RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN / CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDE LO DEBIDO POR LEY / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - Aplicación del criterio jurisprudencial vigente al momento de proferir la decisión La Sala estima que en la sentencia recurrida, proferida el 9 de agosto de 2017, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.
En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación,[1] la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Juan de Jesús Barrera Méndez, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vigente para la época en que se definió el proceso judicial.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01250-00(4220-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: JUAN DE JESÚS BARRERA MÉNDEZ Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 9 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso iniciado por el señor Juan de Jesús Barrera Méndez contra la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), mediante la cual se confirmó la del Juzgado Catorce Administrativo de Tunja, del 5 de diciembre de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.[2] En virtud de estas, pidió «revocar» las sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: […] Segunda: Declarar que Juan de Jesús Barrera Méndez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un derecho adquirido amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, reliquidar y pagar la mesada pensional de Juan de Jesús Barrera Méndez, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicio, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Juan de Jesús Barrera Méndez nació el 25 de junio de 1951. ii) Laboró al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde el 8 de junio de 1973 hasta el 30 de noviembre de 2010. Su último cargo fue el de Registrador Municipal de Motavita (Boyacá). iii) La Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución PAP 7870 del 4 de agosto de 2010, le reconoció la pensión de vejez, en cuantía de $ 1.180.698.44, efectiva a partir del 1 de julio de 2009,[3] condicionada al retiro del servicio. iv) Por medio de la Resolución UGM 51765 del 11 de julio de 2012, la UGPP reliquidó la pensión del señor Barrera Méndez, por retiro definitivo del servicio, a partir del 1 de diciembre de 2010, en cuantía de $ 1.192.204.
Esta decisión fue confirmada por Resolución UGM 55053 del 28 de agosto de 2012. v) Mediante Resolución RDP 054917 del 3 de diciembre de 2013, confirmada por medio de las Resoluciones RDP 058244 del 26 de diciembre de 2013 y RDP 058309 del 27 de diciembre de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Barrera Méndez. vi) El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2016, declaró i) la nulidad parcial de las Resoluciones PAP 07870 del 4 de agosto de 2010, UGM 51765 del 11 de julio de 2012 y UGM 55053 del 28 de agosto de 2012; y ii) la nulidad de las Resoluciones RDP 054917 del 3 de diciembre de 2013, RDP 058244 del 26 de diciembre de 2013 y RDP 058309 del 27 de diciembre de 2013.
En consecuencia, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) reliquidar la pensión del señor Juan de Jesús Barrera Méndez «en el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de diciembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010, incluyendo en la base de liquidación todos los factores salariales devengados, esto es, la asignación básica, auxilio de alimentación, horas extras, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, con efectividad a partir del 1 de diciembre de 2010». vii) Las partes, inconformes con la anterior decisión, presentaron recurso de apelación. La UGPP alegó que si bien la situación pensional del señor Barrera Méndez se rige por las Leyes 33 y 62 de 1985, para liquidar la pensión debe observarse lo previsto en la Ley 100 de 1993 y dar aplicación a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.
Por su parte, el actor pidió incluir en la liquidación la prima electoral, factor que devengó como contraprestación directa por sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil y, por ende, hace parte del promedio mensual devengado. viii) El Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la sentencia del 9 de agosto de 2017, confirmó la sentencia de primera instancia. ix) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante Resolución RDP 012944 del 13 de abril de 2018, en cumplimiento del fallo del Tribunal, reliquidó la pensión de vejez del señor Barrera Méndez, elevando la cuantía a la suma de $ 1.655.334, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2010.[4] 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión[5] El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 5, mediante sentencia de segunda instancia proferida el 9 de agosto de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00038- 01, promovido por el señor Juan de Jesús Barrera Méndez contra la UGPP, confirmó la del Juzgado Catorce Administrativo de Tunja, del 5 de diciembre de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda, tendientes a obtener la nulidad de las Resoluciones PAP 07870 del 4 de agosto de 2010, UGM 51765 del 11 de julio de 2012, UGM 55053 del 28 de agosto de 2012, RDP 054917 del 3 de diciembre de 2013, RDP 058244 del 26 de diciembre de 2013 y RDP 058309 del 27 de diciembre de 2013.
