, por lo que esta acción, cuando se dirija contra providencias judiciales, se debe presentar dentro del plazo establecido jurisprudencialmente como razonable, atendiendo a las situaciones particulares de cada caso concreto.
Análisis del caso concreto Este Despacho considera que, en el caso sub examine, no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto: i) la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial que se notificó el 14 de febrero de 2020; y ii) la acción de tutela se presentó después de seis meses, es decir, el día 27 de noviembre de 2020. 4.
Asimismo, este Despacho advierte que: i) los términos judiciales en materia de acciones de tutela no fueron suspendidos, de conformidad con las medidas transitorias adoptadas por motivos de salubridad pública indicadas supra; ii) la actora no manifestó circunstancias especiales que le haya impedido o dificultado la presentación de la acción de tutela; y iii) no se evidencia, en este caso concreto, alguna situación particular que justifique la no presentación de la acción de tutela dentro del plazo establecido jurisprudencialmente como razonable.
En ese orden de ideas, este Despacho considera que la solicitud de tutela se debió declarar improcedente por no cumplirse con el requisito general de inmediatez. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ----------------------- [1] En adelante Sección Quinta [2] En adelante el Juzgado [3] En adelante el Tribunal [4] En adelante la Dirección [5] Notificación de la providencia cuestionada 14 de febrero de 2020, interposición de la acción de tutela 27 de noviembre siguiente. [6] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” [7] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [8] Referencia: Expediente T-6.406.743 Sentencia del 27 de septiembre de 2018.
M.P. Alberto Rojas Ríos [9] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [10] Sentencia del 27 de septiembre de 2018, Expediente T-6.406.743, M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016.
Expediente radicación nro. 110001-03-15-000-2015-02342 -00 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente radicación nro. 110001-03-15-000-2015-02342 -00 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. [13] En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. [14] Ibídem. [15] Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Mélida Valle de De La Hoz. [16] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez.
C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. [17] Consejo de Estado. Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000- 2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de la Hoz. En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157).
Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. [18] Notificación de la providencia cuestionada 14 de febrero de 2020, interposición de la acción de tutela 27 de noviembre siguiente. [19] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” [20] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 110010315000 2012 02201 01. [22] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería. [23] Corte Constitucional, sentencia SU-037 de 31 de enero de 2019, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez. [24] “[…] Por el cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública […]”. [25]”.“Por el cual se complementan las medidas transitorias de salubridad pública adoptadas mediante el Acuerdo 11517 de 2020”. [26] “[…] Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519 del mes de marzo del año 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública […]”. [27] “[…] Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública […]”