52001-23-31-000-2011-00195-02 — Consejo de Estado

52001-23-31-000-2011-00195-02Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2021-06-04

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Roberto Trejo·Demandado: Municipio De Pasto – Secretaría De Tránsito Y Transporte Municipal

De qué trata

Síntesis: Cabe precisar que el demandante (…) optó por la actio in rem verso, como se lo indicó esta misma Subsección al resolver el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda. Considera la Sala que, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, hay lugar a resolver la pretensión formulada en esos términos, sin que pueda hacérsele exigible que hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del acto de liquidación del contrato, porque así se lo indicó, se insiste, esta misma Subsección, al distinguir el asunto contractual objeto de la liquidación y la reclamación extracontractual, por los servicios prestados sin la celebración previa del contrato, que correspondía a la diferencia del porcentaje que se pactó en el contrato y el que recibió durante el lapso en el que no estuvo vigente este, y el cobro por el parqueadero de los vehículos que nunca fueron reclamados y que no fueron objeto del contrato inicial. (…) [E]l presente asunto gira en torno al supuesto enriquecimiento sin causa que se presentó en favor del patrimonio del municipio (…) y el correlativo empobrecimiento que sufrió el señor (…) por no haberle pagado el 10% del servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva, con base al convenio inicial, y el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron en el parqueadero, los cuales no fueron reclamados por sus propietarios. Esta Corporación ha señalado que esta es la vía para perseguir la declaratoria de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: (i) cuando el afectado, a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego de que ésta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración ; (ii) cuando un contratista de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro contrato con el mismo objeto; (iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante; (iv) por la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado ; (v) por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato (…) [L]a Sala advierte que es un hecho indiscutible la ausencia de contrato entre las partes en contienda para el período en que se reclama el pago del 10% de la prestación del servicio exclusivo del parqueadero a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) y el valor del parqueo y custodia de 114 vehículos que no fueron reclamados por sus propietarios, pretermitiéndose la solemnidad escritural que debía revestir dicho vínculo negocial, en tanto habría de gobernarse por lo previsto en la Ley 80 de 1993, cuyos artículos 39 y 41 exigen a las entidades estatales, como el municipio (…) la formalidad del escrito para el perfeccionamiento de sus negocios jurídicos. En ese sentido, al no mediar soporte contractual que ampare el servicio de parqueadero exclusivo y parqueo y custodia de vehículos que prestó el señor (…) por cuenta del municipio demandado, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, el caso concreto se analizará bajo la óptica de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 1984, exp. 4070, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 25 de octubre de 1991, exp. 6103, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta; sentencia del 22 de febrero de 1991, exp. 5618, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P. Myriam Guerrero de Escobar y sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / TARIFA DE LA ZONA DE PARQUEADERO / ZONA DE PARQUEADERO / DAÑO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA[L]os servicios que se prestaron con anterioridad a los dos (2) años antes de la presentación de la demanda, incluido el término de la conciliación prejudicial, se encuentran caducados, siendo únicamente posible reclamar la indemnización de los posibles perjuicios ocasionados con posterioridad a esa fecha. Lo anterior, en consideración a que, cada vez que se prestaba el servicio de parqueadero se generaba la obligación de reconocer su pago mensual y, por ende, se causaba el daño, que según el demandante le generó la entidad demandada. En estas condiciones, por tratarse de perjuicios periódicos, la parte demandante tenía el deber de acudir ante la jurisdicción so pena de que operara la caducidad para cada cuota por el paso del tiempo sin reclamo alguno. Como la demanda de acción de reparación directa se presentó el (…) en principio, se reclamaron en tiempo las pretensiones causadas desde el (…) sin embargo, como el (…) se formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría (…) Judicial (…) la cual se declaró fallida (…) hay lugar a concluir que también se formularon de manera oportuna las pretensiones relacionadas con los servicios prestados por el lapso transcurrido entre el (…) y el (…) esto es, por el lapso que duró el trámite de la conciliación prejudicial.ZONA DE PARQUEADERO / VEHÍCULO AUTOMOTOR / INMOVILIZACIÓN DEL VEHÍCULO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DEVOLUCIÓN DE VEHÍCULO DECOMISADO / CUSTODIA DEL BIEN INCAUTADO / CONTRATISTA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / CONTRATO ESTATAL / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / RECURSO DE APELACIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / MIUNICIPIO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / FALTA DEL CONTRATO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITO AD SUBSTANTIAM ACTUS / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / PAGO DEL APORTE PARAFISCAL / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / SANCIÓN DISCIPLINARIA / SERVIDOR PÚBLICO / SANCIONES DEL SERVIDOR PÚBLICO / REPARACIÓN DE PERJUICIOS[En el caso concreto] Lo primero que se debe precisar es que en el convenio (…) no se distinguieron dos clases de servicios, pues se suscribió para brindar en forma exclusiva el servicio de parqueadero para los vehículos que hubieran sido inmovilizados, hasta que la autoridad administrativa ordenara la devolución, es decir, no se pactó expresamente que tuviera que brindarse adicionalmente el servicio de vigilancia o custodia de 114 vehículos que, previo a la suscripción del convenio, habían sido inmovilizados y que nunca fueron retirados por sus propietarios, como se afirmó en la demanda. No se pactó frente a ese evento un valor diferente como contraprestación. Si bien en la cláusula cuarta del convenio se determinó que el contratista se comprometía a custodiar en debida forma los automotores entregados y devolverlos a los propietarios, se refiere a los vehículos que fueran inmovilizados y llevados al parqueadero, en desarrollo del objeto del convenio, establecido en la cláusula primera, pero de su redacción tampoco es posible inferir que adicionalmente se hubiera convenido la vigilancia de 114 vehículos que previamente habían sido inmovilizados y que aún no habían sido reclamados por sus propietarios. Cabe destacar que tampoco obra el acta que demuestre que ese número de vehículos fue efectivamente entregado al inicio del contrato de la Secretaría de Tránsito y Transporte (…) al señor (…) en su calidad de administrador o propietario del parqueadero, ni tampoco se tiene constancia del retiro de los automotores por parte de la administración, lo que impide determinar si permanecieron en el parqueadero desde el momento en que inició el convenio (…) como se alegó en el recurso de apelación, o si estuvieron en ese lugar desde que terminó el acuerdo verbal y hasta 15 meses después, como lo manifestó el a quo. Cabe destacar que, ni en el proyecto de acta de liquidación bilateral, ni en la Resolución (…) mediante la cual se liquidó unilateralmente el convenio (…) se estableció que 114 vehículos hubieran sido retirados del parqueadero, como se sostuvo en el recurso de apelación, toda vez que en ellas se consignó que ese convenio informal estuvo vigente hasta el (…) pero no hicieron alusión al retiro de ese número de automotores. En estas condiciones, para la Sala no es posible considerar que, a partir de la prestación de un servicio que no estaba estipulado en el convenio (…) y cuya ocurrencia no fue plenamente demostrada, habida cuenta de que no se tiene prueba de que efectivamente fueron recibidos 114 vehículos y posteriormente retirados, se pueda predicar la existencia de un enriquecimiento sin justa causa a favor del municipio (…) En el presente caso se tiene acreditado que entre las partes se suscribió el convenio (…) el cual tenía como finalidad la prestación del servicio de parqueadero exclusivo para los vehículos inmovilizados por infracciones de tránsito, cuya duración se estableció en 24 días, entre el (…) y el (…) fecha en la cual fenecía dicho contrato, y que el demandante siguió prestando dicho servicio hasta el año (…) sin que mediara un contrato estatal. Ahora bien, de conformidad con la Ley 80 de 1993 (…) y las normas que la han modificado, los contratos que suscriba la Administración se deben elevar a escrito, como requisito para su perfeccionamiento. El artículo 39 de dicha ley dispone que los contratos estatales deben elevarse a escrito, lo que constituye la regla general, con excepción de los casos de urgencia manifiesta, respecto a los cuales, por la necesidad de ejecución en el inmediato futuro, se pueda prescindir del escrito, mas no del acto administrativo que la declara. Asimismo, prevé el artículo 41 de la misma ley que los contratos se perfeccionan cuando exista acuerdo frente al objeto y a la contraprestación y se eleven a escrito, razón por la cual la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha entendido que este último constituye un requisito ad substantiam actus, por lo cual no se puede admitir ningún otro medio de prueba diferente a aquel. Esta disposición también consagra, como requisitos para la ejecución del contrato, la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y señala que la inobservancia del pago de aportes parafiscales puede acarrear una sanción disciplinaria para el servidor público. En consideración a lo anterior, el vínculo que existió entre el señor (…) y la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) una vez finalizado el término de duración pactado para el convenio (…) se debió regir por las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y, como el municipio (…) omitió elevar a escrito un contrato estatal, habría incurrido en una actuación irregular, porque no dio estricto cumplimiento a los presupuestos legales sobre el perfeccionamiento del contrato estatal, la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y el reconocimiento y pago de aportes parafiscales, según lo exige el estatuto de la contratación pública. Si bien el hecho dañoso es la actuación irregular de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) porque, una vez terminado el convenio (…) continuó recibiendo los ingresos provenientes de la prestación del servicio de parqueadero exclusivo prestado por el señor (…) e inclusive modificó los porcentajes de participación, sin el lleno de los requisitos contractuales, lo cierto es que, para que haya lugar a la reparación de los perjuicios, es necesario que la actuación de la autoridad comporte un constreñimiento o coacción del particular en la prestación de un servicio.REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIO IN REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / ENTIDAD PÚBLICA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / ZONA DE PARQUEADERO / ALCALDE MUNICIPAL / CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / RECURSO DE APELACIÓN / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / CUENTA DE COBRO / MPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDALa Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia unificación (…) estableció las principales características de la figura del enriquecimiento sin causa en la jurisprudencia lo contencioso administrativo, así como de la actio in rem verso y consideró que el interesado debía demandar, con base en esa figura, a través de la acción de reparación directa, en tres eventos (…) Bajo el primer evento la jurisprudencia consideró la existencia de la supremacía de una entidad pública en hipótesis en las que la voluntad del particular se doblegada o sometida a la de aquella, es decir, en los cuales ese particular no puede negarse a la prestación de un servicio o al suministro de bienes o servicios requeridos por la entidad o a continuar haciéndolo. (…) De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y con lo expuesto en la sentencia de unificación (…) no es posible inferir que la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) hubiera constreñido o impuesto al señor (…) la prestación del servicio de parqueadero exclusivo, pues, por el contrario, los antecedentes remitidos por la entidad demandada, a solicitud del a quo, permiten concluir que la prestación del servicio se hizo, en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, con el consentimiento del aquí demandante, como lo demostraba el hecho de que durante toda la ejecución de ese acuerdo informal presentó sendas cuentas de cobro a la autoridad de tránsito, en las que el señor (…) realizaba el descuento del 30%, que correspondía al porcentaje de utilidades de la secretaría de tránsito y cobraba el 70% restante, es decir, aceptando las condiciones de ese acuerdo informal. Si bien en el presente caso obra el escrito de (…) mediante el cual el señor (…) solicitó al alcalde municipal (…) que se modificara el 30% de los ingresos que debía entregar a la Secretaría de Tránsito y Transporte (…) por concepto del servicio de parqueadero, por resultar muy elevado (…) no se tiene constancia de que la referida solicitud hubiera sido efectivamente radicada en las dependencias de la Alcaldía Municipal o de la Secretaría de Tránsito y Transporte, como sí ocurrió en el caso del escrito de inconformidad con la liquidación unilateral del convenio, en el que se aprecia el sello de radicación, además de que a través de ella no se solicitó que se formalizara el contrato. Cabe precisar que, en esta oportunidad, el señor (…) pudo exigir que se legalizara el contrato y que quedaran expresamente consignados los porcentajes de participación de cada una de las partes. En el expediente no obra alguna respuesta de la entidad accionada a raíz de la (…) solicitud, ni se tiene establecido que durante los siete años en los que se desarrolló el convenio en esas condiciones, esto es, sin haberse legalizado el contrato, el señor (…) hubiera solicitado que se formalizara y/o que se establecieran otros porcentajes de participación. En estas condiciones, le asiste razón al a quo, al considerar que no existió constreñimiento para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero, pues si bien es cierto que se siguieron llevando todos los días vehículos inmovilizados, como se afirmó en el recurso de apelación, lo cual se encuentra demostrado con el acta de liquidación unilateral del contrato y con los listados contables remitidos dentro de los antecedentes administrativos por la entidad demandada, también lo es que el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir la celebración de un contrato estatal, además de que continuó presentando las cuentas de cobro con fundamento en las condiciones de ese nuevo contrato informal, esto es, aceptando el pago no del 80% sino del 70% de utilidades.(…) En el caso concreto, una vez finalizado el término de duración del convenio (…) la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) incurrió en una conducta irregular, porque omitió la formalización de un nuevo contrato, a pesar de que continuó desarrollando su objeto contractual y de que modificó el porcentaje de participación; sin embargo, para que pudiera declararse la responsabilidad del municipio (…) era necesario demostrar que constriñó o coaccionó al señor (…) para que continuara prestando el servicio de parqueadero exclusivo, pero, por el contrario, se tiene establecido que el aquí demandante consintió en que se siguiera ejecutando el contrato en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, pues durante aproximadamente siete años no solicitó su legalización, sino que durante ese tiempo presentó cuentas de cobro con fundamento en las nuevas condiciones, esto es, con la disminución de un 10% de utilidades, sin que se tenga plenamente acreditado que durante la ejecución del contrato hubiera solicitado efectivamente la modificación de ese porcentaje, habida cuenta de la falta de constancia sobre la radicación de alguna solicitud en ese sentido. Además, no puede considerarse que existió constreñimiento o imposición de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) para que el señor (…) continuara prestando el servicio de parqueadero, porque aunado a que el demandante consintió en que se desarrollara el convenio en esas condiciones, esto es, sin formalidades legales, al punto de que presentaba las cuentas de cobro con fundamento en la reducción de un 10%, también le asistía un ánimo lucrativo en que se siguiera ejecutando el servicio, en consideración a que no lo continuó desarrollando en forma gratuita, sino que admitió recibir menos utilidades.(…) [L]a Sala concluye que no encuentra sustento lo planteado por la parte demandante en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia dictada por el Tribunal a quo, porque no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, por lo que las pretensiones están llamadas a ser negadas.NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 3 de diciembre de 2018, exp. 37610, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ZONA DE PARQUEADERO / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / DERECHO A LA SALUD / DERECHOS FUNDAMENTALES POR CONEXIDAD / DERECHO A LA VIDA / DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL / URGENCIA MANIFIESTA / MUNICIPIO / EJECUCIÓN DE OBRA ADICIONAL / CONTRATO ESTATAL / FALTA DEL CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[S]e debe precisar que le asistió razón al a quo, al considerar que tampoco se configuraron las otras dos hipótesis para la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, porque con la prestación del servicio de parqueadero exclusivo a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) no se evitaba algún tipo de riesgo, amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, y tampoco la ejecución de ese servicio constituía una urgencia manifiesta que autorizara al municipio (…) su declaratoria y, por tanto, no procedía que en este caso se solicitara la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, toda vez que es un imperativo legal la celebración de contratos estatales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993.NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la Dra. Marta Nubia Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / COBRO INDEBIDO DE LA TARIFA DE LA ZONA DE PARQUEADERO / TARIFA DE LA ZONA DE PARQUEADERO / ZONA DE PARQUEADERO / VEHÍCULO AUTOMOTOR / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / MUNICIPIO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALTA DEL CONTRATO / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / DEPÓSITO DE VEHÍCULO / CUSTODIA DEL BIEN INCAUTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL Cabe precisar que el demandante (…) optó por la actio in rem verso, como se lo indicó esta misma Subsección al resolver el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda.

