CATEGORIZACIÓN DE ENTES TERRITORIALES / ASIGNACIÓN BÁSICA DE LOS NIVELES DE EMPLEOS DE LOS MUNICIPIOS - Determinada por Concejo Municipal previo estudio de finanzas sin exceder topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional / RECONOCIMIENTO DE DIFERENCIA SALARIAL POR RECATEGORIZACION DE MUNICIPIO A EMPLEADA PÚBLICA DE ALCALDÍA - Improcedente [E]n la fijación de asignación básica de los distintos niveles de empleos del municipio de Armenia no se vulneran los topes fijados por el gobierno nacional, por cuanto el alcalde actuó dentro del marco legal conferido por la Constitución y de los límites fijados por la Ley 617 de 2000.

(…) [L]os extremos máximos de la asignación básica fijados por el gobierno nacional dentro de la competencia que le ha sido otorgada por medio de la Ley 4ª de 1992, han sido concebidos para que los entes territoriales de una manera armonizada, previo estudio de sus finanzas, determinen las escalas de remuneración correspondientes a cada una de las diversas categorías de empleo que puedan existir.

(…) De igual manera, la Sección Segunda ha sostenido que, un municipio indistintamente de que ascienda o descienda de categoría, debe tener en cuenta además de los topes salariales fijados por el gobierno nacional, las finanzas y el presupuesto, de manera que no comprometa su equilibrio y sostenibilidad financiera, pues de lo contrario sería un ente insostenible y quizás inviable.

(…) También ha dicho la Sección Segunda que la sola circunstancia de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica, per se, que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.

NOTA DE RE LATORIA: Frente a la autonomía de los entes territoriales para determinar la escala salarial dentro de los topes máximos fijados por el gobierno nacional, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, Rad. 1136-19; FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992- ARTÍCULO 12 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 617 DE 2000 RECATEGORIZACIÓN DE ENTE TERRITORRIAL / DERECHO A LA IGUALDAD – No vulneración De otra parte, si bien se advirtió en los procesos conocidos por esta Sección, ya referidos, que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar el incremento del salario en favor de los demandantes, por cuanto i) no se han vulnerado los topes fijados por el gobierno nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) la alcaldía de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferida por la Constitución, y con respeto de los límites que le han sido fijados en la Ley 617 de 2000; iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los cargos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.

Ahora bien, respecto de la violación del derecho a la igualdad, la Subsección A, en los asuntos de similares connotaciones al presente ha precisado, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que este se predica entre iguales, y que no se puede exigir en situaciones en las que hay razones objetivas, no arbitrarias para que exista una diferencia.En el sub lite es evidente que no existe un parámetro de comparación para determinar la vulneración del derecho a la igualdad, toda vez que el demandante, el alcalde, el personero y el contralor del municipio de Armenia no se encuentran en la misma situación de hecho, por cuanto se trata de servidores públicos con un ámbito funcional diferente.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto al derecho a la igualdad, ver: Corte Constitucional, sentencia C – 279 de 24 de junio de 1996, M.P Hugo Palacios Mejía. FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 TESTDE RAZONABILIDAD – Improcedente, no se configuro trato desigual / PRINCIPIO DE CONGRURNCIA – No configurado, prueba no solicitada en demanda [E]n relación con el test de razonabilidad deprecado por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala observa que la solicitud de realizarlo no guarda congruencia entre lo resuelto en la sentencia de primera instancia y la apelación de la misma, máxime cuando en el escrito de la demanda no se mencionó o solicitó el respectivo test, tampoco se incluyó como un argumento en el concepto de violación, de la lectura integral de la demanda, razón por la cual, no es posible su estudio en esta instancia. Sumado a lo anterior, en la audiencia inicial efectuada en primera instancia no se incluyó en la fijación del litigio un problema jurídico relacionado con el desarrollo del test de razonabilidad para analizar la legalidad del acto demandado.

