ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACUMULACIÓN DE PROCESOS / INEXISTENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS / REQUISITOS DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS / IMPROCEDENCIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS / SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR PREJUDICIALIDAD / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR PREJUDICIALIDAD / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA A partir del estudio de los cargos de nulidad formulados (…) en contra de la Resolución (…), la Sala advierte que la parte demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual la CNTV liquidó unilateralmente el contrato de concesión (…) por vicios relacionados con la declaratoria de caducidad del negocio jurídico, decisión esta contenida en las Resoluciones de la CNTV (…); es decir, a juicio del (…) [demandante], la nulidad del acto administrativo demandado está determinada por la nulidad de unos actos administrativos anteriores que constituyen la causa de aquel.
En ese sentido, para acceder a las pretensiones de la demanda, es menester que previamente exista un pronunciamiento sobre la validez de las Resoluciones de la CNTV (…). Nada impedía que el presente proceso se acumulara, de oficio o a solicitud de parte, a aquel en el cual (…) [el demandante] solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones de la CNTV (…), de conformidad con el artículo 145 del CCA y los numerales 1 y 2 del artículo 157 del CPC (…).
No obstante este anuncio, la acumulación de procesos no se produjo en primera instancia. (…) Actualmente no resulta procedente la acumulación de procesos pues, mientras que este proceso se encuentra en segunda instancia, aquel (…) no ha culminado la primera instancia y, se reitera, si bien la acumulación de procesos procede de oficio, esta solo puede ordenarse si los procesos se encuentran en la misma instancia. (…) En ese orden de ideas, la única alternativa que existía para esperar un pronunciamiento acerca de la validez de las Resoluciones de la CNTV (…) consistía en suspender el presente proceso, de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del Código General del Proceso (CGP) –aplicable por remisión del artículo 267 del CCA–; sin embargo, comoquiera que la suspensión por prejudicialidad únicamente procede a solicitud de parte, y que ninguno de los sujetos procesales de este asunto elevó petición alguna en tal sentido, ello no resultó posible.
(…) Como consecuencia de lo expuesto, la Sala no tiene más opción que confirmar la decisión del Tribunal, en la medida en que la nulidad de la Resolución (…) se formuló en relación con la nulidad de las Resoluciones de la CNTV (…), y estos últimos actos administrativos no fueron demandados en este proceso. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 145 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 161 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 157 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la entra en vigencia de la Ley 1564 de 2012 contentiva del Código General del Proceso, consultar providencia 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00215-01(53885) Actor: ÉLITE ENTERTAINMENT TELEVISIÓN S.A. (ÉLITE) Demandada: COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN (CNTV) Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato – requisitos de la acumulación de procesos – requisitos de la suspensión del proceso por prejudicialidad.
Síntesis del caso: un contratista solicita que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual una entidad liquidó unilateralmente un contrato como consecuencia de su declaratoria de caducidad, y que se condene a la entidad a indemnizarle los perjuicios ocasionados por la expedición del acto administrativo demandado, debidamente actualizados y con intereses moratorios.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 5 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda[1]. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3.
Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite relevante de segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 20 de abril de 2010 por Élite Entertainment Televisión S.A. (Élite), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, y se dirigió en contra de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV)[2].
La parte demandante solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. 2009-380-001002-4 de 18 de septiembre de 2009, mediante la cual la CNTV liquidó unilateralmente el contrato de concesión No. 110 de 2007 como consecuencia de su declaratoria de caducidad, y condenar a la CNTV a indemnizarle los perjuicios ocasionados por la expedición del acto administrativo demandado, debidamente actualizados y con intereses moratorios.