Considera la Sala que, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, hay lugar a resolver la pretensión formulada en esos términos, sin que pueda hacérsele exigible que hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del acto de liquidación del contrato, porque así se lo indicó, se insiste, esta misma Subsección, al distinguir el asunto contractual objeto de la liquidación y la reclamación extracontractual, por los servicios prestados sin la celebración previa del contrato, que correspondía a la diferencia del porcentaje que se pactó en el contrato y el que recibió durante el lapso en el que no estuvo vigente este, y el cobro por el parqueadero de los vehículos que nunca fueron reclamados y que no fueron objeto del contrato inicial.

(…) [E]l presente asunto gira en torno al supuesto enriquecimiento sin causa que se presentó en favor del patrimonio del municipio (…) y el correlativo empobrecimiento que sufrió el señor (…) por no haberle pagado el 10% del servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva, con base al convenio inicial, y el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron en el parqueadero, los cuales no fueron reclamados por sus propietarios.

Esta Corporación ha señalado que esta es la vía para perseguir la declaratoria de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: (i) cuando el afectado, a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego de que ésta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración; (ii) cuando un contratista de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro contrato con el mismo objeto;

(iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante; (iv) por la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado; (v) por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato (…) [L]a Sala advierte que es un hecho indiscutible la ausencia de contrato entre las partes en contienda para el período en que se reclama el pago del 10% de la prestación del servicio exclusivo del parqueadero a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) y el valor del parqueo y custodia de 114 vehículos que no fueron reclamados por sus propietarios, pretermitiéndose la solemnidad escritural que debía revestir dicho vínculo negocial, en tanto habría de gobernarse por lo previsto en la Ley 80 de 1993, cuyos artículos 39 y 41 exigen a las entidades estatales, como el municipio (…) la formalidad del escrito para el perfeccionamiento de sus negocios jurídicos.

En ese sentido, al no mediar soporte contractual que ampare el servicio de parqueadero exclusivo y parqueo y custodia de vehículos que prestó el señor (…) por cuenta del municipio demandado, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, el caso concreto se analizará bajo la óptica de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 1984, exp. 4070, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 25 de octubre de 1991, exp. 6103, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta; sentencia del 22 de febrero de 1991, exp. 5618, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P. Myriam Guerrero de Escobar y sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / TARIFA DE LA ZONA DE PARQUEADERO / ZONA DE PARQUEADERO / DAÑO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA [L]os servicios que se prestaron con anterioridad a los dos (2) años antes de la presentación de la demanda, incluido el término de la conciliación prejudicial, se encuentran caducados, siendo únicamente posible reclamar la indemnización de los posibles perjuicios ocasionados con posterioridad a esa fecha.

Lo anterior, en consideración a que, cada vez que se prestaba el servicio de parqueadero se generaba la obligación de reconocer su pago mensual y, por ende, se causaba el daño, que según el demandante le generó la entidad demandada. En estas condiciones, por tratarse de perjuicios periódicos, la parte demandante tenía el deber de acudir ante la jurisdicción so pena de que operara la caducidad para cada cuota por el paso del tiempo sin reclamo alguno. Como la demanda de acción de reparación directa se presentó el (…) en principio, se reclamaron en tiempo las pretensiones causadas desde el (…) sin embargo, como el (…) se formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría (…) Judicial (…) la cual se declaró fallida (…) hay lugar a concluir que también se formularon de manera oportuna las pretensiones relacionadas con los servicios prestados por el lapso transcurrido entre el (…) y el (…) esto es, por el lapso que duró el trámite de la conciliación prejudicial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 ZONA DE PARQUEADERO / VEHÍCULO AUTOMOTOR / INMOVILIZACIÓN DEL VEHÍCULO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DEVOLUCIÓN DE VEHÍCULO DECOMISADO / CUSTODIA DEL BIEN INCAUTADO / CONTRATISTA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / CONTRATO ESTATAL / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / RECURSO DE APELACIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / MIUNICIPIO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / FALTA DEL CONTRATO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITO AD SUBSTANTIAM ACTUS / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / PAGO DEL APORTE PARAFISCAL / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / SANCIÓN DISCIPLINARIA / SERVIDOR PÚBLICO / SANCIONES DEL SERVIDOR PÚBLICO / REPARACIÓN DE PERJUICIOS [En el caso concreto] Lo primero que se debe precisar es que en el convenio (…) no se distinguieron dos clases de servicios, pues se suscribió para brindar en forma exclusiva el servicio de parqueadero para los vehículos que hubieran sido inmovilizados, hasta que la autoridad administrativa ordenara la devolución, es decir, no se pactó expresamente que tuviera que brindarse adicionalmente el servicio de vigilancia o custodia de 114 vehículos que, previo a la suscripción del convenio, habían sido inmovilizados y que nunca fueron retirados por sus propietarios, como se afirmó en la demanda.

No se pactó frente a ese evento un valor diferente como contraprestación. Si bien en la cláusula cuarta del convenio se determinó que el contratista se comprometía a custodiar en debida forma los automotores entregados y devolverlos a los propietarios, se refiere a los vehículos que fueran inmovilizados y llevados al parqueadero, en desarrollo del objeto del convenio, establecido en la cláusula primera, pero de su redacción tampoco es posible inferir que adicionalmente se hubiera convenido la vigilancia de 114 vehículos que previamente habían sido inmovilizados y que aún no habían sido reclamados por sus propietarios.

Cabe destacar que tampoco obra el acta que demuestre que ese número de vehículos fue efectivamente entregado al inicio del contrato de la Secretaría de Tránsito y Transporte (…) al señor (…) en su calidad de administrador o propietario del parqueadero, ni tampoco se tiene constancia del retiro de los automotores por parte de la administración, lo que impide determinar si permanecieron en el parqueadero desde el momento en que inició el convenio (…) como se alegó en el recurso de apelación, o si estuvieron en ese lugar desde que terminó el acuerdo verbal y hasta 15 meses después, como lo manifestó el a quo.

Cabe destacar que, ni en el proyecto de acta de liquidación bilateral, ni en la Resolución (…) mediante la cual se liquidó unilateralmente el convenio (…) se estableció que 114 vehículos hubieran sido retirados del parqueadero, como se sostuvo en el recurso de apelación, toda vez que en ellas se consignó que ese convenio informal estuvo vigente hasta el (…) pero no hicieron alusión al retiro de ese número de automotores.

En estas condiciones, para la Sala no es posible considerar que, a partir de la prestación de un servicio que no estaba estipulado en el convenio (…) y cuya ocurrencia no fue plenamente demostrada, habida cuenta de que no se tiene prueba de que efectivamente fueron recibidos 114 vehículos y posteriormente retirados, se pueda predicar la existencia de un enriquecimiento sin justa causa a favor del municipio (…) En el presente caso se tiene acreditado que entre las partes se suscribió el convenio (…) el cual tenía como finalidad la prestación del servicio de parqueadero exclusivo para los vehículos inmovilizados por infracciones de tránsito, cuya duración se estableció en 24 días, entre el (…) y el (…) fecha en la cual fenecía dicho contrato, y que el demandante siguió prestando dicho servicio hasta el año (…) sin que mediara un contrato estatal.

Ahora bien, de conformidad con la Ley 80 de 1993 (…) y las normas que la han modificado, los contratos que suscriba la Administración se deben elevar a escrito, como requisito para su perfeccionamiento. El artículo 39 de dicha ley dispone que los contratos estatales deben elevarse a escrito, lo que constituye la regla general, con excepción de los casos de urgencia manifiesta, respecto a los cuales, por la necesidad de ejecución en el inmediato futuro, se pueda prescindir del escrito, mas no del acto administrativo que la declara.

Asimismo, prevé el artículo 41 de la misma ley que los contratos se perfeccionan cuando exista acuerdo frente al objeto y a la contraprestación y se eleven a escrito, razón por la cual la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha entendido que este último constituye un requisito ad substantiam actus, por lo cual no se puede admitir ningún otro medio de prueba diferente a aquel.

Esta disposición también consagra, como requisitos para la ejecución del contrato, la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y señala que la inobservancia del pago de aportes parafiscales puede acarrear una sanción disciplinaria para el servidor público. En consideración a lo anterior, el vínculo que existió entre el señor (…) y la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) una vez finalizado el término de duración pactado para el convenio (…) se debió regir por las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y, como el municipio (…) omitió elevar a escrito un contrato estatal, habría incurrido en una actuación irregular, porque no dio estricto cumplimiento a los presupuestos legales sobre el perfeccionamiento del contrato estatal, la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y el reconocimiento y pago de aportes parafiscales, según lo exige el estatuto de la contratación pública.