Para el efecto, el ad quem acogió el precedente del Consejo de Estado, en lo atinente a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con dicha tesis, explicó lo siguiente: i) Tal beneficio admite la aplicación integral de la normativa anterior en materia pensional. En ese orden, el régimen jurídico aplicable al señor Barrera Méndez es el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, por ende, su pensión debe liquidarse con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, bajo los parámetros de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por otra parte, consolidó el derecho antes de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. ii) En el último año de servicios el servidor devengó asignación básica, auxilio de alimentación, horas extras, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. iii) Acertó el a quo al ordenar los descuentos de las sumas adeudadas por concepto de aportes de ley con destino a pensión que no se hubiesen efectuado durante los cinco años de la vida laboral del demandante, por prescripción extintiva. 1.1.4.
La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como sustento de estas señaló lo siguiente: i) La decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, así como la interpretación que sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición ha dado la Corte Constitucional. ii) Las providencias en mención vulneraron el debido proceso de la actuación surtida y otorgaron un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, en detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones, que la nación debe administrar. iii) El derecho reconocido en las decisiones de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En este sentido, el señor Juan de Jesús Barrera Méndez al estar cobijado por el régimen de transición, por tener más de 45 años de edad a la fecha de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ello, conforme lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituyen en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. iv) Mantener la liquidación ordenada en las sentencias objeto de revisión atenta contra la sostenibilidad del sistema pensional, por cuanto la prestación se vio aumentada en un 28 % sin que exista justificación legal ni jurisprudencial; además, se configura un abuso palmario del derecho. 1.2.
Contestación a la acción de revisión[6] Dentro del término, el señor Juan de Jesús Barrera Méndez, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada. Expuso los siguientes argumentos de defensa: i) La sentencia acusada fue proferida de conformidad con la normativa aplicable y la sentencia del 4 de agosto de 2010, jurisprudencia vigente en el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el momento de resolver el caso.
Dicho criterio se mantuvo hasta el 28 de agosto de 2018. En ese sentido, fueron claros tanto el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja como el Tribunal Administrativo de Boyacá, en que la postura acogida por el Consejo de Estado era de obligatorio acatamiento, como lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. ii) Los fallos recurridos no vulneraron el debido proceso, como lo afirma la entidad, pues observaron las formas propias del juicio y dieron aplicación al precedente establecido por el Consejo de Estado como fuente formal del derecho vigente para la época, que constituía una regla específica de orden sustantivo.
Por ende, no contrarían el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto, al ser el demandante beneficiario del régimen de transición, es destinatario de las Leyes 33 y 62 de 1985 y de la interpretación dada por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. iii) El Tribunal Administrativo de Boyacá fue puntual en indicar que la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional no le era aplicable, por cuanto el derecho pensional se consolidó con anterioridad a su expedición. Respecto de la SU-427 de 2016, en la que se trató un asunto que partía de la base del abuso del derecho, tampoco se consideró su aplicación por cuanto no se encontró semejanza con el caso allí estudiado, comoquiera que la suma reconocida por concepto de reliquidación pensional devino de la aplicación directa del precedente fijado en la mencionada sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la que se precisó que los beneficiarios del régimen de transición pensionados de conformidad con la Ley 33 de 1985, por virtud de la inescindibilidad de la ley, tenían derecho a que se le incluyeran en su IBL todos los factores devengados, previa deducción de los aportes que dejaron de efectuarse.
Por lo anterior, no puede afirmarse que las pensiones reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía el Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. 2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 10 de agosto de 2018,[7] esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011[8]), por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.[9] Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[10] Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja el 5 de diciembre de 2016.
Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 5, del 9 de agosto de 2017, por ser de mayor jerarquía, es decir, que se asumirá el conocimiento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA. 2.1.2.
