08001-23-31-000-2009-01146-01 — Consejo de Estado

PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / ACTO FICTO- No impugnación / SANEMIENTO POR EL JUEZ / NORMAS PROCESALES- Vigencia El actor al no haber solicitado la nulidad de los actos fictos que definieron su situación jurídica respecto al derecho reclamado, incumplió con el presupuesto procesal de la proposición jurídica completa, en tanto no demandó la totalidad de las actuaciones que en su identidad y contenido constituían la unidad frente a la cual el juez debía tomar una decisión y en tal virtud, bajo la rigurosidad prevista en el Código Contencioso Administrativo era procedente que el juez declarara la ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, se inhibiera de pronunciarse de fondo.(…) la exposición de motivos del proyecto de Ley 198 de 2009, se observa que el legislador pretendió mediante la creación de la Ley 1437 de 2011, dotar al juez de poderes con el «fin de hacer real el reconocimiento de los derechos de los asociados», tales como la ampliación del petitum en el sentido entenderse también demandada la nulidad de los actos que resolvieron recursos, lo cual fue desarrollado por el artículo 163 ibídem; así como también, la facultad de saneamiento del proceso, que le permite desde de la audiencia inicial, etapa que no fue prevista en el decreto 01 de 1984, decidir de oficio o a petición de parte sobre los vicios que se adviertan en aras de evitar nulidades y sentencias inhibitorias.

No obstante ello, tales medidas fueron creadas solo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y si bien, del recurso de apelación se interpreta que el actor pretende una aplicación de las mismas, dicha disposición fue creada únicamente con efectos hacia futuro, en tanto el artículo 308 ibídem estableció que aquellas demandas y procesos que estuvieren en curso a la vigencia de la nueva disposición contenciosa administrativa, se seguirán rigiendo y culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior, motivo por el cual, no resultaba aplicable la actual regulación procesal a dicho asunto, no solo porque así no fue previsto por el legislador, sino también porque ello sería desconocer que la demanda fue presentada en rigor del Decreto 01 de 1984 y por tanto se rige por las formas del juicio allí contempladas, las cuales le permiten al juez declararse inhibido para fallar de fondo un asunto, cuando encuentra que en esta se omitió cumplir con la debida individualización de los actos a demandar.

FUENTE FORMAL: LEY 198 DE 2009 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 308 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 163 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 08001-23-31-000-2009-01146-01(2136-16) Actor: CAMILO IVÁN ESPINOSA MONTES Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA – DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES |Medio de Control: |Nulidad y restablecimiento del derecho.- | |Radicación: |08001-23-31-000-2009-01146-01.- | |Interno: |2136-2016 | |Demandante: |Camilo Iván Espinosa Montes.- | |Demandado: |Distrito Especial Industrial y Portuario de | | |Barranquilla – Dirección Distrital de | | |Liquidaciones. | |Tema: |Sanción moratoria – Cesantías definitivas– | | |Aplicación de la Ley 244 de 1995 – Inepta | | |demanda. | FALLO SEGUNDA INSTANCIA – DECRETO 01 DE 1984 I. ASUNTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico – subsección de descongestión, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, se inhibió para decidir de fondo sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas.

II.

ANTECEDENTES La demanda 2. El señor CAMILO IVÁN ESPINOSA MONTES en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, presenta demanda[1] contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Dirección Distrital de Liquidaciones, para que se declare la nulidad de la Resolución 017 de 24 de julio de 2009, por la cual la directora Distrital de Liquidaciones (Ente Liquidador Banco Inmobiliario Metropolitano BIM en Liquidación) le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria como consecuencia de la cancelación tardía de las cesantías definitivas. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las entidades demandadas a pagarle la sanción moratoria que trata la Ley 244 de 1995[2], originada por el no pago oportuno de las cesantías definitivas y los intereses moratorios a que haya lugar. 4. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos[3]: 5.

El demandante refiere haber laborado al servicio del Banco Inmobiliario Metropolitano en Liquidación desde el 1 de octubre de 2004 al 15 de julio de 2005, cuando presentó renuncia del cargo de Director de Gestión Social, la cual fue aceptada mediante Resolución 0363. 6. Describe que el 18 de julio de 2005 solicitó ante el director administrativo y financiero del Banco Inmobiliario Metropolitano en Liquidación el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales definitivas, las cuales fueron reconocidas mediante las Resoluciones 004 de 19 de agosto de 2005 y 0079 de 22 de diciembre de 2006, haciéndose efectiva la cancelación de las cesantías el 14 de septiembre de 2009. 7.