Si bien el hecho dañoso es la actuación irregular de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) porque, una vez terminado el convenio (…) continuó recibiendo los ingresos provenientes de la prestación del servicio de parqueadero exclusivo prestado por el señor (…) e inclusive modificó los porcentajes de participación, sin el lleno de los requisitos contractuales, lo cierto es que, para que haya lugar a la reparación de los perjuicios, es necesario que la actuación de la autoridad comporte un constreñimiento o coacción del particular en la prestación de un servicio.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 993 – ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 993 – ARTÍCULO 41 REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIO IN REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / ENTIDAD PÚBLICA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / ZONA DE PARQUEADERO / ALCALDE MUNICIPAL / CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / RECURSO DE APELACIÓN / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / CUENTA DE COBRO / MPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia unificación (…) estableció las principales características de la figura del enriquecimiento sin causa en la jurisprudencia lo contencioso administrativo, así como de la actio in rem verso y consideró que el interesado debía demandar, con base en esa figura, a través de la acción de reparación directa, en tres eventos (…) Bajo el primer evento la jurisprudencia consideró la existencia de la supremacía de una entidad pública en hipótesis en las que la voluntad del particular se doblegada o sometida a la de aquella, es decir, en los cuales ese particular no puede negarse a la prestación de un servicio o al suministro de bienes o servicios requeridos por la entidad o a continuar haciéndolo.

(…) De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y con lo expuesto en la sentencia de unificación (…) no es posible inferir que la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) hubiera constreñido o impuesto al señor (…) la prestación del servicio de parqueadero exclusivo, pues, por el contrario, los antecedentes remitidos por la entidad demandada, a solicitud del a quo, permiten concluir que la prestación del servicio se hizo, en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, con el consentimiento del aquí demandante, como lo demostraba el hecho de que durante toda la ejecución de ese acuerdo informal presentó sendas cuentas de cobro a la autoridad de tránsito, en las que el señor (…) realizaba el descuento del 30%, que correspondía al porcentaje de utilidades de la secretaría de tránsito y cobraba el 70% restante, es decir, aceptando las condiciones de ese acuerdo informal.

Si bien en el presente caso obra el escrito de (…) mediante el cual el señor (…) solicitó al alcalde municipal (…) que se modificara el 30% de los ingresos que debía entregar a la Secretaría de Tránsito y Transporte (…) por concepto del servicio de parqueadero, por resultar muy elevado (…) no se tiene constancia de que la referida solicitud hubiera sido efectivamente radicada en las dependencias de la Alcaldía Municipal o de la Secretaría de Tránsito y Transporte, como sí ocurrió en el caso del escrito de inconformidad con la liquidación unilateral del convenio, en el que se aprecia el sello de radicación, además de que a través de ella no se solicitó que se formalizara el contrato.

Cabe precisar que, en esta oportunidad, el señor (…) pudo exigir que se legalizara el contrato y que quedaran expresamente consignados los porcentajes de participación de cada una de las partes. En el expediente no obra alguna respuesta de la entidad accionada a raíz de la (…) solicitud, ni se tiene establecido que durante los siete años en los que se desarrolló el convenio en esas condiciones, esto es, sin haberse legalizado el contrato, el señor (…) hubiera solicitado que se formalizara y/o que se establecieran otros porcentajes de participación. En estas condiciones, le asiste razón al a quo, al considerar que no existió constreñimiento para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero, pues si bien es cierto que se siguieron llevando todos los días vehículos inmovilizados, como se afirmó en el recurso de apelación, lo cual se encuentra demostrado con el acta de liquidación unilateral del contrato y con los listados contables remitidos dentro de los antecedentes administrativos por la entidad demandada, también lo es que el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir la celebración de un contrato estatal, además de que continuó presentando las cuentas de cobro con fundamento en las condiciones de ese nuevo contrato informal, esto es, aceptando el pago no del 80% sino del 70% de utilidades.(…) En el caso concreto, una vez finalizado el término de duración del convenio (…) la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) incurrió en una conducta irregular, porque omitió la formalización de un nuevo contrato, a pesar de que continuó desarrollando su objeto contractual y de que modificó el porcentaje de participación; sin embargo, para que pudiera declararse la responsabilidad del municipio (…) era necesario demostrar que constriñó o coaccionó al señor (…) para que continuara prestando el servicio de parqueadero exclusivo, pero, por el contrario, se tiene establecido que el aquí demandante consintió en que se siguiera ejecutando el contrato en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, pues durante aproximadamente siete años no solicitó su legalización, sino que durante ese tiempo presentó cuentas de cobro con fundamento en las nuevas condiciones, esto es, con la disminución de un 10% de utilidades, sin que se tenga plenamente acreditado que durante la ejecución del contrato hubiera solicitado efectivamente la modificación de ese porcentaje, habida cuenta de la falta de constancia sobre la radicación de alguna solicitud en ese sentido.

Además, no puede considerarse que existió constreñimiento o imposición de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) para que el señor (…) continuara prestando el servicio de parqueadero, porque aunado a que el demandante consintió en que se desarrollara el convenio en esas condiciones, esto es, sin formalidades legales, al punto de que presentaba las cuentas de cobro con fundamento en la reducción de un 10%, también le asistía un ánimo lucrativo en que se siguiera ejecutando el servicio, en consideración a que no lo continuó desarrollando en forma gratuita, sino que admitió recibir menos utilidades.(…) [L]a Sala concluye que no encuentra sustento lo planteado por la parte demandante en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia dictada por el Tribunal a quo, porque no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, por lo que las pretensiones están llamadas a ser negadas.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 3 de diciembre de 2018, exp. 37610, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ZONA DE PARQUEADERO / SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL / DERECHO A LA SALUD / DERECHOS FUNDAMENTALES POR CONEXIDAD / DERECHO A LA VIDA / DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL / URGENCIA MANIFIESTA / MUNICIPIO / EJECUCIÓN DE OBRA ADICIONAL / CONTRATO ESTATAL / FALTA DEL CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL [S]e debe precisar que le asistió razón al a quo, al considerar que tampoco se configuraron las otras dos hipótesis para la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, porque con la prestación del servicio de parqueadero exclusivo a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (…) no se evitaba algún tipo de riesgo, amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, y tampoco la ejecución de ese servicio constituía una urgencia manifiesta que autorizara al municipio (…) su declaratoria y, por tanto, no procedía que en este caso se solicitara la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, toda vez que es un imperativo legal la celebración de contratos estatales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00195-02(52076) Actor: ROBERTO TREJO Demandado: MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: ACTIO IN REM VERSO / aplicación de la sentencia de unificación sobre la procedencia de la acción de reparación directa para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – prestación del servicio de parqueadero de los vehículos inmovilizados a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y por el parqueo y custodia de algunos vehículos que le fueron entregados desde el inicio del convenio, los cuales no habían sido reclamados por sus propietarios / ANÁLISIS DE LA CONFIGURACIÓN DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA A LA LUZ DE LA PRIMERA HIPÓTESIS CONTENIDA EN LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – no se demostraron actos impositivos o de constreñimiento por parte de la entidad estatal.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2014, por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo celebraron el convenio 015 de 2002, cuyo objeto consistía en la prestación del servicio de parqueadero para los vehículos inmovilizados.

Se estableció su duración por 24 días y se pactó que los dineros recaudados por concepto de parqueadero se distribuirían en un 80% a favor del contratista y un 20% para la referida secretaría. A pesar de que el convenio finalizó por el vencimiento del término de duración, el servicio se continuó prestando por parte del actor, sin soporte contractual y con la reducción de un 10% de las utilidades.

Se pretende que se declare que la entidad demandada se enriqueció sin justa causa por la prestación del servicio del parqueadero, en el cual recibió un 10% menos de utilidades con base en el convenio inicial, así como por el valor del parqueo y custodia de 114 vehículos que le fueron entregados desde el inicio del contrato, los cuales no fueron reclamados por sus propietarios.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 17 de marzo de 2011 (fls. 2 a 12 c. 1), el señor Roberto Trejo, por conducto de apoderado judicial (fl. 106 c. 1), interpuso demanda en contra del municipio de Pasto -Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, para que, a través de la acción de controversias contractuales, se declarara la nulidad de la Resolución No. 3130 de 31 de diciembre de 2010, mediante la cual la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidó de manera unilateral el convenio 015 de 8 de enero de 2002, cuyo objeto consistió en la prestación exclusiva del servicio de parqueadero durante las 24 horas del día, para aquellos vehículos inmovilizados por infringir las normas de tránsito.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declara el incumplimiento de la entidad demandada, “al dejar de pagar al señor Roberto Trejo el 10% menos por concepto del servicio exclusivo de parqueadero pactado en el convenio 015 de 2002, el cual no sufrió modificación alguna, y por el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos que ingresaron el 8 de enero del 2002 y permanecieron hasta el 25 julio del 2010, sin pago alguno” (fls. 2 a 12 c. 1).

El 8 de abril de 2011, el Tribunal Administrativo de Nariño rechazó la demanda por caducidad de la acción de controversias contractuales. Estimó que el término para presentar la demanda debía contabilizarse a partir del vencimiento del plazo legal para la liquidación del contrato, que fue el 31 de julio de 2002, por lo que dicho término corrió entre el 1 de agosto de 2002 y el 1 de agosto de 2004, por lo que la acción interpuesto el 17 de marzo de 2011 fue extemporánea.

Explicó que no se podía tener como hito el término en el que finalmente se presentó la liquidación unilateral del contrato, mediante Resolución No. 3130 de 31 de diciembre de 2010, porque esto se hizo por fuera del tiempo establecido legalmente para ello (fls. 46 a 51 c. 1). El 15 de septiembre de 2011, la Subsección revocó el auto de 8 de abril anterior y, en su lugar, dispuso que el a quo ordenara la corrección de la demanda.

Precisó que, frente a la pretensión referente a la nulidad de la Resolución 3130 de 31 de diciembre de 2010, que liquidó unilateralmente el contrato 015 de 2002, el término de caducidad debía contabilizarse desde su ejecutoria, independientemente de haberse expedido por fuera de los términos dispuestos legalmente para ello. Concluyó que en este sentido la acción de controversias contractuales había sido interpuesta en tiempo oportuno. Respecto de las pretensiones de incumplimiento del contrato 015 de 2002, sostuvo que había operado la caducidad de la acción, porque ese término debía contabilizarse desde la finalización del contrato, lo cual ocurrió el 31 de enero de 2002; por tanto, el término para su liquidación vencía el 31 de julio siguiente y para demandar el 1 de agosto de 2004, sin embargo, ello ocurrió el 17 de marzo de 2011.

Finalmente, frente a los servicios que se prestaron con posterioridad a la terminación del contrato 015 de 2002, consideró que esas pretensiones no podían ser resueltas mediante la acción de controversias contractuales por no derivarse de un contrato o de un acto contractual, sino a través de otras acciones reconocidas por la jurisprudencia de la Corporación -actio in rem verso-, en atención a que se reclamaba el pago de la prestación del servicio de parqueadero que el señor Roberto Trejo realizó a favor de la demandada, sin que mediara contrato alguno (fls. 66 a 89 c. 1)[1].

El 19 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso estarse a lo resuelto por la Corporación en la providencia de 12 de octubre de 2011 y expresó que “la parte demandante deberá presentar la corrección de la demanda de conformidad con lo ordenado por el Consejo de Estado” (fl. 91 c. 1). El 30 de enero de 2012, la parte demandante señaló que presentaba el libelo demandatorio “corregido e integrado”, en el sentido de interponer la “actio in rem verso”, para que se declarara que existió un enriquecimiento sin causa del municipio de Pasto, por no haber pagado al señor Roberto Trejo el 10% del servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva desde el 1 de febrero de 2002 al 30 de abril de 2009 y el valor del parqueadero de 114 vehículos desde el 1 de febrero de 2002 y hasta el 25 de julio de 2010.

