RECURSO DE REVISIÓN /SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO / CUANTÍA DE LA PENSIÓN EXCEDE LO PREVISTO POR LA LEY / DEBIDO PROCESO / RÉGIMEN ESPECIAL PENSIONAL DE LA REGISTRADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Aplicación del precedente jurisprudencial vigente al momento de la sentencia Contrario a lo manifestado por la demandante, el régimen especial desarrollado en el artículo 17 del Decreto Ley 603 de 1977 no es aplicable a la señora Julieta Prada Sepúlveda, por cuanto, si bien es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el cargo que ocupó como delegada del registrador nacional del estado civil para el departamento del Meta no se encuentra dentro de los mencionados en la citada norma, razón por la cual debe atenderse al régimen general inmediatamente anterior, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985, tal y como lo entendieron los jueces de primera y segunda instancia.(…) conviene aclarar que la sentencia C-258 de 2013 se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.

Este no es el caso de la demandada, pues no se discute que ella se desempeñó durante gran parte de su vida laboral como delegada del registrador desde el 16 de octubre de 1984 hasta el 27 de octubre de 1999, es decir, durante los últimos 15 años de servicio, razón por la cual, no podía tenerse de manera inequívoca como precedente en el sub examine.(…) en el presente asunto se demostró que la señora Julieta Prada Sepúlveda es beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. En las sentencias demandadas, se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que regula las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por haber tenido más de 35 años de edad y más de 15 años de servicio oficial al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para el momento en el que se profirió la sentencia de segunda instancia, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000- 2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01472-00(4829-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: JULIETA PRADA SEPÚLVEDA Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ingreso base de liquidación Ley 33 de 1985.

Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O- 031-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 16 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó la providencia del 9 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Julieta Prada Sepúlveda contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Julieta Prada Sepúlveda, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, frente a la petición del 13 de agosto de 2003, declarado mediante la Resolución 3833 del 10 de mayo de 2004. - Resolución 3833 del 10 de mayo de 2004, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Julieta Prada Sepúlveda. - Acto ficto, producto del silencio administrativo negativo, frente a la petición del 7 de febrero de 2007, en la cual la pensionada solicitó la reliquidación de su prestación, con la inclusión de todos los factores salariales.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reconocer que la señora Julieta Prada Sepúlveda tiene derecho a la pensión de jubilación en cuantía de $3.564.194,37; ii) reliquidar la pensión de jubilación sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 27 de octubre de 1998 y el 27 de octubre de 1999, incluidas la prima geográfica, prima de vacaciones, prima de navidad y alimentación; iii) pagar la diferencia entre lo que se le ha venido pagando y la reliquidación que se ordene en la sentencia, a partir de la fecha en que se consolidó el estatus pensional hasta la inclusión en nómina; iv) ajustar de acuerdo con el IPC los valores adeudados y pagar los intereses moratorios, conforme lo prevén los artículos 176 a 178 del CCA; v) pagar las costas del proceso.

Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Julieta Prada Sepúlveda se desempeñó como delegada del registrador en la Registraduría Nacional del Estado Civil en Villavicencio, durante más de 20 años. 2. Para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, contaba con 15 años de servicio, razón por la cual se encuentra cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la citada ley. 3.

Por medio de la Resolución 014144 del 15 de mayo de 1998, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a partir del 1.° de octubre de 1997. La liquidación se efectuó con el 75% de los factores devengados entre el 1.° de abril de 1994 y el 7 de julio de 1997, a saber, la asignación básica y la prima técnica, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995. 4.

La mencionada prestación fue reliquidada mediante la Resolución 028930 del 30 de noviembre del 2000, en un monto de 1.965.072,82, efectiva a partir del 27 de octubre de 1999, fecha del retiro definitivo del servicio. Para ello, tuvo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 26 de octubre de 1999, esto es, la asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados. 5.

Mediante Resolución 27489 del 10 de diciembre de 2001, Cajanal reliquidó nuevamente la pensión de vejez, en una cuantía de $1.970.739,09, efectiva a partir del 27 de octubre de 1999. La liquidación se efectuó con el 75% de los factores devengados entre el 1.° de abril de 1994 y el 26 de octubre de 1999, a saber, la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios y bonificación por compensación (únicamente recibida en 1997). 6.

El 13 de agosto de 2003, la pensionada solicitó ante Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, conforme a la Ley 33 de 1985. A través de Resolución 3833 del 10 de mayo de 2004, la entidad negó la solicitud referida. 7. Inconforme con la decisión, el 7 de febrero de 2007, la señora Julieta Prada Sepúlveda reiteró la petición de reliquidación, así como la indexación de los valores reconocidos, sin obtener respuesta dentro del término establecido para el efecto.

Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 178 del Decreto 01 de 1984; 36, inciso 2 de la Ley 100 de 1993, Leyes 33 y 62 de 1985; 4 de la Ley 4 de 1966, Decretos 1743 de 1966 y 3135 de 1968; Leyes 5 de 1969 y 71 de 1988. Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que la Caja Nacional de Previsión Social EICE liquidó su pensión sobre el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de labor, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que esta norma no le es aplicable, por cuanto quedó cobijada por el régimen de transición, por ende, la prestación debe calcularse de acuerdo con lo previsto en las normas contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985.

Igualmente, sostuvo que esta normativa no prevé una lista taxativa de factores salariales, sino que admite la inclusión de otros emolumentos, teniendo en cuenta que el concepto de salario incluye todas las sumas que recibe el trabajador como contraprestación directa o indirecta de sus servicios. Sostuvo que así lo ha señalado el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia[2].

En ese sentido, aseguró que todos los valores percibidos por el trabajador constituyen salario, salvo aquellos que reciba por mera liberalidad patronal, excepción que no aplica a los trabajadores oficiales, debido a que no existe liberalidad en el campo del derecho público. A lo anterior agregó que, de acuerdo con la definición prevista en el Convenio 95 de la OIT, es salario toda remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación, que reciba el trabajador por parte del empleador, en virtud de su vínculo laboral y por el servicio prestado.

Además, adujo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha manifestado[3] que el hecho de que la entidad pagadora haya omitido realizar los descuentos correspondientes sobre determinados factores no es óbice para que estos sean tenidos en cuenta en la liquidación pensional del trabajador, pues dicha omisión no le es atribuible, sino que se trata de un yerro de la administración, cuyas consecuencias no está obligado a asumir.

En consecuencia, sostuvo que el valor de la mesada debe calcularse sobre el 75% de todos los factores salariales que percibió habitual y periódicamente como retribución de su labor durante el último año de servicios en el sector oficial. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4] La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que los actos acusados fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico, toda vez que el reconocimiento efectuado se realizó de acuerdo con la Ley 100 de 1993, vigente para el 7 de julio de 1997, fecha en que la señora Julieta Prada Sepúlveda adquirió el estatus de pensionada.

Así mismo, sostuvo que el régimen de transición no incluye la forma de liquidar la pensión ni los factores que integran el ingreso base de liquidación, aspectos que son regulados por la mencionada Ley 100 de 1993, aplicable a los empleados públicos, por cuanto fueron incluidos en el sistema general de pensiones a partir del 1.° de abril de 1994, por mandato expreso de los artículos 1 y 2 del Decreto 691 de esta última anualidad.

De esta manera, concluyó que la pensión de jubilación en comento debe liquidarse con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante los últimos años de servicio, entendiendo como aquellos, únicamente los taxativamente contemplados en el Decreto 1158 de 1994. Finalmente, propuso la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales y la genérica o innominada.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] El Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, mediante sentencia del 9 de agosto de 2010, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de jubilación de la señora Julieta Prada Sepúlveda, a partir del 27 de octubre de 1999, con inclusión de lo percibido durante el último año de servicios, con los factores previstos en el artículo 1 de la citada Ley 62 de 1985, es decir, la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima técnica.

El a quo consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la demandante está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, por esa razón, la normativa aplicable para liquidar la pensión de jubilación, en su caso, es la contenida en las Leyes 33 y 62 de 1985. Adujo que, en ese sentido, la cuantía de la pensión se calcula sobre el 75% del promedio de lo percibido durante el último año de servicios, con inclusión de los factores taxativamente enunciados en el artículo 1 de la citada Ley 62 de 1985.

De igual manera, recordó que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sentencia del 6 de agosto de 2008[6], precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sería el contenido en la norma anterior, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985 y que esta última señala una lista taxativa de factores salariales, lo que impide la inclusión de emolumentos distintos a los allí previstos en el IBL para la pensión de jubilación. Por otra parte, indicó que la aplicación de este régimen también atiende al principio de favorabilidad, pues no se demostró que efectuar la liquidación de su pensión conforme a la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 le resultara más favorable.

Bajo estas condiciones, concluyó que el IBL de la pensión discutida está integrado únicamente por la asignación básica, bonificación por servicios y prima técnica y que las demás sumas enunciadas por la demandante deben excluirse por cuanto no se encuentran previstas en el artículo 1 de la citada Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año. Por último, señaló que, en cuanto a las mesadas causadas con anterioridad al 7 de febrero de 2004, operó el fenómeno de la prescripción, de acuerdo con el Decreto 3135 de 1968, teniendo en cuenta que la petición fue presentada el 7 de febrero de 2007.