Precisa que el 3 de julio de 2007 elevó petición al gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano en Liquidación, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas y que en razón a ello, lo citaron «al despacho de la gerencia» a efectos de llegar a una conciliación extraprocesal, la cual no se logró concretar «al parecer por cambio de administración del ente, quedando pendiente su cancelación.»[4] 8.

Sostiene que elevó petición nuevamente el 27 de enero de 2009, solicitando el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995[5] y que la administración dio respuesta a ello el 27 de febrero de 2009, indicándole que concurriera dentro del término comprendido entre el 19 de enero al 19 de febrero de 2009 a efectuar la respectiva reclamación mediante el diligenciamiento y la radicación del formulario respectivo.

No obstante, si bien dando cumplimiento a lo anterior acudió ante la administración el 2 de marzo de 2009, esta no le recibió la documentación requerida «argumentando que ya era extemporánea la radicación del mismo» y que por tal razón «lo remitieron a la secretaría de dicha entidad a enterarlo del contenido de un edicto donde se confirmaba la imposibilidad de recepcionar formularios de reclamaciones en fecha diferente a la ya establecida».[6] 9.

Finalmente, precisa que después de haber presentado a partir del 18 de julio de 2005, 4 derechos de petición y 5 solicitudes de pago, a través de la Resolución 017 de 24 de julio de 2009, la directora Distrital de Liquidaciones (Ente Liquidador Banco Inmobiliario Metropolitano BIM en Liquidación), le negó la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida.

Concepto de violación. 10. El apoderado de la parte demandante indica[7] que al acto acusado se expidió con infracción de las normas en que debía fundarse, en tanto desconoció el término perentorio previsto en la Ley 244 de 1995[8] para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías definitivas y los postulados superiores relativos a la irrenuncibiliad de los derechos mínimos laborales.

Contestación de la demanda. 11. El Distrito Especial Industria y Portuario de Barranquilla[9] se opone a las pretensiones de la demanda, al considerar que la sanción pretendida no se configura de manera automática, pues para su imposición se requiere determinar la buena o mala fe del empleador, calidad última que no ostenta el presente ente por cuanto entre aquel y el actor no ha existido vinculación laboral, por lo que, propuso entre otros medios de defensa, inexistencia de la obligación. Aunado a ello, sostuvo con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[10], que el actor debió provocar pronunciamiento ante la administración para obtener el acto que le sirviera de título ejecutivo ante la jurisdicción laboral y no ante los jueces de lo contencioso administrativo, en atención a que la Ley 712 de 2001[11] establece que la ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo corresponde únicamente a lo ordinario laboral y no a otra autoridad. 12.

Finalmente invocó como excepciones previas, la caducidad y la prescripción, al considerar que el actor dejó transcurrir los términos previstos por dichas disposiciones sin efectuar reclamación alguna en tiempo. 13. La Dirección Distrital de Liquidaciones[12] se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que «la presente demanda es inepta porque solo se limita a formular unas imputaciones falsas dirigidas contra el BANCO INMOBILIARIO […]» y además por cuanto «adolece de falta de causa para pedir por que no cumple los requisitos sustanciales y probatorios para demostrar la efectiva causación de un daño y la relación del Estado con respecto a un supuesto perjuicio ocasionado al demandante.»[13] 14.

Invocó como medio de defensa, la falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que al encontrarse el Banco Inmobiliario dentro de un proceso de liquidación, existe una imposibilidad fáctica y jurídica por parte de esta entidad para acatar un fallo adverso, pues el liquidador no cuenta con facultad para seguir realizando el objeto social del ente liquidado.

Sentencia de primera instancia. 15. El Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión[14], declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, se inhibió para definir de fondo el asunto, al considerar que si bien el demandante efectuó un debido agotamiento de la vía gubernativa, debió haber solicitado a través del presente medio de control, la <<nulidad de la respuesta del derecho de petición impetrado (…) o por el contrario el silencio administrativo ficto negativo>> si es el caso, y no la invalidez de la Resolución 017 de 24 de julio de 2009, en tanto aquella es de carácter general, por lo tanto, no definió particularmente la situación del señor Espinosa Montes, pues simplemente se limitó a decidir sobre la aceptación o rechazo de «las reclamaciones de créditos presentados […] en relación a las sumas y bienes excluidos de la masa de liquidación.» [15] 16.

