88001-23-33-000-2021-00017-01 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / MEDIDAS CAUTELARES / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES/ PROGRAMA DE REFUGIOS TEMPORALES PARA DAMNIFICADOS – Comunidad del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [L]a cautela cuestionada debe ser confirmada mientras no se acredite el cumplimiento cabal del 100% de las acciones necesarias para ejecutar el programa de refugios temporales.

(…) Finalmente, es importante reconocer que a la UNGRD le asiste la razón cuando afirma que la selección de los lugares en donde se reconstruirán los albergues definitivos, está supeditada a un proceso de planeación en el que se consideran, en primer término, las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial y los conceptos técnicos de las entidades estatales encargadas de estudiar «los lugares donde aproximadamente se pueda presentar fenómenos naturales como huracanes».

Sin embargo, como también lo señala la UNGRD, ello no significa que esa entidad pueda desconocer el derecho a la participación en la gestión del riesgo de desastres que tienen las comunidades raizales y los lugareños que habitan las islas. (…) Como pudo observarse, la medida cautelar cuestionada guarda armonía con la Ley 1523, la cual, en su campo, desarrolla el principio constitucional de participación de los asociados en las decisiones que puedan afectarlos.

(…) La Sala destaca que la UNGRD, en su escrito de oposición, no planteó alguna razón jurídica suficiente para obviar este componente a la hora de gestionar el riesgo de desastres en el Archipiélago, máxime cuando ni siquiera acreditó cuál es la forma o la modalidad que permitirá realizar dicho postulado participativo sin menoscabar la eficiencia ni los fundamentos técnicos de las decisiones que lleguen a adoptarse.

(…) Ciertamente, la Directiva Presidencial 01 de 2010 establece que no es necesario agotar el procedimiento de consulta previa cuando «se deban tomar medidas urgentes en materia de salud (…) (o de) desastres naturales» que afecten a la comunidad raizal. Sin embargo, esto no significa que las decisiones de prevención, control y mitigación del riesgo se puedan adoptar sin la suficiente participación, socialización y dialogo comunitario.

(…) Valga recordar a la UNGRD que la Administración Pública conserva su autonomía frente a la estructuración de la fórmula participativa en la gestión del riesgo de desastres, en el marco de lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1523, y en el parágrafo del artículo 230 del CPACA (…) Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que no han sido suficientes las actividades desplegadas en el marco del PAE por la UNGRD y las demás autoridades involucradas, en materia de telecomunicaciones, refugios provisionales y participación comunitaria, a pesar de la amenaza de ciclones y huracanes advertida por el IDEAM y de la situación de vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la comunidad residente en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

(…) Por ende, serán confirmadas las medidas cautelares decretadas por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina mediante el auto N.º 0057 de 16 de abril de 2021, y modificadas mediante auto de 18 de mayo de 2021, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: Ley 1523 DE 2012.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 88001-23-33-000-2021-00017-01(AP) Actor: MARCELA ADITA SJOGREEN VELASCO, IVÁN GARCÍA JIMÉNEZ, MARGITH BANDERAS ESPITIA, ABDU HANDAUS HANDAUS y CARLOS CARVAJAL JIMÉNEZ Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLAS, GOBERNACIÓN DEPARTAMENTAL DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA y UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES -UNGRD- La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- en contra del auto de 16 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decretó una medida cautelar de urgencia La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- en contra del auto de 16 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decretó unas medidas cautelares de urgencia.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los ciudadanos Marcela Adita Sjogreen Velasco, Iván García Jiménez, Margith Banderas Espitia, Abdu Handaus Handaus y Carlos Carvajal Jiménez, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998[1] y 1437 de 18 de enero de 2011[2], presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en contra de la alcaldía municipal de Providencia y Santa Catalina Islas, de la gobernación departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas y con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

Esto, en razón de las situaciones de vulnerabilidad y riesgo de desastre a las que se encuentra expuesta la comunidad del Archipiélago por cuenta de eventos climáticos extremos como el paso de huracanes. I.2. Hechos que fundamentan la acción popular 2. El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se encuentra ubicado en una zona de alerta por huracanes.

Por su posición geográfica -a 720 kilómetros del territorio continental colombiano- presenta obvias dificultades para la evacuación de la población. En consecuencia, resulta necesario contar con infraestructura que brinde seguridad y protección a la vida y salud de la población ante el acaecimiento de ese tipo de desastres naturales. 3.

El 16 de noviembre de 2020, la isla de Providencia fue golpeada por el huracán «Iota», el cual alcanzó la categoría 5 y arrasó con el 98% de la infraestructura y con gran parte de la fauna de la isla. Además, hubo contaminación y proliferación de vectores causantes de enfermedades. 4. Los estragos ocasionados por el huracán Iota demostraron que no hay una adecuada infraestructura que sirva de refugio para salvaguardar la vida de las personas y los animales durante un evento catastrófico. 5.

La temporada de huracanes se presenta en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina desde el 1.° de junio hasta el 30 de diciembre. 6. El 2020 fue uno de los años donde más se presentó devastación por huracanes en los últimos 50 años. 7. La reconstrucción de la isla se viene dando de manera lenta y torpe.

Actualmente no se cuenta con alguna infraestructura que sirva de refugio para resguardar a las personas de otra catástrofe natural que podría presentarse en cualquier momento. 8. Los animales, en su condición de sujetos de derechos y conforme al amparo que les ha conferido la jurisprudencia nacional, requieren de un refugio adecuado para que puedan permanecer seguros durante un desastre natural.

I.3. Pretensiones 9. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «1. Construcción de refugios en áreas seguras del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las cuales deberán contar con área para la atención de salud, baños, kit de emergencia y todo lo que se requiere para salvaguardar, mantener la seguridad y la vida de los habitantes del Departamento Archipiélago. 2.

Fortalecer la infraestructura del hospital para que tanto pacientes como personal que brinda los servicios de salud puedan estar seguros durante el fenómeno natural. 3. Hacer la construcción de refugios para animales (sujetos de derecho y de especial protección) para que puedan estar en un lugar seguro y así reducir la muerte de los mismos».

I.4. Actuación procesal 10. El magistrado sustanciador del proceso del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante auto de 16 de abril de 2021 (N.º 0054), decidió «vincular al extremo pasivo de la litis, la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional-Dirección General Marítima-Ejercito Nacional-Policía Nacional- Departamento de Policía de San Andrés- Fuerza Aérea Colombiana-Defensa Civil, a la Empresa Social del Estado ESE-Hospital Departamental de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Cuerpo de Bomberos y la Cruz Roja Colombiana». 11.

En la misma providencia, el magistrado procedió a admitir la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes. Igualmente notificó a la Defensoría del Pueblo, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 12. El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en consideración a los reportes del Centro Nacional de Huracanes de Miami, Florida[3] y del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM-, determinó lo siguiente: i) «[…] la temporada de huracanes en el océano Atlántico, en el mar Caribe y golfo de México […] “estará por encima de lo normal”». ii) En la cuenca del océano Atlántico, el mar Caribe y el golfo de México se presentan en promedio 12 tormentas tropicales al año, de las cuales 6 llegan a convertirse en huracanes.

A su vez, 3 de esos 6 huracanes alcanzan las categorías 3, 4 y 5. iii) Según el IDEAM, la temporada de huracanes iniciaría el 1.° de junio y finalizaría el 30 de noviembre. Sin embargo, los sistemas ciclónicos podrían presentarse antes de ese periodo, por lo que se alertó a las autoridades para que adoptaran las medidas preventivas del caso[4]. iv) El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se encuentra ubicado geográficamente en zona de alto riesgo por huracanes.