En concreto, el demandante solicitó que se efectuarán las siguientes declaraciones y condenas: Primera: Que se declare que existió un enriquecimiento sin causa por parte del municipio de Pasto - Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, por desconocer y no pagar unilateral e injustificadamente a favor del señor Roberto Trejo contraprestaciones económicas por el servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva desde el 1 de febrero de 2002 al 30 de abril de 2009.

Segunda: Que correlativamente se declare que existió un empobrecimiento y/o detrimento patrimonial del señor Roberto Trejo, al dejar de percibir, por una parte, el 10% menos por concepto del servicio exclusivo de parqueadero entre el 1 de febrero de 2002 hasta el 30 de abril de 2009, con base al convenio inicial; igualmente, el valor del parqueo de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron desde el 1 de febrero de 2002 y hasta el 25 de julio de 2010 sin que jamás fueran retirados, los que estaban directamente a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal.

De otra parte, la falta de reconocimiento y pago por todo este tiempo de los cánones de arrendamiento del predio destinado a parqueadero, además de los gastos de vigilancia, de servicios públicos como energía, agua, aseo y alcantarillado que ineludiblemente se sufragaron por el actor, en calidad de arrendatario (tenedor) del bien inmueble aludido.

Tercera: Que como consecuencia del enriquecimiento injustificado de la entidad pública que utilizó de manera exclusiva el parqueadero y, por otra parte, del detrimento patrimonial de quien prestó el servicio, se ordene al municipio de Pasto - Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, compensar el desequilibrio económico de orden material sufrido por el señor Roberto Trejo y dejado abiertamente de reconocer y pagar, discriminados así: Por daño emergente a). - Treinta y cinco millones ochenta y cuatro mil cuatrocientos ochenta y dos pesos ($35’084.482), por concepto del 10% faltante sobre los ingresos mensuales recaudados y pactados en un 80% al suscribirse inicialmente por 23 días el contrato 015 de 2002, o la suma mayor que resulte probada entre el 1 de febrero de 2002 y hasta el 30 de abril de 2009 y cuya prestación del servicio se consintió de manera verbal. b). - Trescientos cuarenta y dos millones cuatrocientos sesenta y ocho mil setecientos veinte pesos ($342’468.720), por concepto de parqueadero de 114 vehículos que no fueron retirados por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, o la suma mayor que resulte probada entre el 1 de febrero de 2002 y el 25 de julio de 2010, según tarifa establecida por el propio municipio y en virtud del cumplimiento del convenio verbal. c). - Doscientos ocho millones novecientos veinticuatro mil pesos ($208’924.000), por concepto de pago de cánones de arrendamiento del predio destinado al servicio de parqueadero, y los que el señor Roberto Trejo canceló en su condición de arrendatario a la arrendadora y propietaria del inmueble y según contratos de arrendamiento que obran como prueba en el expediente.

Durante el año 2002, se pagó $18.700.000 a razón de 1’700,000 mensuales; durante el año 2003 se canceló $21’216,000 a razón de 1’768,000, teniendo en cuenta el incremento anual del 4% y así sucesivamente; por el año 2004 se canceló $22’064.640 a razón de $1.838.720 mensuales; durante el año 2005 se cancelaron $22’947.000, correspondiente a un canon mensual de $1’912.268; en el año 2016 se pagó $23’865.000 a razón de $1.988.758; durante el año 2007 se canceló $24’800.000 a razón de $2.068.000; en el año 2008 se pagó $25’808.000 a razón de $2.150.000; durante el año 2009 se pagó la suma de $30’000.000 a razón de $2’500.000 mensuales; y del 1 de enero de 2010 al 25 de julio de 2010 se pagó $19’500.000 mensuales; y del 1º de enero de 2010 al 15 de julio de 2010 se pagó $19’500.000 a razón de $2’600.000 mensuales. d). - Sesenta millones novecientos mil pesos ($60’900.000), por concepto del pago de dos vigilantes en dos turnos para el cuidado de 114 vehículos entre automotores y motocicletas, o la suma mayor que resulte probada, entre el 1 de febrero de 2002 y el 25 de julio de 2010. e). - Cinco millones ciento sesenta y seis mil quinientos pesos ($5’176.500), por concepto del pago de servicios públicos de agua y energía eléctrica entre el 1 de febrero de 2012 al 25 de julio de 2010, con un promedio de $51.000 pesos mensuales.

Lucro cesante a).- Setenta y dos millones quinientos mil pesos ($72’000.000), valor que el señor Roberto Trejo dejó de percibir como provecho, ganancia o beneficio adicional desde el 1 de mayo de 2009 y hasta el 25 de julio de 2010, con un promedio mensual de 5’000.000 de ingresos, ya que al ser exclusivo el servicio de parqueadero se vio cohibido a aceptar el ingreso por su cuenta y riesgo de vehículos particulares a los allí custodiados, lo reclamado, por cuanto la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, al dar por terminado unilateralmente el 30 de abril de 2009 el acuerdo verbal, abusando aún más, no procedió a retirar de inmediato los automotores que se encontraban en las instalaciones, dejándolos un año y 45 días más sin reconocer al final un solo centavo como si el parqueadero hubiera sido de su propiedad.

Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: El 8 de enero de 2002, el señor Roberto Trejo y la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto celebraron el convenio 015, cuyo objeto consistió en la prestación exclusiva del servicio de parqueadero durante las 24 horas del día para aquellos vehículos detenidos por infringir normas de tránsito.

El plazo del contrato se estableció en 23 días, comprendido entre el 8 y el 31 de enero de 2002, y se pactó como forma de pago el 80% del recaudo por concepto de parqueadero para el contratista y el 20% para la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, dineros que debían consignarse diariamente por el contratista y se liquidaba mensualmente por parte de la secretaría. Según la demanda, “El contrato No. 015 pactado por 23 días (8 a 31 de enero de 2002), fue elevado a escrito y legalizado conforme a las normas de contratación. A partir del 1 de febrero de 2002, de manera verbal merced a la confianza y la buena fe, se fue prolongando en el tiempo bajo las mismas condiciones iniciales hasta el día 30 de abril de 2009, fecha en la cual, de manera intempestiva y abrupta y, sin existir de por medio comunicación o explicación alguna, fue cortada unilateralmente la relación de hecho por parte del director de tránsito y transporte de ese entonces, desconociendo y dejando de pagar a mi poderdante múltiples prestaciones a que tenía derecho dando lugar a un claro detrimento de su exiguo patrimonio económico y beneficiándose injustamente la administración municipal”.

Los derechos económicos desconocidos al demandante consistieron en el 10% menos por concepto del servicio exclusivo de parqueadero entre el 1 de febrero de 2002 hasta el 30 de abril de 2009, con base en el convenio inicial; igualmente, el valor del parqueo de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron desde el 1 de febrero de 2002 y hasta el 25 de julio de 2010, sin que jamás fueran retirados, y que estaban directamente a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto; tampoco se reconocieron y pagaron por ese tiempo los cánones de arrendamiento del predio destinado a parqueadero, además de los gastos de vigilancia de dos turnos y los servicios públicos.

En el caso de los vehículos que ingresaban por infracciones de tránsito y salían el mismo día del parqueadero, por el pago de la multa, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidaba mensualmente los recaudos por concepto de parqueadero y entregaba el 70% del valor al contratista y se quedaba con 30%, es decir, con 10% más de lo pactado; sin embargo, lo que nunca se pagó fue el valor del parqueo de 114 vehículos que permanecieron todo ese tiempo en custodia y que sus propietarios abandonaron.

Señaló que, entre el 1 de febrero de 2002 y el 30 de abril de 2009, no existió un contrato formal y, por tanto, no resultaba procedente la acción contractual, porque por la manifestación de la voluntad de la administración municipal el señor Roberto Trejo continuó prestando el servicio. La Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, mediante Resolución 3130 de 31 de diciembre de 2010, liquidó el contrato y declaró estar a paz y salvo con el señor Roberto Trejo, decisión contra la que no interpuso recurso de reposición, porque no era procedente, pero dentro del término legal expresó su inconformidad con la liquidación efectuada por la autoridad de tránsito.

En la demanda se sostuvo que el señor Roberto Trejo no ocasionó su propio empobrecimiento y el enriquecimiento correlativo del municipio de Pasto, pues fue la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal “que le dio confianza de continuar prestando un servicio sin que exista contrato escrito”, la cual debió adquirir el servicio, pero basado en la legalidad, principio que resulta más exigente para la Administración Pública. 2.- El trámite en primera instancia La demanda fue admitida mediante providencia del 20 de octubre de 2012, que se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fls. 108 a 110 c. 1) El municipio de Pasto contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal y se opuso a sus pretensiones.

Como razones de su defensa manifestó que en las cláusulas del convenio 015 de 2002 se estableció que se le cancelaría un 80% al accionante y un 20% al municipio, el cual fenecía el 31 de enero de 2002, lo cual se cumplió a cabalidad, y sobre el acuerdo verbal posterior no se podía ejercer ningún tipo de reclamación, pues no existía ninguna relación o vínculo jurídico que uniera al accionante y a la administración, en consideración a que los acuerdos verbales no eran permitidos jurídicamente, de conformidad con el estatuto de contratación estatal.

Señaló que además no existía documento escrito que autorizará la ampliación del plazo en las mismas condiciones contractuales del convenio inicial. Propuso la excepción que denominó “inexistencia del vínculo contractual”, en el entendido de que entre la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo se realizó un acuerdo verbal a partir del 1 de febrero de 2002 que bajo los lineamientos de la contratación estatal estaba prohibido y carecía de efectos jurídicos (fls. 125 a 137 c. 1).

El 21 de agosto de 2012, el tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y, mediante auto del 18 de febrero de 2013, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 151 a 152; 270 c. 1). En esta oportunidad, la parte demandante manifestó que “en ningún evento colocó reparo alguno en seguir prestando de forma exclusiva el servicio de parqueadero a favor del ente administrativo, así el contrato escrito hubiere fenecido, ya que estaba plenamente convencido de que los servicios prestados serían plenamente reconocidos y retribuidos en su justa proporción, así se repite, no existiera documento escrito que lo avalara” (fls. 272 a 275 c. 1).

Por su parte, el municipio de Pasto manifestó que, a pesar de la terminación del convenio 015 de 2002, el señor Roberto Trejo siguió recibiendo utilidades provenientes del parqueo de automotores, sin que hubiera solicitado la legalización de la situación irregular en la que se encontraba por carecer de un contrato escrito, o la liquidación del contrato inicial o su prórroga con todos los requisitos legales, o la revisión de los porcentajes establecidos o el ejercicio de las acciones pertinentes (fls. 276 a 278 c. 1).

En su concepto, el Ministerio Público expresó que los valores reclamados por el período comprendido entre el 1 de febrero de 2002 y el 30 de abril de 2009 no podían prosperar, porque no obraba contrato alguno y porque no podían entenderse tácitamente las prórrogas, toda vez que esto no es permitido realizarlo en forma verbal en casos de contratación estatal; tampoco se enmarcaba dentro de las causales establecidas por el Consejo de Estado para el enriquecimiento sin justa causa, puesto que no se evidenció constreñimiento o imposición por parte de la administración para la prestación del servicio de parqueadero y, contrario a ello, se encontraba demostrado que esta última le canceló al accionante un porcentaje equivalente al 70% del recaudo, mediando entonces la voluntad del particular.

Consideró que existió un enriquecimiento sin justa causa a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 2009 y el 25 de julio de 2010, fecha en la cual se retiraron los vehículos del parqueadero, lapso durante el cual el particular prestador del servicio de parqueadero no recibió por parte de la administración ninguna suma de dinero para suplir los gastos efectuados por concepto de cuidado y vigilancia de los vehículos automotores encomendados (fls. 280 a 294 c. 1). 3.

La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. El a quo sostuvo que, a partir de la finalización del contrato 015 de 2002, tanto el demandante como el municipio de Pasto incumplieron los mandatos legales que supeditaban la ejecución del contrato de arrendamiento de parqueadero para uso exclusivo de los vehículos inmovilizados por la entidad demandada, el cual debía ser solemne y, por tanto, constar por escrito.