Razón por la cual no es dable efectuar pronunciamiento sobre argumentos nuevos en el trámite de la alzada. En todo caso, se resalta que la Corte Constitucional ha decantado sobre el referido test que este procede para los casos en ciertas materias en los cuales se demostró un trato desigual al cual se debe responder si es justificando dicho trato diferencial, presupuesto que no encuentra en el presente asunto porque ni siquiera había un parámetro de comparación para determinar en primer lugar, la vulneración del derecho a la igualdad.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la procedencia del test de razonabilidad, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 1996, Exp. D-1008. CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas.

(…) [Se] colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.

Teniendo en cuenta lo anterior, carece de fundamento el argumento del recurso de apelación referente a la no demostración de la condena en costas impuesta por el tribunal contra la parte demandante, por cuanto al resultar vencida en primera instancia y verificarse la actuación del ente territorial demandado en el trascurso de la misma, se configura la causación de la condena.

En consecuencia, sí había lugar a su imposición. Ahora bien, en lo que respecta a esta instancia sobre la materia, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la señora Liliana Quintero Álvarez, en la medida que conforme al ordinal 3.º del artículo 365 del CGP, resulta vencida en esta instancia y la parte demandada presentó alegatos de conclusión ante el Consejo de Estado.

Las costas se liquidarán por el a quo conforme al artículo 366 del ejusdem. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00366-01(3519-18) Actor: LILIANA QUINTERO ÁLVAREZ Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Diferencia salarial por recategorización de entidad territorial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Sentencia O-118-2021 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Liliana Quintero Álvarez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos, el Oficio df-pth-ajl-4161 del 27 de septiembre de 2016, emitido por la directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional por medio del cual negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial que debía efectuarse por la recategorización del municipio de Armenia, desde la vigencia fiscal 2013 a la fecha; y la Resolución 1174 de 19 de diciembre de 2016, expedida por el alcalde municipal de Armenia, por medio del cual confirmó la decisión contenida en el Oficio mencionado. 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho solicitó, declarar que tiene derecho al pago de la diferencia entre lo percibido y lo adeudado, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial efectuado por la recategorización del municipio, así como la diferencia generada por concepto de factores salariales y prestacionales, desde el año 2013. 3.

Condenar a la demandada a reconocerle y pagarle las diferencias aludidas con los respectivos ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, según lo previsto en el artículo 187 del cpaca. 4. Ordenar el cumplimiento de la sentencia y el reconocimiento y pago de intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem.

Fundamentos fácticos relevantes[3] 1. La señora Liliana Quintero Álvarez en calidad de empleada pública del orden territorial, presta sus servicios al municipio de Armenia desde el 1° de junio de 2000, en el cargo de Profesional Especializado Área de Salud, Código 242, grado 07 del nivel profesional en carrera administrativa. 2. Mediante Acuerdo 097 de 9 de octubre de 2012 el Concejo del municipio determinó que, a partir del año 2013, el ente territorial se reclasificaría en primera categoría, según lo previsto por las Leyes 617 de 2000[4] y 1551 de 2012[5], lo cual trajo como consecuencia, que al alcalde, personero y contralor se les reajustara su salario al límite máximo mensual. 3.

Mediante decreto se realizó un incremento a las asignaciones de los empleados públicos de la administración central del municipio para el año 2013; sin embargo, dicho aumento o actualización salarial no se efectuó de conformidad con el límite máximo previsto en el Decreto 1015 de 2013 y, por ende, se generó una diferencia salarial y consecuente desigualdad laboral, respecto de los mencionados funcionarios. 4.

Por consiguiente, la libelista presentó reclamación administrativa ante el municipio demandado, el 22 de septiembre de 2016, con el objeto de que le fuera reconocida la diferencia entre lo pagado por concepto de salario y lo adeudado por el reajuste salarial y prestacional producto de la recategorización de la entidad territorial, la cual fue resuelta de manera negativa. 5.