Por ello, las autoridades competentes deben activar los mecanismos y medidas de prevención a fin de evitar pérdidas humanas y materiales, y de mitigar los impactos ante una eventual emergencia. v) La comunidad de las islas actualmente se encuentra en «una situación vulnerable, por la grave afectación ocasionada por el huracán IOTA el pasado 16 de noviembre de 2020, pues, a la fecha persisten los daños, resultado de este desastre natural». 13.

Habiendo caracterizado las situaciones de vulnerabilidad y de riesgo de desastre en los términos descritos, el magistrado del Tribunal consideró que la adopción de medidas cautelares de urgencia resultaba procedente «[…] a fin de evitar un futuro daño irreversible y la vulneración de derechos colectivos que de aguardar hasta el fallo supondría asumir el riesgo de que sean configurados». 14.

En ese sentido, el Tribunal advirtió que la adopción de las medidas cautelares tendrían por objeto: i) garantizar la prestación de los servicios públicos básicos; ii) implementar los medios de comunicación eficientes para mantener conexión constante desde y hacia el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas; iii) proteger y garantizar transitoriamente el derecho fundamental de acceso a los servicios de salud de los habitantes del territorio insular mientras se normaliza su prestación en cabeza del municipio[5]; y iv) adecuar provisionalmente un lugar para el refugio de personas y animales, y construir definitivamente albergues seguros y adecuados para salvaguardar la vida, tanto de los animales, como de los habitantes de las islas.

Todo ello, sin perjuicio del plan de reconstrucción que adelanta el Gobierno Nacional. 15. Finalmente, el magistrado aclaró que el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas habría de concurrir en el cumplimiento de las medidas cautelares apoyando a las demás autoridades vinculadas, en la medida de sus posibilidades. Esto, en consideración a los graves impactos que sufrió como consecuencia del desastre natural acaecido en noviembre de 2020 y por la situación precaria en la que se encuentra en la actualidad. 16.

En consecuencia, mediante auto de 16 de abril de 2021 (N.º 0057), el magistrado del Tribunal adoptó de oficio[6] las siguientes medidas cautelares de urgencia: «[…].

PRIMERO: Decrétese de oficio la medida cautelar de urgencia, conforme la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordénese a la Presidencia de la República a través de su Departamento Administrativo, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y al Municipio de Providencia y Santa Catalina, cada una desde sus competencias y funciones legales y constitucionales: - Apoyar las labores tendientes a la gestión del riesgo y la mitigación de las afectaciones a causa de desastres naturales durante la época de huracanes de manera articulada con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos. - Evaluar la disponibilidad de sistemas de comunicaciones alternativos en el caso de desastre, por si los demás resultan dañados y garantizar la existencia de un equipo de comunicaciones (radios, teléfonos satelitales) incluidas las frecuencias radiofónicas necesarias en función del tipo de radio utilizada. - Gestionar y desarrollar todas las actividades que sean necesarias para la adecuación de un lugar que sirva de refugio provisional, para las personas que actualmente no cuentan con una vivienda segura mientras se cumpla con el plan de reconstrucción de Providencia en su totalidad.

De igual manera, un lugar para refugiar los animales. Estos deberán ser ubicados en áreas seguras y cumplir con las exigencias mínimas sanitarias y dotadas con los elementos de primeros auxilios. Para el cumplimiento de esta orden, las entidades contarán con un plazo de entrega final improrrogable de noventa (90) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia. - La construcción de albergues definitivos en la isla de Providencia, que cumplan con todos los requerimientos técnicos correspondientes.

Para ello, las entidades contarán con un plazo de dos (02) meses a partir de la notificación de esta providencia, para la entrega de un plan y cronograma de la obra. Para dar cumplimiento a lo anterior, las entidades deberán tener en cuenta la opinión o el concepto de las personas nativas acerca de las áreas donde en casos de huracanes, el viento golpea más a la isla de Providencia, quienes desde su experiencia y conocimiento podrán apoyar la labor de elección para la ubicación de estos refugios. - De igual manera, harán la revisión pertinente para establecer las condiciones en que actualmente se encuentran los sitios de acopio y refugios en la isla de San Andrés, para que de manera preventiva se proceda con la adecuación que sea necesaria.

TERCERO: Ordénese al Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina con el apoyo del Municipio de Providencia y Santa Catalina desde sus competencias, con la notificación de este proveído: - Iniciar las gestiones y desarrollo de las actividades que sean necesarias para el abastecimiento de agua y garantizar la disponibilidad de las capacidades técnicas y los equipos necesarios cuando sucedan los desastres, para lo cual, se deberá evaluar cuál es la mejor opción para el abastecimiento y el almacenamiento del agua potable en este momento. - Garantizar la prestación del servicio de salud en forma oportuna e integral, para lo cual la Empresa Social del Estado-Hospital Departamental Clarence Lynd Newbal coordinará el desplazamiento del personal médico desde San Andrés hacia la isla de Providencia de forma continua e ininterrumpida hasta lograr la reconstrucción y normalización del servicio que corresponde al Hospital municipal. - Abastecer de los medicamentos e insumos que se requieran para brindar la atención primaria durante la emergencia en el mencionado municipio.

Aquellos casos donde sea necesario la remisión a un Hospital de mayor complejidad, será también, coordinado por el Departamento a través de su secretaría de salud. De los avances, se remitirá a este Despacho, Informe mensual.

CUARTO: Ordénese a la Superintendencia de Salud, en ejercicio de sus funciones, hacer el seguimiento y vigilancia, sobre las actividades que correspondan a las entidades territoriales respecto de la prestación del servicio de salud en el municipio de Providencia.

QUINTO: Ordénese al Ejército y la Armada Nacional junto con la Policía desde sus competencias, en coordinación con las entidades territoriales de orden departamental y municipal, reforzar el apoyo en la seguridad de la comunidad y el orden público en la isla de Providencia. […]». [Subraya la Sala]. 17. Posteriormente, el mismo magistrado del Tribunal examinó y resolvió los recursos de reposición y, en subsidio, apelación interpuestos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- y el Ministerio de Defensa Nacional[7], así como el recurso de reposición presentado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en contra de la providencia que decretó las medidas cautelares de urgencia. En ese sentido, mediante auto de 18 de mayo de 2021 (N.º 0074), el magistrado resolvió lo siguiente: 18.

En primer lugar, el magistrado accedió a la solicitud del Ministerio de Defensa Nacional, en el sentido de revocar el ordinal quinto del auto de 16 de abril de 2021, debido a que: «[…] [la] orden no guarda relación directa con el objeto principal de la medida cautelar de urgencia, consistente en la construcción de un sitio de refugio provisional seguro para salvaguardar la vida e integridad de los habitantes de la isla de Providencia y Santa Catalina durante la época de huracanes y garantizar los servicios básicos a toda la comunidad en aras de proteger los derechos colectivos invocados a través del medio de control de la referencia y en ese sentido, el Despacho ciertamente, deberá reponer su propio auto. […]». 19.

De otro lado, el magistrado modificó el inciso quinto del ordinal segundo de la providencia recurrida, en el sentido de adicionar que, para efectos de la ubicación de los albergues para salvaguardar la vida de la comunidad isleña, no solamente se deberá considerar la opinión o el concepto de las personas nativas[8], sino también, de manera principal, los condicionamientos establecidos en el plan de ordenamiento territorial, junto con las recomendaciones del IDEAM.

Al respecto, el magistrado precisó: «[…]. En ese sentido, el Despacho considera pertinente, acceder a la modificación parcial del numeral SEGUNDO de la parte resolutiva del auto que decretó la medida, pues, además de tener en cuenta el concepto u opinión de los nativos de la Isla de Providencia al momento de elegir la ubicación para la construcción de los albergues o sitios de refugio, se deberá atender las recomendaciones de las entidades que cumplen las funciones técnicas sobre el tema. […]». 20.

Finalmente, el magistrado procedió a confirmar en todo lo demás el auto recurrido. De igual forma, decidió conceder, «en el efecto devolutivo, el recurso de apelación para ante el superior, para lo de su competencia».

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 21. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, mediante escrito remitido el 23 de abril de 2021, interpuso recurso de apelación en contra del auto de 16 de abril de 2021, solicitando lo siguiente: 22. Que se revoque la orden contenida en el inciso segundo del numeral segundo de la providencia recurrida[9], debido a que, «conforme el Plan de Acción Específico - PAE, se tiene que, ya se vienen desplegando actividades que cumplen a cabalidad con las órdenes emitidas en la medida cautelar, tendientes a la implementación de medios aptos para establecer comunicación permanente en el municipio de Providencia y Santa Catalina […]», como las siguientes: «[…] teniendo en cuenta que, durante la emergencia ocasionada por el huracán IOTA […] [las conexiones de telecomunicaciones] se vieron afectadas, con el apoyo de entidades operativas y la UNGRD, se implementó un sistema de comunicación entre las islas y el territorio continental mediante tecnología HF (de alto alcance).

Aunado a lo anterior, se trasladaron equipos de comunicación satelital con el objeto de complementar los diferentes canales de comunicación y contar con un sistema redundante de telecomunicaciones. […]. [E]l departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se encuentra incluido dentro del [Convenio Interadministrativo 9677-PPAL-001-899-2019/823 de 2019, para implementar la Red Alterna en Bandas Bajas de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Emergencia (RNTE)] […] y se plantea dotar de las dos tecnologías [VHF y HF (bandas bajas)] […] con el propósito de contar con canales alternos a los comúnmente utilizados en la isla y así, poder disponer de comunicación en caso de que su medio de comunicación principal se vea afectado […]». 23.

Que se revoque la orden contenida en el inciso tercero del numeral segundo de la providencia recurrida[10] «toda vez que, las personas afectadas y que aún no cuentan con vivienda, están siendo refugiadas en alojamientos temporales, conforme el Plan de Acción Específico que se está ejecutando en la Isla». Y. agregó: «[…] se implementó en el Municipio de Providencia y Santa Catalina Islas, como solución de alojamientos temporales, que permitan mitigar la ausencia de una vivienda digna entretanto se reconstruye la isla, son los denominados auto-alojamientos temporales, dispuestos en carpas tipo cadena unifamiliares de 3x6 mts, las cuales a la fecha se encuentran instaladas 301 carpas de 912 […], ubicadas en lugares estratégicos que cuentan con las medidas sanitarias necesarias; las carpas restantes se encuentran en proceso de traslado al País. […]. [S]olicitamos se REVOQUE este punto de la medida cautelar, pues la finalidad de la misma era que las personas afectadas y sin vivienda tengan un refugio provisional, lo cual, reiteramos, se está desarrollando. […]». 24.

Y, por último, que se modifique la orden contenida en el inciso sexto del numeral segundo de la providencia recurrida[11], puesto que para la construcción de albergues definitivos «se requieren conceptos y estudios técnicos de entidades que rindan informe sobre las condiciones climáticas y en especial, los lugares donde aproximadamente se pueda presentar fenómenos naturales como huracanes y documentos de planificación territorial».

Amplió el cargo precisando que: «[…] para realizar […] algún tipo de edificación […] se debe tener en cuenta en primer lugar el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual indica, cual es el lugar adecuado para realizar algún tipo de construcción, en este caso, albergues que servirán como refugio ante eventos naturales como huracán. […]. [C]omo quiera que la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se encuentra geográficamente ubicada en zona de riesgo frente a huracanes, para efectos de realizar algún tipo de albergue, se debe igualmente tener en cuenta el concepto del IDEAM y de otras entidades técnicas que rindan informe acerca de las aproximaciones y lugares donde posiblemente esos fenómenos naturales golpearán con más fuerza. […]. [E]n muchos casos llegar a una concertación respecto de un lugar determinado, podría traer demoras e inconvenientes […].

Ahora bien, lo anterior no significa que no se deba tener en cuenta a los habitantes de la isla, por el contrario, su aporte sería de gran utilidad, pero sin [que] este sea un requerimiento predominante a la hora de establecer el lugar apropiado para la construcción de un albergue […]. A los habitantes se le socializará todas las decisiones y avances de las actividades que se desarrollen en pro de la construcción de las áreas afectadas por el Huracán IOTA […]».

CONSIDERACIONES IV.1. Cuestión previa IV.1. En la parte motiva del Auto N.° 0074 de 18 de mayo de 2021, el magistrado sustanciador del proceso de primera instancia manifestó que «la apoderada de la Presidencia de la República también interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, contra el auto que decretó la medida cautelar»[12]. 25.

En consecuencia, a través del ordinal cuarto de la parte resolutiva de la mencionada providencia, el magistrado resolvió conceder, «en el efecto devolutivo, el recurso de apelación para ante el superior, para lo de su competencia». [Subraya la Sala] [13]. 26. Sin embargo, de la lectura del oficio N.° 21-00059902 de 23 de abril de 2021, elaborado por la apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[14], se advierte que aquella entidad exclusivamente interpuso recurso de reposición[15]. 27.

Precisamente, el asunto consignado en el oficio de 23 de abril es de: «recurso de reposición contra el Auto No. 0057 del 16 de abril de 2021 que decreta una medida cautelar de urgencia». Adicionalmente, el documento en cita señala que: «[…] MARTHA ALICIA CORSSY MARTÍNEZ, mayor y vecina de Bogotá, identificada con C.C. No. 52.619.609 de Usaquén y titular de la T.P. de abogado No. 97.847 del C. S. de la J., apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con el poder1 otorgado por el Secretario Jurídico de la entidad, que adjunto, con mi acostumbrado respeto me dirijo a su Despacho, encontrándome dentro del término legal, para de interponer recurso de reposición contra el Auto No. 0057 del 16 de abril de 2021, por el cual se decretó de oficio una medida cautelar de urgencia. […]»[16]. 28.

En esa medida, se concluye que la actuación procesal a la que aludió el magistrado del Tribunal realmente nunca fue desplegada por el sujeto procesal mencionado. En consecuencia, no hay lugar a proferir algún pronunciamiento de mérito sobre el particular en esta instancia procesal. IV.2. Adicionalmente, es necesario mencionar que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de septiembre de 2016[17], resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en contra de la sentencia proferida el 16 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de esa territorialidad, en la cual se ventiló un asunto con supuestos fácticos similares a los que ahora se debaten. 29.

Dicha acción popular fue interpuesta en contra del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, del Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Comando Específico de San Andrés y Providencia -CESYP-, de la Policía Nacional, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -CORALINA, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, y de la Fuerza Aérea Colombiana -Grupo Aéreo del Caribe. 30.

El objeto de la acción mencionada consistió en que se ampararan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. Además, se solicitó «que se ordene a las entidades accionadas asumir las medidas tendientes a mitigar los posibles impactos que se deriven de los fenómenos ciclónicos, dentro de las que se encuentra proteger las puertas y ventanas de vidrio con el sistema llamado “Contraventana”, con material resistente», al igual que «se realicen las apropiaciones presupuestales a que haya lugar […], en especial, lo referente a la protección financiera de que trata el numeral 19 del artículo 4º [de la Ley 1523 de 2012] […]». 31.

El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en sentencia de 16 de abril de 2015 amparó el derecho colectivo a la Seguridad y a la Prevención de Desastres previsibles técnicamente. En consecuencia, le ordenó al Departamento de esa territorialidad que, previo informe de viabilidad técnica, implementara medidas físicas de corto plazo para la mitigación del riesgo por ciclones tropicales.

De igual forma, también le ordenó que en el plazo de un año iniciara los trámites administrativos necesarios que garantizaran el cumplimiento y construcción de las obras físicas que se relacionan en la tabla 52 del Plan de Emergencia Departamental y Estrategia de Respuesta para el período 2012-2024. 32. Con ocasión del recurso de apelación presentado por el Departamento, la Sección Primera decidió modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar que: i) el Departamento, los Comités Departamentales para el Conocimiento, Reducción y Manejo para la Gestión de Riesgo y de Desastres y CORALINA, debían identificar las medidas físicas urgentes para mitigar el riesgo por ciclones tropicales, de lo cual debían rendir informes.

Y, ii) se dispuso que el Departamento garantizara el cumplimiento y construcción de las obras físicas relacionadas en la tabla 52 del Plan Departamental de Gestión Integral del Riesgo por ciclones tropicales. 33. Pues bien, habiendo señalado las características de la controversia desatada en el año 2016, la Sala debe destacar que, en torno a la posible configuración del fenómeno de cosa juzgada, el juez de la medida cautelar no está avocado a resolver excepciones, toda vez que el ámbito ideal para la adopción de este tipo de decisiones -especialmente aquellas que pueden terminar anticipadamente el proceso- no es otro que el juez de conocimiento, garantizando así la debida intervención de todos los sujetos procesales involucrados, así como el ejercicio oportuno y adecuado de todas las garantías relativas a los derechos de defensa, contradicción, juez natural del proceso, doble instancia, entre otros. 34.

En efecto, no le es dado al juez de la medida cautelar de urgencia -juez de lo accesorio y transitorio- resolver definitivamente sobre el asunto principal del proceso y, mucho menos, cuando la similitud entre los procesos no fue planteada como un aspecto jurídico a resolver en el marco del recurso de apelación. 35. No obstante, a título de obiter dicta, la Sala observa que en la controversia resuelta en el 2016 no fueron debidamente integrados como parte demandada: la alcaldía municipal de Providencia y Santa Catalina Islas, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- ni el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; autoridades directamente involucradas en el cumplimiento de la medida cautelar de la referencia. Esta diferencia en materia de integración del contradictorio genera repercusiones directas frente a la exigibilidad y eficacia de las determinaciones judiciales. 36.

La Sala considera que la debida integración de todos los niveles de la Administración Pública, mediante los principios de articulación de la función administrativa, pude conducir a una mejoría en la gestión del riesgo de desastres en el Archipiélago. 37. En segundo lugar, en la acción popular de la referencia se solicitó el amparo del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, lo cual también habilita a que la decisión de primera instancia tenga un alcance y contenido distinto al de la proferida en el 2016. 38.

De otro lado, es de advertir que: i) la implementación de sistemas de comunicaciones que soporten los efectos de fenómenos de ciclones tropicales y huracanes; ii) la generación de mecanismos para garantizar la participación de las comunidades en la decisión de ubicar los albergues definitivos para personas y animales, y iii) la adecuación de refugios provisionales para personas y animales, tampoco fueron objeto de la solicitud de amparo resuelta en el 2016. 39.

Ahora bien, debe resaltarse que las órdenes judiciales emitidas en el primer proceso tuvieron como marco de referencia el Plan de Emergencia Departamental y Estrategia de Respuesta 2012 – 2024. La Sala observa que, en atención a devastación producida en el Archipiélago por el paso del huracán Iota en el año 2020, dicho Plan fracasó. Por tal motivo, a primera vista, no parece pertinente que la Jurisdicción se limite a declarar la excepción de cosa juzgada, sin antes realizar una ponderación más detenida en el marco del trámite principal del proceso y, por supuesto, teniendo en consideración, en esta oportunidad, los ajustes, medidas y estrategias contenidos en el nuevo Plan de Acción Específico para la recuperación y reconstrucción del Archipiélago diseñado por el Gobierno Nacional. 40.

Es más, mediante Decreto 1472 de 18 de noviembre de 2020, el Gobierno Nacional declaró la existencia de una situación de desastre en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y sus cayos, por el término de 12 meses, prorrogables hasta por un periodo igual. 41. En virtud de la anterior declaratoria, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres debe elaborar un Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre que contemple como mínimo los siguientes lineamientos: […] 1.

Asistencia humanitaria a las familias afectadas con alimentación y elementos de dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de recuperación. 2. Administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus viviendas. 3.

Agua potable y saneamiento básico. 4. Salud integral, control y vigilancia epidemiológica. 5. Recuperación y/o construcción de vivienda (averiada y destruida). 6. Reactivación económica y social de la zona acorde con las líneas que el Departamento Nacional de Planeación y demás entidades pertinentes establezcan. 7. Ordenamiento territorial. 8.

Alertas tempranas. 9. Obras de emergencias y obras de prevención y mitigación en la zona. 10. Continuidad de la prestación de los servicios públicos y de telecomunicaciones. […] 42. Lo anterior significa que, en principio, la causa petendi de ambas acciones populares es distinta, aspecto que deberá ser resuelto por el a quo, por las razones indicadas en precedencia. IV.2.

Competencia 43. De conformidad con lo establecido en los artículos 26[18] y 44[19] de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, y 125[20] y 243[21] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, la Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, en contra del auto de 16 de abril de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decretó una medida cautelar de urgencia. IV.3.

De las medidas cautelares de urgencia adoptadas en el caso concreto 44. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. 45.

Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, a su vez, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares. 46.

Evidentemente, «[…] las medidas cautelares en los procesos judiciales están instituidas para evitar que la sentencia mediante la cual se decidan, resulte nugatoria por cuenta de las modificaciones que se puedan producir en la situación inicial como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se puede materializar la sentencia, pueden suceder eventos que dificulten o imposibiliten, incluso, los efectos prácticos de la decisión. Es por ello que se conciben como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”[22], brindándole a quien acude a la jurisdicción, la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo, no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva […]”[23]. 47.

Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, las medidas cautelares constituyen un mecanismo previo que tiene por objeto impedir perjuicios irremediables e irreparables, o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos. 48. En ese orden de ideas, como ha sido señalado por esta Corporación, «[…] acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor […]»[24]. 49.

En consecuencia, el artículo 25 de la Ley 472 faculta al juez para decretar medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, antes de ser notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 50. Por su parte el artículo 26 ibidem, establece que contra el auto que accede a las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales serán concedidos en el efecto devolutivo; agregando que la oposición a dichas medidas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: «[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas». 51.

En desarrollo de dichas disposiciones, esta Sección en proveído de 6 de febrero de 2014, estableció: «[…]. Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, de acuerdo con la citada normativa, hacen relación a lo siguiente: a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido […]»[25]. 52.

Cabe resaltar que las citadas normas no son las únicas que regulan el procedimiento cautelar para la defensa y protección de los derechos colectivos. El CPACA, en su artículo 229, señala que las medidas cautelares en este tipo de escenarios judiciales se rigen, igualmente, por lo dispuesto en el capítulo XI de la Ley 1437; remisión procesal que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-284 de 2014. 53.

En ese mismo sentido, esta Sección ha sostenido pacíficamente, a partir del Auto de 11 de abril de 2018, que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto en la Ley 472 sobre la materia, sino que «ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica»[26]. 54. En ese orden, los artículos 229 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 contienen el régimen cautelar que el juez popular puede decretar, a petición de parte debidamente sustentada, en los procesos de defensa de derechos e intereses colectivos, sin que su adopción implique prejuzgamiento. 55.

Para ello, el artículo 229 amplia las potestades de dicho operador permitiéndole decretar las instrucciones necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 56. A su vez, los artículos 231 a 233 del CPACA determinan los requisitos, la caución y el trámite previsto para estudiar la procedencia de tales medidas.

Básicamente, el procedimiento consiste en que, una vez formulada la solicitud, por auto separado se ordena correr su traslado al demandado, por el término de cinco (5) días, para que se pronuncie al respecto. Acto seguido, el juez dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento de dicho término, efectuá un pronunciamiento definitivo.

Ahora bien, si la medida es solicitada en el transcurso de una audiencia, se debe correr igualmente traslado a la otra parte y se podrá resolver en la misma actuación. 57. Valga reconocer, en este punto, que el artículo 234 del CPACA consagra la posibilidad de omitir el trámite previsto en el artículo 233 ibidem ante la ocurrencia de un escenario excepcional de urgencia que amerite emitir una decisión definitiva, sin agotar el respectivo traslado. 58.

Al respecto, esta Corporación ha señalado: […] La Ley 1437 regula así mismo en su artículo 234 las medidas cautelares de urgencia, en los siguientes términos: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior”.

Agrega esta disposición que “[e]sta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar”, y que “[l]a medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”. Esta norma prevé claramente una excepción a la regla general establecida en el artículo 233 antes citado, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria.

De acuerdo con lo señalado por esta Corporación, “[l]a norma en comento deja abierta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales pueda decretarse una medida cautelar de urgencia «inaudita parte debitoris», esto es, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado y sin necesidad de agotar el trámite previsto en el artículo 233, esto es, sin tener que correr el traslado ni de efectuar la notificación allí dispuestos”[27].

Esta diferencia, se explica en la imperiosa necesidad de que haya un pronunciamiento inmediato ante la urgencia del caso concreto, siendo preciso, en todo caso, que el peticionario asuma la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar solicitada […][28]. 59. De lo mencionado anteriormente se puede concluir que, para efectos del estudio de una medida cautelar de urgencia, es necesario demostrar la circunstancia excepcional que impide agotar el traslado de la medida cautelar so pena de poner en peligro o amenazar los derechos de la parte solicitante. 60.

En ese marco normativo, se advierte que el peligro inminente al que está expuesto el archipiélago de San Andrés y Providencia por el fenómeno creciente de huracanes, justificó la decisión del a quo de omitir la etapa de traslado. 61. En efecto, las autoridades involucradas, incluida la UNGRD, han reconocido en esta etapa preliminar del proceso los efectos devastadores que el huracán Iota causó en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 62.

Particularmente, en la isla de Providencia, el Huracán arrasó con el 98% de la infraestructura necesaria para la generación de una gran cantidad de servicios para la comunidad y los seres vivos. Tal es la situación de destrucción, que la UNGRD advirtió que era necesario adecuar alberges para los damnificados, quienes, según la «evaluación de daños y análisis de necesidades - EDAN», rondan la cifra de 5631 personas en todo el Archipiélago. 63.

Adicionalmente, la Sala observa que, de conformidad con el Comunicado Especial N.° 023 «Pronóstico de la temporada de huracanes 2021» emitido por el IDEAM al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, actualmente la región se encuentra en temporada de huracanes «[…] que podría estar por encima de lo normal […]». Este informe pone de manifiesto la situación de vulnerabilidad a la que se encuentran expuestos[29] los habitantes del Archipiélago[30]. 64.

De allí también se destaca el llamado elevado por el IDEAM que es del siguiente tenor: «[…]. El Ideam como autoridad meteorológica nacional, tiene dentro de sus funciones el seguimiento y monitoreo de los ciclones tropicales, así como, la emisión del pronóstico sobre su probable intensidad y trayectoria […] el Ideam informa permanentemente sobre las alertas ante posibles repercusiones del tránsito de estos sistemas en el territorio nacional.

En tal sentido, recomienda al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Alcaldes, Gobernadores y a la comunidad en general prepararse para la próxima temporada de huracanes, ante la cual, es de vital importancia mantenerse informado y revisar previamente los planes de emergencia. […]. [E]l Ideam advierte y recomienda a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y a los consejos departamentales y municipales de la región Caribe y del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que junto con las comunidades se tomen las medidas necesarias para evitar pérdida de vidas humanas y bienes materiales, activando y reforzando las medidas de prevención orientadas a la reducción de los riesgos asociados a la probabilidad de ocurrencia de estos eventos.

Se recomienda a la comunidad en general de las zonas mencionadas, estar atentos y mantenerse informados sobre los comunicados e informes que emita el Instituto al respecto. Así como, desarrollar acciones para asegurar debidamente los techos de las casas y revisar los árboles que representen amenaza por su débil condición, que puedan caer sobre las redes de energía eléctrica o casas.

De igual forma, se sugiere a los operadores de embarcaciones de poco calado, a turistas y pescadores, a seguir de cerca la evolución diaria de las condiciones meteorológicas y marinas y atender las recomendaciones emitidas por las capitanías de puerto. […]. Como medida de prevención, el Ideam hace un llamado para que se revisen y activen los planes de contingencia ante estos fenómenos, que pueden ocasionar con el paso cercano de ondas tropicales o los propios ciclones, vendavales o mini tornados en sectores la región Caribe, incluidas zonas costeras e insulares. […]». [pic] 65.

Aclarado lo anterior, la Sala procede a determinar si, debido a las medidas que se han venido adoptando por las autoridades en el marco del «Plan de Acción Específico -PAE-», resulta procedente modificar la medida cautelar de urgencia decretada por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, respecto de: i) la implementación de medios de comunicación eficientes para mantener conexión constante desde y hacia el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas; ii) la adecuación de refugios provisionales; y iii) la participación de la comunidad nativa en la selección de los lugares para la construcción de albergues definitivos. 66.

Para el efecto, la Sala procederá a referirse al marco jurídico de la gestión del riesgo de desastres. IV.4. De la gestión del riesgo de desastres 67. El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]».

Igualmente, se estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 68. La Ley 1523 de 24 de abril de 2012[31] adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Esta regulación definió la gestión del riesgo de desastres como: «[…] [el] proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento[[32]] y la reducción[[33]] del riesgo y para el manejo de desastres[[34]], con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […].

La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. […].

Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias[[35]] y reducción de riesgos[[36]]. […]. Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere[[37]], reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible[[38]]. […]. [El riesgo de desastres] Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza[[39]] y la vulnerabilidad[[40]][[41]]. […]. [Por su parte, el desastre] Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción[[42]]. […]». [Resalta y subraya la Sala]. 69.

Asimismo, La Ley 1523 describió el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como «el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país»[43]. 70.

Pues bien, en ese sentido, «[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […] [por lo tanto] las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo […] en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades»[44]. [Resalta la Sala]. 71. En consecuencia, la regulación estableció en cabeza de distintas entidades que componen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -tales como las corporaciones autónomas regionales y los comités para el conocimiento y para la reducción del riesgo- deberes concretos dirigidos a orientar, articular y armonizar las actividades atinentes a la gestión ambiental, a la ordenación del territorio, a la planificación del desarrollo, a la adaptación al cambio climático y a la gestión del riesgo de desastres[45]. 72.

En relación con el contenido del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 26 de marzo de 2015[46], consideró lo siguiente: «[…]. [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De aquí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho y haya hecho énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[47], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., pérdidas de vidas humanas o animales, contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que por ende ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan (artículo 2 de la Ley 472 de 1998).

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[48].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales. […]». IV.5. Conclusiones y resolución del recurso de apelación 73. Según las consideraciones consignadas en el acápite IV.3 de esta providencia, en el plenario están acreditados no solo los efectos devastadores generados por la llegada del huracán Lota al archipiélago de San Andrés y Providencia el 16 de noviembre de 2020, sino la amenaza[49] de acaecimiento de nuevos fenómenos de ciclones tropicales y de huracanes en el territorio continental. 74.

En esos términos, las medidas cautelares decretadas por el a quo buscaron corregir los efectos colaterales del desastre natural, y fortalecer el modelo departamental de gestión de riesgo frente a futuros ciclones. 75. Ahora bien, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres afirma que tres de las medidas cautelares de urgencia deben ser revocadas, en virtud de las acciones adoptadas por las autoridades competentes en el marco del «Plan de Acción Específico -PAE-». 76.

Concretamente, solicita revocar las órdenes dirigidas a: i) implementar medios de comunicación eficientes en el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas; ii) adecuar refugios provisionales; y iii) permitir la participación de la comunidad nativa en la selección de los lugares para la construcción de albergues definitivos. 77.

Respecto de la orden direccionada a implementar medios de comunicación, la UNGRD en su recurso de apelación 23 de abril de 2021 expresamente indicó que: «[…] con el apoyo de entidades operativas, se implementó un sistema de comunicación entre las islas y el territorio continental mediante tecnología HF (de alto alcance». Para tal efecto, «se trasladaron equipos de comunicación satelital con el objeto de complementar los diferentes canales de comunicación y contar con un sistema redundante de telecomunicaciones». 78.

Adicionalmente, el recurrente afirmó que: «[E]l departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se encuentra incluido dentro del [Convenio Interadministrativo 9677-PPAL-001-899- 2019/823 de 2019, para implementar la Red Alterna en Bandas Bajas de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Emergencia (RNTE)] […] y se plantea dotar de las dos tecnologías [VHF y HF (bandas bajas)] […] con el propósito de contar con canales alternos a los comúnmente utilizados en la isla y así, poder disponer de comunicación en caso de que su medio de comunicación principal se vea afectado […]». 79.

Sin embargo, la referida entidad no aportó ningún mecanismo demostrativo que permita corroborar la veracidad de sus afirmaciones y, en consecuencia, la Sala desconoce si ya culminó la ejecución del Convenio Interadministrativo por medio del cual se planea implementar la Red Alterna en Bandas Bajas de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Emergencia (RNTE) y las tecnologías VHF y HF bandas bajas. 80.

El único medio de prueba sobre el particular es el informe 2021EE04394 de 23 de abril de 2021 de la Subdirección para el Manejo de Desastres de la UNGRD, aportado al plenario por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en el que el subdirector Ariel Enrique Zambrano Mesa indica lo siguiente: «[…] 8. PAE Acciones mediano plazo Desde la UNGRD se continúan en los avances y acciones contempladas en el PAE […].

Estación de comunicaciones: 90% […]»[50]. 81. De tal forma, es claro que las acciones de mejora del sistema de comunicación entre las islas y hacia el territorio continental, no se han adelantado en un 100%. Esta situación de inoperatividad actual, aunada al escenario de amenaza futura que afronta el archipiélago, indica que la cautela cumple con los requisitos de (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) ponderación de intereses. 82.

En cuanto a la pertinencia de las órdenes dirigidas a adecuar los refugios provisionales y a permitir la participación comunitaria en la selección de los lugares en donde se construirán los albergues definitivos, cabe resaltar que la Subdirección para el Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en su rol de autoridad coordinadora del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, presentó a la Presidencia de la Republica un «informe ejecutivo sobre las acciones que se han llevado a cabo en las etapas de preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción del Archipiélago»[51]. 83.

El citado informe cuando aborda el cumplimiento de las medidas cautelares que fueron impugnadas en esta instancia, precisa lo siguiente: […] [P]ara el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas, en razón a que el territorio sufrió una destrucción de un 98% por el paso del huracán IOTA, no es posible aplicar esta línea de apoyo [de asignación de subsidios de arriendo por situaciones de calamidad pública o desastre], por cuanto no hay viviendas que sean susceptibles de ser utilizadas bajo [esa] modalidad […].

Ahora bien, lo que se implementó en el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas […] como solución de alojamientos temporales que permitieran mitigar la ausencia de una vivienda digna entretanto se reconstruye la Isla, fueron los auto-alojamientos temporales, dispuestos en carpas tipo cadena unifamiliares de 3x6 mts, las cuales a la fecha se encuentran instaladas 301 carpas de 912 […]; las carpas restantes se encuentran en proceso de traslado al País. […].

5. PLAN DE ACCIÓN ESPECÍFICO […]. […] [L]as acciones concertadas con sectores nacionales fueron consolidados en las siguientes líneas: Fase de respuesta: […] 5. Telecomunicaciones. […]. 10. Alojamientos temporales y alimentación. 19. Manejo general de la respuesta. […]. Líneas contempladas para la fase de recuperación: 1. Vivienda. […]. 2.

Gestión del riesgo. […]. 4. Infraestructura. […]. 6. PAE – OPERACIÓN RENACER […]. En los meses de noviembre y diciembre la UNGRD procedió a desplegar y activar las acciones contempladas en el Plan de Acción Específico – PAE, para el manejo de la situación de desastre departamental, con la participación en su ejecución de las entidades públicas y privadas integrantes del SNGRD correspondientes líneas de acción: […] (ii) administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus viviendas […] (v) recuperación y/o construcción de vivienda (averiada y destruida) […] (viii) alertas tempranas;

(ix) obras de emergencias y obras de prevención y mitigación en la zona, y (x) continuidad de la prestación de los servicios públicos y de telecomunicaciones. También determinó como temas transversales en relación con las líneas de acción definidas […] (iii) activar las redes de comunicaciones que sean necesarias […]. 6.1. Actividades por sector […] 6.1.1.

Resultados evaluaciones de daños en infraestructura – Vivienda San Andrés Total, evaluaciones: 2514 Colapso total: 85 Cubiertas afectadas: 2242 Cubiertas sin afectación: 187 Resultados evaluaciones de daños en infraestructura – Vivienda Isla de Providencia y Santa Catalina Total, evaluaciones realizadas: 1495 Colapso total: 596 Total, cubiertas afectadas: 621 Cubiertas sin afectación: 78 […]. 7.