Oportunidad El inciso 4 del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 16 de agosto de 2017,[11] es decir, en vigencia el CPACA, y comoquiera que el recurso fue interpuesto el 10 de agosto de 2018,[12] es dable concluir que la acción de revisión fue presentada dentro del referido término. 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del 9 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 5, está inmersa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión del señor Juan de Jesús Barrera Méndez, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; b) la causal de revisión invocada, c) interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del erario, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquellas (literal b), cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[13] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,[14] procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que señalan lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[15] que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala). En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.
No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación. Sin embargo, el numeral 6[16] del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009[17] atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.
Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,[18] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989.[19] Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Conforme a estas reglas, la interpretación que debe dársele al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la norma, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el mencionado inciso del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,[20] la ley y la Corte Constitucional,[21] tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad. En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negritas fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. De la vulneración del debido proceso: literal a) del artículo 20 Ley 797 de 2003 El apoderado de la UGPP adujo que la sentencia objeto de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión se sustentó en normas que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que se debía conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Pues bien, de acuerdo con la sentencia C-341 de 2014, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, debe entenderse como: […] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.[22] Adicionalmente, como lo ha advertido esta sala,[23] deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso, tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha consolidado toda una doctrina alrededor de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró este derecho. Estas son: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.[24] Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia y, por ello, son ineludibles en el momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.2.
La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables: literal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003. La UGPP adujo que la cuantía del derecho reconocido al señor Juan de Jesús Barrera Méndez, en la sentencia recurrida, excedió el monto debido conforme a la ley, por cuanto el IBL se encuentra regulado en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: Primera, porque el señor Barrera Méndez, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, accedió a la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior contenido en la Ley 33 de 1985, pero solo en lo relacionado con el tiempo de servicio, la edad y el monto.
Además, adquirió el derecho pensional con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993,[25] razón por la cual el IBL se regía por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no por lo regulado en el régimen anterior. Segunda, el IBL no forma parte de los beneficios de la transición, por tanto, debe constituirse con los factores salariales sobre los que se haya realizado aportes para pensión (artículo 21 de la Ley 100 de 1993), percibidos en el lapso previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, en los últimos diez (10) años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse si es menor a ese periodo.
Tercera, la sentencia objeto de revisión ordenó la reliquidación de la pensión del señor Juan de Jesús Barrera Méndez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo que arrojó una mesada pensional que excede el valor real debido conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ende, mantener la liquidación ordenada en la sentencia objeto de revisión atenta contra la sostenibilidad del sistema pensional, por cuanto la prestación se vio aumentada en un 28 % sin que exista justificación legal ni jurisprudencial que la soporte.
Cuarta, la Corte Constitucional, en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, A-229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 ha reiterado que las pensiones liquidadas con un IBL diferente al previsto en el Sistema General de Pensiones vigente genera un grave detrimento del erario, porque exceden el valor debido de acuerdo con la ley, que no es otro que el que resulta del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, con la inclusión de los factores enlistados en forma taxativa en el Decreto 1158 de 1994.
Pues bien, al respecto, esta Sala, luego de analizar las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables en el momento de proferirse la sentencia bajo examen, concluye lo siguiente: En primer lugar, advierte que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé las reglas de transición aplicables a las personas que estaban próximas a consolidar el derecho pensional en el momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, con el fin de garantizar las expectativas legítimas de pensionarse conforme a lo dispuesto en el régimen pensional anterior.
Con ese propósito, la norma referida fijó los requisitos para hacerse acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma referida establece, en su inciso 3, lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. En segundo lugar, en la sentencia C-168 de 1995, con la que fue declarada la inexequibilidad de la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación previsto en la frase declarada exequible salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, lo que consideró que es «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo.
En definitiva, la Corte no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente.[26] Adicionalmente, en las sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995.