RECURSO DE APELACIÓN - Parte demandante[7] Inconforme con la anterior decisión, la señora Julieta Prada Sepúlveda, a través de apoderado, presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se ordene la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Como fundamento del recurso, sostuvo que, si bien el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 enunció los factores salariales a tener en cuenta en el cálculo del monto de la pensión de jubilación, lo cierto es que el inciso 2 de la misma norma admite la existencia de otros factores. Como respaldo de esta afirmación, indicó que el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, particularmente, en la sentencia del 12 de abril de 2007[8], ha señalado que para la liquidación de las pensiones cobijadas por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, deben tenerse como factores salariales todos aquellos dineros devengados con ocasión de la relación laboral y como retribución del servicio.

En igual sentido, puntualizó el concepto de salario, de acuerdo con el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, así como con diversa jurisprudencia[9], para concluir que se trata de todas aquellas sumas percibidas periódica y habitualmente por el trabajador como retribución por su labor. De esta manera, dedujo que las Leyes 33 y 62 de 1985 no limitaron los factores salariales que integran el IBL para el cálculo de la pensión de jubilación, sino que tenían la finalidad de que se efectuaran los aportes sobre todos los emolumentos devengados y que así mismo se tuvieran en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación por vejez. - Parte demandada[10] Contra la sentencia de primera instancia, Cajanal EICE interpuso recurso de apelación, en el que solicitó que se revocara dicha providencia y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda.

Ello, con fundamento en que los actos demandados fueron expedidos conforme a las normas vigentes en el momento en que se consolidó el derecho pensional en cuestión. Aseveró que, para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la demandante contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicio, de modo que se encuentra amparada por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de dicha norma.

Por esa razón, sostuvo que los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos para obtener la pensión de jubilación, así como la tasa de retorno, son los previstos en la Ley 33 de 1985. Sin embargo, el régimen de transición no hizo referencia al ingreso base de liquidación de la pensión, razón por la cual estos aspectos se determinan conforme al régimen general contenido en la mencionada Ley 100 de 1993, aplicable a los empleados públicos por mandato expreso de los artículos 1 y 2 del Decreto 691 de 1994, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.

En tal virtud, concluyó que la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda debe liquidarse sobre el 75% del promedio de lo percibido entre el 1.° de abril de 1994 y el 26 de octubre de 1999, con inclusión de los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, dentro de los cuales no se encuentran las primas de servicios, vacaciones y navidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[11] El Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia el 16 de octubre de 2013, por medio de la cual confirmó la decisión de ordenar la reliquidación de la demandante, pero la modificó para disponer que dicha reliquidación debía realizarse con la inclusión de los factores «Ley 4 de 1992, alimentación, prima geográfica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicio, devengados por la demandante durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la pensión».

Igualmente, ordenó a Cajanal EICE en Liquidación realizar los descuentos que por concepto de aportes sobre los nuevos factores cuya inclusión dispuso. Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: En primer lugar, hizo un recuento del marco normativo de la pensión de jubilación de los empleados oficiales y seguidamente, indicó que la Ley 100 de 1993, en su artículo 36, estableció un régimen de transición en virtud del cual, las mujeres y los hombres que contaran con 35 y 40 años de edad respectivamente, o con 15 años de servicio cotizados, continuarían bajo las condiciones de la ley anterior.

Seguidamente, señaló que las personas beneficiarias del régimen de transición tendrán derecho a que se les tuvieran en cuenta los requisitos de edad, el tiempo cotizado para acceder a la pensión de jubilación y el monto de aquella, determinados en el régimen anterior a la Ley 100 de 1993. Aseguró que esta disposición tiene el propósito de disminuir los efectos del tránsito legislativo, permitiendo la aplicación de la ley más favorable o beneficiosa para el trabajador.

En relación con la inconformidad alegada por la demandante en cuanto a los factores salariales que el a quo excluyó de la orden de reliquidación de su pensión de jubilación, indicó que si bien, en principio, el Consejo de Estado señaló que no era posible la inclusión de conceptos distintos a los dispuestos en las Leyes 33 y 62 de 1985[12], lo cierto es que, con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la Corporación acogió una tesis distinta que, en su criterio, garantiza los principios de progresividad, igualdad y favorabilidad.

En esta providencia, se concluyó que la citada Ley 33 de 1985 no contiene una lista taxativa de los factores salariales, sino que aquellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador de manera habitual y periódica, como retribución por su labor durante el último año de servicios. En ese orden, adujo que, teniendo en cuenta que la demandante está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que se le aplique en su integridad el régimen consagrado en la disposición legal anterior, es decir, la Ley 33 de 1985.

Ello por cuanto probó que nació el 7 de julio de 1942, es decir, que contaba con 51 años para el 1.° de abril de 1994, y que laboró en la Rama Judicial, en la Corporación Nacional de Turismo y en la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde el 20 de marzo de 1970 hasta el 26 de octubre de 1999. Así las cosas, explicó que la demandante tenía derecho a que la liquidación de su pensión se efectuara en el 75% de lo recibido en el último año de servicios con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante dicho periodo.

LA ACCIÓN DE REVISIÓN[13] La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida el 9 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta, ejecutoriada el 16 de octubre de 2013, dentro del proceso ordinario instaurado por Julieta Prada Sepúlveda, bajo el radicado 2007- 00323. 2.

Declarar que la señora Julieta Prada Sepúlveda no es acreedora de un derecho adquirido frente a la liquidación de la pensión. 3. Ordenar que la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme lo prevé el Decreto 603 de 1977.

Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, Ley 100 de 1993, Decretos 603 de 1977 y 1158 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. Al respecto, argumentó que el reconocimiento del derecho pensional en la decisión cuestionada se efectuó con violación al debido proceso, al haberse accedido a una liquidación en contravía de lo dispuesto por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.

También adujo que dicho reconocimiento excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que la señora Julieta Prada Sepúlveda, al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por el régimen especial contenido en el Decreto 603 de 1977, empero, el IBL debe determinarse conforme al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de instancia[14]. Así mismo, consideró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 41% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.

Puso de presente que el valor actual de la pensión es de $8.840.966,17, cuando debía equivaler a $5.244.102,76, con lo cual se genera una diferencia de $3.596.863,41. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[15] Dentro del término, la señora Julieta Prada Sepúlveda, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas. Aseveró que las decisiones en discusión fueron proferidas con observancia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, según la cual, el cálculo del ingreso base de liquidación comporta la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicio.

Seguidamente, puntualizó el concepto de salario, de acuerdo con diversa jurisprudencia[16], para concluir que se trata de todas aquellas sumas percibidas habitual y periódicamente por el trabajador como retribución por su labor. En ese sentido, aseguró que todos los valores percibidos por el trabajador constituyen salario, salvo aquellos que reciba por mera liberalidad patronal, excepción que no aplica a los empleados del sector público, debido a que no existe liberalidad en este campo.

Aunado a lo anterior, indicó que las sentencias T-414 de 2009, T-174 de 2008, T-052 de 2008 y T-070 de 2007 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del 14 de noviembre de 2002 y del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resolvieron casos análogos al de la señora Julieta Prada Sepúlveda y que, por lo tanto, deben tenerse en cuenta para la resolución de su caso.

Respecto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, arguyó que aquella declaró la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y precisó que las reglas sobre el IBL allí fijadas se refieren solamente a los regímenes especiales de los congresistas y magistrados de las altas cortes, por lo tanto, no se extienden a otras regulaciones.

De esta manera, la providencia anotada no es aplicable a la demandada, pues sus efectos no se extienden al régimen de los empleados de la Registraduría Nacional de la Nación, quienes no se rigen por lo preceptuado en el citado artículo 17 de la Ley 4 de 1992. En igual sentido, afirmó que la sentencia SU-230 de 2015 tampoco constituye precedente para el caso bajo estudio, toda vez que aquella solo aplica a los trabajadores oficiales y no a quienes ostentan la calidad de empleado público, figura que atiende a lo establecido por la jurisdicción contencioso-administrativa, en particular, a las sentencias de unificación de su órgano de cierre.

Por esta razón, los jueces y tribunales administrativos optan[17] por aplicar la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. En cuanto a la sentencia SU-427 de 2016, señaló que esta se refiere a situaciones en las que se evidencie un abuso del derecho en virtud del cual se generen ingresos salariales desproporcionados e intempestivos, situación que no es equiparable a la de la señora Julieta Prada Sepúlveda.

Así las cosas, insistió en que la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado es el precedente que debe atenderse para el caso bajo estudio, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Ello por cuanto la tesis allí expuesta ya venía siendo aplicada por el máximo Tribunal[18] y que, como se dijo, también fue acogida por los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[19].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[20]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]».

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora, es necesario precisar que, si bien la acción de revisión formulada por la UGPP también se dirige contra la sentencia de primera instancia proferida el 9 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia de la acción de revisión contra la sentencia que resolvió la segunda instancia, proferida el 16 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Meta, por ser de la de mayor jerarquía y que puso fin al debate jurídico de instancia, es decir que se asumirá el conocimiento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.

Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».

En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[21], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 16 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó la sentencia del 9 de agosto de 2010 del Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, se notificó por medio de edicto desfijado el 28 de octubre de 2013[22], es decir que quedó ejecutoriada el 31 de octubre de esa misma anualidad.

Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 2 de octubre de 2018[23], se concluye que aquella fue presentada dentro del término de los 5 años siguientes a su ejecutoria, según lo previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[24] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[25].

Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[26]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[27]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[28]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[29].

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar reliquidar la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados, los factores de «Ley 4 de 1992», alimentación, prima geográfica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicio? Para resolver lo anterior, se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985; iv) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y v) La verificación de las causales de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[30].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[31]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».

Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[32], que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.

Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[33] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[34]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Julieta Prada Sepúlveda debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reliquidar debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se precisará lo relativo a: i) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de la causal de revisión en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 Dado que los jueces de instancia tuvieron consideraron que el régimen aplicable a la demandada es el contenido en la Ley 33 de 1985, es conveniente señalar que la mencionada norma, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO  1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.».

Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).

En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».

Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[35], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[36] y 929 de 1976[37].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[38] así se refirió al tema: «[…] Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hicieron los jueces de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según lo previsto por la ley.

Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para abordar lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes aspectos: En primer lugar, cabe precisar que no se discute que la señora Julieta Prada Sepúlveda es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, nació el 7 de julio de 1942[39] y laboró para la Rama Judicial, desde el 20 de marzo de 1970 hasta el 15 de marzo de 1977[40]; para la Corporación Nacional de Turismo, desde el 16 de marzo de 1977 hasta el 3 de noviembre de 1981[41]; y para la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde el 16 de octubre de 1984 hasta el 27 de octubre de 1999[42].

Es decir que, para el 1.° de abril de 1994, tenía la edad de 51 años y contaba con más de 15 de servicio oficial. Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionada el 7 de julio de 1997, cuando cumplió la edad de 55 años. La Jefe de División Administración Electoral del Meta certificó[43] que, en su cargo como delegada del registrador, la señora Julieta Prada Sepúlveda devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, del 27 de octubre de 1998 al 26 de octubre de 1999: - Asignación básica - «Ley 4ª» (bonificación por compensación) - Prima técnica - Alimentación - Prima geográfica - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Prima de servicio - Bonificación por servicios prestados Por medio de la Resolución 014144 del 15 de mayo de 1998, la extinta Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de jubilación en una cuantía de $1.277.139,96, a partir del 1.° de octubre de 1997, condicionada al retiro definitivo del servicio.

La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de los factores devengados durante los últimos tres años, tres meses y 7 días de servicio, a saber, la asignación básica y la prima técnica[44]. Ello conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995. Posteriormente, a través de la Resolución 028930 del 30 de noviembre del 2000, Cajanal reliquidó la prestación en un monto de 1.965.072,82, efectiva a partir del 27 de octubre de 1999, fecha del retiro definitivo del servicio.

Para ello, tuvo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 26 de octubre de 1999, incluidas la asignación básica, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados [45]. Mediante Resolución 27489 del 10 de diciembre de 2001, reliquidó la prestación en una cuantía de $1.970.739,09, efectiva a partir del 27 de octubre de 1999.

La reliquidación pensional se realizó con fundamento en nuevos tiempos de servicio y, para el efecto, tuvo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 26 de octubre de 1999, a saber, la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios prestados y la bonificación por compensación[46]. Más adelante, a través de Resolución 3833 del 10 de mayo de 2004, la entidad negó la solicitud elevada por la pensionada el 13 de agosto de 2003, en la que pidió la reliquidación de su pensión de vejez, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, conforme a la Ley 33 de 1985, esto es, además de los ya incluidos, la alimentación, prima geográfica, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios.

El Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, en la sentencia del 9 de agosto de 2010, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda en los siguientes términos: «[…]

QUINTO. CONDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E a efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA […], con el último año de servicios inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico, en el presente caso desde el 27 de octubre de 1998 hasta el 27 de octubre de 1999, fecha en la cual se retiró del servicio oficial, incluyendo los factores consagrados en el art. 1 de la Ley 62 de 1985, que para el caso en concreto son la asignación básica, bonificación por servicios y prima técnica, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO. DECLÁRENSE prescritas las diferencias de reajuste causadas con anterioridad al 7 de febrero de 2004, como se expresó en la parte motiva de esta Sentencia.

SÉPTIMO. CONDÉNESE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E a pagarle a la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA, la diferencia entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer por concepto de mesadas pensionales, según la declaración anterior.

OCTAVO. CONDÉNESE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a que sobre las diferencias adeudadas le pague a la actora el reajuste de su valor, conforme al índice de precios al consumidor, con aplicación de la fórmula reseñada en la parte motiva de este fallo. […]» (negrita del texto original). A su vez, el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia del 16 de octubre de 2013, confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda, en aplicación de la Ley 33 de 1985.

Sin embargo, modificó la decisión para ordenar la inclusión de la totalidad de factores devengados en el último año de servicios, con base en el criterio adoptado por el Consejo de Estado. Así lo expuso: «El régimen de transición significa para las personas beneficiarias del mismo que se les aplican tres requisitos del régimen pensional anterior, o mejor, del régimen al cual se encontraban afiliados, los cuales son: a) La edad para acceder a la pensión de vejez b) El tiempo de servicio c) El monto de la pensión […] Descendiendo al caso materia de estudio, reitera la Sala que la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA, como quiera que nació el 07 de julio de 1942 y al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994 […]) contaba con más de 40 años de edad, exactamente, con 51 años de edad, es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […] Por lo precedente, la pensión de jubilación de la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA, como beneficiaria del régimen de transición, está regulada por lo dispuesto con las Leyes 33 y 62 de 1985, por cuanto la demandante no la cobija un régimen prestacional especial. […] Ahora bien, el segundo punto a resolver es la alegada (sic) por la actora, que indicó su inconformismo con el fallo de primera instancia porque si bien le ordenó a CAJANAL EICE en Liquidación efectuar la liquidación de la pensión de jubilación con base en el último año de servicio inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico (26 de octubre de 1998 hasta el 26 de octubre de 1999) empero únicamente teniendo en cuenta los factores taxativamente establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985; excluyendo otros factores salariales percibidos durante el mismo periodo laborado. […] mediante providencia del 4 de agosto de 2010, el máximo órgano de la Jurisdicción, en aplicación del principio de progresividad y como garantía de la igualdad y favorabilidad, discurrió en el siguiente sentido para incluir en la base de liquidación de la pensión la totalidad de lo devengado por el empleado por concepto de salario. […] En este orden de ideas, la liquidación de la pensión de jubilación de la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA debió efectuarse con fundamento en lo dispuesto en la Ley 33 y 62 de 1985, es decir, con base en el 75% de lo devengado durante el último año, […] por lo que habrá de modificarse la segunda instancia habida cuenta que desconoció la normatividad vigente, dado que no sólo se deben incluir como factores en la liquidación pensional de los servidores públicos cobijados por la Ley 33 de 1985, aquellos que taxativamente consagra el artículo 3.° de dicha ley, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, sino que deben incluirse todos aquellos factores devengados por el empleado oficial durante el último año de consolidación del status pensional, con el fundamento de que constituyen salario aquellas sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de sus servicios. […]

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia de agosto 9 de 2010, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del circuito de Villavicencio, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA, ratificándose los numerales uno, dos, tres, cuatro, sexto, octavo, noveno, décimo y décimo primero, y Revocar los numerales quinto y séptimo de la parte resolutiva por las razones expuestas en el presente proveído, para en su lugar, CONDENAR a CAJANAL E.I.C.E. a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora JULIETA PRADA SEPÚLVEDA […], con la inclusión de factores de liquidación, tales como: Ley 4 de 1992, alimentación, prima geográfica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicio, devengados por la demandante durante el año inmediatamente anterior a la fecha en la que adquirió el derecho a la pensión (27 de octubre de 1999), sumas de dinero que deberán ser indexadas conforme a lo señalado en la parte considerativa de la presente sentencia. De igual forma. se le ORDENA a CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación realizar los descuentos que por concepto de aportes se dejaron de efectuar sobre los nuevos factores salariales que aquí se reconocieron. […]» (negrita del texto original).

Análisis de la Subsección Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión de segunda instancia, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[47], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Ahora bien, la entidad accionante citó como desconocido el Decreto Ley 603 de 1977 y en las pretensiones sostuvo que el régimen anterior aplicable a la demandada era el contenido en aquel decreto, sin presentar sustento adicional a tal afirmación. Sobre el punto, se advierte que el Decreto 603 de 1977 «por medio del cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil», en su artículo 17 previó un régimen especial de pensiones, así: «El empleado de la Registraduría Nacional del Estado Civil que por 16 años continuos o discontinuos haya servido en el laboratorio fotográfico como jefe de sección o de grupo; o como fotógrafo, o que haya desempeñado el cargo de dactiloscopista; o trabajado en el proceso de prensado o laminación de cédulas de ciudadanía o tarjetas de identidad como prensador, troquelador, estampador, armador o revisor, tiene derecho, al llegar a la edad de cincuenta años, a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.

El haber desempeñado por veinte años continuos o discontinuos alguno de los cargos señalados en este artículo, da derecho a la pensión mensual vitalicia de jubilación, cualquiera que sea su edad. […]». En ese orden, quienes se encuentran dentro de los supuestos que contempla la norma transcrita, al quedar cobijados por un régimen especial, estaban exceptuados del régimen general contenido en la Ley 33 de 1985, por disposición expresa del artículo 1 ibidem[48].

En concordancia, el Decreto 1069 del 23 de junio de 1995, «por el cual se reglamenta la pensión especial de vejez para unos servidores públicos de la Registraduría del Estado Civil», señaló: «[…] ART. 1º—Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, se aplica a todos los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con excepción de los servidores públicos que desempeñan las labores descritas en el artículo siguiente, a quienes se les aplica el régimen especial previsto en el artículo 17 del Decreto 603 de 1977, siempre que continúen afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con prestación definida.

Cuando estos servidores se afilien voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad se regirán por las normas propias de éste, salvo en lo que respecta al monto de las cotizaciones que se regirán en el presente decreto. ART. 2º—Servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que tiene derecho a una pensión especial de vejez o jubilación. Tendrán derecho a una pensión especial de vejez, en los términos del artículo 17 del Decreto 603 de 1977, los funcionarios públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se encontraban vinculados a ella a 31 de diciembre de 1994 y que tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o aquellos que tuvieran siete (7) años o más de servicios en los cargos que a continuación se mencionan: Dactiloscopistas.

En el laboratorio fotográfico: profesional 04, técnico 09, o fotógrafo. […]». (Subraya la Sala). Ahora, bien, en cuanto al régimen de transición previsto en la citada norma, esta Corporación manifestó[49]: «[…] Resulta importante anotar aquí, que tanto el Legislador como el Ejecutivo previeron para los dactiloscopistas de la Registraduría Nacional del Estado Civil un régimen de transición más benéfico, en cuanto a requisitos, que el régimen de transición general previsto en el artículo 36 de la propia Ley 100 de 1993; beneficios que se entienden en razón de la alta peligrosidad del ejercicio de las funciones de dichos empleos.

Por ello, es propicio atender las pautas del régimen de transición del Decreto 1069 de 1995 para establecer los beneficios de la transición en materia de pensiones para los dactiloscopistas de la Registraduría, y no las del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como equivocadamente lo sostuvo la entidad demandada en los actos acusados. […]».

Bajo esta óptica, es claro que, contrario a lo manifestado por la demandante, el régimen especial desarrollado en el artículo 17 del Decreto Ley 603 de 1977 no es aplicable a la señora Julieta Prada Sepúlveda, por cuanto, si bien es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el cargo que ocupó como delegada del registrador nacional del estado civil para el departamento del Meta no se encuentra dentro de los mencionados en la citada norma, razón por la cual debe atenderse al régimen general inmediatamente anterior, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985, tal y como lo entendieron los jueces de primera y segunda instancia. Ahora, en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida[50], se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a la sentencia objeto de examen, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[51] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

De otra parte, conviene aclarar que la sentencia C-258 de 2013 se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso de la demandada, pues no se discute que ella se desempeñó durante gran parte de su vida laboral como delegada del registrador desde el 16 de octubre de 1984 hasta el 27 de octubre de 1999, es decir, durante los últimos 15 años de servicio, razón por la cual, no podía tenerse de manera inequívoca como precedente en el sub examine[52].

Ahora, si bien la Corte Constitucional, más adelante precisó que la interpretación del régimen de transición efectuada en la anterior providencia también debía aplicarse a todos sus destinatarios, en la sentencia SU-230 de 2015, lo cierto es que esta se emitió después de la providencia que se revisa, al igual que las sentencias SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2015 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Así las cosas, aunque la UGPP las invoca como precedente, lo cierto es que no podían ser tenidas en cuenta por los jueces de instancia, dado que fueron proferidas con posterioridad. A lo anterior se agrega, que la misma Corte, para la época, a través de sus salas de revisión de tutelas[53] también consideró que el régimen de transición conllevaba la aplicación integral de la normativa anterior.

En esas condiciones, al resolver el planteamiento expuesto en el recurso de apelación de la señora Julieta Prada Sepúlveda, consistente en que el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 62 de 1985 permite la inclusión en el IBL de factores que no están expresamente mencionados en dicha norma[54] y que, atendiendo al concepto de salario previsto en el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo así como en diversa jurisprudencia[55], son factores salariales todas aquellas sumas percibidas periódica y habitualmente por el trabajador como retribución por su labor, el ad quem, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, optó por atender la tesis contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.

Así las cosas, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales, en el ingreso base de liquidación es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia fue la sostenida por el Consejo de Estado, según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Meta valoró los argumentos expuestos en sede de apelación y las pruebas allegadas, junto con la normativa aplicable, y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante vigente para la época. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Julieta Prada Sepúlveda es beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. En las sentencias demandadas, se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que regula las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por haber tenido más de 35 años de edad y más de 15 años de servicio oficial al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para el momento en el que se profirió la sentencia de segunda instancia, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Ahora, no desconoce la Sala que esta Corporación alineó su posición con la de la Corte Constitucional en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sin embargo, también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

En consecuencia, aquellas reglas no se consideran aplicables a este caso, pues para el momento del cambio jurisprudencial la providencia que se revisa ya había hecho tránsito a cosa juzgada. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[56].

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, Ley 100 de 1993, Decretos 603 de 1977 y 1158 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de la acción impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado.

En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Julieta Prada Sepúlveda con fundamento en el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios prestados, factor de la Ley 4 de 1992 (bonificación por compensación), alimentación, prima geográfica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicio.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 16 de octubre de 2013 que confirmó parcialmente la del Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio emitida el 9 de agosto de 2010.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[57] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra Julieta Prada Sepúlveda, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 16 de octubre de 2013, que confirmó parcialmente la del Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio emitida el 9 de agosto de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2007-00323.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al tribunal de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con Permiso GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 2 a 20 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-31-002-2007-00323. [2] No precisó las sentencias a las que se refiere. [3] Señaló algunos procesos adelantados ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.

También citó las sentencias del 8 de mayo de 1997, radicado 14.291 y del 28 de octubre de 1993 de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y el concepto del 26 de marzo de 1992 con el radicado 433 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación. [4] Folios 224 a 229 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-31-002-2007-00323. [5] Folios 249 a 257 ibidem. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de agosto de 2006, radicado 0640-08. [7] Folios 261 a 265 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 12 de abril de 2007. Radicado: 2004-03119. [9] Citó la sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1995 de la Corte Constitucional, la sentencia del 13 de noviembre de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia del 28 de octubre de 1993 del Consejo de Estado. [10] Folios 266 a 269 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [11] Folios 345 a 354 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [12] Citó la sentencia del 6 de agosto de 2008 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado: 2002-12846. [13] Folios 425 a 434 del cuad. ppal. [14] Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional. [15] Folios 450 a 464 del cuad. ppal. [16] Citó la sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1995 de la Corte Constitucional y la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado 2006-07509.

Cabe aclarar que no precisó la fecha de esta última. [17] Citó la sentencia proferida dentro del proceso 2012-00075 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las sentencias del 19 de junio de 2005 y 20 de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de Boyacá, la sentencia del 30 de julio de 2015 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla y la sentencia del 30 de junio de 2015 del Juzgado Administrativo 751 de Descongestión Oral del Circuito Judicial de San Gil. [18] Hizo referencia a la sentencia del 24 de junio de 2015 del Consejo de Estado, Sección Segunda, dentro del radicado 20120064109. [19] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.». [20] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [21] Ibidem. [22] Folio 355 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [23] Folio 332 vuelto cuad. ppal. [24] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». [25] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [26] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [27] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [30] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [31] Sentencia C-341 de 2014 [32] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [33] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [34] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [35] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [36] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [37] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [38] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [39] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el folio 42 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [40] Folios 51 a 54 del cuad. ppal. [41] Folios 58 y 59 ibidem. [42] Folio 75 ibidem. [43] Folio 36 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [44] Folios 21 a 24 del expediente nulidad y restablecimiento del derecho. [45] Folios 25 a 28 ibidem. [46] Folios 29 a 33 ibidem. [47] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [48] «[…] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.

En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo, las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. […]». [49] Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de octubre de 2008.

Radicación: 25000-23-25-000-2005-00698-01 (2262-07). [50] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [51] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [52] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [53] Ver sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009, la Corte. [54] Sostuvo que esta fue la interpretación que realizó el Consejo de Estado en la sentencia 12 de abril de 2007, exp. 2004-03119. [55] Citó la sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1995 de la Corte Constitucional, la sentencia del 13 de noviembre de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia del 28 de octubre de 1993 del Consejo de Estado. [56] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).