PAE – Plan 100 […]. 7.1. Actividades por sector AHE PROVIDENCIA […] - 27600 toldillos […] - 2500 carpas […] INTERVENCIÓN LÍNEA DE VIVIENDA Reparación de vivienda: (877) viviendas a intervenir Viviendas con reparación de cubiertas: - 339 reparación de cubierta terminadas - 69 viviendas: reparación de cubierta en ejecución. Viviendas con intervención integral - 6 viviendas terminadas - 146 viviendas en ejecución. Vivienda nueva (1134) […]. 8.

PAE Acciones mediano plazo Desde la UNGRD se continúan en los avances y acciones contempladas en el PAE […]. - Albergues 80% […] - Fortalecimiento de edificaciones – Refugios temporales 80% […] - Estación de comunicación 90% […]»[52]. [Resalta la Sala]. 84. Como se observa, en materia de refugios provisionales, la UNGRD entregó un balance del 80% de avance en las medidas contempladas en el PAE relativas al «fortalecimiento de edificaciones y refugios temporales».

Es de recordar que la misma jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNGRD manifestó en el recurso de apelación que, a 23 de abril de 2021, aún faltaban por instalar 611 «auto-alojamientos temporales», debido a que «se encontraban en proceso de traslado al país». 85. En ese orden, el apelante se equivoca cuando afirma que es necesario revocar la orden de construcción de refugios provisionales contemplada en el ordinal segundo del párrafo tercero de la parte resolutiva del auto N.º 0057 de 16 de abril de 2021, pues, por el contrario, a 23 de abril de 2021, habían transcurrido más de 5 meses desde la ocurrencia del desastre natural y aún el Gobierno no había adoptado todas las acciones transitorias mínimas para garantizar el acceso a un lugar temporal de vivienda para los damnificados. 86.

Así las cosas, la cautela cuestionada debe ser confirmada mientras no se acredite el cumplimiento cabal del 100% de las acciones necesarias para ejecutar el programa de refugios temporales. 87. Finalmente, es importante reconocer que a la UNGRD le asiste la razón cuando afirma que la selección de los lugares en donde se reconstruirán los albergues definitivos, esta supeditada a un proceso de planeación en el que se consideran, en primer término, las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial y los conceptos técnicos de las entidades estatales encargadas de estudiar «los lugares donde aproximadamente se pueda presentar fenómenos naturales como huracanes». 88.

Sin embargo, como también lo señala la UNGRD, ello no significa que esa entidad pueda desconocer el derecho a la participación en la gestión del riesgo de desastres que tienen las comunidades raizales y los lugareños que habitan las islas. 89. Conforme a la Ley 1523 de 2012, «[l]a gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.»[53]. [Resalta la Sala]. 90.

La misma regulación especifica que uno de los principios generales orientadores de la gestión del riesgo, es el «participativo [según el cual] […] [e]s deber de las autoridades y entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, reconocer, facilitar y promover la organización y participación de comunidades étnicas, asociaciones cívicas, comunitarias, vecinales, benéficas, de voluntariado y de utilidad común»[54]. 91.

En ese sentido, valga recordar que la comunidad, como legítima integrante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[55], tiene el «[…] deber de […] hacer parte del proceso de gestión del riesgo en su comunidad. […]»[56]. [Resalta la Sala]. 92. Por todo lo anterior, el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante el auto de 18 de mayo de 2021, decidió modificar la medida cautelar decretada en el siguiente sentido: «[…] [E]l Despacho considera pertinente, acceder a la modificación parcial del numeral SEGUNDO de la parte resolutiva del auto que decretó la medida, pues, además de tener en cuenta el concepto u opinión de los nativos de la Isla de Providencia al momento de elegir la ubicación para la construcción de los albergues o sitios de refugio, se deberá atender las recomendaciones de las entidades que cumplen las funciones técnicas sobre el tema. […]». 93.

A juicio de la Sala, dicha disposición atiende al componente participativo de la comunidad en la gestión del riesgo de desastres, al abrir la posibilidad de que esta manifieste su opinión en torno a la ubicación de los albergues definitivos, sin que por esta razón se le reste preponderancia al carácter técnico que debe anteceder a ese tipo de decisiones. 94.

Como pudo observarse, la medida cautelar cuestionada guarda armonía con la Ley 1523, la cual, en su campo, desarrolla el principio constitucional de participación de los asociados en las decisiones que puedan afectarlos. 95. La Sala destaca que la UNGRD, en su escrito de oposición, no planteó alguna razón jurídica suficiente para obviar este componente a la hora de gestionar el riesgo de desastres en el Archipiélago, máxime cuando ni siquiera acreditó cuál es la forma o la modalidad que permitirá realizar dicho postulado participativo sin menoscabar la eficiencia ni los fundamentos técnicos de las decisiones que lleguen a adoptarse. 96.

Ciertamente, la Directiva Presidencial 01 de 2010[57] establece que no es necesario agotar el procedimiento de consulta previa cuando «se deban tomar medidas urgentes en materia de salud (…) (o de) desastres naturales» que afecten a la comunidad raizal. Sin embargo, esto no significa que las decisiones de prevención, control y mitigación del riesgo se puedan adoptar sin la suficiente participación, socialización y dialogo comunitario. 97.

Valga recordar a la UNGRD que la Administración Pública conserva su autonomía frente a la estructuración de la fórmula participativa en la gestión del riesgo de desastres, en el marco de lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1523, y en el parágrafo del artículo 230 del CPACA que es del siguiente tenor: «[…]. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente». 98.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que no han sido suficientes las actividades desplegadas en el marco del PAE por la UNGRD y las demás autoridades involucradas, en materia de telecomunicaciones, refugios provisionales y participación comunitaria, a pesar de la amenaza de ciclones y huracanes advertida por el IDEAM y de la situación de vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la comunidad residente en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 99.

Por ende, serán confirmadas las medidas cautelares decretadas por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina mediante el auto N.º 0057 de 16 de abril de 2021, y modificadas mediante auto de 18 de mayo de 2021, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto N.º 0057 de 16 de abril de 2021, modificado mediante auto de 18 de mayo de 2021, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P:(11) ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] https://www.nhc.noaa.gov/ [4] “Ver comunicado especial No. 023 acerca de la temporada de huracanes 2021, publicada en la página oficial del IDEAM”. http://www.pronosticosyalertas.gov.co/huracanes?p_p_id=110_INSTANCE_ikJa3kUH 3xsv&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column- 1&p_p_col_count=1&_110_INSTANCE_ikJa3kUH3xsv_struts_action=%2Fdocument_libra ry_display%2Fview_file_entry&_110_INSTANCE_ikJa3kUH3xsv_redirect=http%3A%2F% 2Fwww.pronosticosyalertas.gov.co%2Fhuracanes%2F- %2Fdocument_library_display%2FikJa3kUH3xsv%2Fview%2F114760493%3F_110_INSTANC E_ikJa3kUH3xsv_redirect%3Dhttp%253A%252F%252Fwww.pronosticosyalertas.gov.co% 252Fhuracanes%252F- %252Fdocument_library_display%252FikJa3kUH3xsv%252Fview%252F114760490%253F_1 10_INSTANCE_ikJa3kUH3xsv_redirect%253Dhttp%25253A%25252F%25252Fwww.pronostic osyalertas.gov.co%25252Fhuracanes%25253Fp_p_id%25253D110_INSTANCE_ikJa3kUH3x sv%252526p_p_lifecycle%25253D0%252526p_p_state%25253Dnormal%252526p_p_mode%2 5253Dview%252526p_p_col_id%25253Dcolumn- 1%252526p_p_col_count%25253D1&_110_INSTANCE_ikJa3kUH3xsv_fileEntryId=1147607 19 [5] La orden conferida “no se equipara a las órdenes judiciales emitidas por esta Corporación mediante sentencia de fecha 24 de septiembre de 2018, aclarada de oficio el 03 de octubre del mismo año, dentro del medio de control de protección e intereses colectivos iniciado a través de las demandas que fueron acumuladas, radicadas y tramitadas bajo los números 88- 001-23-33-000-2017-00059-00, 88-001-23-33-000-2017-00097-00 y 88-001-23-33- 000-2017-00098-00.