En tercer lugar, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, en un primer momento, consideró que los beneficiarios de la transición «estarán sujetos al régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que respecto de dichos servidores el reconocimiento pensional se hará conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de las mismas», dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara.[27] No obstante, ante criterios oscilantes de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985,[28] luego profirió la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010,[29] en la que advirtió lo siguiente: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
En la misma sentencia, reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, si es menor a ese período.
En cuarto lugar, retomando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para senadores y representantes, en el que esta prestación equivalía a no menos del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, hubiera percibido el congresista.
En la parte resolutiva, la Corte dispuso lo siguiente: Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
En quinto lugar, finalmente, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia SU del 28 de agosto de 2018,[30] unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. En todo caso, al fijar los efectos de la nueva posición unificada, en la sentencia se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.
De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional C-258-13 y del Consejo de Estado 2012-00143 de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes y, valga subrayarlo, fueron coincidentes en varias decisiones de revisión de tutela[31] en las que se aplicó la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado.
Descendiendo al sub lite, esta Sala encuentra que, conforme a lo expuesto en la Resolución PAP 7870 del 4 de agosto de 2010,[32] expedida por Cajanal, y por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez al señor Barrera Méndez, este es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos (1.º de abril de 1994) contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicio; además, esta condición no fue puesta en discusión por la entidad recurrente, que, en cambio, afirma que «es indiscutible» que el régimen pensional aplicable al demandado es el contemplado en la Ley 33 de 1985.[33] El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia censurada, confirmó la decisión del a quo que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Barrera Méndez, en cuantía equivalente al 75 % de todo lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de diciembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010, con la inclusión de la asignación básica, auxilio de alimentación, horas extras, bonificación por servicios prestados, prima de servicios prestados, prima de vacaciones y prima de navidad, certificados por la Gerencia de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil.[34] En este orden de ideas, la Sala estima que en la sentencia recurrida, proferida el 9 de agosto de 2017, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.
En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación,[35] la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Juan de Jesús Barrera Méndez, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vigente para la época en que se definió el proceso judicial.
Finalmente, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018,[36] unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, en la sentencia se fijó el efecto retrospectivo de tal pronunciamiento, conservando los reconocimientos pensionales que se hubieran realizado al amparo del criterio judicial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 en los casos en que existiera cosa juzgada, En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 2.5.
Costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión de la demandada atendiendo al ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, los demás factores salariales que devengó en dicho periodo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le concede, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, del 9 de agosto de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Juan de Jesús Barrera Méndez contra la UGPP.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001333301420150003801 y archivar el proceso. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad. núm. 11001-03-15-000-2018-01943-00. [2] Folio 180 de la acción de revisión. [3] Folios 64 al 66 de la acción de revisión. [4] Folios 102 al 111 ibidem [5] Folios 291 vuelto al 303 [6] Folios 410 al 420 [7] Folio 386 vuelto de la acción de revisión. [8] El CPACA entró en vigor el 2 de julio de 2012. [9] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [10] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [11] Folio 311 del proceso ordinario. [12] Folio 386 vuelto de la acción de revisión. [13] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [14] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [15] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C 3%ADculos%2020%20y%2021. [16] «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [17] «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- y las funciones de sus dependencias». [18] Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [19] Ley 100 de 1993. «Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». [20] Constitución Política, Articulo 237, ordinal 1. [21] C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. [22] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018; radicado 11001-03-15-000-2017-00558-00. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2019-00345-00 (2226-2019), entre potras. [24] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [25] En concreto, el 9 de agosto de 1995, según se desprende de la Resolución 013759 de 30 de octubre de 1998, expedita por Cajanal para el reconocimiento del derecho. [26] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01943-00. [27] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. [28] «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». [29] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.
Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.
En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso-administrativa, respectivamente».
Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés. [31] Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860- 12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables”. [32] Folios 280 al 282 del cuaderno de la acción de revisión. [33] Folio 381 vuelto de la acción de revisión. [34] Folio 299 de la acción especial de revisión. [35] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad. núm. 11001-03-15-000-2018-01943-00. [36] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés.