ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO ¿La subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, al proferir la sentencia del 6 de noviembre de 2020, mediante la cual confirmó la negativa frente a las pretensiones indemnizatorias formuladas en la acción de reparación directa (actio in rem verso) impetrada contra el departamento de Nariño, incurriendo, presuntamente, en defectos fáctico y sustantivo, falta de motivación y desconocimiento de la prohibición de la aplicación retroactiva de la jurisprudencia? (…) [E]sta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en la totalidad del material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, pertinentes a sus particularidades, en tanto era de conocimiento del profesional del derecho Gómez Guzmán que para el ejercicio de su condición de abogado en favor del departamento de Nariño, a la espera de una remuneración económica, debía existir previo contrato u orden de prestación de servicio que así lo reconociera, no solo la suscripción de los pluricitados poderes; frente a lo cual, se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en la valoración probatoria no constituyen la inconformidad invocada.
En este orden de ideas, se observa que la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado valoró la totalidad de las pruebas aportadas al expediente sin que se evidencia una interpretación contraevidente de aquellas, en el entendido en que discriminó cada una de ellas al punto de especificar los hechos probados que derivaban de las mismas, con lo cual quedan desvirtuadas las inconformidades probatorias en las que la parte demandante centró sus esfuerzos en la solicitud de amparo.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Consejo de Estado cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN - No configuración [En cuanto a los defectos sustantivo y decisión sin motivación,] advierte la Sala que los argumentos esbozados al respecto constituyen una reiteración del inconformismo frente al criterio probatorio adoptado por la autoridad judicial accionada, esto es, que el profesional del derecho hoy accionante “acept[ó] defender gratuitamente a la administración, y después se le exige que él debía haber formalizado su contrato”; sin embargo, ello no es óbice para recordar que la negativa a la pretensiones no tuvo tal fundamento, sino el hecho que no se logró acreditar la existencia de constreñimiento o algún tipo de presión para que se configurara una de las causales de enriquecimiento sin causa, a la luz de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012.
Corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en las referidas vías de hecho, pues los argumentos expuestos como juez natural del proceso de reparación directa resultan razonables sin que se observe arbitrariedad alguna, de tal forma la providencia cuestionada, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas, máxime si se tiene en cuenta que la parte actora no alega en forma alguna que se hayan pretermitido instancias procesales u oportunidades que le impidieran el acceso a la administración de justicia o al debido proceso, diferente, es que no esté de acuerdo con la interpretación de los hechos y de las pruebas realizada.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / PROHIBICIÓN DE APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA JURISPRUDENCIA - No configuración [Finalmente,] considera la parte actora que el asunto no se debió decidir con fundamento en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, en tanto la demanda fue radicada en el año 2006, época para la cual, “la demanda se presentó con pretensiones y argumentos sobre la normatividad y jurisprudencia que para la época aplicaban, esto es especialmente, la concepción de reparación, daño antijurídico y atribución de este daño a la Entidad imputada, circunstancias que a todas luces se probaron fehacientemente en el proceso, difícil era adivinar para el apoderado demandante, que posteriormente surgieran dichas reglamentaciones distantes a las que existían en el momento de presentación de la demanda, pues de haber conocido esto, sus argumentos se hubiesen adecuado a las reglas de tal procedencia, que se expusieron jurisprudencialmente después de 8 años a la impetración de la demanda”.
En este punto, llama la atención de la Sala la incoherencia de la parte actora cuando en el escrito de apelación impetrado contra la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño invocó la aplicación de la referida sentencia de unificación, lo cual ocurrió, y hoy, ante el Juez de tutela, pretenda que se dé una lectura contraria al respecto, cuanto la decisión de segunda instancia no le fue favorable a sus intereses.
Dicho lo anterior, la Sala no encuentra mérito para pronunciarse al respecto, pues es claro que la decisión de segunda instancia se ajustó al fundamento jurisprudencial aplicable al asunto, se insiste, tal como se solicitó en sede de apelación; frente a lo cual se recuerda que la acción de tutela no puede tornarse en una tercera instancia en un asunto ya decidido por los Jueces naturales, en respeto de los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02039-00(AC) Actor: JOSÉ JAIRO GÓMEZ GUZMÁN Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por los señores José Jairo Gómez Guzmán, Deisy Carolina Gómez Moncayo y Aura Piedad Moncayo[2], contra la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 6 de noviembre de 2020, mediante la cual confirmó la negativa de las pretensiones indemnizatorias propuestas en la acción de reparación directa – Actio in rem verso, que impetraron contra el departamento de Nariño por el no pago de los honorarios causados por la prestación del servicio profesional de abogado; lo cual consideran vulneratorio de sus derecho fundamentales a la dignidad, al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El profesional del derecho Jairo Gómez Guzmán, durante los años 2001, 2002 y 2003, ejerció la defensa jurídica del departamento de Nariño, con ocasión de los poderes que le otorgó quien fungía como gobernador en su momento, sin que se formalizaran contratos u órdenes de servicios, todo de acuerdo con la orden verbal al respecto; por lo que, en cumplimiento de tal labor, la oficina jurídica le requirió la presentación de informes periódicos de su gestión, lo cual se atendió en debida forma, según el decir del actor.
El 20 de febrero de 2004, por solicitud del nuevo gobernador, el abogado Gómez Guzmán sustituyó los poderes existentes a otro profesional del derecho, por lo que su labor como mandatario judicial del departamento cesó, sin que se le pagaran los honorarios generados por la prestación real y efectiva de sus servicios. El 1.º de octubre de 2014, elevó solicitud de pago de los honorarios ante el ente departamental, lo cual fue negado a través de oficio del 22 de octubre de 2004, bajo el argumento que se «había hecho un contrato con el Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante IDSN) y es a esta entidad a quien le corresponde pagar estos servicios».