Por lo anterior, el cumplimiento del fallo que aún es objeto de verificación por esta colegiatura, NO es óbice para el acatamiento de la presente cautela”. [6] “[…]. Aunado a [los artículos 2.º y 25 de la Ley 472 y 234 de la Ley 1437 de 2011 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, precisada en la providencia de 19 de mayo de 2014] […], el artículo 17, inciso final de la Ley 472 de 1998 y 234 de la Ley 1437 de 2011, facultan al juez de la acción popular para tomar las medidas que estime necesarias con el fin de impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos que estén generando amenaza a los derechos e intereses colectivos. […]”. [7] “Encontrándose al Despacho, el expediente para resolver los recursos oportunamente interpuestos, la Secretaria General de la Corporación, informó sobre el memorial presentado por el Ministerio de Defensa Nacional en fecha 11 de mayo de 2021, mediante el cual reprocha el auto que decretó la medida cautelar de urgencia […].

Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional, interpuso los recursos de Ley, de manera extemporánea. Sin embargo, el Despacho luego de analizar el sustento de su inconformidad, se pronunciará sobre la misma, por considerar que, si bien es cierto, fue vinculada al proceso de la referencia, toda vez que las resultas eventualmente afecten a la entidad de manera directa o indirecta, no es menos cierto que en este momento, NO es sujeto de la medida cautelar decretada en el presente asunto, razón por la cual, se hace necesario resolver de fondo, su solicitud”. [8] “[…].

SEGUNDO: MODIFÍQUESE parcialmente el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva del auto objeto de recurso, el cual quedará así: […] - La construcción de albergues definitivos en la isla de Providencia, que cumplan con todos los requerimientos técnicos correspondientes. Para ello, las entidades contarán con un plazo de dos (02) meses a partir de la notificación de esta providencia, para la entrega de un plan y cronograma de la obra.

Para dar cumplimiento a lo anterior, las entidades deberán atender principalmente las recomendaciones del IDEAM y los lineamientos establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. Asimismo, deberán tener en cuenta la opinión o el concepto de las personas nativas acerca de las áreas donde en casos de huracanes, el viento golpea más a la isla de Providencia, quienes desde su experiencia y conocimiento podrán apoyar la labor de elección para la ubicación de estos refugios. […]”. [Resalta la Sala]. [9] “[…].

De igual manera, un lugar para refugiar los animales. […]”. [11] “[…].

SEGUNDO: Ordénese a la Presidencia de la República a través de su Departamento Administrativo, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y al Municipio de Providencia y Santa Catalina, cada una desde sus competencias y funciones legales y constitucionales: […] [para la construcción de albergues definitivos] deberán tener en cuenta la opinión o el concepto de las personas nativas acerca de las áreas donde en casos de huracanes, el viento golpea más a la isla de Providencia, quienes desde su experiencia y conocimiento podrán apoyar la labor de elección para la ubicación de estos refugios. […]”. [12] Páginas 4 y 16. [13] Páginas 23 y 24, Apartado denominado: “De la procedencia del recurso de apelación”. [14] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 88001-23-33-000-2021-00017-01 Marcela Adita Sjogreen Velasco y otros contra la Presidencia de la República y otros.

Registro N.° 2: “actuación: Expediente digital”, Anotación N.° 28 “34_ED_10RECURSOPRE”. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=880012333000202100017011100103 [15] La apoderada judicial solicitó que: “[…] se revisen las órdenes que se dan al Gobierno nacional y, en consecuencia, se modifique o, si es del caso, se revoque la medida, en virtud de la existencia y efectivo desarrollo del plan para la protección de los derechos de los habitantes de la Isla, como se puede verificar en el informe adjunto y remitido por la UNGRD. […] [Allí se informa] acerca del estado actual de las medidas adoptadas y que dan cuenta de que lo ordenado en la medida cautelar está debidamente hecho, sin la necesidad del premio de alguna orden judicial. […]”. [16] Anotación 2 del expediente digital Samai.

Para consulta: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=AB2FE2EF91D1DED0%2074F1383E402EA5AB%20F4A18DAB1553217C%200238B9E3AB EAD9F1%20880012333000202100017011100103 [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de septiembre de 2016. Rad. N.º 88001-23-33-000- 2014-00052-02 (AP ).

C.P: María Elizabeth García González. [18] “Artículo 26.- Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los cursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo […]”. [19] “Artículo 44.- Aspectos no Regulados.

En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones”. [20] “Artículo 125. De la expedición de providencias. <modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […]. 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […]. h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. [Resalta la Sala]. [21] “Artículo 243. Apelación. <modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […]. 5.

El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. […]”. [22] Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, auto del 16 de marzo de 2016, Radicación 11001-03- 26-000-2013-00129-00(48517), Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad.

No. 08001-23-31-000-2005-03595- 01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. [25] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014). Expediente. Rad. 2013-00941. Magistrada Ponente María Claudia Rojas Lasso [26] Consejo De Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Ref.: Expediente AP 85001-23-33-000-2017-00230-01. [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. [28] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 18 de diciembre proferido en el proceso con radicación número 11001-03-24-000-2016-00390-00, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. [29] Ley 1523 de 2012.

“Artículo 4. […] 10. Exposición (elementos expuestos): Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una amenaza. […]”. [30] Ibid., “Artículo 4. […] 27. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente.

Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”. [31] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [32] “Artículo 4. […] 7.

Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […]”. [33] Ibid., “[…] 16.

Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]. 21.

Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.

La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”. [34] Ibid., “[…] 15. Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. […]”. [35] Ibid., “[…] 9.

Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. […]”. [36] Artículo 1. [37] “Artículo 4. […] 18.

Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […]”. [38] Artículo 4, numeral 11. [39] “Artículo 4. […] 3.

Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”. [40] Ibid., “[…] 27.

Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”. [41] Ibid., numeral 25. [42] Ibid., numeral 8. [43] Artículo 5. [44] Artículo 2. [45] Artículos 21, numeral 8; 23, numeral 2; y 31, parágrafo 2.º. [46] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011- 00031-01(AP). C.P: Guillermo Vargas Ayala. [47] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala”. [48] “Consejo de Estado.

Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP)”. [49] Ibid., “Artículo 4. […] 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”. [50] Anotación 2 expediente digital SAMAI.

El documento se puede consultar en el siguiente vinculo: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=AB2FE2EF91D1DED0%2074F1383E402EA5AB%20F4A18DAB1553217C%200238B9E3AB EAD9F1%20880012333000202100017011100103 [51] Oficio N.° EE04394 de 23 de abril de 2021. [52] Ibidem. [53] Artículo 1.º, parágrafo 1.º. [54] Artículo 2.º, numeral 5.º. [55] Artículo 8.º, numeral 3.º. [56] Artículo 2.º, numeral 5.º. [57] “Garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los grupos étnicos nacionales”.