La demandante radicó recurso de apelación contra el oficio DF-PTH-AJL- 4161 del 27 de septiembre de 2016, el cual se resolvió mediante la Resolución 1174 del 19 de diciembre de 2016, que confirmó la decisión recurrida. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[6], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 04 de abril de 2018 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) No se propusieron excepciones previas por la parte demandada en la contestación de la demanda, como tampoco de oficio por parte del a quo.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] ¿Habrá lugar a declarar la nulidad del Oficio N° DF-PTH-AJL-4161 del 27 de Septiembre de 2016, mediante la cual el Municipio de Armenia se negó a pagar a la señora Liliana Quintero Alvarez la diferencia solicitada a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización del Municipio, declarando así mismo la nulidad de la Resolución N° 1174 del 19 de diciembre de 2016? […]».

(Folios 170 a 171). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[7] El a quo profirió sentencia escrita el 26 de abril de 2018, en la cual denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Manifestó que conforme al límite máximo de salarios de los empleados públicos que anualmente expide el presidente de la República, el Concejo Municipal debe determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos y el alcalde, a su turno, tiene que fijar los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, sin que pueda crear obligaciones que excedan el monto fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Por otro lado, en cuanto al caso en concreto, señaló que los actos acusados se ajustan al ordenamiento jurídico, en la medida que las disposiciones de reajuste salarial adoptadas anualmente para el municipio por parte del Concejo Municipal de Armenia no han sido cuestionadas en su legalidad. En ese sentido, arguyó que si la parte demandante pretendía demostrar la configuración de una violación de derechos o principios constitucionales en el uso de la facultad por parte de las autoridades territoriales en determinar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de los empleos de la administración respecto del alcalde, debió demandar los actos administrativos que materializaron el régimen salarial aplicable al demandante.

Finalmente, señaló que no obra prueba de la existencia de un empleo en la administración municipal con similares características al que ostenta la demandante, que devengue un salario superior, por lo que, no puede pretenderse efectuar un test de igualdad comparando la fijación del salario. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva así: i) denegó las pretensiones de la demanda, y; ii) se condenó en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN[8] La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anteriormente reseñada, para lo cual esbozó que el fallo de primera instancia interpretó de forma errada las pretensiones incoadas en el medio de control, por cuanto las mismas no van encaminadas a equiparar las funciones y responsabilidades entre unos y otros empleados, sino que el eje central del petitum, radica en que se valore el impacto positivo del ascenso de categoría del ente territorial.

Por lo anterior, manifestó que en aras de verificar si se vulneró el principio de igualdad, no resulta pertinente aplicar el test de igualdad, sino en cambio el test de razonabilidad que valoraría con mayor precisión las circunstancias en las que se encuentran los empleados públicos en relación con el alcalde, personero y contralor. Continuó la manifestación de su inconformidad, al señalar que no se busca evidenciar una disparidad de salarios entre cargos del mismo nivel y grado dentro de la planta de personal del ente demandado, pues, el reclamo no está dirigido a mostrar inequidad ente pares, sino en las condiciones que tienen los empleados del municipio en relación con el alcalde, en cuanto a los efectos surtidos en el ámbito salarial como consecuencia del ascenso de categoría. La recategorización del municipio de Armenia fue general y, por tanto, involucra todos los aspectos que puedan resultar permeados por ella.

Por otro lado, mencionó que la discrecionalidad del gobierno nacional en la fijación de los salarios no es absoluta, porque el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 indica que la decisión debe ser adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Finalmente, señaló que en la actividad ejercida por el municipio demandado para la defensa de sus intereses no resulta probada una actuación o esfuerzo adicional ni que hubiera incurrido en gastos accesorios para la asistencia del proceso, pues, se trata de funciones propias de la defensa jurídica del ente territorial; por consiguiente, es posible considerar que no se causaron las costas y agencias en derecho, y, por ende, debe ser revocada la condena impuesta.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Municipio de Armenia[9]: indicó que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, pues según lo manifestado por la jurisprudencia, los entes territoriales pueden fijar las asignaciones de sus empleados dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional, según su capacidad presupuestal, lo que supone que no necesariamente tienen que nivelar los salarios en el tope máximo señalado por el presidente, pues ello implicaría vaciar la competencia de estas autoridades.