Respecto de lo anterior, el profesional del derecho aclaró que celebró contratos de prestación de servicios con el IDSN, con el fin de llevar procesos que contra esa entidad se instauraron, y en ningún momento se acordó que la labor encomendada incluida atender asuntos del departamento de Nariño, pues, son dos entidades con diferente e independiente personería jurídica y representación administrativa.
Con fundamento en lo sucedido, en ejercicio de la acción de reparación directa – Actio in rem verso, los accionantes impetraron demanda contra el departamento de Nariño, con el fin de obtener el pago de la indemnización correspondiente a causa del no pago de los pluricitados honorarios de abogado. El asunto fue desatado en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia del 13 de junio de 2014, en la que absolvió al departamento de Nariño, concentrando su decisión en las reglas para procedencia de la actio in reverso, pasando por alto su propia cita de la decisión del 30 de enero de 2013, de la sección tercera del Consejo de Estado, en la que se consideró que «[cuan]do la administración sugiere, invita, provoca y en general es la causa eficiente de una erogación del contratista, a favor de la entidad, asume la obligación de pagar por el valor de los trabajos, bienes o servicios, que con su participación se ejecutaron».
Decisión de la cual, se suscribió salvamento de voto por parte del magistrado José Gabriel Santacruz Miranda, en el que señaló «que conforme a lo relatado en el proceso y lo reconocido por la sala mayoritaria en este caso si resulta aplicable las reglas sobre la acción in rem verso trazadas en la jurisprudencia mencionada. En este sentido es cierto que el actor presto sus servicios por fuera del marco contractual en tanto fungió como apoderado judicial de la gobernación de Nariño en virtud de los poderes otorgados para tal efecto, lo cual según lo reconoce el citado fallo se llevó a cabo por tres años; pero, es precisamente esta circunstancia la que, en mi opinión, fue propiciada por la entidad demandada al pretermitir la celebración del respectivo contrato estatal y al permitir que el demandante continuara como apoderado del departamento por ese periodo de tiempo en los distintos procesos ventilados en esta jurisdicción ( ) De acuerdo con lo expuesto, a mi juicio, el presente caso concreto se presentó la primera de las causales que permitirían la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de reparación patrimonial.
En efecto, según lo cuenta el expediente y también reconoce el fallo, es dable pensar que entre el demandante y el departamento existió una relación asimétrica, circunstancia que propició que el particular ejecutar sus prestaciones profesionales sin la realización previa del respectivo contrato estatal, pues la gobernación, como lo señala el fallo, emitió los respectivos poderes para que este representara judicialmente a la entidad. […]».
Los demandantes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 6 de noviembre de 2020, confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que «el departamento no impuso, constriño o provoco el ejercicio porfesional del Dr. Gomez en favor del Ente, sino que el Dr. Gomez tuvo una participación en la concreción de dicho daño reclamado, pues de manera voluntaria acepto los poderes otorgados por el Gobernador, nunca fue obligado a firmarlos, para ello el Consejo de Estado hace una recopilación probatoria, intentando demostrar a su vez, que el departamento de Nariño acordó con las Oficinas Jurídicas de los entes descentralizadas del orden departamental que sus abogados también asumieran la defensa del ente territorial cuando este fuera demandado, esto ante la crisis que acreditaba tener el Ente departamental, y así generalizar este supuesto hecho y aplicarlo íntegramente a la conducta o voluntad del Dr. Gomez. […]».
(sic). Al respecto, los accionantes consideran que la decisión de segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales al estar incursa en defectos fáctico por indebida valoración probatoria, y sustantivo, falta de motivación y desconocimiento de la prohibición de la aplicación retroactiva de la jurisprudencia. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tal: «[…] Solicito señores consejeros, que se tutelen los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la justicia, trabajo remunerado, y demás menoscabos que se prueben del proceso, y en consecuencia, se revoque la providencia Sentencia del 6 de noviembre de 2020, radiación (52.324) C.P. MARTA NUBIA VELAZQUEZ RICO, Concejo de Estado, sección tercera, subsección A, y en su lugar, se la remplace por una decisión Judicial que en derecho y justicia corresponda. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 30 de abril de 2021, la Consejera sustanciadora admitió la acción de tutela la referencia y ordenó notificar a i) sus homólogos de la subsección A de la sección tercera de la Corporación, en calidad de accionados, y, ii) al Tribunal Administrativo de Nariño y a la Gobernación de Nariño, como terceros con interés,
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado. La Consejera ponente[3] de la decisión acusada, mediante escrito del 7 de mayo de 2021, adujo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, y que lo pretendido es reabrir el debate jurídico y probatorio, siendo ello inviable a través de la acción de tutela.
En cuanto a los defectos endilgados señaló: Contrario a lo alegado por la parte actora, no se incurrió en defecto fáctico por cuanto se valoró de manera objetiva lo dicho por los declarantes, cuyos testimonios coincidieron en que, ante la crisis del departamento de Nariño, entre el ente demandado y las entidades descentralizadas del orden departamental hubo un acuerdo con el fin de que los abogados de estas últimas asumieran la defensa judicial de la entidad territorial cuando también resultara demandada.
Que lo declarado por el señor Jorge Ríos López no resultó relevante para la resolución del caso, quien, si bien afirmó que al abogado José Jairo Gómez Guzmán no se le pagaron los honorarios por representar al departamento de Nariño, lo cierto es que en el expediente se acreditó que los abogados externos del Instituto Departamental de Salud de Nariño, producto de un acuerdo interno entre dicha entidad y el departamento de Nariño, aceptaron sin evidencia de algún tipo de presión, representar al ente territorial en aquellos procesos relacionados con temas de salud en los que también estuviera involucrado el instituto, dadas las dificultades financieras del ente territorial.
