ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA MESADA PENSIONAL DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración ¿[L]a autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por la señora [S.V.V.], al haber proferido la providencia de 4 de junio de 2020, con la que negó la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de aquellos factores frente a los cuales no se acreditaron los respectivos aportes? (…) [L]a Sala encuentra que el Tribunal accionado resolvió incluir en la reliquidación pensional pretendida por la accionante, solamente, aquellos factores por ella percibidos durante el último año de servicios (lapso que nunca estuvo en discusión), respecto de los cuales se haya realizado el aporte al sistema de seguridad social en pensiones, en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo No.01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior, y lo resuelto en las sentencias SU- 427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y en atención a lo dispuesto en la sentencia de unificación de la sala plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018.
(…) Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegitima, de tal forma que la providencia acusada no adolece de desconocimiento del precedente ni defecto alguno, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
(…) Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en defecto alguno al emitir la decisión cuestionada y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón por la cual, la Sala [confirmará] la sentencia del a quo de 26 de marzo de 2021, que negó el amparo de los derechos fundamentales de la [parte actora].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04779-01(AC) Actor: SOFÍA VÁSQUEZ VILLARRAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Y OTRO La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por la señora Sofía Vásquez Villarraga, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 26 de marzo de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia[2], con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio - FOMAG.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la Resolución 1481 del 11 de marzo de 2015, le reconoció a la accionante una pensión de jubilación, quien solicitó su reliquidación teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 y la inclusión de todos los factores salariales devengados “(…) en el año anterior al retiro del servicio”.
El FOMAG, a través de Resolución 3987 del 18 de mayo 2017, “(…) se ajustó la pensión de jubilación de mi representada con el promedio de los factores cotizaciones (sic) en los diez últimos años anteriores al reconocimiento de la pensión de jubilación por lo cual se aplicaron las normas contenidas en la Ley 100 de 1993, mas no la Ley 71 de 1988; sin tener en cuenta que en razón al principio de favorabilidad y comoquiera que la docente es vinculada con posterioridad al 26 de enero de 2003, el régimen aplicable es Ley 71 de 1988”.
Como consecuencia de lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda con el fin de obtener la nulidad del pronunciamiento de la administración, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, el cual emitió la Sentencia de 29 de agosto de 2018 con la que negó las pretensiones de la demanda.
La parte demandante interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, siendo resuelto por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la Sentencia de 4 de junio de 2020, confirmando la decisión del a quo, en el sentido de negar la reliquidación de la prestación pensional con inclusión de los factores devengados durante el último año de servicios, según se pretendió. Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en la medida en que incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado[3] y de la Corte Constitucional[4] en cuanto al cálculo del Ingreso Base de Liquidación y los factores a incluir.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…]
PRIMERO: Comprobado como están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE REVOQUE PARCIALMENTE la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B de fecha 04 de junio de 2020, mediante la cual se confirmó la sentencia emitida por el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 29 de agosto de 2016.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN de la señora SOFIA VASQUEZ VILLARRAGA (…), con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio de conformidad con el régimen establecido en la Ley 71 de 1988.
TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 26 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad (sic) 11001 3335 026 2017 00224 00, comoquiera que el expediente ya ha sido devuelto del Tribunal al despacho de origen […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 18 de noviembre de 2020, se admitió la acción de tutela presentada por la señora Sofía Vásquez Villarraga contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la Fiduciaria La Previsora S.A., como terceros interesados, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá El titular del despacho judicial mencionado dio respuesta a los supuestos fácticos y jurídicos expuestos en el libelo introductorio indicando que todas sus actuaciones se llevaron a cabo con observancia de los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones judiciales, así como la jurisprudencia aplicable y vigente al momento de emitir la decisión judicial cuestionada. 3.2.