En otras palabras, estableció que el actor debió demandar la nulidad del «acto administrativo que agotó la vía gubernativa.» Recurso de apelación. 17. La parte demandante[16] manifestó su inconformidad con la decisión de primera instancia, al considerar que con ella se desconoció el artículo 228 de la Constitución Política[17] según el cual el derecho sustancial debe prevalecer sobre las formalidades, si se tiene en cuenta que el acto acusado es la única manifestación expresa y clara de la voluntad de la administración de negar el pago de la sanción moratoria pretendida a través de la presente acción; máxime cuando el proceso transcurrió todas sus etapas sin que se hubiere declarado la prosperidad de una excepción previa o nulidad. 18.

Afirmado lo anterior citó los artículos 37 y 401 del Código de Procedimiento Civil, que consideró aplicables en materia contenciosa administrativa por remisión del artículo 267 de CCA[18], los cuales en resumen establecen el deber del juez de emplear los poderes que le son concedidos, tales como el decreto de pruebas o medidas autorizadas, para sanear los vicios de procedimiento, precaverlos, evitar nulidades y providencias inhibitorias. 19.

Argumentó con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación[19] que el juez debe evitar proferir fallos inhibitorios pues ello vulnera el derecho a acceder a la administración de justicia y es por tal razón que las peticiones elevadas frente a las cuales no hubo respuesta, no pueden ser tenidas en cuenta, máxime cuando «había una imposibilidad material porque el banco inmobiliario ya había desaparecido, y sus funciones las asumió el ente liquidador, creado por el distrito de Barranquilla, como lo es la Dirección Distrital de Liquidaciones, quien más adelante y en definitiva, es quien expresa la negativa de la administración.»[20] Alegatos de Conclusión y Concepto del Ministerio Público. 20.

El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado[21], solicitó confirmar la sentencia enjuiciada, al considerar que el acto demandado debe mantener su legalidad, en la medida que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda en tanto los derecho reclamados prescribieron y no hay lugar a revivir términos. 21. Las partes demandante y demanda guardaron silencio en esta etapa procesal, según consta a folio 413 del expediente.

CONSIDERACIONES Análisis del asunto 22. Encontrándose la Sala en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien irregularidades que deban sanearse por el órgano judicial, en tanto el trámite del proceso se encuentra ajustado a derecho, se planteará el siguiente Problema jurídico: 23.

Establecer si el A quo en virtud del principio de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, debió proceder al estudio de la nulidad del acto acusado y de las pretensiones de la demanda, o si por el contrario, al no haberse demandado a través del presente medio de control el acto que definió particularmente la situación jurídica del señor Espinosa Montes, se configuró la proposición jurídica incompleta, por lo que, correspondía declarar de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia inhibirse de efectuar pronunciamiento de fondo. 24.

Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala efectuará un estudio del contexto normativo y jurisprudencial de la proposición jurídica incompleta, para posteriormente resolver el caso en concreto, así: Contexto normativo y jurisprudencial de la proposición jurídica incompleta. 25. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación[22] ha establecido de conformidad con los requisitos previstos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A[23], que la parte actora dentro del libelo introductorio de la demanda debe individualizar con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las directrices establecidas por el legislador en el artículo 138 del C.C.A,[24] que dispone la obligación de solicitar la nulidad de la totalidad de las decisiones que hayan conformado el agotamiento de la vía gubernativa, salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan sólo procede demandar la última decisión. 26.

Lo anterior, por cuanto es precisamente la identidad y unidad del contenido de los actos a demandar, así como sus efectos jurídicos, los que necesariamente constituyen la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, sin que pueda segmentarse el análisis de su legalidad. En efecto, la inobservancia de lo expuesto, esto es, no demandar el acto o los actos que definen la situación jurídica particular del interesado frente al agotamiento de la vía gubernativa, desconoce sustancialmente la pretensión de nulidad que consagra la acción prevista en el artículo 84 ibídem, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide al juez pronunciarse de fondo y por tanto, lo lleva a declararse inhibido para resolver el asunto. 27.

Al respecto, conforme a la jurisprudencia contenciosa administrativa[25], tal situación frente a una indebida individualización de los actos a demandar tiene lugar en los siguientes supuestos: «i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el Juez.» 28.

En otras palabras, la proposición jurídica incompleta se configura cuando entre el acto acusado y las pretensiones de la demanda no existe relación alguna y cuando no se demandan los actos que en su identidad y contenido constituyen la unidad frente a la cual el juez debe tomar una decisión. 29. De otro lado, se resalta que esta Corporación[26] al resolver un caso en el que el accionante no demandó el acto administrativo que resolvió la vía gubernativa, sostuvo: «[…]Como es sabido, el control de legalidad contra los actos de la administración no es oficioso, ni puede el juez administrativo ejercerlo de manera general, ya que el proceso administrativo es rogado; por ello, es la demanda el marco que limita la decisión del juez, quien no puede, como en otras jurisdicciones, decidir más allá de lo pedido.

De conformidad con el artículo 138 del C.C.A., atinente a la individualización de las pretensiones, “[s]i el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen”. Que viene a representar lo que doctrinariamente se ha conocido como la proposición jurídica completa […]» 30.

Así las cosas, se concluye que aquellas demandas formuladas bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01/84 deben necesariamente cumplir con el presupuesto procesal de la proposición jurídica completa, pues es obligatorio individualizar todos los actos que en su contenido compongan la unidad frente a la cual el juez debe tomar una decisión y es precisamente, su estudio el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la declaratoria de nulidad.

Solución al asunto: 31. En el caso que se estudia, el demandante se encuentra inconforme con la decisión del juez de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta y en consecuencia, se inhibió de proferir decisión de fondo. Lo anterior, al considerar que se demandó la nulidad del único acto expreso a través del cual la administración manifestó su voluntad de negar la sanción moratoria por la cancelación fuera del plazo legal de las cesantías definitivas. 32.

Por su parte, la decisión enjuiciada tuvo su sustento en el hecho que el demandante solicitó la nulidad de un acto de carácter general que no define su situación fáctica y jurídica en particular, cuando debió pretender la invalidez de aquellos actos fictos que se configuraron frente las peticiones que elevó reiteradamente ante la administración sin recibir respuesta oportuna alguna. 33.

Expuesto un resumen del objeto de debate, corresponde a la Sala determinar si a través de la presente demanda se integró en debida forma la proposición jurídica y por tanto, si era procedente que se efectuara el correspondiente estudio de fondo del asunto. Para ello, se hace necesario relacionar, en primer lugar, los supuestos de hecho que se encuentran debidamente acreditados conforme a las pruebas aportadas con la demanda y su contestación, así: 34.

En el caso bajo estudio, no se encuentra en discusión que el accionante laboró para el extinto Banco Inmobiliario Metropolitano desde el 1 de octubre de 2004[27] hasta el 15 de junio de 2005, cuando mediante Resolución 0363[28], le fue aceptada la renuncia presentada el 1 junio de 2005[29]. 35. Así mismo, constituye un hecho probado que el señor Espinosa Montes elevó peticiones el 15 de julio de 2005 y el 23 de mayo de 2006[30], ante el extinto Banco Inmobiliario Metropolitano, con el fin de solicitar el pago de las prestaciones sociales definitivas, entre ellos, las cesantías. 36.

Es cierto en relación con los hechos de la demanda, que el director administrativo y financiero del extinto Banco Inmobiliario Metropolitano de Barraquilla, a través de Resolución 004 de 19 de agosto de 2005[31], reconoció y liquidó las cesantías definitivas del señor Espinosa Montes por la suma de $2.730.411, acto administrativo que fue notificado al titular el 19 de agosto de 2005, según consta al reverso del folio 61 del expediente. 37.

Que la anterior decisión fue modificada por la Resolución 079 de 22 de diciembre de 2006[32], ordenando el pago de las prestaciones definitivas por una suma de $4.211.039, acto administrativo que fue notificado al titular el 13 de febrero de 2007, según consta al reverso del folio 59 del expediente. 38. En el mismo sentido, se acredita que el 3 de julio de 2007[33] el demandante elevó petición ante el extinto Banco Inmobiliario Metropolitano con el fin de solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995[34], causada <<desde la fecha en que se cumplieron los 45 días hábiles de haber sido expedida la resolución de reconocimiento hasta el 31 de mayo de 2007[…]>>. 39.

Petición que fue reiterada el 28 enero de 2009[35] ante la directora distrital de liquidaciones de Barranquilla, en los siguientes términos: «solicito (…) el reconocimiento de indemnización (moratorios) de conformidad con el artículo 2 de la Ley 244 de 29 de diciembre de 1995, causados desde el veinticinco (25) de octubre del años dos mil cinco (2005) hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año 2009) y el pago de moratorios por valor de OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL PESOS ($81.657.000), por concepto de mil ciento sesenta y un días de salarios moratorios […].» 40.

Por su parte, dentro del expediente no obra prueba que acredite una respuesta expresa y directa de la administración frente a las peticiones elevadas el 3 de julio de 2007 y el 28 de enero de 2009. 41. Ahora bien, se resalta que dentro del expediente obra copia del acto acusado a través del presente medio de control, contentivo de la Resolución 017 de 24 de julio de 2009[36] y Anexos[37] No. 1 y 2 suscrita por la directora de la Dirección Distrital de Liquidaciones «por medio de la cual se deciden las reclamaciones de créditos presentados oportunamente; los bienes que integran la masa de la liquidación y los excluidos de ella; las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de liquidación y el orden de restitución; los créditos aceptados y rechazados contra la masa de liquidación, señalando la naturaleza de los mismos, su cuantía, clase y prelación de pago, así como los privilegios o preferencias determinadas por ley del Banco Inmobiliario Metropolitano - BIM – en liquidación.». 42.

Finalmente, se encuentra acreditado del volante de pago No. 40035-1 (Fl. 27) que las prestaciones sociales definitivas le fueron canceladas el 14 de septiembre de 2009. 43. Del material probatorio allegado, considera esta Sala que frente a las peticiones elevadas el 3 de julio de 2007 y 28 de enero de 2009, se configuró de conformidad con el artículo 40 del C.C.A[38] un acto ficto que le negó la pretensión, pues no se encuentra probado por ninguna de las partes que la administración dentro de los tres meses que prevé la mencionada disposición haya proferido respuesta definitiva, expresa y particular frente a esos agotamientos de la vía gubernativa. 44.

De tal forma que, en atención a las directrices del artículo 138 del C.C.A.,[39] el señor Espinosa Montes debió solicitar a través de la presente acción, la nulidad de la totalidad de los actos que hayan conformado el agotamiento de la vía gubernativa, estos son, los fictos configurados frente a las peticiones elevadas el 3 de julio de 2007 y el 28 de enero de 2009, toda vez que en atención a la disposición por la cual se rige en materia contenciosa administraba se encontraba en la obligación de individualizar todos los actos que en su contenido compongan la unidad frente a la cual el juez debe tomar una decisión y por cuanto, es precisamente su estudio el que le permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la declaratoria de nulidad. 44.

Sobre el argumento del apelante según el cual el acto acusado es la única manifestación expresa de voluntad de la administración que le definió su situación jurídica, considera la Sala que tal como lo dispuso el a-quo dicho acto no es de carácter definitivo frente a las pretensiones del actor, pues simplemente se hizo una relación general de la razones por las cuales serían aceptadas o rechazadas las acreencias reclamadas al Banco Inmobiliario Metropolitano en Liquidación, así como los bienes que constituyen e integran la masa de liquidación de la entidad. 45.

Establecido lo anterior, se señala que el actor al no haber solicitado la nulidad de los actos fictos que definieron su situación jurídica respecto al derecho reclamado, incumplió con el presupuesto procesal de la proposición jurídica completa, en tanto no demandó la totalidad de las actuaciones que en su identidad y contenido constituían la unidad frente a la cual el juez debía tomar una decisión y en tal virtud, bajo la rigurosidad prevista en el Código Contencioso Administrativo era procedente que el juez declarara la ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, se inhibiera de pronunciarse de fondo. 46.

Ahora bien, alega la parte actora que al habérsele declarado la ineptitud sustantiva de la demanda, se desconoció el artículo 228 superior que establece la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, frente a lo cual esta Sala sostiene que para la fecha en que se presentó la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba en vigencia el Código Contencioso Administrativo, el cual en su artículo 138 contemplaba la obligación a cargo del accionante de individualizar de manera precisa el acto que define su situación jurídica junto con los demás que lo modifiquen o confirmen, salvo que haya sido revocado, caso en el cual solo se debe atacar la última decisión; de tal forma que el juez de instancia al encontrar una omisión por parte del demandante frente a la carga que le establecía la norma, inobservancia que se traduce en la configuración de la proposición jurídica incompleta, simplemente se limitó a aplicar las consecuencias que para ello se encontraban previstas en el Decreto 01 de 1984, si se tiene en cuenta que al no haberse demandado la totalidad de los actos que constituían la órbita de decisión frente a la pretensión reclamada, el a quo se encontraba en un impedimento para pronunciarse de fondo. 47.

A más de lo anterior, se establece que el actor conocía de la totalidad de los decisiones que debía demandar y aun así, omitió la obligación que le establece el legislador de individualizar cada uno en forma precisa, pues si bien es cierto, la administración no profirió respuesta expresa frente a las peticiones elevadas, también lo es, que la norma es clara en señalar que transcurridos 3 meses de tal actuar se configura una acto ficto que le niega el derecho reclamado, máxime cuando dicha figura fue creada con la finalidad de que en el evento en que la administración no se pronuncie sobre una petición, el interesado pueda adquirir su derecho por vía judicial. 48.

De otro lado, se resalta que la rigurosidad prevista en el Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984 fue reformada con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, a través del cual en aras de «proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de la autoridades a la constitución u demás preceptos del ordenamiento jurídicos» el juez se encuentra habilitado para tomar las medidas necesarias que permitieran una debida adecuación de la legislación a los fines del estado y tutela judicial efectiva de los derechos lo administrativos. 49.

En efecto, de la exposición de motivos del proyecto de Ley 198 de 2009[40], se observa que el legislador pretendió mediante la creación de la Ley 1437 de 2011, dotar al juez de poderes con el «fin de hacer real el reconocimiento de los derechos de los asociados», tales como la ampliación del petitum en el sentido entenderse también demandada la nulidad de los actos que resolvieron recursos, lo cual fue desarrollado por el artículo 163 ibídem; así como también, la facultad de saneamiento del proceso, que le permite desde de la audiencia inicial, etapa que no fue prevista en el decreto 01 de 1984, decidir de oficio o a petición de parte sobre los vicios que se adviertan en aras de evitar nulidades y sentencias inhibitorias. 50.

Ahora, si bien el demandante citó en el recurso de apelación los artículos 37 y 401 del Código de Procedimiento Civil, que en síntesis suponen el deber del juez de emplear las medidas de saneamiento necesarias en aras de evitar que el proceso culmine en sentencias inhibitorias injustificadas, y además señaló que estas últimas de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[41] son desconocedoras del derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala, resalta que la justicia de lo contencioso administrativo en vigencia del Decreto 01 de 1984 es rogada en el sentido que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, so pena de incurrir en decisiones judiciales incongruentes.[42] 52.

En otras palabras, las pretensiones que se formulan en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho deprecado, pues de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. 53.

El anterior aspecto guarda relación con la proposición jurídica completa en la medida que constituye un presupuesto para el ejercicio de la acción procesal, cuya inobservancia, como se expuso en precedencia, vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que en consecuencia impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, e incluso torna procedente en la etapa de sentencia, la declaración inhibitoria. 54.

En ese orden, si bien el juez debe velar por el correcto adelantamiento del proceso, también lo es que la parte que ejerce la acción ante esta jurisdicción se encuentra obligada a cumplir los presupuestos procesales que exige la ley para su desarrollo, dentro de los cuales, se encuentra conforme a las previsiones expresa del Código Contencioso Administrativo, la individualización precisa de todos los actos que definen la situación jurídica o la confirman, supuesto que no fue ejercido a cabalidad por el señor Espinosa Montes, pues omitió integrar dentro de la presente demanda la totalidad de los actos que resolvieron negativamente su situación jurídica, y los cuales constituían la órbita frente a la cual el juez debía tomar su decisión, incurriendo en una proposición jurídica incompleta que habilita y justifica que en esta etapa procesal, el fallador se declare inhibido para decidir de fondo el asunto. 55.

Finalmente, sostiene el demandante, en virtud de que los fallos inhibitorios en su sentir desconocen el acceso a la administración de justicia, que no se deben tener en cuenta las demás solicitudes presentadas por el actor, máxime cuando la entidad empleadora se encontraba en un proceso liquidatario. 56. Al respecto, se establece que el hecho que la administración se encontrara en un proceso liquidatorio, no impedía al demandante hacer efectivo su derecho ante esta jurisdicción desde el momento mismo en que se configuró el primer acto ficto, pues una vez hubiere agotado vía gubernativa se encontraba habilitado para reclamar su derecho judicialmente, así como tampoco, constituía una justificación razonable que lo eximiera de cumplir con los presupuestos procesales que se requieren para incoar acción ante esta jurisdicción que culminé en un fallo decisorio de sus pretensiones. 57.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, que declaró la inepta demanda y se declaró inhibido para decidir de fondo sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión que declaró la inepta demanda y se inhibió para decidir de fondo sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Efraín Munera Sanchez, identificado con C.C. 79.589.991 y T.P. 174.084 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, conforme a los términos previstos en el poder especial que obra a folio 369 del expediente.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Según se observa a folio 26 del expediente. [2] « Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» [3] Folios 2 a 5 del expediente. [4] Transcripción literal visible a folio 3 del expediente. [5] « Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» [6] Transcripción literal visible a folio 4 del expediente. [7] Folios 5 a 24. [8] « Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» [9] Folios 96 a 102. [10] Sentencia de 11 de julio de 2000, Rad. 13467, M.P.: Carlos Isaac Nader. [11] « Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo» [12] Folios 112 a 116 [13] Transcripción literal visible a folio 113 del expediente. [14] Sentencia de 25 de abril de 2014.

Folios 377 a 383. [15] Transcripción visible al reverso del folio 386. [16] Folios 385 a 392. [17] «ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.

Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.» [18] « ARTICULO 267. ASPECTOS NO REGULADOS. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.» [19] Consejo de Estado, Sentencia de 3 agosto de 2006, Rad. 2006-00679, M.P.: Gabriel Mendoza Martelo;

Sección Primera, Sentencia de 12 de julio de 2007, Rad. 2007-0016-01, C.P.: Camilo Arciniegas Andrade. [20] Transcripción literal visible a folio 389 del expediente. [21] Folios 406 a 412. [22] Véase: Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 16 de agosto de 2018. radicado interno 1274-09. Actor: Susana Sampedro de Baquero. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación;

Sentencia de la Sección Quinta del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23- 24-000-2010-00112-01. Actor: MUENACO S.A. Demandado: Bogotá Distrito Capital - Alcaldía Local de Chapinero - Consejo de Justicia; Sentencia de la Sección Quinta- Descongestión, del 31 de mayo de 2018, radicado 05001-23- 31-000-2000-02572-01. Actor: Transportes Suroeste Antioqueño S.A. Demandado: Municipio de Andes-Antioquia;

Sentencia de la Sección Tercera, Subsección B, del 28 de febrero de 2013, radicado 25000-23-26-000-1997- 13784-01(20965). Actor: Consorcio Generoso Mancini y Cia Ltda. Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 18 de octubre de 2001, radicado 73001-23-31-000- 2000-0059-01(1029-01).

Actor: Blanca Cecilia Torres Alayon. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje. Subsección A, Sentencia de 7 de noviembre de 2018, Rad. 2012-00373-01, C.P.: William Hernández Gómez. Subsección B, Sentencia de 28 de marzo de 2019, Rad. 2014-01753-01, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] «ARTICULO

85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Ver Notas del Editor> <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.» [24] Artículo 138, Modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24.

Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. ( ) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. ( ).” [25] Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección A, Sentencia de 7 de noviembre de 2018, Rad. 2012-00373-01, C.P.: William Hernández Gómez. [26] Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 18 de mayo de 2011, radicado interno 1282-10, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [27] Según consta en certificado de 28 de mayo de 2013, folio 357. [28] Folio 318 [29] Folio 316. [30] Folios 320 a 347 [31] Folio 61. [32] Folios 58 a 60. [33] Folios 63 a 67. [34] «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» [35] Folios 69 a 75. [36] Folios 30 a 53. [37] Folios 54 a 57. [38] «ARTICULO 40.

SILENCIO NEGATIVO. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.» [39] Artículo 138, Modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24.

Véase el siguiente enlace: file:///D:/Users/mhurtador/Downloads/gaceta_1173.pdf [41] Consejo de Estado, Sentencia de 3 agosto de 2006, Rad. 2006-00679, M.P.: Gabriel Mendoza Martelo; Sección Primera, Sentencia de 12 de julio de 2007, Rad. 2007-0016-01, C.P.: Camilo Arciniegas Andrade. [42] Conforme lo ha señalado esta Subsección en sentencias tales como la dictada el 1° de septiembre de 2016 dentro del proceso 11001-03-15-000-2016- 01661-00, cuya ponencia correspondió a la suscrita consejera.