Manifestó que en la sentencia cuestionada se advirtió que, ante la inexistencia de un contrato de prestación de servicios, el señor Gómez Guzmán no podía pretender que la entidad demandada le pagara honorarios por representarla judicialmente, aunado al hecho de que con el acuerdo entre el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el ente territorial quedó claro que los abogados externos de esa entidad descentralizada aceptaron prestar el servicio en favor del departamento de Nariño con cargo a los honorarios ya pactados con el referido Instituto.
En el punto relativo al defecto sustantivo y lo alegado en cuanto a la prohibición de retroactividad de la jurisprudencia advirtió que no se desconoció una “norma jurisprudencial”, más cuando en el fallo se tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se fijó la tesis en torno a la procedencia de la reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, la cual se supeditó a la ocurrencia de unas hipótesis.
Entre estas, que «[c]uando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este».
Con fundamento en dicha hipótesis, recordó que en el caso concreto, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se arribó a la conclusión de que no se acreditó que el departamento de Nariño hubiese constreñido o coaccionado al abogado para que, sin que mediara contrato de prestación de servicios, asumiera la defensa judicial de la entidad territorial en los procesos judiciales adelantados en su contra, pues intervino su libre voluntad de ejercer tal labor sin contrato escrito, cuestión que condujo a la negativa de las pretensiones.
Además, adujo que, aun cuando la demanda de reparación directa se interpuso en el 2006, le resultaban aplicables las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación de 2012, con fundamento en que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, tal como se sostuvo en la sentencia del 28 de agosto de 2018 6, radicado No. 52001-23-33-000- 2012-00143-01(IJ), con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. Además, resaltó la incongruencia del tutelante, dado que, si bien en la tutela manifestó que al caso concreto no le aplicaban las consideraciones de la sentencia de unificación sobre el enriquecimiento sin causa, el recurso de apelación que interpuso contra el fallo de primera instancia lo formuló con apego a la aludida providencia, al punto de señalar que en el sub examine sí se había configurado la primera hipótesis, en tanto el departamento de Nariño constriñó al abogado José Jairo Gómez Guzmán para que prestara sus servicios profesionales sin contrato.
Finalmente, en cuanto al cargo de falta de motivación, mencionó que el fallo atacado presentó una carga argumentativa suficiente con la respectiva valoración probatoria. 1.3.2. Tribunal Administrativo de Nariño. La Corporación recordó que, de conformidad con la jurisprudencia que desarrolla el mandato de la enunciada norma, la actio in rem verso únicamente se puede intentar, con resultados positivos, en casos estrictamente determinados, entre los que no se encontraba la situación de quien pretendió que se reconociera un contrato que no fue objeto de las mínimas solemnidades por la falta de diligencia del actor.
Advirtió que tutelas como la presente pretenden convertir el mecanismo constitucional en una verdadera instancia, toda vez que lo que se aspira es que se acceda a las pretensiones del actor fundamentadas en hechos que no se encuentran probados dentro del proceso ordinario. Señaló que no hubo vulneración de los derechos invocados y mucho menos del debido proceso sobre el cual se pretende cimentar una presunta vía de hecho, puesto que las decisiones judiciales se deben ceñir a los hechos reales que se desprenden, en casos como éste, del decurso procesal, a la normatividad jurídica y a la jurisprudencia de la máxima corporación de lo Contencioso Administrativo; por tanto, las pretensiones de la acción de tutela se deben negar. 1.3.3.
Gobernación de Nariño. El ente departamental señaló que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales. Y, en el caso concreto, la situación fáctica expuesta por los accionantes ya fue objeto de análisis en el proceso contencioso, sin que se pueda pretender una nueva instancia para discutir asuntos probatorios ya definidos.
Por lo anterior dijo que, frente a este tipo de situaciones, se procura no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y dentro de los cuales se establecieron recursos ordinarios para que las partes involucradas puedan controvertir las diferentes actuaciones y proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales.
II. CONSIDERACIONES. Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico y, iv) del caso concreto. 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021[4], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[5] como esta Corporación[6], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[7], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia[8].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[9] la Corte Constitucional[10] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[11] y de procedencia material[12] fijados[13] por la misma Corte[14]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[15], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[16], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[17], y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de reparación directa.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[18]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 2.3.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá establecer si: ¿La subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, al proferir la sentencia del 6 de noviembre de 2020, mediante la cual confirmó la negativa frente a las pretensiones indemnizatorias formuladas en la acción de reparación directa (actio in rem verso) impetrada contra el departamento de Nariño, incurriendo, presuntamente, en defectos fáctico y sustantivo, falta de motivación y desconocimiento de la prohibición de la aplicación retroactiva de la jurisprudencia?
2.4. DEL CASO CONCRETO. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada: - El señor José Jairo Gómez Guzmán y otros, en ejercicio de la acción de reparación directa, impetró demanda contra el departamento de Nariño, con el fin de que se le reconozca los perjuicios generados por la falta de pago de los honorarios causados por el ejercicio de la profesión de abogado en defensa de los intereses del departamento de Nariño, de acuerdo con los poderes otorgados por el gobernador del momento y pacto verbal, pese a no existir contrato u órdenes de servicio. - El conocimiento del asunto, con radicado 52001-23-31-000-2006-01764-00, correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño que, mediante sentencia del 13 de junio de 2014, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que «en el proceso no se probó que existiera promesa remuneratoria, consagrada en un contrato con la Gobernación de Nariño, situación que no permite tener certeza sobre el empobrecimiento alegado», y, por el contrario: «[…] se deduce que si bien la Gobernación de Nariño emitió los poderes para obtener la defensa por parte del actor, el abogado era conocedor de la normatividad contractual y solo hasta tiempo después de que se acabó su representación solicitó un pago, pero nunca o por lo menos no se ha demostrado, que requiriera a la administración por la suscripción de un contrato, requisito que corresponde a la esencia del negocio jurídico.