Consideró que no reposaba prueba que indicara cuáles fueron los vehículos dejados en custodia a partir del momento en el cual el acuerdo verbal feneció y hasta 15 meses después, como lo adujeron los testigos, y que tampoco existía constancia de la fecha de retiro de los automotores por parte de la administración, ni prueba pericial o fotográfica que de alguna manera ilustrara la situación, lo cual hubiera permitido compararlos con los documentos en los que se relacionaron las placas y fecha de ingreso de algunos vehículos, con el propósito de verificar que el municipio se enriqueció a costa de ese servicio, en la medida en que no reconoció pago alguno por ese concepto.

Sostuvo que no existió constreñimiento o algún tipo de imposición para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero en beneficio de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, pues era evidente que, sin reproche alguno, el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir tampoco la celebración de un contrato estatal, además de que el presente caso no se encuadraba dentro de las excepciones planteadas por el Consejo de Estado para acudir a la aplicación de la actio in rem verso (fls. 319 a 343 c. ppal). 4.

El recurso de apelación De manera oportuna, la parte demandante manifestó su discrepancia con el fallo de primera instancia. Señaló que, una vez terminado el convenio de 23 días de duración, por insinuación de la administración se impuso la continuidad del servicio sin contrato, ejecutándose bajo los mismos parámetros estipulados en el contrato inicial, sólo que con unas variables unilateralmente desmejoradas para el contratista.

Argumentó que la fecha de retiro de los 114 vehículos estaba demostrada con el acta de liquidación bilateral de 7 de junio de 2010 y que “no fueron 15 meses durante los cuales permanecieron en custodia, sino 93 meses comprendidos entre el 1 de enero de 2002 -fecha de ingreso- y el 25 de julio de 2020 -fecha de retiro-” (sic). Además de que el número exacto de vehículos no fue objetado por el municipio de Pasto en ninguna de las instancias del proceso.

Señaló que no era difícil inferir que la entidad demandada indujo al actor a seguir prestando el servicio de parqueadero con posterioridad al vencimiento del convenio 015 de 2002, al llevar todos los días vehículos inmovilizados para que fueran guardados y vigilados por períodos de uno o dos días y custodiando los 114 vehículos que desde el primer día del acuerdo fueron llevados al parqueadero del señor Roberto Trejo y no fueron retirados por sus propietarios (fls. 349 a 353 c. ppal). 5.

El trámite en segunda instancia El recurso fue concedido el 29 de julio de 2014 y admitido el 3 de octubre siguiente. Posteriormente, el 31 de octubre del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 253; 361; 363 c. ppal). El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a la súplicas de la demanda, pues si bien por disposición legal debía mediar un contrato entre el actor y la entidad demandada con el fin de prestar los servicios del parqueadero, lo cierto era que la renovación del contrato inicial de ninguna manera se le podía imputar al demandante, porque el particular al observar que se había finalizado el contrato se vio abocado a seguir prestando los servicios pactados, en el entendido que no podía retirar los vehículos inmovilizados, por cuanto se necesitaban algunos trámites administrativos que debía realizar el contratante para el respectivo retiro de los mismos.

Precisó que solo se podía declarar la responsabilidad del municipio de Pasto en relación con el 10% menos que recibió durante los siete años en que prestó el servicio de parqueadero exclusivo de los vehículos inmovilizados (fls. 365 a 370 c. ppal). Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal (fl. 371 c. ppal). III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, y por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del CCA[2], dado que la pretensión mayor[3] excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes[4] a la fecha de la presentación de la demanda[5]. 2.

Objeto de la apelación Cabe reiterar que el señor Roberto Trejo solicitó inicialmente que, a través de la acción de controversias contractuales, se declarara la nulidad de la Resolución 3130 de 2010, que liquidó de manera unilateral el convenio 015 de 2002. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declarara el incumplimiento de la entidad demandada, por haberle pagado el 10% menos del servicio exclusivo de parqueadero pactado en el referido convenio, el cual no sufrió modificación alguna, y por el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos que permanecieron en el parqueadero, sin pago alguno. El a quo rechazó la demanda por caducidad de la acción de controversias contractuales.

Posteriormente, la Subsección revocó esa decisión y, en su lugar, dispuso que el a quo ordenara la corrección de la demanda. Respecto de la pretensión de incumplimiento del convenio 015 de 2002, sostuvo que había operado la caducidad de la acción. Precisó que, frente a la pretensión referente a la nulidad de la Resolución 3130 de 2010, que liquidó unilateralmente el contrato 015 de 2002, la acción de controversias contractuales fue interpuesta en tiempo oportuno. En cuanto a los servicios que se prestaron con posterioridad a la terminación del contrato, consideró que esas pretensiones podían ser resueltas mediante la actio in rem verso.

La parte actora presentó el “libelo demandatorio debidamente corregido e integrado”, en el sentido de interponer la “actio in rem verso”, para que se declarara que existió un enriquecimiento sin causa del municipio de Pasto, por no haber pagado al señor Roberto Trejo el 10% del servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva, con base al convenio inicial, y el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos.

Cabe precisar que el demandante no elevó en esta oportunidad la pretensión referente a la declaratoria de nulidad de la Resolución 3130 de 2010, que liquidó unilateralmente el contrato 015 de 2002, sino que optó por la actio in rem verso, como se lo indicó esta misma Subsección al resolver el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda.

Procedencia y ejercicio oportuno de la acción de reparación directa Según la demanda, el presente asunto gira en torno al supuesto enriquecimiento sin causa que se presentó en favor del patrimonio del municipio de Pasto y el correlativo empobrecimiento que sufrió el señor Roberto Trejo, por no haberle pagado el 10% del servicio de parqueadero prestado en forma exclusiva, con base al convenio inicial, y el valor del parqueadero y vigilancia de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron en el parqueadero, los cuales no fueron reclamados por sus propietarios.

Esta Corporación ha señalado que esta es la vía para perseguir la declaratoria de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: (i) cuando el afectado, a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego de que ésta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración[6]; (ii) cuando un contratista de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro contrato con el mismo objeto[7];

(iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante[8]; (iv) por la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado[9]; (v) por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó[10]; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato[11].

En el presente caso se tiene establecido que, el 8 de enero de 2002, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo suscribieron el convenio 015, mediante el cual el contratista se comprometía con la Secretaría de Tránsito a prestar en forma exclusiva el servicio de parqueadero en la carrera 22 No. 25-66, durante las 24 horas del día. Igualmente, se estableció que el contratista se comprometía a custodiar en debida forma los vehículos entregados y a devolverlos a los propietarios, previa autorización de un funcionario de esa entidad territorial.

En la cláusula novena se estableció que el término de duración del contrato iniciaba el 8 de enero de 2002 y terminaba el 31 de enero de 2002, esto es, se pactó un término de duración de 23 días (fls. 15 a 17 c. 1). Según se adujo en la demanda, entre el 1 de febrero de 2002 y el 30 de abril de 2009 no existió un contrato formal y, por tanto, no resultaba procedente la acción contractual; sin embargo, por manifestación de la voluntad de la administración municipal, el señor Roberto Trejo continuó prestando el servicio.

Agregó que el señor Trejo no ocasionó su propio empobrecimiento y el enriquecimiento correlativo del municipio de Pasto, pues fue la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal “que le dio confianza de continuar prestando un servicio sin que exista contrato escrito”. En la contestación de la demanda, el municipio de Pasto afirmó que sobre el acuerdo verbal no se podía ejercer ningún tipo de reclamación pues no existía ninguna relación o vínculo jurídico que uniera al accionante y a la administración, porque los acuerdos verbales no eran permitidos jurídicamente, de conformidad con el estatuto de contratación estatal.

Asimismo, propuso la excepción que denominó “inexistencia del vínculo contractual”, en el entendido de que se realizó un acuerdo verbal a partir del 1 de febrero de 2002 que estaba prohibido en materia de contratación estatal; por tanto, concluyó que no existió ningún tipo de vínculo contractual entre las partes. El 8 de abril de 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que las pretensiones por los hechos que se produjeron con posterioridad a la terminación del convenio 015 de 2002, no podían ser resueltas a través de la acción de controversias contractuales, por no derivarse de un contrato o de un acto contractual, pero podían ser resueltas mediante otras acciones reconocidas por la jurisprudencia de la Corporación -actio in rem verso-, en atención a que se reclama el pago de la prestación del servicio que el señor Roberto Trejo realizó a favor de la demandada, sin que mediara contrato alguno. (fls. 66 a 89 c. 1).

El a quo consideró que no existió por parte del municipio de Pasto constreñimiento o algún tipo de imposición para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero en beneficio de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, pues era evidente que el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir tampoco la celebración de un contrato estatal.

De este modo, la Sala advierte que es un hecho indiscutible la ausencia de contrato entre las partes en contienda para el período en que se reclama el pago del 10% de la prestación del servicio exclusivo del parqueadero a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el valor del parqueo y custodia de 114 vehículos que no fueron reclamados por sus propietarios, pretermitiéndose la solemnidad escritural que debía revestir dicho vínculo negocial, en tanto habría de gobernarse por lo previsto en la Ley 80 de 1993, cuyos artículos 39[12] y 41[13] exigen a las entidades estatales, como el municipio de Santiago de Pasto, la formalidad del escrito para el perfeccionamiento de sus negocios jurídicos.

En ese sentido, al no mediar soporte contractual que ampare el servicio de parqueadero exclusivo y parqueo y custodia de vehículos que prestó el señor Roberto Trejo por cuenta del municipio demandado, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación[14], el caso concreto se analizará bajo la óptica de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa.

Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

En la demanda objeto de estudio se solicita que se declare que existió un enriquecimiento de la Secretaría de Tránsito de Pasto y un empobrecimiento patrimonial del señor Roberto Trejo, al dejar de percibir, por una parte, el 10% menos por concepto del servicio exclusivo de parqueadero entre el 1 de febrero de 2002 hasta el 30 de abril de 2009, en consideración a que desde la celebración del convenio se había pactado el 80% del recaudo de las infracciones a favor del contratista, pero la secretaria liquidaba únicamente el 70%.

Cabe precisar que en el convenio 015 de 2002 se pactó que los dineros recaudados por el servicio de parqueadero se liquidará el 80% a favor del señor Roberto Trejo y el 20% a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto. Se reclama el valor del 10% que fueron descontados durante el tiempo que se prestó el servicio sin vínculo contractual.

Asimismo, en la demanda se solicitó el pago del valor correspondiente al parqueo y custodia de 114 vehículos que por distintas infracciones de tránsito permanecieron en el parqueadero desde el 1 de febrero de 2002 hasta el 25 de julio de 2010. Así las cosas, los servicios que se prestaron con anterioridad a los dos (2) años antes de la presentación de la demanda, incluido el término de la conciliación prejudicial, se encuentran caducados, siendo únicamente posible reclamar la indemnización de los posibles perjuicios ocasionados con posterioridad a esa fecha.

Lo anterior, en consideración a que, cada vez que se prestaba el servicio de parqueadero se generaba la obligación de reconocer su pago mensual y, por ende, se causaba el daño, que según el demandante le generó la entidad demandada. En estas condiciones, por tratarse de perjuicios periódicos, la parte demandante tenía el deber de acudir ante la jurisdicción so pena de que operara la caducidad para cada cuota por el paso del tiempo sin reclamo alguno. Como la demanda de acción de reparación directa se presentó el 17 de marzo de 2011 (fls. 2 a 12 c. 1), en principio, se reclamaron en tiempo las pretensiones causadas desde el 16 de marzo de 2009; sin embargo, como el 20 de abril de 2010 se formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 95 Judicial Administrativa de Pasto, la cual se declaró fallida el 7 de julio de 2010 (fls. 21 a 23 c. 1), hay lugar a concluir que también se formularon de manera oportuna las pretensiones relacionadas con los servicios prestados por el lapso transcurrido entre el 20 de abril y el 7 de julio de 2010, esto es, por el lapso que duró el trámite de la conciliación prejudicial. 3.