Ministerio de Educación Nacional. El jefe de la oficina asesora jurídica de la referida cartera ministerial solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto de las pretensiones expuestas es posible deducir que no vulneró derecho fundamental alguno. 3.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – sección segunda – subsección B, Fiduciaria La Previsora S.A. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Guardaron silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 26 de marzo de 2021, negó el amparo invocado, con las siguientes consideraciones: «[…] De lo anterior se desprende que no está acreditada la configuración del aludido defecto toda vez que, en la precitada providencia, se explicó razonablemente por qué no podría aplicarse el IBL dispuesto en un régimen pensional anterior y, en ese sentido, no había lugar acceder a las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La señora Sofía Vásquez Villarraga, a través de apoderado judicial, impugnó la decisión del a quo, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[5] y el literal b) del artículo 2º del Acuerdo No. 080 de 2019[6], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 26 de marzo de 2021, por la Sección Primera del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[7] como esta Corporación[8], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[9], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[10].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[11] la Corte Constitucional[12] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[13] y de procedencia material[14] fijados[15] por la misma Corte[16]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[17], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[18], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[19], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[20]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por la señora Sofía Vásquez Villarraga, al haber proferido la providencia de 4 de junio de 2020, con la que negó la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de aquellos factores frente a los cuales no se acreditaron los respectivos aportes? 6.4.
Del caso concreto. Es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia de 4 de junio de 2020, proferida por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues, de acuerdo con su decir, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, de tal manera que el análisis del juez de tutela debe centrarse en tales supuestos.
Revisados los cargos de inconformidad respecto de la sentencia cuestionada, se observa que estos se encuentran en la misma línea argumentativa a los expuestos en el escrito de demanda inicial y alegatos de conclusión los cuales ya fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural del asunto en primera y segunda instancia, consideraciones contra las cuales no se expresan argumentos nuevos para controvertirlos, por ello para la Sala no es dable pronunciarse al respecto, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Cosa distinta es el argumento de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presuntamente, desconoció i) los pronunciamientos del Consejo de Estado como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, al dar aplicación a las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y a la sentencia de unificación de 10 de agosto de 2010, 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 de la sala plena del Consejo de Estado y, ii) la aplicabilidad de la Ley 71 de 1988, dada la condición de docente de la accionante, y por lo mismo el régimen exceptuado al cual pertenece.
Al respecto, la Sala entiende tales inconformidades como un posible desconocimiento del precedente, razón por la cual, bajo este defecto se realizará el estudio del asunto. Del desconocimiento del precedente: Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[21].
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[22]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[23] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[24].
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[25].
En el caso de la accionante, se observa que la inconformidad está en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presuntamente, desconoció los pronunciamientos del Consejo de Estado que, de ser aplicados, posiblemente hubieren conllevado a que se desatara favorablemente su pretensión de que, al momento de reliquidarse su pensión de jubilación, se tuviere en cuenta la totalidad de factores percibidos durante el último año de servicio.
Por su parte, al revisar el contenido de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, en segunda instancia, se encuentra que éste consideró que es procedente la pretensión de la accionante de reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios previo a la adquisición del estatus de pensionada, siempre y cuando se hubieren realizado y acreditado los respectivos aportes de los mismos.
Tal como se observa: «[…] Pues bien, revisado el expediente la Sala observa que la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la Resolución 1481 del 11 de marzo de 2015 reconoció a favor de la docente Sofía Vásquez Villarraga una pensión de jubilación, a partir del 29 de agosto de 2014.