Implica lo anterior, que no se encuentra acreditado que fuera la entidad pública la que por su posición o con la actuación de sus agentes compeliera de alguna manera al particular a desplegar su servicio y ni siquiera se conoce en qué condiciones se emitieron los poderes que el actor aceptó y por los cuales posteriormente sin reconocer su culpa, solicita reparación. […]». - Los demandantes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de noviembre de 2020, confirmando lo resuelto por el a quo, al considerar: «[…] Así las cosas, como en este caso no se ejerció por parte del departamento de Nariño una coacción o una imposición frente al abogado José Jairo Gómez Guzmán para que aceptara los poderes que le otorgó el gobernador y para que prestara sus servicios de representación judicial, no resulta viable el reconocimiento de la suma que reclama por honorarios, en la medida en que dicho señor consintió en la ejecución de esas actividades sin que se hubiese suscrito el correspondiente contrato de prestación de servicios con el ente territorial, sometiéndose así a las consecuencias desfavorables de su actuación; además, por cuanto el aquí demandante aceptó representar judicialmente al departamento de Nariño con cargo a los honorarios ya pactados con el Instituto, de ahí que no pudiera pretender el pago de honorarios por parte de la entidad demandada.
En ese sentido, como lo ha señalado esta Subsección en diferentes oportunidades[19], se destaca que el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa en el marco del proceso contencioso administrativo no tiene la finalidad de recompensar a las partes que, de manera deliberada o voluntaria, han actuado por fuera de la legalidad o con violación de las normas que rigen la contratación estatal, puesto que en tales eventos lo que se busca solamente es garantizar el equilibrio de las relaciones patrimoniales cuando un particular se pueda encontrar en alguna de las hipótesis señaladas anteriormente -cuestión que no ocurrió en este caso- y por ello hubiere ejecutado unas prestaciones a favor de una entidad pública, aunque ellas no hubieren tenido un soporte convencional.
Como consecuencia, ha de concluirse entonces que en el presente caso la parte actora no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, de acuerdo con las hipótesis de la sentencia de unificación, […]». En este punto, la Sala encuentra pertinente recordar las consideraciones expuestas por la sección tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012[20], acerca de la procedencia excepcional de la actio in rem verso o acción de enriquecimiento sin justa causa, para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, así: «[…] 12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia[21] a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831[22] del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.
En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. […] 12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.
Se recuerda que, de un lado, se prohija las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración. Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento.
Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que por lo tanto resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley.
Este proceso culminó cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución. Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.
Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución. Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la via procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.
Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. […]» Como se observa, la jurisprudencia es clara y precisa en señalar que la actio in rem verso o acción de enriquecimiento sin justa causa, sin que medie relación contractual previa (situación bajo estudio), procede solo y únicamente en aquellos casos i) cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue, exclusivamente, la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, autoridad o imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, ii) en los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal y, iii) en los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes.
En el asunto bajo estudio, se recuerda que la parte actora considera que la sentencia del 6 de noviembre de 2020, proferida por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, se encuentra incursa en defectos fáctico por indebida valoración probatoria, y sustantivo, falta de motivación y desconocimiento de la prohibición de la aplicación retroactiva de la jurisprudencia. Precisadas las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa cuestionado en sede de tutela, el contenido de la providencia atacada y los cargos formulados es necesario indicar, de primera mano, que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.
Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión no efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuró ninguno de los defectos endilgados. - Del defecto fáctico. Como sustento del defecto alegado la parte actora sostuvo que no se valoró en debida forma el material probatorio obrante en el expediente, en tanto se dio prevalencia a las declaraciones de funcionarias de la gobernación demandada, «que intentan de manera indirecta, hacer entender que el Dr. G[ó]mez, acept[ó] defender judicialmente al departamento de Nariño, sin remuneración adicional a lo que ya le era pagado por el IDSN», se omitió la declaración del señor Jorge Jesús Ríos López, «quien acredi[ó] el constante reclamo por parte del Dr. G[ó]mez, de que la gobernación no le pag[ó] sus honorarios a los que tenía derecho por su trabajo, evidenciando que no hubo un pacto del demandante para que la defensa del departamento no le sea pagada», y se obviaron aquellos testimonios que daban cuenta del desconocimiento de que el señor Gómez Guzmán hubiera aceptado la defensa de los intereses de la gobernación de Nariño, a la luz del contrato celebrado con el IDSN.
Al respecto, contrario a las conclusiones esbozadas por la parte actora, se observa que lo concluido por la autoridad judicial accionada no fue que estuviera acreditado que el señor José Jairo Gómez Guzmán haya aceptado la defensa de la gobernación de Nariño a la luz de las órdenes de trabajo suscritas con el IDSN, pues nadie afirmó conocer algo en particular a su situación, sino que dada la situación financiera del ente departamental, se acordó de parte de este con los entes descentralizados, que cuando en un proceso concurrieran uno y otro, sus abogados asumirían la defensa de ambos.