La legitimación en la causa El señor Roberto Trejo está legitimado por activa, por cuanto asegura haber sufrido una merma en su patrimonio en consideración a la presunta prestación del servicio de parqueadero exclusivo a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, desde el 1 de febrero de 2002 y el 30 de abril de 2009, al dejar de percibir el 10% menos con base al convenio inicial en el que se pactó ese porcentaje, así como por el valor del parqueo y custodia de 114 vehículos que permanecieron en el parqueadero desde el 1 de febrero de 2002 hasta el 25 de julio de 2010, cuyo pago, precisamente, persigue con el ejercicio de la presente acción. Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se observa que la demanda se dirigió contra el municipio de Pasto - Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, por ser la entidad en favor de la cual se prestaron los servicios de vigilancia y a la que se le atribuye el deber de reconocimiento y pago de estos. 4.

Los hechos probados en el proceso De conformidad con las pruebas válidas, oportunamente allegadas al proceso y, susceptibles de valoración, se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes: El 8 de enero de 2002, se celebró el convenio No. 015, entre la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.

Que dentro del Decreto 1744 de 1970 se contemplan sanciones que originan la inmovilización de vehículos. 2. Que la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Pasto necesita el servicio exclusivo de un parqueadero para poder vigilar adecuadamente los vehículos inmovilizados, con el fin de que estos no sufran detrimentos materiales. 3.

Que la contratista está dispuesta a ceder a la Secretaría de Tránsito y Transporte el veinte por ciento (20%) de las utilidades que el parqueadero produzca mensualmente. 4. Que la tarifa a cobrar está de conformidad con lo previsto con el Decreto 0290 del 31 de agosto del año 2000 expedido por la Alcaldía Municipal de Pasto. En el contrato se pactaron las cláusulas referentes al objeto, la forma de pago, las obligaciones de las partes, el valor y el término de duración, así: Primera: El contratista se compromete con la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal a brindar en forma exclusiva el servicio de parqueadero ubicado en la carrera 22 No. 25-66 durante las veinticuatro (24) horas del día. (…) Tercera: Los dineros recaudados por concepto de parqueadero serán consignados directamente a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, según los procedimientos establecidos por la secretaría y se liquidará el 80% correspondiente al contratista dentro de los primeros diez (10) días siguientes al cumplimiento del mes.

Cuarta: El contratista se compromete a custodiar en debida forma los vehículos entregados y devolverlos a los propietarios según el inventario realizado por el funcionario de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal. Se exime de todo tipo de responsabilidad por daños a los vehículos ocasionados dentro del parqueadero a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal.

Quinta: El contratista únicamente podrá dar salida a los vehículos inmovilizados, previa orden firmada por el funcionario competente de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, de comprobarse sumariamente irregularidades en el incumplimiento de esta cláusula la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, en forma unilateral podrá terminar el presente contrato, mediante un acto administrativo debidamente motivado.

(…) Séptima: La Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal se compromete a entregar inventariados los vehículos al administrador del parqueadero y a librar las correspondientes órdenes de salida, cuando las situaciones administrativas hayan sido clarificadas. Octava: Valor del contrato. El valor del presente contrato, con el fin de su correspondiente legalización, se fija en trescientos treinta mil pesos mda. cte.

($330.000.oo). Novena: Duración. El término de duración del presente contrato inicia el ocho (8) de enero de 2002 y termina el treinta y uno (31) de enero de 2002 (fls. 15 a 17 c. 1). El 8 de agosto de 2003, el señor Roberto Trejo solicitó al alcalde municipal de Pasto que se modificara el 30% de los ingresos que debía entregar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pasto por concepto del servicio de parqueadero para que pudiera seguir funcionando normalmente, porque ese porcentaje resultaba muy elevado.

Para fundamentar su petición, expresó lo siguiente: En mi condición de administrador del Parqueadero Lourdes ubicado en la calle 22 No. 65-66 de esta ciudad y sobre el cual existe contrato con la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal a usted en forma atenta le manifiesto: En la actualidad se me está cobrando por parte de la entidad mencionada el equivalente al 30% de los ingresos que se obtienen en el establecimiento de comercio por concepto de parqueo de vehículos.

El porcentaje que se me impuso por la secretaría es bastante elevado y por lo tanto afecta directamente el buen servicio que vengo prestando y dentro del cual se comprende el pago de cuatro empleados y los valores causados por concepto de arrendamiento del lote de terreno. Además, no se puede pasar por alto que el producto se determina por el número de automotores que ingresan y el cual en estos últimos tiempos se ha reducido en forma considerable; esto sin tener en cuenta que por parte de los mismos agentes de tránsito se llevan vehículos a otros parqueaderos, cuando en verdad el convenio que celebré con el Dr. Javier Álvarez León era de exclusividad.

Hasta donde tengo entendido la cuidad de Pasto es el único sitio del país donde se cobran porcentajes adicionales por la prestación de un servicio. Por lo expuesto le solicito: EXONERARME del pago del porcentaje indicado con anterioridad para de esta forma seguir funcionando normalmente y en condiciones aceptables, con un mínimo de rentabilidad.

(fl. 18 c. 1). Cabe precisar que no se tiene constancia en el expediente de que la referida solicitud hubiera sido efectivamente radicada en las dependencias de la Alcaldía Municipal o de la Secretaría de Tránsito y Transporte y, que a raíz de ello, se hubiera generado un pronunciamiento de la administración, puesto que no se aprecia el correspondiente sello de recibido, además de que copia de la misma no fue remitida dentro de los antecedentes administrativos relacionados con el caso, los cuales fueron allegados al proceso por la entidad demandada, a solicitud del tribunal de primera instancia. El 7 de junio de 2010, se suscribió por el secretario de tránsito de Pasto el “acta de liquidación bilateral” del convenio 015 de 8 de enero de 2002.

En la liquidación se tuvieron en cuenta los términos y consideraciones que a continuación se relacionan: 1.- Que entre la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo se celebró el día 8 de enero de 2002, un convenio, cuyo objeto fue brindar en forma exclusiva el servicio de parqueadero, en el inmueble ubicado en la carrera 22 No. 25-66, durante las 24 horas del día. 2.- Que se acordó que por el servicio de parqueadero se cobrarían las tarifas fijadas por la Alcaldía Municipal de Pasto, mediante el Decreto 0290 del 1 de agosto del 2002, tarifas que estaban sujetas a reajuste automático cuando la Alcaldía así los disponga. 3.- Que los dineros que se recaudaron por concepto de parqueadero se consignaron a las cuentas de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal. 4.- Que el valor consignado al contratista durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y hasta el mes de abril del año 2009, por concepto del 70% de participación, es la suma de: $348´825.953. 5.- Que de conformidad con la cláusula cuarta del convenio una de las obligaciones del contratista fue custodiar en debida forma los vehículos entregados y devolverlos a los propietarios según el inventario realizado por la STTM. 6.- Que, de acuerdo al inventario de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, los vehículos que hasta el momento de la vigencia del convenio se encontraban en el parqueadero correspondían a 170 motocicletas y 22 automóviles así: 170.

Motocicletas embargadas por la STTM. 4. Motocicletas embargos judiciales. 2. por orden de la fiscalía. 7.- Que el convenio estuvo vigente hasta el día 13 de abril del 2009, fecha en la que se celebró un nuevo convenio con el representante legal del parqueadero Blanca María. 8.- Que en reunión realizada por el Comité de Conciliaciones y Defensa Judicial del Municipio de Pasto, el día 26 de mayo del 2010, se decidió conciliar en el sentido de tener claro, que el valor generado por parqueadero, no lo adeuda la STTM, si no los infractores, quienes son los obligados a retirar sus vehículos y a pagar el valor correspondiente a parqueadero, en este sentido la STTM se compromete a recaudar los citados valores y entregarlos al señor Trejo, una vez los propietarios o infractores, retiren los vehículos y paguen su obligación. 9.- Que el estado financiero del convenio es: Saldo a favor del contratante: $ 0.

Saldo a favor del contratista: El valor correspondiente a la liquidación de cada uno de los vehículos, con base en las tarifas establecidas en el Decreto 120 del 3 de mayo del 2003, una vez el infractor se acerque a retirar el vehículo y a cancelar su respectiva deuda. 10.- Que el valor correspondiente a las tarifas adeudadas por los infractores que hasta el momento no han retirado sus vehículos, será recaudado por la STTM, el cual se liquidará con base en el ajuste realizado mediante Decreto Municipal No. 120 del 3 de mayo del 2003.

El recaudo estará supeditado a la cancelación de los valores adeudados por los infractores. 11.- En atención a lo previsto en la presente acta, las partes contratantes dan por liquidado el convenio, declarándose a paz y salvo una vez se cumpla lo estipulado en el numeral 7, respecto a lo cual quedaran libres de todo apremio o desavenencia, por lo cual se consignan observaciones u objeciones, ni se instaurarán reclamaciones o acciones judiciales, en razón del mencionado contrato (fls. 25 a 26 c. 1).

Como se puede apreciar, en el acta se indicó que los dineros recaudados por concepto del servicio de parqueadero se consignaron en cuentas de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y esta, a su vez, consignó a favor del señor Roberto Trejo, el 70% de participación, desde el año 2002 y hasta el mes de abril del año 2009.

En este documento se especificó que el convenio estuvo vigente hasta el 13 de abril de 2009. Se consignó que las partes daban por terminado el convenio y que se declaraban a paz y salvo; sin embargo, cabe precisar que la misma no se encuentra firmada por el señor Roberto Trejo. Mediante Resolución No. 3130 de 31 de diciembre de 2010, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidó unilateralmente el convenio No. 015 de 8 de enero de 2002.

De esta prueba se destacan los siguientes apartes: Que el día 8 de enero del año 2002 se celebró un contrato de prestación de servicios entre el señor Roberto Trejo, mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía No. 12’951.382 y el doctor Javier Álvarez León, en calidad de Secretario de Tránsito y Transporte Municipal. Que el contrato tuvo por objeto la prestación exclusiva del servicio de patios en un lote de terreno ubicado en la Carrera 22 No. 25-66, durante las 24 horas del día. Que en la cláusula segunda del contrato se establece que por el servicio de parqueadero se cobrarían las tarifas fijadas por la Alcaldía de Pasto, mediante Decreto No. 2090 del 3 de agosto del año 2000.

Que de acuerdo a la cláusula anteriormente anotada, las tarifas estaban sujetas al reajuste automático, cuando la Alcaldía Municipal así lo dispusiera. Que el contrato estuvo vigente hasta el día 14 de abril del 2009, fecha en la cual se adjudicó, previo proceso licitatorio, al señor Carlos Diago Rosero, propietario del parqueadero Blanca María. Que al contratista, señor Roberto Trejo, se le pagaron los siguientes valores por concepto del contrato de servicios de parqueadero: 2002 14/03/2002. - Egresos - Servicio parqueadero – Cancelación participación Participación 70% (…) 2003 13/02/2003 - Egresos - Servicio parqueadero – Cancelación participación Participación 70% (…) 2009 23/12/09 Egresos - Servicio parqueadero – Cancelación participación Participación 70% (…) Que el contratista convoca a conciliar en la Procuraduría 95 judicial al municipio de Pasto, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, manifestando que no se le ha reconocido la totalidad del valor por el servicio de parqueadero.

Que en reunión del Comité de Conciliaciones y Defensa Judicial del municipio de Pasto, celebrada el 26 de mayo del 2010, se acuerda conciliar el valor de $142.583.800, en el sentido de que se proceda a efectuar una liquidación bilateral y proponer al peticionario, que se le pagará ese valor, una vez los infractores retiren su vehículo, previa determinación de autoridad competente y paguen lo correspondiente a parqueadero, dinero que será cancelado al propietario del parqueadero, de no ser así, se proceda a liquidar unilateralmente y solicitar protección policiva para el retiro de los vehículos.

Que la audiencia de conciliación se llevó a cabo el día 2 de junio de 2010, en la cual se les presenta al señor Trejo y a su apoderado el acta de liquidación bilateral, la cual fue rechazada en su integridad y en este sentido, fracasa la conciliación. Que el artículo de la Ley 80 de 1993 establece “si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición”.

Que de acuerdo a lo anterior, el estado financiero del contrato es el siguiente: Valor del contrato: $350.844.823 Valor cancelado al contratista: $350.844.823. Saldo a favor del contratista: 0. Saldo a favor de la entidad: 0 (fls. 27 a 32 c. 1). El 3 de febrero de 2011, el señor Roberto Trejo manifestó su inconformidad con la liquidación unilateral del convenio, pues, a su juicio, debió haber comprendido el valor del parqueadero de los vehículos que ingresaron a partir del 2002 y se mantuvieron hasta el 25 de julio 2010, los cuales nunca fueron retirados por sus propietarios, ni su parqueadero liquidado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pasto, así como el reintegro del 10% que el municipio descontó sin justa causa, en consideración a que desde la celebración del convenio se había pactado el 80% del recaudo de las infracciones a favor del contratista, pero la secretaria liquidaba únicamente el 70%.

Es así como refirió: La Resolución No. 3130 del 31 de diciembre de 2010 no comprende la liquidación del convenio conforme a lo planteado en la conciliación celebrada ante la Procuraduría 95 Delegada en lo Administrativo. Según lo referiré más adelante, la liquidación unilateral, en estricto orden legal, debería comprender las sumas de dinero que me adeuda la Secretaría de Tránsito y Transporte por concepto de parqueo de vehículos que ingresaron a partir del 2002 y se mantuvieron en el parqueadero hasta el 25 de julio 2010 y cuya relación es de su conocimiento y la que adjunto, y con respecto a los cuales no se les ha hecho liquidación alguna y menos pago de dinerario por parte del ente administrativo, adicionalmente la reclamación comprendía el pago de perjuicios, lucro cesante, indexaciones y reintegro del 10% que la Secretaría de Tránsito y Transporte descontó y se apropió sin causa justificativa.

Me sorprende que después de haber planteado al municipio de Pasto – Secretaría de Tránsito y Transporte una solución de conciliación a pedido del convocante ante el Procurador 95 Judicial en lo Administrativo, venga ahora a liquidar unilateralmente en ceros dicho convenio y/o contrato. Ese no era el espíritu de la solicitud de conciliación, pues la resolución aludida no consulta la realidad, menos el criterio expuesto por el Comité de Conciliación de Defensa Judicial del Municipio de Pasto, el cual recomendó conciliar, lo que indica de antemano la existencia de reconocimiento de valores a mi favor, lo cual concreto a continuación: a). - La ocupación del parqueadero por más de ocho (08) años de 114 vehículos, que nunca fueron retirados por sus propietarios ni su parqueadero liquidado por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, período comprendido entre el 8 de enero de 2002 y el 15 de julio de 2010.

(Fechas que corresponden, la primera al inicio del contrato y la segunda al retiro definitivo de dichos vehículos). b). - El 10% del faltante del convenio desde un comienzo de su celebración; ya que este estipulaba en su cláusula tercera claramente un 80% del recaudo de las infracciones a favor del contratista, pero la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, violando el acuerdo liquidaba caprichosamente únicamente el 70%.

El 10% que retuvo la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto entre el 1° de enero del 2003 y el 30 de abril de 2009, correspondía al contratista, cantidad que viene a representar durante ese período: $35’084. 482. Lo anterior sin incluir los gastos adicionales ocasionales, perjuicios e intereses por el no pago del valor reclamando y cumplimiento del convenio, así como de la indexación. Ante el desconocimiento de derechos ciertos no me queda otro camino que reiterar la inconformidad manifestada en la audiencia de conciliación llevada a cabo el 20 de junio de 2010 en el sentido de no aceptar el proyecto de liquidación bilateral, encontrándome obligado a recurrir a los estrados judiciales competentes para hacer mis justas reclamaciones (fls. 33 a 34 c. 1). 5.

El caso concreto En el presente caso se tiene acreditado que el 8 de enero de 2002, se celebró el convenio 015, entre la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto y el señor Roberto Trejo, cuyo objeto consistió en la prestación en forma exclusiva del servicio de parqueadero para que allí se guardaran los vehículos que hubieran sido inmovilizados.

Se estableció su duración entre el 8 y el 31 de enero de 2002 y se pactó que los dineros recaudados por concepto de parqueadero se distribuirían en un 80% a favor del contratista y un 20% para la secretaría. Asimismo, se tiene demostrado que, a pesar de que el convenio había culminado por el cumplimiento del término de duración, el servicio se continuó prestando por parte del señor Roberto Trejo, sin soporte contractual, pero con un porcentaje del 70% a favor del contratista y un 30% para la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto.

A los hechos que se advierten como probados se agrega que, mediante Resolución 3130 de 31 de diciembre de 2010, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidó unilateralmente el convenio, en el entendido de que se le pagaría el valor correspondiente al parqueadero, una vez los infractores retiraran su vehículo y pagaran lo correspondiente por los días en que estuvo inmovilizado.

El señor Roberto Trejo manifestó su inconformidad e insistió en que se le debía reconocer el valor del parqueadero de los vehículos que ingresaron al parqueadero y nunca fueron retirados por sus propietarios, así como el reintegro del 10% que el municipio descontó sin justa causa, sin que tampoco se tuviera una respuesta afirmativa o negativa sobre esa inconformidad. - En la sentencia de primera instancia se consideró que no obraba prueba que indicara cuáles fueron los vehículos dejados en custodia a partir del momento en el cual el acuerdo verbal feneció y hasta 15 meses después, como lo adujeron los testigos, y que tampoco existía constancia del retiro de los automotores por parte de la administración, lo cual hubiera permitido compararlos con los documentos en los que se relacionaron las placas y fecha de ingreso de algunos vehículos, con el propósito de verificar que el municipio se enriqueció a costa de ese servicio, en la medida en que no reconoció pago alguno por ese concepto.

En el recurso de apelación, la parte demandante argumentó que la fecha de retiro de los 114 vehículos estaba demostrada con el acta de liquidación del convenio 015 de 2002 y que “no fueron 15 meses durante los cuales permanecieron en custodia, sino 93 meses comprendidos entre el 1 de enero de 2002 -fecha de ingreso- y el 25 de julio de 2020 -fecha de retiro-” (sic).

Además de que el número exacto de vehículos no fue objetado por el municipio de Pasto en ninguna de las instancias del proceso. Lo primero que se debe precisar es que en el convenio 015 de 2002 no se distinguieron dos clases de servicios, pues se suscribió para brindar en forma exclusiva el servicio de parqueadero para los vehículos que hubieran sido inmovilizados, hasta que la autoridad administrativa ordenara la devolución, es decir, no se pactó expresamente que tuviera que brindarse adicionalmente el servicio de vigilancia o custodia de 114 vehículos que, previo a la suscripción del convenio, habían sido inmovilizados y que nunca fueron retirados por sus propietarios, como se afirmó en la demanda.

Cabe destacar que tampoco obra el acta que demuestre que ese número de vehículos fue efectivamente entregado al inicio del contrato de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pasto al señor Roberto Trejo, en su calidad de administrador o propietario del parqueadero, ni tampoco se tiene constancia del retiro de los automotores por parte de la administración, lo que impide determinar si permanecieron en el parqueadero desde el momento en que inició el convenio 015 de 2002, como se alegó en el recurso de apelación, o si estuvieron en ese lugar desde que terminó el acuerdo verbal y hasta 15 meses después, como lo manifestó el a quo.

Cabe destacar que, ni en el proyecto de acta de liquidación bilateral, ni en la Resolución 3130 de 2010, mediante la cual se liquidó unilateralmente el convenio 015 de 2002, se estableció que 114 vehículos hubieran sido retirados del parqueadero, como se sostuvo en el recurso de apelación, toda vez que en ellas se consignó que ese convenio informal estuvo vigente hasta el 13 de abril de 2009, pero no hicieron alusión al retiro de ese número de automotores.

En estas condiciones, para la Sala no es posible considerar que, a partir de la prestación de un servicio que no estaba estipulado en el convenio 015 de 2002 y cuya ocurrencia no fue plenamente demostrada, habida cuenta de que no se tiene prueba de que efectivamente fueron recibidos 114 vehículos y posteriormente retirados, se pueda predicar la existencia de un enriquecimiento sin justa causa a favor del municipio de Pasto. - En la sentencia de primera instancia se consideró que no existió constreñimiento o algún tipo de imposición para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero en beneficio de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, pues era evidente que el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir tampoco la celebración de un contrato estatal; además de que el presente caso no se encuadraba dentro de las excepciones planteadas por el Consejo de Estado para acudir a la aplicación de la actio in rem verso.

En el recurso de apelación, la parte demandante sostuvo que no era difícil inferir que la entidad demandada motivó al actor para que continuara prestando el servicio de parqueadero con posterioridad al vencimiento del convenio 015 de 2002, llevando todos los días vehículos inmovilizados para que fueran guardados y vigilados por períodos de uno o dos días y custodiando los 114 vehículos que desde el primer día del acuerdo fueron llevados al parqueadero del señor Roberto Trejo y que no habían sido retirados por sus propietarios.

En el presente caso se tiene acreditado que entre las partes se suscribió el convenio 015 de 2002, el cual tenía como finalidad la prestación del servicio de parqueadero exclusivo para los vehículos inmovilizados por infracciones de tránsito, cuya duración se estableció en 24 días, entre el 8 y el 31 de enero de 2002, fecha en la cual fenecía dicho contrato, y que el demandante siguió prestando dicho servicio hasta el año 2009, sin que mediara un contrato estatal.

Ahora bien, de conformidad con la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública” y las normas que la han modificado, los contratos que suscriba la Administración se deben elevar a escrito, como requisito para su perfeccionamiento. El artículo 39 de dicha ley dispone que los contratos estatales deben elevarse a escrito, lo que constituye la regla general, con excepción de los casos de urgencia manifiesta, respecto a los cuales, por la necesidad de ejecución en el inmediato futuro, se pueda prescindir del escrito, mas no del acto administrativo que la declara.

Esta disposición también consagra, como requisitos para la ejecución del contrato, la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y señala que la inobservancia del pago de aportes parafiscales puede acarrear una sanción disciplinaria para el servidor público. En consideración a lo anterior, el vínculo que existió entre el señor Roberto Trejo y la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto, una vez finalizado el término de duración pactado para el convenio 015 de 2002, se debió regir por las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y, como el municipio de Pasto omitió elevar a escrito un contrato estatal, habría incurrido en una actuación irregular, porque no dio estricto cumplimiento a los presupuestos legales sobre el perfeccionamiento del contrato estatal, la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes y el reconocimiento y pago de aportes parafiscales, según lo exige el estatuto de la contratación pública.

Si bien el hecho dañoso es la actuación irregular de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto porque, una vez terminado el convenio 015 de 2002, continuó recibiendo los ingresos provenientes de la prestación del servicio de parqueadero exclusivo prestado por el señor Roberto Trejo e inclusive modificó los porcentajes de participación, sin el lleno de los requisitos contractuales, lo cierto es que, para que haya lugar a la reparación de los perjuicios, es necesario que la actuación de la autoridad comporte un constreñimiento o coacción del particular en la prestación de un servicio.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia unificación de 2012, estableció las principales características de la figura del enriquecimiento sin causa en la jurisprudencia lo contencioso administrativo, así como de la actio in rem verso y consideró que el interesado debía demandar, con base en esa figura, a través de la acción de reparación directa, en tres eventos, así: a).

Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b).

En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c).

En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993[15].

Bajo el primer evento la jurisprudencia consideró la existencia de la supremacía de una entidad pública en hipótesis en las que la voluntad del particular se doblegada o sometida a la de aquella, es decir, en los cuales ese particular no puede negarse a la prestación de un servicio o al suministro de bienes o servicios requeridos por la entidad o a continuar haciéndolo.

De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y con lo expuesto en la sentencia de unificación antes referida, no es posible inferir que la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto hubiera constreñido o impuesto al señor Roberto Trejo la prestación del servicio de parqueadero exclusivo, pues, por el contrario, los antecedentes remitidos por la entidad demandada, a solicitud del a quo, permiten concluir que la prestación del servicio se hizo, en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, con el consentimiento del aquí demandante, como lo demostraba el hecho de que durante toda la ejecución de ese acuerdo informal presentó sendas cuentas de cobro a la autoridad de tránsito, en las que el señor Trejo realizaba el descuento del 30%, que correspondía al porcentaje de utilidades de la secretaría de tránsito y cobraba el 70% restante, es decir, aceptando las condiciones de ese acuerdo informal.