La anterior prestación económica fue reliquidada por medio de la Resolución 3987 del 18 de mayo de 2017. Ahora, la Sala colige que a la demandante no le asiste razón al pretender la reliquidación de su pensión conforme a todo lo devengado en el último año, ya que como quedó ampliamente expuesto en el acápite normativo, las personas beneficiarias del régimen de transición tendrán derecho a conservar las prerrogativas del régimen anterior, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto entendido únicamente como la tasa de remplazo, sin que en ningún caso se les pueda aplicar el ingreso base de liquidación establecido en el régimen anterior, por cuanto este asunto fue excluido por el legislador e incluido en el sistema general de pensiones, así, el IBL deberá ser calculado de acuerdo con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
En ese orden de ideas, independiente de la norma anterior a la Ley 100 de 1993 que se aplique, el IBL bajo el cual se establecerá matemáticamente el cálculo de las pensiones es el dispuesto en el sistema general ce seguridad social. Así, verificado el certificado de salarios que obra a folio 16 del expediente, se vislumbra que la señora Sonia (sic) Vásquez Villarraga en el último año de servicio, percibió los siguientes factores: salario, prima de alimentación, prima de servicio, prima de vacaciones y prima de navidad.
Sin embargo, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó que únicamente sobre el salario y la prima de vacaciones se realizaron aportes a seguridad social. Por lo anterior, la Sala considera que en el caso particular de la señora Sofia Vásquez Villarraga no hay lugar a acceder a la reliquidación pretendida, puesto que no tiene derecho a la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, toda vez que no todos se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en los términos en los que quedó expuesto solo habrá lugar a reconocer los factores enunciados en dicha norma y sobre los cuales se hayan efectuado aportes, situación que no se constata en el presente asunto, por lo que el acto administrativo acusado continúa gozando de presunción de legalidad en lo que a este punto se refiere.
En ese sentido resulta innecesario abordar el régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988, comoquiera que sus pretensiones estaban encaminadas a que se le incluyeran todos los factores que percibió en el año anterior al retiro del servicio, razón por la que la discusión de (sic) centró únicamente en la aplicación del IBL, por ende, la citada norma en nada incidiría frente al derecho reclamado.
Se insiste que sin importar cuál sea la norma anterior a la Ley 100 de 1993 que se aplique, el ingreso base de liquidación no es parte de la transición […]» En este punto, la Sala encuentra que el Tribunal accionado resolvió incluir en la reliquidación pensional pretendida por la accionante, solamente, aquellos factores por ella percibidos durante el último año de servicios (lapso que nunca estuvo en discusión), respecto de los cuales se haya realizado el aporte al sistema de seguridad social en pensiones, en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo No.01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior, y lo resuelto en las sentencias SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y en atención a lo dispuesto en la sentencia de unificación de la sala plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018[26].
En cuanto a esta última, del contenido de la decisión acusada, se observa que, contrario al decir de la parte actora y tal como se explicó en la sentencia acusada, en la referida sentencia de unificación se precisó una regla jurisprudencial y dos sub reglas, de las cuales se aclaró que la primera sub regla excluía a los docentes; sin embargo, nada se dijo acerca de la segunda sub regla referida a los factores a tenerse en cuenta para definir el IBL del beneficio pensional; silencio interpretado por el tribunal accionado en el sentido de que sí aplica a los docentes oficiales.
Como se observa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta, respecto de incluir en la reliquidación pensional solamente aquellos factores debidamente percibidos durante el último año de servicios del trabajador, y que de ellos, se hubieren realizado los respectivos aportes.
Interpretación que resulta razonable, tal como se observa en la sentencia T- 328 de 2018[27] proferida por la Corte Constitucional, al decidir un asunto de contornos similares al hoy objeto de estudió, así: «[…] De acuerdo con lo anterior, frente a la sentencia acusada proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, esta Sala concluye que no incurrió en el defecto alegado por cuanto: (i) Indicó que para el cómputo de la pensión de la señora Fanny Acosta sólo se pueden tener en cuenta los factores salariales que hayan servido como base para la realización de aportes al sistema de seguridad en pensiones fundamentándose en que a los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003, como es el caso de la accionante, se les aplica de manera simultánea la Ley 91 de 1989 por criterios de especialidad y la Ley 33 de 1985 la cual es la vigente para los servidores del sector público nacional, en la que se indica que las pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[28].