Exactamente se consideró en la decisión acusada: «[…] Con la prueba testimonial queda acreditado que el departamento de Nariño acordó con las Oficinas Jurídicas de los entes descentralizadas del orden departamental que sus abogados también asumieran la defensa del ente territorial cuando fuera demandado con una de las respectivas entidades descentralizadas; que los abogados del Instituto Departamental de Salud de Nariño lo aceptaron y representaron judicialmente al departamento de Nariño por su crisis financiera, en asuntos relacionados con temas de salud, y que los honorarios por la defensa que ejercieron los profesionales del derecho del Instituto en representación del departamento quedaban incluidos en lo que se había pactado en el contrato que tenían con el Instituto Departamental de Salud de Nariño, al punto de que se dijo “( ) se nos indicó que con cargo al contrato suscrito con el Instituto Departamental de Salud, básicamente asumiéramos también la representación judicial del departamento de Nariño ( )”. […]».
Diferente es, que con fundamento en la prueba testimonial ya mencionada y las documentales aportadas al expediente, la sección tercera del Consejo de Estado concluyera que, pese a la existencia de los 23 poderes suscritos, no se acreditó ningún acto dispositivo que obligara al abogado Gómez Guzmán a defender los intereses del departamento de Nariño, y más, ante la ausencia de la suscripción de algún contrato u orden de servicio que así lo ordenara.
Se dijo en la sentencia: «[…] En efecto, el gobernador de Nariño le otorgó 23 poderes al ahora demandante para que representara al departamento en los respectivos procesos, pero tal circunstancia está lejos de demostrar un acto impositivo del ente territorial sobre el abogado José Jairo Gómez Guzmán para que prestara sus servicios de representación judicial, en la medida en que en el sub examine no se encuentra probado que este se haya visto obligado a aceptar los poderes, como lo quiere hacer ver la parte actora.
De hecho, lo que puede extraerse del material probatorio es que la aceptación de los poderes otorgados fue libre por parte del aquí actor y prestó sus servicios de defensa judicial en favor del departamento de Nariño, pues, se repite, no se observa coacción o constreñimiento. En este punto de la providencia conviene señalar que las actuaciones de representación judicial que realizó el señor José Jairo Gómez Guzmán en favor del departamento de Nariño, sin que mediara contrato de prestación de servicios profesionales que respaldara tales actividades, no fueron propiciadas exclusivamente por el ente territorial, pues también intervino la libre voluntad y el consentimiento del aquí demandante cuando aceptó los poderes otorgados por el gobernador de Nariño y cuando procedió a actuar dentro de los procesos.
Ante la inexistencia de contrato de prestación de servicios, el señor José Gómez Guzmán podía abstenerse de aceptar o de dar trámite a los poderes que le otorgó el gobernador de Nariño, para no obrar al margen de las normas que rigen la contratación estatal -Ley 80 de 1993-, máxime teniendo en cuenta su condición de abogado, pero no fue así. […] Lo anterior da cuenta de la negligencia del señor José Jairo Gómez Guzmán, quien por su condición de abogado tenía conocimiento -o al menos es lo que se supone- de que no podía prestar sus servicios de representación judicial en defensa del departamento de Nariño sin el amparo de un contrato escrito, soslayando el imperativo legal para estos efectos.
Adicionalmente, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y para ahondar en mayores razones en el sentido de que no hubo constreñimiento, la Sala destaca que los abogados externos del Instituto Departamental de Salud de Nariño -entre ellos el señor Gómez Guzmán-, producto de un acuerdo interno entre dicha entidad y el departamento de Nariño, aceptaron, sin evidencia de algún tipo de presión, representar judicialmente al ente territorial en aquellos procesos relacionados con temas de salud en los que también estuviera involucrado el Instituto, “dadas las dificultades financieras del ente territorial”.
No obstante, si bien es cierto que para la Sala no hubo coacción por parte del departamento de Nariño hacia el señor José Jairo Gómez Guzmán, con lo que se descarta la procedencia de la primera hipótesis del enriquecimiento sin causa fijada en la sentencia de unificación, también lo es, valga decirlo, que dicho señor no podía pretender que la entidad demandada le pagara honorarios por representarla judicialmente, pues, además de no existir contrato de prestación de servicios entre el departamento de Nariño y el aquí actor para tal efecto, con el acuerdo interno entre el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el ente territorial quedó claro que los abogados externos de esa entidad descentralizada, entre ellos el ahora demandante, aceptaron prestar el servicio en favor del departamento con cargo a los honorarios ya pactados con el referido Instituto. […]».
Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en la totalidad del material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, pertinentes a sus particularidades, en tanto era de conocimiento del profesional del derecho Gómez Guzmán que para el ejercicio de su condición de abogado en favor del departamento de Nariño, a la espera de una remuneración económica, debía existir previo contrato u orden de prestación de servicio que así lo reconociera, no solo la suscripción de los pluricitados poderes; frente a lo cual, se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en la valoración probatoria no constituyen la inconformidad invocada.
En este orden de ideas, se observa que la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado valoró la totalidad de las pruebas aportadas al expediente sin que se evidencia una interpretación contraevidente de aquellas, en el entendido en que discriminó cada una de ellas al punto de especificar los hechos probados que derivaban de las mismas, con lo cual quedan desvirtuadas las inconformidades probatorias en las que la parte demandante centró sus esfuerzos en la solicitud de amparo.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Consejo de Estado cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. - De defecto sustantivo y falta de motivación. En este punto, advierte la Sala que los argumentos esbozados al respecto constituyen una reiteración del inconformismo frente al criterio probatorio adoptado por la autoridad judicial accionada, esto es, que el profesional del derecho hoy accionante «acept[ó] defender gratuitamente a la administración, y después se le exige que él debía haber formalizado su contrato»; sin embargo, ello no es óbice para recordar que la negativa a la pretensiones no tuvo tal fundamento, sino el hecho que no se logró acreditar la existencia de constreñimiento o algún tipo de presión para que se configurara una de las causales de enriquecimiento sin causa, a la luz de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012[23].
Corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en las referidas vías de hecho, pues los argumentos expuestos como juez natural del proceso de reparación directa resultan razonables sin que se observe arbitrariedad alguna, de tal forma la providencia cuestionada, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas, máxime si se tiene en cuenta que la parte actora no alega en forma alguna que se hayan pretermitido instancias procesales u oportunidades que le impidieran el acceso a la administración de justicia o al debido proceso, diferente, es que no esté de acuerdo con la interpretación de los hechos y de las pruebas realizada. - Desconocimiento de la prohibición de la aplicación retroactiva de la jurisprudencia. En este punto, considera la parte actora que el asunto no se debió decidir con fundamento en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, en tanto la demanda fue radicada en el año 2006, época para la cual, «la demanda se presentó con pretensiones y argumentos sobre la normatividad y jurisprudencia que para la época aplicaban, esto es especialmente, la concepción de reparación, daño antijurídico y atribución de este daño a la Entidad imputada, circunstancias que a todas luces se probaron fehacientemente en el proceso, difícil era adivinar para el apoderado demandante, que posteriormente surgieran dichas reglamentaciones distantes a las que existían en el momento de presentación de la demanda, pues de haber conocido esto, sus argumentos se hubiesen adecuado a las reglas de tal procedencia, que se expusieron jurisprudencialmente después de 8 años a la impetración de la demanda».
En este punto, llama la atención de la Sala la incoherencia de la parte actora cuando en el escrito de apelación impetrado contra la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño invocó la aplicación de la referida sentencia de unificación[24], lo cual ocurrió, y hoy, ante el Juez de tutela, pretenda que se dé una lectura contraria al respecto, cuanto la decisión de segunda instancia no le fue favorable a sus intereses.
Dicho lo anterior, la Sala no encuentra mérito para pronunciarse al respecto, pues es claro que la decisión de segunda instancia se ajustó al fundamento jurisprudencial aplicable al asunto, se insiste, tal como se solicitó en sede de apelación; frente a lo cual se recuerda que la acción de tutela no puede tornarse en una tercera instancia en un asunto ya decidido por los Jueces naturales, en respeto de los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda lo considerado por esta Sala de decisión en sentencia de tutela del 2 de junio de 2020[25], respecto de la aplicación de reglas jurisprudenciales vigentes en asuntos pendientes por resolver administrativa y judicialmente: «[…] Dicho ello, la Sala se pregunta si ¿las sentencias de unificación deben aplicarse de manera retrospectiva o prospectiva? Al respecto, esta Corporación ha sido pacífica en señalar que las sentencias de unificación, las cuales tienen carácter vinculante y son obligatorio cumplimiento, deben aplicarse por regla general de manera retrospectiva, tal como se señaló, entre otras, en sentencia de unificación SUJ-012-S2 proferida por la sección segunda, en la que se consideró: «[…] 3.6.
Efectos en el tiempo de las sentencias de unificación. Precedente y su vinculatoriedad 196. La importancia del precedente en el ordenamiento jurídico Colombiano cobra cada día más trascendencia, sobre todo en vigencia de las Leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012. Si bien se trata de una figura más propia del Common Law que de ordenamientos jurídicos de tradición romano-germana como el nuestro, ha ido consolidándose en el sistema de fuentes e incluso lo han transformado. 197.
En ese sentido, la función unificadora del Consejo de Estado otorga efectos relevantes y reconoce el carácter vinculante a la jurisprudencia de unificación dentro de la estructura normativa.[26] Estas decisiones se constituyen en norma nueva que pasa a integrar el ordenamiento jurídico, ya que se ocupa de la interpretación de la ley formalmente considerada con miras a su aplicación obligatoria o vinculante.
Así las cosas, la función de expedirlas y sus efectos legales,[27] se convierten en su propia «regla de reconocimiento».[28] […] 198. Lo anterior, no implica desconocer la prevalencia de la ley[29] en su categoría de fuente principal de las decisiones judiciales (artículo 230 de la Constitución Política). Al contrario, esta opción fue adoptada por el legislador quien le otorgó a la jurisprudencia la categoría de fuente del derecho,[30] creadora de norma integrante del ordenamiento jurídico.
Sobre este particular, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: «[…] 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.[31] Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.»[32] […] 201.
Como se observa la categoría normativa de la jurisprudencia se explica porque cuando un órgano judicial dicta sentencia « […] no juega un papel pasivo, no es una máquina de subsunciones. […] la sentencia que declara ser dado el hecho legal en el caso concreto, y falla que debe aplicarse la consecuencia jurídica concreta, no es otra cosa que una norma jurídica individual, la individualización o concreción de normas generales o abstractas […]».[33] Por ello, la aplicación de esa norma jurídica individual a nuevos casos, convierte a la jurisprudencia en «fuente viva del derecho».[34] […] 210.
Como se ha expuesto, dentro de los aspectos más importantes del precedente, se encuentra su efecto vinculante. Al respecto, la doctrina especializada considera que el cumplimiento del precedente: i) efectiviza el ordenamiento jurídico; ii) unifica el contenido de las expresiones y términos clasificatorios del derecho, eliminando o disminuyendo la vaguedad y la ambigüedad; iii) es un imperativo para la realización del derecho a la igualdad; iv) materializa la seguridad jurídica y la confianza legítima de los ciudadanos; v) permite ejercer control sobre la actividad judicial; vi) implica realizar el imperio de la ley de que habla el artículo 230 de la Constitución. […] 214.