De igual forma, adujo que esta Corporación fijó una línea directa de aplicación frente a estos casos, al señalar que por el hecho de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría, ello no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, gasto social.

La parte demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 315 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso únicamente formulado por la parte demandante. Problema jurídico Con fundamento en los anteriores argumentos, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Liliana Quintero Álvarez en su calidad de empleada pública tiene derecho a que se reajuste su salario conforme al límite máximo fijado por el gobierno nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría, con ocasión de la recategorización del municipio de Armenia realizada en el año 2013? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: a la demandante, en su calidad de empleada pública del orden territorial, no le asiste el derecho del reajuste conforme al límite máximo fijado por el gobierno nacional con ocasión de la recategorización del municipio de Armenia, porque el alcalde no está en la obligación de reajustar el salario al tope máximo de todos los cargos adscritos al ente territorial, por el contrario, este goza de un margen para analizar su situación socioeconómica (recategorización) como factor esencial para determinar el régimen salarial territorial.

De la competencia para fijar los salarios de los empleados públicos A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos lo establece el gobierno de conformidad con la ley. Para el efecto, el artículo 150, numeral 19, literal e) señala que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

El artículo 313, numeral 7, de la Constitución dispone que es función del Concejo Municipal fijar las escalas de remuneración de los empleados públicos del municipio, y el artículo 315, numeral 7, de la misma norma dispone que es función del alcalde presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdos sobre presupuesto anual de rentas y gastos, así como fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes.

A su turno, la Ley 4 de 1992, respecto del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial prevé lo siguiente: Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. (Negritas de la Sala). De acuerdo con las normas citadas, compete al Congreso de la República, mediante la expedición de leyes marco, dictar las normas generales en las que señale los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

La facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el gobierno nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar dichos límites.

En lo que respecta al régimen prestacional, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 citada es claro en prohibir que tal prerrogativa la asuman las corporaciones públicas territoriales, por lo que únicamente lo puede hacer el gobierno nacional bajo los parámetros legales. Por el contrario, en la fijación de los salarios concurren el Congreso de la República, el ejecutivo nacional, las corporaciones administrativas territoriales y los gobernadores y alcaldes.[10] Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 1999 en los siguientes términos[11]: “[…] 4.3.

En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. […]”(Resalta la Sala).

En conclusión, la facultad Constitucional conferida a las Asambleas y a los Concejos para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el gobierno nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial.

Aplicados los anteriores razonamientos al presente caso, se observa lo siguiente: ➢ De acuerdo con la certificación expedida por la directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional del municipio de Armenia, la señora Liliana Quintero Álvarez presta sus servicios en dicho ente territorial desde el 1° de junio de 2000, en el cargo de Profesional Especializado Área de Salud, Código 242, grado 07 en carrera administrativa [12] ➢ Con escrito radicado el 22 de septiembre de 2016, la demandante le solicitó al alcalde del municipio de Armenia el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo realmente adeudado desde el año 2013, como consecuencia del reajuste salarial que se debió efectuar por la recategorización de la entidad territorial[13]. ➢ Por medio del Oficio df-pth-ajl-4161 del 27 de septiembre de 2016, la directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional de Armenia negó la solicitud.