Para ello, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA.- Que se DECLARE que la Resolución No. 1002 de 2008 notificada por edicto fijado el veintisiete (27) de octubre de dos mil nueve (2009) y desfijado el diez (10) de Noviembre del mismo año, expedida por la Comisión Nacional de Televisión se encuentra viciada de nulidad, pues fue expedida en contravía de lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
SEGUNDA.- Que, como consecuencia de lo anterior, se DECLARE que la Comisión Nacional de Televisión es responsable por la expedición ilegal del acto demandado. TERCERA.- Que, a manera de restablecimiento del derecho, se ORDENE a la Comisión Nacional de Televisión pagar todos los perjuicios que se prueben dentro del proceso. La condena respectiva, o sea el monto total de la indemnización por la reparación del daño causado, será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C. C. A., actualización que se hará con sus correspondientes intereses legales desde la fecha de ocurrencia de los hechos dañosos y hasta cuando se dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso.
Si al momento de fallar no se pudiere señalar el monto concreto de la sentencia, el mismo se determinará y liquidará en la sentencia complementaria de que tratan los artículos 307 y 308 del C. de P. C. CUARTA.- Que se CONDENE en costas y agencias en derecho de la presente tramitación a la parte demandada, si llegare a oponerse a estas pretensiones, de conformidad con las disposiciones legales vigentes al momento de dictar la sentencia definitiva que ponga fin al presente proceso.
QUINTA.- Que se ORDENE a la parte demandada dar cumplimiento a la sentencia dentro de un término no mayor de treinta (30) días calendario, contados a partir de su fecha de ejecutoria”. 2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 1 de noviembre de 2007, la CNTV y Élite celebraron el contrato de concesión No. 110 de la misma fecha, mediante el cual la entidad otorgó “la concesión para la operación y explotación del servicio de Televisión Satelital (DBS) o Televisión Directa al Hogar (DTH)”. 4. 2) Mediante Resolución No. 1636 de 23 de diciembre de 2008, confirmada por medio de la Resolución No. 429 de 6 de mayo de 2009, la CNTV declaró la caducidad del contrato de concesión No. 110 de 2007. 5. 3) Mediante Resolución No. 2009-380-001002-4 de 18 de septiembre de 2009, la CNTV liquidó unilateralmente el contrato de concesión No. 110 de 2007. 6.
Según afirmó Élite en su escrito de demanda, únicamente solicitaba la declaratoria de nulidad de “la decisión de liquidación del contrato, teniendo en cuenta que las Resoluciones de caducidad del mismo ya habían sido demandadas” y que dicho proceso “se enc[ontraba] en su etapa probatoria”. Igualmente, anunció lo siguiente: “[n]o obstante que se interpone la presente demanda de forma separada, consideramos que en su momento se solicitaría la acumulación de procesos, en la medida en que se den los requisitos para la procedencia de dicha figura y en procura del principio de economía procesal”. 7.
A juicio de Élite, la Resolución No. 2009-380-001002-4 de 2009 es nula por las siguientes razones: 8. 1) Por haberse violado los derechos al debido proceso y de defensa de Élite al declarar la caducidad del contrato de concesión No. 110 de 2007, declaratoria que “tuvo como consecuencia” la expedición de la Resolución No. 2009-380-001002-4 de 2009 “que liquid[ó] unilateralmente el contrato mencionado”. 9. 2) Por haber sido expedida mediante falsa motivación, toda vez que “[l]a CNTV liquidó unilateralmente el contrato de concesión por su incumplimiento una vez declarada la caducidad del mismo; sin embargo, el incumplimiento no se había configurado en realidad”. 10. 3) Porque “[l]a decisión de caducidad y posterior liquidación unilateral del contrato No. 110 de 2007 se profirió con desconocimiento de la regulación legal sobre intervención de las entidades relacionadas con captación ilegal de dineros del público”. 1.2.
Posición de la parte demandada 11. El 7 de junio de 2011, la CNTV contestó la demanda[3]. Además de señalar que “ninguna de las imputaciones formuladas apunta[ba] de manera clara, precisa, directa, específica y fehaciente contra [el] acto administrativo demandado, (…) toda vez que los vicios que se atribu[ían] a lo largo de la exposición hac[ían] referencia específica a las Resolucion[es] mediante la[s] cual[es] se declaró la caducidad del contrato más no a la que dispuso la liquidación unilateral del contrato”, relató los antecedentes que condujeron a la expedición de la Resolución No. 2009-380- 001002-4 de 2009 e insistió en su validez. 12.