Teniendo en cuenta lo anterior, se torna indispensable señalar si los efectos de las reglas de unificación aquí contempladas serán retrospectivos o prospectivos. 215. El efecto retrospectivo implica «la aplicación del nuevo criterio al caso actual enjuiciado y a cualquier otro caso que haya de ser resuelto con posterioridad donde resultara aplicable la misma fuente del Derecho seleccionada o interpretada con el nuevo criterio jurisprudencial»[35].
Por su parte, en el sistema prospectivo el caso actual enjuiciado debe ser resuelto conforme al antiguo criterio jurisprudencial «anunciándose en la misma sentencia el nuevo criterio jurisprudencial, que sólo sería aplicable para casos posteriores, variando, no obstante los criterios para la aplicación de la nueva doctrina, ya que puede circunscribirse a cualquier caso que se resuelva con posterioridad a la emanación de la sentencia, o solo a los hechos enjuiciados en procesos que se inicien con posterioridad a la sentencia, o solo a los hechos que se produzcan con posterioridad a la sentencia».[36] […] 218.
A su turno, la Sala Plena de esta Corporación por regla general ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva. Y tan solo al analizar el caso de la acción procedente para reclamar el pago de la sanción moratoria de las cesantías, la Sala Plena de esta Corporación consideró que la regla jurisprudencial allí definida debía tener efectos hacia el futuro, por cuanto restringía el derecho a la administración de justicia. En dicha providencia se indicó lo siguiente[37]: «Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.
Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes.
Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria.» 219. Así mismo, las diferentes Salas de esta Corporación han dado aplicación al precedente de forma retroactiva. Y solo en algunos casos, se determinó que la nueva regla aplicaba hacia el futuro, de manera que los casos anteriores debían definirse por los criterios vigentes.
Estos son entre otros: i) en materia de comparecencia al proceso por parte de la Fiscalía General de la Nación a través del director ejecutivo de administración judicial o de la propia fiscalía[38]; ii) la definición del extremo temporal inicial de la incompatibilidad prevista, para alcaldes y gobernadores, en los artículos 31.7 y 32 y 7 y 39 de la Ley 617 de 2000, el alcance de la aplicación de los principios pro homine y pro electoratem en materia electoral y los efectos de la declaratoria de nulidades electorales por vicios subjetivos[39]. 220.
En ese orden, se concluye que la regla general es la retrospectividad de la jurisprudencia (retrospective overruling, adjudicative retroactivity) y que la excepción es la prospectividad (prospective overruling). Esta última hipótesis presupone la aplicación de un juicio de ponderación, que permita determinar cuál es la decisión que más efectiviza los principios constitucionales. 221.
Ahora bien, a efectos de definir cuándo es procedente dar efectos prospectivos a una sentencia, es necesario tener en cuenta el caso «Desist v. United States[40], donde la Corte recuerda que desde “Linkletter”, quedó establecido que la Constitución no prohíbe ni exige el efecto retrospectivo para decisiones que contengan nuevas reglas constitucionales en materia de juicios criminales, siempre ha considerado la retroactividad o irretroactividad de tales decisiones en función de tres factores, “recientemente reseñados en Stovall v. Denno, 388 U.S. 293”, que importan tener en cuenta: a) el fin al cual sirven los nuevos standards, b) el grado de confianza sobre los viejos standards, y c) el efecto sobre la administración de justicia de la aplicación retroactiva de los nuevos standards»[41] 222.
Por su parte, esta Corporación en reciente decisión defendió la prospectividad del precedente cuando[42]: i) las partes en un litigio hayan fundado sus pretensiones o defensa, según el caso, única y exclusivamente en el precedente vigente al momento de su actuación ante la jurisdicción; ii) lo bien fundado de dicho precedente no haya sido cuestionado en el trámite del proceso; y iii) el cambio opere en un estadio procesal en el que resulte imposible reconducir las pretensiones o replantear la defensa pues, en esas circunstancias, la aplicación de la nueva regla jurisprudencial no sólo sorprendería a las partes sino que, de facto y sin posibilidades de reformular los términos del litigio, dejaría sin sustento la posición jurídica defendida por una de ellas. […] 224.
Por lo anterior, las reglas contenidas en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en judicial. […]»[43] Como se observa, contrario a la tesis planteada por el accionante, la jurisprudencia es clara y precisa en señalar los efectos retrospectivos de las sentencias de unificación, es decir, que deben aplicarse a todos los casos pendientes de decisión en vía administrativa o judicial; razón por la cual, la providencia cuestionada emitida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado resulta ajustada a los parámetros jurisprudenciales aplicables en casos de responsabilidad extracontractual del Estado [frente a casos de] privación injusta de la libertad […] vigente[s] para el momento de la resolución del proceso contencioso cuestionado en segunda instancia, esto es, la sentencia de unificación de 15 de agosto de 2018. […]».
En conclusión, las reglas de derecho aplicables al caso fueron razonadamente elegidas, esto es, la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado dio cuenta detallada del porqué de su decisión. No hay, entonces, falta de aplicación de los mandatos llamados a orientar la sentencia acusada, ni se incurrió en una interpretación absurda o desmesurada de los preceptos que orientan el trámite de los procesos de reparación directa o la normatividad y jurisprudencia aplicables en cuanto a responsabilidad del Estado en asuntos de “enriquecimiento sin justa causa”.
Ahora, es claro que la simple discrepancia de criterios entre el promotor del amparo constitucional y las razones de la providencia atacada es insuficiente para quebrar la autonomía de que goza el juez natural para tomar las decisiones de las que este es responsable desde la perspectiva penal, patrimonial y disciplinaria. Así las cosas, no se observa vulneración de los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho endilgadas, por lo que, en consecuencia, la Sala NEGARÁ la solicitud de amparo.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA.
PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de los señores José Jairo Gómez Guzmán, Deisy Carolina Gómez Moncayo y Aura Piedad Moncayo, en la acción de tutela presentada contra la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador ----------------------- [1] El proceso de la referencia paso al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 12 de mayo de 2021. [2] Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [3] Doctora Marta Nubia Velásquez Rico. [4] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [5] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009), consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [7] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [8] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [9] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [10] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [11] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [12] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [13] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [14] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [15] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [16] Al presentar demanda de reparación directa e interponer recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que fue desfavorable a sus intereses.
Además, las inconformidades planteadas no se acompasan a ninguna causal que haga procedente el recurso extraordinario de revisión. [17] En tanto la sentencia de segunda instancia atacada fue proferida el 6 de noviembre de 2020 y la acción de tutela se presentó en el mes de abril de 2021. [18] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2017, expediente No. 50.109. [20] Consejero Ponente Orlando Santofimio Gamboa.
Expediente 73001-23-31- 000-2000-03075-01(24897) Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada Vs. Municipio de Melgar. [21] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322. [22] Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. [23] Consejero Ponente Orlando Santofimio Gamboa.
Expediente 73001-23-31- 000-2000-03075-01(24897) Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada Vs. Municipio de Melgar. [24] Según se lee en el acápite “5. Recurso de apelación”, de la sentencia acusada. [25] CP. Sandra LIsset Ibarra Vélez. Expediente 11001031500020200160900. Actor: Alfredo Ortiz López y otros Vs. Subsección C de la sección tercera del Consejo de estado. [26] Sentencia citada del 27-07-2017, Radicación número: 11001-03-28-000- 2016-00060-00. [27] Ver los artículos 10, 102, 258, 269 y 273 del CPACA. [28] A través de la regla de reconocimiento de las razones, el individuo que aplica una norma tiene una razón de primer orden para hacerlo.
En este caso específico, esta razón es el nuevo orden jurídico que le otorga carácter vinculante a este tipo de sentencias, cuyo desconocimiento acarrea consecuencias legales. Al respecto, Rolanto Tamayo y Salmorán señalan que «[…] Las normas pueden ser “convertidas” en razones (como cualquier cosa) si satisfacen la regla de reconocimiento de razones, esto es si son “convertidas” en razones por A [el agente]. […]».
Razonamiento y argumentación jurídica. El paradigma de la racionalidad y la ciencia del derecho. Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie Doctrinaria Jurídica. Núm. 121. 2003. página 204. Recuperado de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/757/12.pdf el 27 de octubre de 2017. [29] Entendida como todo acto de carácter general y obligatorio, dictada por los órganos estatales a los que el ordenamiento jurídicos les otorga carácter legislativo.
Ver Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo T. I., Madrid 1958. P. 218 y Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I. Montevideo 1953, p. 428. Ambos citados por Díez, Manuel María. Derecho Administrativo T. I. Buenos Aires. Plus Ultra. 1972-2014 página 399. [30] Orozco Muñoz, Martín, en «La Creación Judicial del Derecho y el Precedente Vinculante» define las fuentes del derecho como «[…] actos, hechos o valores con vocación normativa establecidos por un determinado sistema como elementos de los que derivan las normas jurídicas, siendo éstas, por tanto, un productor o resultado derivado de las fuentes. […]» Aranzadi.
Thomson Reuters, The Gloval Law Collection Legal Studies Series. 2011. P. 27. [31] Esta conclusión es evidente, incluso desde el positivismo jurídico, que para el caso colombiano es recurrentemente asimilado, de manera errónea, al formalismo o a la exégesis. Así, en términos de Hans Kelsen, «el tribunal hace algo más que declarar o constatar el Derecho y contenido en la ley, en la norma general.
Por el contrario, la función de la jurisdicción es más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido auténtico de la palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación: determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que debe enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace. Así como los dos hechos –condición y consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica individual: individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta, continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo individual; sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota en la norma general, sólo la errónea identificación del Derecho con ley pueden obscurecer una idea tan evidente.
Vid. KELSEN, Hans. (2009) El método y los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho. Editorial Reus. Zaragoza, pp. 69-70. [32] Sentencia C- 634 de 2011. [33] Díez, Manuel María. Derecho Administrativo T. I. Buenos Aires. Plus Ultra. 1972-2014 página 502. [34] Díez, Manuel María, refiere que la historia de un pueblo se refleja mejor en la jurisprudencia que en los textos legales.
Lo anterior, en la obra citada T. I., p. 504 en la cual cita a Vid. Pacchioni, “I potere creativi della giurisprudenza” en Rivista di Diritto Commerciale, Roma, 1912, t. I, p. 40, quien hace alusión a Luder, J. A., («El estudio crítico de la jurisprudencia», en La Ley, t. 46, p. 1044). [35] Martín Orozco Muñoz. «La creación judicial del derecho y el precedente vinculante».
Editorial Aranzadi, 2011. P. 248 [36] Ibidem. [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación de 27 de marzo de 2007 (IJ). Rad. 76001-23-31- 0002000-02513-01. [38] Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Tercera. Auto del 25 de septiembre de 2013. Radicación: 25000-23-26-000-1997-05033-01(20420). [39] Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 7 de junio de 2016. Rad. 11001-03-28-000-2015-00051-00 (2015-00051). [40] 394 U. S. 244 (1969). Citada por Eduardo Sodero. «Sobre el cambio de los precedentes». Alicante: Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, 2005, en http://www.cervantesvirtual.com/obra/sobre-el-cambio-de-los-precedentes- 0/. [41] Eduardo Sodero. «Sobre el cambio de los precedentes». [42] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad. 08001233300020130044-01. auto del 25 de septiembre de 2017. [43] CP. Sandra Lisset Ibarra Vêlez.