La funcionaria señaló que el cambio de categoría del municipio no implica el incremento automático para los empleados, pues lo que cambia es el tope máximo sobre el cual se puede calcular el salario del alcalde y, en consecuencia, el de los demás servidores públicos de la entidad territorial, el cual solo puede hacerse efectivo mediante acuerdo municipal.[14] ➢ Contra dicho acto la demandante interpuso recurso de apelación[15], que fue resuelto por medio de la Resolución 1174 del 19 de diciembre de 2016, expedida por el alcalde del ente demandado, en el sentido de confirmar la decisión, con el argumento de que el incremento realizado por el municipio de Armenia ha respetado los derechos de los funcionarios públicos, respecto de los salarios fijados para los años 2013 a 2016, toda vez que atendió los límites fijados por el gobierno nacional. ➢ En consecuencia, el mandatario agregó que, «[…] pretender que se acceda a un nuevo aumento salarial, sobrepasaría el límite que ha fijado el Consejo Municipal y la escala fijada por el gobierno nacional para las entidades territoriales, conllevando a un gasto de recursos desproporcionado del erario público (sic), que el municipio de Armenia no podría soportar presupuestalmente, de acuerdo con los ingresos que percibe […]»[16]. ➢ Mediante Acuerdo 097 de 2012 la alcaldesa de Armenia decretó que para la vigencia fiscal del año 2013 se clasificaría en categoría primera[17]; en virtud de lo anterior, el Concejo del municipio fijó el salario de las siguientes autoridades administrativas, durante los años 2013 a 2017, así[18]: |Año |Acuerdo No. |Autoridad |Salario | | | |administrativ| | | | |a | | |2013 |12 de 2013 |Alcalde |$ 10.091.220 | | |21 de 2013 |Personero y |$ 10.091.220 | | | |Contralor | | |2014 |03 de 2014 |Alcalde |$ 10.387.902 | | |06 de 2014 |Personero y |$ 10.387.902 | | | |Contralor | | |2015 |045 de 2015 |Alcalde |$ 10.871.959 | | |046 de 2015 |Personero y |$ 10.871.959 | | | |Contralor | | |2016 |059 de 2016 |Alcalde |$ 11.716.732 | | | |Personero y |$ 11.716.732 | | | |Contralor | | De acuerdo a lo anterior, se observa que la señora Liliana Quintero Álvarez pretende el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada por concepto del reajuste salarial que debió efectuarse como consecuencia de la recategorización del municipio de Armenia, el cual se negó por el ente territorial con el argumento de que tal petición sobrepasa el límite fijado en el Concejo Municipal y la escala fijada por el gobierno nacional.

Sin embargo, al alcalde, al contralor y al personero si se les incrementó el salario atendiendo la nueva categoría. Las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ya han tenido la oportunidad de pronunciarse sobre controversias similares[19] y han concluido, en reiteradas providencias, que en la fijación de asignación básica de los distintos niveles de empleos del municipio de Armenia no se vulneran los topes fijados por el gobierno nacional, por cuanto el alcalde actuó dentro del marco legal conferido por la Constitución y de los límites fijados por la Ley 617 de 2000.

Al respecto, ha dicho la Sección Segunda que los extremos máximos de la asignación básica fijados por el gobierno nacional dentro de la competencia que le ha sido otorgada por medio de la Ley 4ª de 1992, han sido concebidos para que los entes territoriales de una manera armonizada, previo estudio de sus finanzas, determinen las escalas de remuneración correspondientes a cada una de las diversas categorías de empleo que puedan existir.[20] Ello obedece a la necesidad de dar cumplimiento «[…] a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público.

Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado Social de Derecho, como el nuestro. […]»[21]. De igual manera, la Sección Segunda ha sostenido que, un municipio indistintamente de que ascienda o descienda de categoría, debe tener en cuenta además de los topes salariales fijados por el gobierno nacional, las finanzas y el presupuesto, de manera que no comprometa su equilibrio y sostenibilidad financiera, pues de lo contrario sería un ente insostenible y quizás inviable.[22] Así mismo, el hecho de que el gobierno nacional determine anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial no implica que el Concejo Municipal, al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de fijar como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, pues lo que debe tener en cuenta es que no se excedan tales márgenes.