Adicionalmente, propuso la excepción que denominó “cumplimiento de las obligaciones a cargo de la CNTV”. En desarrollo de la excepción, se limitó a indicar que, “[a]nalizadas las disposiciones constitucionales, legales y contractuales que r[egían] las concesiones de televisión por suscripción, se observa[ba] que la CNTV ha[bía] cumplido a cabalidad todas y cada una de las disposiciones que reglamenta[ban] la materia, sin que se observ[ara] en su conducta ninguna actuación violatoria o que [fuera] a contrapelo de tales normativas, o que haya implicado de manera directa o indirecta el incumplimiento del contrato”. 1.3.
Sentencia de primera instancia 13. El 5 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, profirió sentencia de primera instancia[4]. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo (se trascribe): “Sobre el particular es de resaltar que las causales de violación del debido proceso y el derecho de defensa, falsa motivación y ‘desconocimiento de la regulación legal sobre la intervención de las entidades relacionadas con captación ilegal del dinero del público’, invocadas en la demanda para la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 2009-380-001002-4 del 18 de septiembre de 2009 se fundamentan en las supuestas irregularidades cometidas por la COMISION NACIONAL DE TELEVISION antes de la declaratoria de caducidad del Contrato de Concesión No. 110 del 1º de noviembre de 2007, consistentes en no solicitar informes ni efectuar requerimientos al contratista, omitir la notificación del procedimiento previo tanto a esa sociedad como a la Agente Interventora, y abstenerse de considerar las gestiones del concesionario para cumplir el contrato y del Gobierno Nacional para proteger a los inversionistas de las captadoras ilegales.
Ante esta circunstancia, es claro que la nulidad de la liquidación del Contrato de Concesión No. 110 del 1º de noviembre de 2007 efectuada mediante la Resolución No. 2009-380-001002-4 del 18 de septiembre de 2009 debe ser consecuencia de la nulidad de la declaratoria de caducidad del mismo dispuesta en las Resoluciones No. 1636 del 23 de diciembre de 2008 y No. 429 del 6 de mayo de 2009, las cuales no fueron demandadas dentro del presente proceso y por lo tanto no es posible a la Subsección hacer pronunciamiento sobre el particular”. 1.4.
Recurso de apelación 14. El 25 de febrero de 2015[5], Élite presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de 5 de febrero de 2015. Al respecto, señaló (se trascribe): “La sentencia de primera instancia debe ser revocada, porque aunque el acto administrativo que liquidó el contrato tiene alguna relación con el acto que decretó la caducidad del contrato, lo cierto es que para este caso en específico y particular, el acto de liquidación a pesar de la declaratoria de caducidad del contrato, debió haber reconocido una realidad jurídica y fáctica en la que se encontraba la demandante y que obligaba a la entidad estatal a poner los dineros recibidos de ELITE ENTERTAIMENT TELEVISION a disposición de la intervención estatal y posterior liquidación judicial de dicha empresa”. 1.5.
Trámite relevante de segunda instancia 15. El 4 de marzo de 2021, el magistrado Ramiro Pazos Guerrero manifestó su impedimento para conocer de este asunto, dado que conoció este proceso en su condición de magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El impedimento será aceptado en la parte resolutiva de esta providencia. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.
Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 16. La Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que pasan a exponerse a continuación: 17. A partir del estudio de los cargos de nulidad formulados por Élite en contra de la Resolución No. 2009-380-001002-4 de 2009, la Sala advierte que la parte demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual la CNTV liquidó unilateralmente el contrato de concesión No. 110 de 2007 por vicios relacionados con la declaratoria de caducidad del negocio jurídico, decisión esta contenida en las Resoluciones de la CNTV No. 1636 de 2008 y 429 de 2009; es decir, a juicio de Élite, la nulidad del acto administrativo demandado está determinada por la nulidad de unos actos administrativos anteriores que constituyen la causa de aquel.
En ese sentido, para acceder a las pretensiones de la demanda, es menester que previamente exista un pronunciamiento sobre la validez de las Resoluciones de la CNTV No. 1636 de 2008 y 429 de 2009. 18. Nada impedía que el presente proceso se acumulara, de oficio o a solicitud de parte[6], a aquel en el cual Élite solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones de la CNTV No. 1636 de 2008 y 429 de 2009[7], de conformidad con el artículo 145 del CCA y los numerales 1 y 2 del artículo 157 del CPC[8]; inclusive Élite reconoció esta situación en su demanda, al afirmar lo siguiente: “consideramos que en su momento se solicitaría la acumulación de procesos, en la medida en que se den los requisitos para la procedencia de dicha figura y en procura del principio de economía procesal”.
No obstante este anuncio, la acumulación de procesos no se produjo en primera instancia[9]. 19. Actualmente no resulta procedente la acumulación de procesos pues, mientras que este proceso se encuentra en segunda instancia, aquel identificado con el número de radicación 25000-23-26-000-2009-00921-01 no ha culminado la primera instancia[10] y, se reitera, si bien la acumulación de procesos procede de oficio, esta solo puede ordenarse si los procesos se encuentran en la misma instancia. 20.
En ese orden de ideas, la única alternativa que existía para esperar un pronunciamiento acerca de la validez de las Resoluciones de la CNTV No. 1636 de 2008 y 429 de 2009 consistía en suspender el presente proceso, de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del Código General del Proceso (CGP)[11] –aplicable por remisión del artículo 267 del CCA–; sin embargo, comoquiera que la suspensión por prejudicialidad únicamente procede a solicitud de parte, y que ninguno de los sujetos procesales de este asunto elevó petición alguna en tal sentido, ello no resultó posible. 21.
Como consecuencia de lo expuesto, la Sala no tiene más opción que confirmar la decisión del Tribunal, en la medida en que la nulidad de la Resolución No. 2009-380-001002-4 de 2009 se formuló en relación con la nulidad de las Resoluciones de la CNTV No. 1636 de 2008 y 429 de 2009, y estos últimos actos administrativos no fueron demandados en este proceso. 2.2.
Sobre la condena en costas 22. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 3. DECISIÓN 23. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Ramiro Pazos Guerrero y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la Sentencia de 5 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión.
TERCERO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). [2] Folios 5-32 del cuaderno 2. [3] Folios 183-212 del cuaderno 2. [4] Folios 511-521 del cuaderno principal. [5] Folios 526-573 del cuaderno principal. [6] El artículo 145 del CCA dispone que “[e]n todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código”. [7] Identificado con el número de radicación 25000-23-26-000-2009-00921-01 y de cuya existencia dan cuenta las piezas procesales que fueron trasladadas a este proceso como prueba. [8] En efecto, ambos procesos se encontraban en la misma instancia, las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda, y la demandada era la misma y las excepciones propuestas se fundamentaban en los mismos hechos. [9] Lo máximo que sucedió fue que, mediante escrito de 28 de noviembre de 2014, Élite solicitó a la Secretaría del Tribunal la expedición de una certificación acerca de este proceso, la cual sería utilizada para solicitar su acumulación al proceso identificado con el número de radicación 25000-23-26-000-2009-00921-01 (folio 471 del cuaderno 2). [10] Como se evidencia al consultar el aplicativo de la Rama Judicial “Justicia XXI”. [11] Conviene recordar que, mediante Auto de unificación de 25 de junio de 2014, radicación 49.299, la Sala Pena de esta Corporación unificó su jurisprudencia “en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012 [contentiva del Código General del Proceso], para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición” prevista en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (según la modificación introducida por el artículo 624 del CGP).