(ii) Señaló que de acuerdo con la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985) todos los empleados oficiales deben pagar los aportes que indique la Caja de Previsión a la cual esté afiliada la entidad a la que se encuentran adscritos y enlistó los factores por los que estaría conformada la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración[29].
(iii) Argumentó que el Consejo de Estado ha entendido que en lo que tiene que ver con los factores salariales para el cómputo de la pensión, aplica el criterio según el cual la lista de factores especificada en la Ley 33 de 1985 no era taxativa sino meramente enunciativa, lo que permitía que se incluyeran todos los emolumentos recibidos por el docente aunque no se hubiesen hecho aportes a pensión sobre ellos.
(iv) No obstante, indicó que se apartaba de dicha línea y se acogía a lo manifestado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 (reiteradas recientemente en la SU-395 de 2017) frente a que la liquidación de pensiones de regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales sino solo los que sirvieron de base para efectuar los aportes al sistema pensional[30].
Lo anterior además, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005 que introdujo la regla ya consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que señala que “[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Así las cosas, el Tribunal al encontrar que la señora Fanny Acosta no cumplió “con el imperativo o la obligación de cotizar al sistema los parafiscales sobre la prima de navidad, prima de vacaciones y prima de alimentación, que reclama sean incluidos como factores de liquidación”, sus pretensiones no prosperaron.
En esa medida, esta Sala concluye que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral, se encuentra ajustada a derecho al negar las solicitudes de la accionante fundamentándose en los factores salariales contenidos en la Ley 33 de 1985 y 62 de 1985 y encontrando que sobre ellos no se efectuaron los aportes al sistema de seguridad social en los términos de las mencionadas normas, el Acto Legislativo 01 de 2005 y de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 exponiendo las razones suficientemente sustentadas para apartarse del precedente sentado por el Consejo de Estado y acogerse a lo señalado por la Corte Constitucional, lo cual considera, es de obligatorio cumplimiento, señalando que “dada la norma especial (ley 91 de 1989) no será aplicable el promedio de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicios tal como se expresa la sentencia SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, sino será procedente el cálculo de la mesada pensional con base en los factores salariales sobre los cuales se cotizó en el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional, por criterios de especialidad de la norma”.[…]» Análisis y valoración fáctica, normativa y jurisprudencial que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su decisión en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto Tribunal de lo contencioso administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa.
Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegitima, de tal forma que la providencia acusada no adolece de desconocimiento del precedente ni defecto alguno, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
Al respecto, en Sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo: «[…] Esta Corporación ha considerado que cuando existan varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre un mismo tema, las cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el operador jurídico decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está llamada a prosperar, en respeto de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo cuando se evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione derechos fundamentales, es decir, cuando no respeta los presupuestos de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad. […]».
Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en defecto alguno al emitir la decisión cuestionada y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón por la cual, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia del a quo de 26 de marzo de 2021, que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Sofía Vásquez Villarraga, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 26 de marzo de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo dentro de la acción de tutela promovida por la señora Sofía Vásquez Villarraga contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 24 de mayo de 2021. [2]Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [3] Sobre tal criterio jurídico se refirió a las Sentencias de Unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, 28 de agosto de 2018 y SUJ- 014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019. [4] Al respecto, mencionó las Sentencias SU-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. [5] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [6] Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. [7] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [8] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [9] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [10] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [11] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [12] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [13] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [14] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [15] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [16] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [17] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [18] Al presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho e interponer recurso de apelación contra la decisión desfavorable a sus intereses. [19] En la medida en que interpuso la acción de tutela en el mes de noviembre de 2020, y la decisión acusada data del 4 de junio anterior. [20] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [21]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [22]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [23] Precedente Vertical. [24]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [25] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [26] Consejero Ponente César Palomino Cortés. [27] Magistrada Ponente Cristina Pardo Schlesinger [28] Folio 65, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024. [29] Folio 66, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024. [30] Folios 62 al 64, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.