Si bien en el presente caso obra el escrito de 8 de agosto de 2003, mediante el cual el señor Roberto Trejo solicitó al alcalde municipal de Pasto que se modificara el 30% de los ingresos que debía entregar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pasto por concepto del servicio de parqueadero, por resultar muy elevado, como se analizó previamente, no se tiene constancia de que la referida solicitud hubiera sido efectivamente radicada en las dependencias de la Alcaldía Municipal o de la Secretaría de Tránsito y Transporte, como sí ocurrió en el caso del escrito de inconformidad con la liquidación unilateral del convenio, en el que se aprecia el sello de radicación, además de que a través de ella no se solicitó que se formalizara el contrato.

Cabe precisar que, en esta oportunidad, el señor Roberto Trejo pudo exigir que se legalizara el contrato y que quedaran expresamente consignados los porcentajes de participación de cada una de las partes. En el expediente no obra alguna respuesta de la entidad accionada a raíz de la anterior solicitud, ni se tiene establecido que durante los siete años en los que se desarrolló el convenio en esas condiciones, esto es, sin haberse legalizado el contrato, el señor Roberto Trejo hubiera solicitado que se formalizara y/o que se establecieran otros porcentajes de participación. En estas condiciones, le asiste razón al a quo, al considerar que no existió constreñimiento para el cumplimiento de la prestación del servicio de parqueadero, pues si bien es cierto que se siguieron llevando todos los días vehículos inmovilizados, como se afirmó en el recurso de apelación, lo cual se encuentra demostrado con el acta de liquidación unilateral del contrato y con los listados contables remitidos dentro de los antecedentes administrativos por la entidad demandada, también lo es que el demandante ejecutó voluntariamente la prestación del servicio, sin exigir la celebración de un contrato estatal, además de que continuó presentando las cuentas de cobro con fundamento en las condiciones de ese nuevo contrato informal, esto es, aceptando el pago no del 80% sino del 70% de utilidades.

Esta Subsección se pronunció en un asunto de similares connotaciones fácticas a las del presente caso, oportunidad en la que consideró que no se presentó constreñimiento de parte de la entidad demandada para la prestación del servicio de parqueadero, sino que al contratista le asistía un ánimo lucrativo y porque la prestación del servicio se hizo con su consentimiento.

En este sentido, expresó los siguientes argumentos: De conformidad con las pruebas anteriormente relacionadas no es posible establecer que las entidades públicas demandadas hubiesen promovido indebidamente, a través del constreñimiento sobre la sociedad Ordoñez González y Cía. Ltda., la prestación del servicio de patios; por el contrario de las pruebas aportadas junto con la demanda, entre ellas el oficio No. 1215 de 31 de julio de 2003, emanado de la policía Metropolitana de Bogotá, es posible entrever que a la sociedad actora le asistía un ánimo lucrativo en el negocio de parqueadero para los vehículos decomisados y que la prestación del servicio se hizo con su consentimiento.

Adicionalmente, dado que en este caso no se ejerció por parte de las entidades públicas demandadas la coacción o imposición frente al particular para que prestara el servicio de parqueadero, no se ocasionó un daño antijurídico en cabeza de la sociedad Ordoñez González Cía. Ltda., ya que el particular demandante consintió en la prestación del servicio sin que se hubiese suscrito el correspondiente contrato, y con ello se sometió a las consecuencias desfavorables de su actuación[16].

En el caso concreto, una vez finalizado el término de duración del convenio 015 de 2002, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto incurrió en una conducta irregular, porque omitió la formalización de un nuevo contrato, a pesar de que continuó desarrollando su objeto contractual y de que modificó el porcentaje de participación; sin embargo, para que pudiera declararse la responsabilidad del municipio de Pasto, era necesario demostrar que constriñó o coaccionó al señor Roberto Trejo para que continuara prestando el servicio de parqueadero exclusivo, pero, por el contrario, se tiene establecido que el aquí demandante consintió en que se siguiera ejecutando el contrato en esas condiciones, esto es, sin soporte contractual, pues durante aproximadamente siete años no solicitó su legalización, sino que durante ese tiempo presentó cuentas de cobro con fundamento en las nuevas condiciones, esto es, con la disminución de un 10% de utilidades, sin que se tenga plenamente acreditado que durante la ejecución del contrato hubiera solicitado efectivamente la modificación de ese porcentaje, habida cuenta de la falta de constancia sobre la radicación de alguna solicitud en ese sentido.

Además, no puede considerarse que existió constreñimiento o imposición de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto para que el señor Roberto Trejo continuara prestando el servicio de parqueadero, porque aunado a que el demandante consintió en que se desarrollara el convenio en esas condiciones, esto es, sin formalidades legales, al punto de que presentaba las cuentas de cobro con fundamento en la reducción de un 10%, también le asistía un ánimo lucrativo en que se siguiera ejecutando el servicio, en consideración a que no lo continuó desarrollando en forma gratuita, sino que admitió recibir menos utilidades.

Finalmente, se debe precisar que le asistió razón al a quo, al considerar que tampoco se configuraron las otras dos hipótesis para la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, porque con la prestación del servicio de parqueadero exclusivo a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto no se evitaba algún tipo de riesgo, amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, y tampoco la ejecución de ese servicio constituía una urgencia manifiesta que autorizara al municipio de Pasto su declaratoria y, por tanto, no procedía que en este caso se solicitara la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, toda vez que es un imperativo legal la celebración de contratos estatales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala concluye que no encuentra sustento lo planteado por la parte demandante en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia dictada por el Tribunal a quo, porque no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, por lo que las pretensiones están llamadas a ser negadas. 6.

Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 9 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en consecuencia, se dispone:

1. DECLARAR LA CADUCIDAD de las pretensiones indemnizatorias causadas entre el 1 de febrero de 2002 y el 16 de marzo de 2007, esto es, desde que se aduce que se prestó el servicio, hasta dos años anteriores a la presentación de la demanda (17 de marzo de 2009). 2. NEGAR las pretensiones de la demanda para obtener el pago del servicio de parqueadero dentro de los dos años anteriores al 17 de marzo de 2011.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente Aclaración de voto ----------------------- [1]Según se desprende del texto de la demanda, la parte actora pretende que a través de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se declare la nulidad de la Resolución 3130 de 31 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidó de manera unilateral el contrato No. 015 de 8 de enero de 2002 entre las partes de este proceso, así mismo, que se declare el incumplimiento de las obligaciones del contrato por parte del municipio demandado y, en consecuencia, se lo condene el reconocimiento y pago de las obligaciones dejadas de cancelar así como el pago de los perjuicios materiales causados.

(…) No le cabe duda a la Sala en cuanto que la acción de controversias contractuales es la pertinente para obtener la nulidad del acto administrativo a través del cual la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio demandado liquidó de manera unilateral el contrato No. 015 de 2002; sin embargo, no ocurre lo mismo respecto del resto de las pretensiones que se procuran dilucidar a través de la presente acción, toda vez que, analizado el caso judice, se evidencia que no todas ellas provienen de un contrato.

(…) La caducidad de la acción Según se desprende del contenido de las pretensiones de la demanda que pueden ser resueltas a través de la acción contractual, se impone determinar que esta se encamina, de un lado, a que se declara la nulidad de la Resolución 3130 de 31 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Pasto liquidó unilateralmente el contrato No. 015 de 2002 suscrito con el señor Roberto Trejo y, del otro, que se declare el incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal contratante.

(…) Así entonces, en cuanto a la primera las pretensiones se refiere, según resulta de lo pactado en la cláusula novena del contrato y de lo consignado en el acto administrativo demandado, la liquidación unilateral del mismo se llevó a cabo después de transcurridos aproximadamente 7 años desde su terminación, lo que de suyo supone, independientemente de que el contrato haya debido o no liquidarse y del término en el que ello ha debido hacerse, que existe un acto administrativo que se encuentra revestido de la presunción de legalidad y que, por lo tanto, tiene plena fuerza ejecutoria y ejecutante.

De acuerdo con lo que acaba de expresarse, la caducidad de la acción respecto de esta pretensión debe empezar su conteo, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y tal como lo señaló la Corporación en la providencia citada, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato, independientemente de haberse expedido por fuera de los términos dispuestos legalmente para ello, entender lo contrario sería tanto como eliminar para la parte con él se considera afectada la posibilidad de atacarlo en vía judicial y, por contera, dejarlo incólume ante cualquier control de este tipo.

En consecuencia, como la Resolución No. 3130 del 31 de diciembre de 2010 fue notificada personalmente al señor Roberto Trejo el 28 de enero de 2011 y éste no interpuso recurso en su contra, el acto quedó en firme el 4 de febrero de 2011; por tanto, el término legal de dos años para incoar la acción de controversias contractuales en su contra vence el 4 de febrero de 2013, por lo que evidente viene a ser que la presentación de la demanda respecto de este aspecto fue oportuna.

Distinta a la situación que se presenta con respecto a la pretensión de declaración de incumplimiento del contrato por parte de la entidad demandada, por la razones que pasan a exponerse: (…) En ese contexto y volviendo ahora al caso de autos, se observa que el contrato que se suscribió entre las partes el 8 de enero de 2002 culminó, porque así lo pactaron en la ya referida cláusula novena, el 31 de enero del mismo año, por lo que en el evento de no requerir liquidación, el término máximo para demandar su incumplimiento venció el 31 de enero de 2004, esto es, aproximadamente siete años antes de haberse interpuesto la demanda.

Ahora bien, en el caso de considerarse que el contrato debía ser liquidado y dado que en el texto del contrato nada se estipuló al respecto, según lo dispone los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993 en su texto vigente para la fecha del contrato, la liquidación debió realizarse de manera bilateral dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación, esto es, entre el 1 de febrero y el 1 de junio de 2002, o unilateralmente dentro de los dos meses al vencimiento del plazo anterior, es decir, entre el 2 de junio y el 2 de agosto de 2002, por lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A, a partir del 3 de agosto de ese año y hasta el 3 de agosto de 2004 debe contarse el término de caducidad para demandar por vía judicial el incumplimiento del contrato.

En este orden de ideas, dado que en este caso la demanda se presentó el 17 de marzo de 2011, ha de concluirse que la acción contractual en cuanto a las pretensiones de incumplimiento del contrato celebrado entre las partes el 8 de enero de 2002 se refiere, se ejercitó por fuera del término legal dispuesto para ello. Finalmente, en lo que corresponde a las demás pretensiones de la demanda, es decir, a las pretensiones de incumplimiento del contrato y a las indemnizaciones solicitadas cuya causa origen se circunscribe a los hechos ocurridos con posterioridad a su terminación, reitera la Sala que a pesar de que la acción de controversias contractuales no es la procedente para resolver sobre aquellas, otras acciones que han sido reconocidas por la jurisprudencia de la corporación para debatir sobre tales eventos (fls. 66 a 89 c. 1). [2]“Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. [3] La pretensión mayor se estimó en la suma de $342’468.720, por concepto de parqueadero de 114 vehículos. [4] A la fecha de la presentación de la demanda (2011), 500 SMLMV equivalían a $267’800.000. [5] La demanda se presentó el 17 de marzo de 2011 y fue admitida mediante auto del 20 de octubre de 2012, por lo que la norma de competencia aplicable es la Ley 1437 de 2011, en virtud de lo dispuesto en el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, norma que establece: “ARTÍCULO 198.

DESCONGESTIÓN POR RAZÓN DE LA CUANTÍA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley [16 de junio de 2011] no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011”. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 1984, exp. 4070, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P. Daniel Suárez Hernández. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de octubre de 1991, exp. 6103, C.P. Daniel Suárez Hernández. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 1991, exp. 5618, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P.: Myriam Guerrero de Escobar. [12] “Artículo 39º- De la Forma del Contrato Estatal.

Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad”. [13] “Artículo. 41º.- Del Perfeccionamiento del Contrato.

Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, expediente No. 24.897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Esto se consideró: “Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción”. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2018, exp. 37610, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.