También ha dicho la Sección Segunda[23] que la sola circunstancia de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica, per se, que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.

De otra parte, si bien se advirtió en los procesos conocidos por esta Sección, ya referidos, que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar el incremento del salario en favor de los demandantes, por cuanto i) no se han vulnerado los topes fijados por el gobierno nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) la alcaldía de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferida por la Constitución, y con respeto de los límites que le han sido fijados en la Ley 617 de 2000; iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los cargos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.[24] Ahora bien, respecto de la violación del derecho a la igualdad, la Subsección A,[25] en los asuntos de similares connotaciones al presente ha precisado, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que este se predica entre iguales, y que no se puede exigir en situaciones en las que hay razones objetivas, no arbitrarias para que exista una diferencia[26].

En el sub lite es evidente que no existe un parámetro de comparación para determinar la vulneración del derecho a la igualdad, toda vez que el demandante, el alcalde, el personero y el contralor del municipio de Armenia no se encuentran en la misma situación de hecho, por cuanto se trata de servidores públicos con un ámbito funcional diferente.

Finalmente, en relación con el test de razonabilidad deprecado por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala observa que la solicitud de realizarlo no guarda congruencia entre lo resuelto en la sentencia de primera instancia y la apelación de la misma, máxime cuando en el escrito de la demanda no se mencionó o solicitó el respectivo test, tampoco se incluyó como un argumento en el concepto de violación, de la lectura integral de la demanda, razón por la cual, no es posible su estudio en esta instancia. Sumado a lo anterior, en la audiencia inicial efectuada en primera instancia no se incluyó en la fijación del litigio un problema jurídico relacionado con el desarrollo del test de razonabilidad para analizar la legalidad del acto demandado.

Razón por la cual no es dable efectuar pronunciamiento sobre argumentos nuevos en el trámite de la alzada. En todo caso, se resalta que la Corte Constitucional[27] ha decantado sobre el referido test que este procede para los casos en ciertas materias[28] en los cuales se demostró un trato desigual al cual se debe responder si es justificando dicho trato diferencial, presupuesto que no encuentra en el presente asunto porque ni siquiera había un parámetro de comparación para determinar en primer lugar, la vulneración del derecho a la igualdad, como se indicó en párrafos que anteceden.

En conclusión: a la demandante, en su calidad de empleada pública del orden territorial, no le asiste el derecho del reajuste conforme al límite máximo fijado por el gobierno nacional con ocasión de la recategorización del municipio de Armenia, toda vez que su remuneración se estableció con fundamento en las competencias que la Constitución y la ley le otorgaron al gobierno nacional y al Concejo Municipal; por ende, la Sala confirmará la sentencia del a quo, que denegó las pretensiones de la demanda.

Decisión de segunda instancia Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante. De la condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[29] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[30], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[31]. Teniendo en cuenta lo anterior, carece de fundamento el argumento del recurso de apelación referente a la no demostración de la condena en costas impuesta por el tribunal contra la parte demandante, por cuanto al resultar vencida en primera instancia y verificarse la actuación del ente territorial demandado en el trascurso de la misma, se configura la causación de la condena.

En consecuencia, sí había lugar a su imposición. Ahora bien, en lo que respecta a esta instancia sobre la materia, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la señora Liliana Quintero Álvarez, en la medida que conforme al ordinal 3.º del artículo 365 del CGP, resulta vencida en esta instancia y la parte demandada presentó alegatos de conclusión ante el Consejo de Estado.

Las costas se liquidarán por el a quo conforme al artículo 366 del ejusdem. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 26 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instauró la señora Liliana Quintero Álvarez contra el municipio de Armenia.

Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante y a favor de la parte demandada, las cuales se liquidarán por el a quo. Tercero: Reconocer personería jurídica al abogado Manuel Humberto Alzate González quien se identifica con la cédula de ciudadanía 1.094.884.226 y portador de la tarjeta profesional 239.109 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos del poder conferido por el Departamento Administrativo Jurídico del municipio de Armenia, visible a índice 18 de SAMAI.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en licencia Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folio 1 a 2. [3] Folios 2 a 4 de la demanda. [4] (…) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional (…). [5] (…) Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (…). [6] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [7] Folios 191 a 200. [8] Folio 204 a 227. [9] SAMAI, índice 18. [10] Las Asambleas y concejos municipales porque así lo autorizan lo ordinales 7.º y 6.º de los artículos 300 y 313 de la Carta Política, respectivamente. Y los alcaldes y gobernadores tienen esa facultad por mandato de los ordinales 7.º y 7.º de los artículos 305 y 315 de igual normativa. [11] Magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra. [12] Folio 29 a 29. [13] Folios 15 al 17. [14] Folios 18 y 19. [15] Folio 22 a 24. [16] Folios 25 a 27. [17] Folio 32. [18] Folios 33 al 47. [19] Subsección A: sentencias del 21 de mayo de 2020, radicado 63001-23-33- 000-2017-00288-01(3962-18); del 24 de septiembre de 2020, radicado 63001-23- 33-000-2017-00248-01 (2436-2018); del 5 de noviembre de 2020, radicado 63001-23-33-000-2017-00289-01(3434-2018).

Subsección B: sentencias del 1 de agosto de 2019, radicado 62001-23-33-000-2017-00305-01(1715-18); del 29 de agosto de 2019, radicados 63001-23-33-000-2018-00081-01(1136-19) y 63001-23- 33-000-2017-00389-01(2226-18), entre otras. [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2017-00613-01(5270-18). [21] Consejo de Estado, sentencia de 6 de diciembre de 2012, expediente 2161-11. [22] Sección Segunda, Subsección B. Sentencias del 1 de agosto de 2019, radicado 62001-23-33-000-2017-00305-01(1715-18); del 29 de agosto de 2019, radicados 63001-23-33-000-2018-00081-01(1136-19) y 63001-23-33-000-2017- 00389-01(2226-18), entre otras. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 1136-19;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 4136-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 20 de agosto de 2019, expediente 2552-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de agosto de 2019, expediente 1715-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [24] Ibidem [25] Sentencia del 5 de noviembre de 2020. Radicado 63001-23-33-000-2017- 00289-01 (3434-2018) [26] Corte Constitucional, sentencia C – 279 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente: Hugo Palacios Mejía. [27] Sentencia C-022 de 1996 Ref.: Expediente No. D-1008, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40, literal b, de la Ley 48 de 1993.Demandante: Álvaro Montenegro García. [28] La Corte Constitucional en sentencia C-220 de 2017 indicó que el test integrado de igualdad es aplicable a los siguientes eventos en el cual se desarrolla el juicio de razonabilidad: "[…] síntesis, y con base en las precisiones conceptuales y metodológicas antes señaladas, la Corte ha utilizado el test integrado de igualdad de la siguiente manera: El test leve de razonabilidad, se ha utilizado en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias (i) económicas, (ii) tributarias o (iii) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve.[44] Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, es decir, se verifica si el fin y el medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. El test intermedio de razonabilidad ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional entendida en su faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH.

En este test se verifica si la medida objeto de análisis busca cumplir un fin constitucionalmente legítimo, si es necesario para cumplir ese objetivo y no incorpora una afectación mayor que el beneficio obtenido, y si la medida no es desproporcionada en sentido estricto. Finalmente, el test estricto de razonabilidad se utiliza en ciertos casos, como por ejemplo (i) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución;

(ii) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; (iii) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental, entendido en su faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH; y (iv) cuando se examina una medida que crea un privilegio. […]” [29] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. [30] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» [31] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»